Transcript 5 Stöd för införande av e

1
Innehållsförteckning
1
Sammanfattning och slutsatser ................................................................. 3
2
Bakgrund...................................................................................................... 4
2.1
Omfattning och avgränsningar ...................................................... ……… 4
2.1.1 Begreppet e-upphandlingsplattform ...................................................... 4
2.1.2 Den elektroniska upphandlingsprocessen.............................................. 6
2.1.3 Värdet av elektroniska upphandlingsförfaranden ................................... 7
2.2
3
Metod och genomförande .......................................................................... 8
Utgångsläget................................................................................................ 9
3.1
Marknaden för elektroniska upphandlingssystem och annonsdatabaser... 9
3.2
Myndigheternas användning av upphandlingssystem ............................... 9
3.3
Anbudsgivarnas uttryckta önskemål ........................................................ 10
3.4
EU:s mål efter i2010 ................................................................................ 10
3.5
Exempel från andra länder....................................................................... 12
4
Upphandlingsplattform ............................................................................. 15
4.1
Renodlad marknadslösning ..................................................................... 16
4.1.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv............................................ 16
4.2
Marknadslösning med påverkan .............................................................. 17
4.2.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv............................................ 18
4.3
Nationellt initiativ ...................................................................................... 19
4.3.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv............................................ 20
4.4
5
Analys och slutsats .................................................................................. 22
Annonsdatabas ......................................................................................... 24
5.1
Renodlad marknadslösning ..................................................................... 25
5.1.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv............................................ 27
5.2
Marknadslösning med påverkan – Certifiering......................................... 28
5.3
Nationellt initiativ ...................................................................................... 30
5.3.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv............................................ 31
5.4
6
Analys och slutsats .................................................................................. 34
Stöd för införande av e-upphandling....................................................... 37
Bilaga 1 – Redovisning av ett antal europeiska lösningar .................................. 38
2
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Sammanfattning och slutsatser
Kammarkollegiet har i förstudiens form genomfört en analys av det eventuella behovet av
nationella initiativ för att tillskapa en adekvat och effektiv infrastruktur för elektronisk
offentlig upphandling.
Grundfrågan är vilka komponenter som även fortsättningsvis bör tillhandahållas av privata
marknaden eller bli föremål för centrala nationella lösningar. Analysen har omfattat komponenterna annonsdatabas och upphandlingssystem, dvs. funktionalitet för elektroniskt stöd för
upphandlingsprocessen, som vid en central lösning brukar benämnas upphandlingsplattform.
Vägledande vid analysen och värderingen av olika alternativ har varit dels att upphandlade
myndigheters övergång till elektronisk upphandling ska underlätts, dels att det ska vara så
enkelt som möjligt för anbudsgivare, och då inte minst de mindre företagen, att hitta de
affärsmöjligheter som finns och delta i offentlig upphandling.
Resultatet av analysen är att Kammarkollegiet finner att:
 system och verktyg som stöd för elektroniska upphandlingsprocesser även
fortsättningsvis bör anskaffas av de upphandlande myndigheterna på en öppen och
konkurrensutsatt marknad men att vissa minimikrav bör utarbetas och ställas på
systemen inom väsentliga områden som t.ex. användbarhet och IT-säkerhet
 en statligt finansierad nationell annonsdatabas bör inrättas i Sverige i likhet med i
merparten av andra EU-länder och att det ska vara obligatoriskt för upphandlande
myndigheter att publicera alla annonser över gränsvärdet för direktupphandling i
denna.
Att det ska vara obligatoriskt för de upphandlade myndigheterna att annonsera i den
nationella databasen kräver en lagändring i LOU/LUF 15 kap §. I samband med denna
föreslås att undantaget, att upphandlingar enligt förenklat förfarande kan annonseras i annan
form än elektronisk, utgår.
Avgörande för slutsatsen att ansvaret för upphandlingssystem även fortsättningsvis ska
lämnas till den privata marknaden är att det finns en fungerande marknad som erbjuder
lösningar som de upphandlade myndigheterna finner tillfredsställande, att Sverige i ett
europeiskt perspektiv ligger väl framme i övergången till elektronisk upphandling med
fortsatt högt intresse samt att det inte finns något som talar för att anbudsgivarna upplever
svårigheter i att möta tekniska lösningar med något olika utseende.
Slutsatsen att en obligatorisk nationell annonsdatabas bör inrättas har sin grund i att detta är
enda möjliga lösning, om målet är att uppnå en effektiv förmedling av annonsinformation
enligt principen alla-säljare-till-alla-köpare. Inte heller med en lägre måsättning fungerar
dagens ordning, med tiotalet olika delvis överlappande privata annonsdatabaser av varierande
och okänd storlek, tillfredsställande. Anbudsgivarna, inte minst de mindre som inte ser
abonnemang på flera olika bevakningstjänster som ett alternativ, har svårighet att få en
fullständig bild över aktuella offentliga affärsmöjligheter.
Annonserna i den nationella databasen är tänkt göras tillgängliga för samtliga aktörer på
marknaden som vill erbjuda bevaknings- eller andra mervärdestjänster. Denna marknad
öppnas därmed upp för reell konkurrens på lika villkor till skillnad från idag när absoluta
merparten av annonserna kontrolleras av den aktör som är dominerande även på marknaden
för upphandlingssystem.
3
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
1 Bakgrund
Kammarkollegiets upphandlingsstöd inrättades den 1 januari 2009. Beträffande dess
uppgifter inom området elektronisk upphandling hette det i budgetpropositionen: ”För att öka
den gränsöverskridande handeln, förenkla upphandlingsprocessen och uppnå EU:s mål i eGovernment action plan är det nödvändigt att de upphandlande myndigheterna och enheterna
använder de möjligheter som finns att upphandla elektroniskt. Arbetet med att öka
användningen av elektronisk upphandling bör intensifieras och som ett led i detta kommer en
e-upphandlingsplattform att utvecklas. Kammarkollegiet kommer att få ansvaret för
uppgiften.”
I regleringsbrevet för år 2009 lyftes frågan om en e-upphandlingsplattform fram som
prioriterad. ”Kammarkollegiet ska, i nära samarbete med regeringskansliet, utarbeta en plan
för arbetet med att etablera en teknisk plattform för elektronisk upphandling.”
I dialog med ansvarigt departement i regeringskansliet förändrades uppdraget mot en mer
förutsättningslös inriktning. Syftet med denna studie har därmed varit att ta fram ett underlag
för regeringens överväganden om alternativa arkitekturer för att bygga upp framtidens
elektroniska upphandlingsstöd och utifrån svenska förhållanden analysera ett antal tänkbara
alternativ för att uppnå en optimal kombination mellan marknadslösningar och nationella,
dvs. statliga, initiativ.
1.1 Omfattning och avgränsningar
1.1.1 Begreppet e-upphandlingsplattform
Begreppet eProcurement Platform används av EU-Kommissionen bl.a. i den benchmarking
som genomförs för att mäta framstegen inom i2010-programmet. Begreppet avser då processoch beräkningsstöd under inköpsprocessen, dvs. upphandlings- och e-handelsprocessen.
Även begreppet Portal används som benämning på ett informationsstöd utan funktionalitet
utöver själva publiceringen, dvs. närmast motsvarande en elektronisk anslagstavla eller
databas.
Smarter, Faster, Better eGovernment, 8th eGovernment Benchmark Measurement November 2009
European Commission Directorate General for Information Society and Media
4
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Kammarkollegiets upphandlingsstöds uppdrag som helhet omfattar offentlig upphandling,
dvs. den process som på engelska benämns Pre-Award Public Procurement och som avslutas
i och med undertecknandet av kontrakt. Analysen av eventuella behov av centrala initiativ
avgränsas därmed till momenten fr.o.m. förfrågningsunderlag t.o.m. avtal enligt figuren
nedan (motsvarar momenten eNotification t.o.m. eAward i figuren ovan).
kammarkollegiet har valt att inte avgränsa sitt uppdrag till att avse enbart sådant stöd som på
engelska benämns Platform. Som två informationsbaser/portaler som kan utgöra stöd i
upphandlingsprocessen har identifierats annonsdatabaser respektive avtalsdatabaser. Vad
gäller avtalsdatabaserna har dock konstaterats att det för närvarande inte föreligger några
förutsättningar för en analys av behovet av ett eventuellt nationellt initiativ.
Studien omfattar därmed behovet av eventuella nationella initiativ vad avser dels processoch utvärderingsstöd, fortsättningsvis benämnt upphandlingsplattform, dels annonsdatabas.
En övergång till elektroniska förfaranden i offentlig upphandling är önskvärt ur såväl ett
nationellt som ett europeiskt perspektiv. Att så är fallet läggs till grund för denna studie. Dess
primära syfte är således inte att argumentera för en sådan övergång t.ex. gentemot de
upphandlande myndigheterna. Vid analysen har dock frågan om hur olika alternativ kan
komma att påverka takten i myndigheternas övergång till elektroniska
upphandlingsförfaranden spelat en viktig roll.
Samtliga tre regleringsbrev som har utfärdats för sedan upphandlingsstödet inrättades, har
innehållit skrivningar om att arbetet bör syfta särskilt till att underlätta för små och
medelstora företag att delta i offentlig upphandling. Hur olika alternativ bidrar till detta har
utgjort en annan huvudfråga vid analysen.
5
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
1.1.2 Den elektroniska upphandlingsprocessen
Den elektroniska upphandlingsprocessen består av ett antal steg enligt den översiktliga bilden
ovan. Av bilden framgår också vilken typ av system eller verktyg som stödjer respektive steg.
Begreppet upphandlingsprocessen, som det används i Sverige (i Kommissionens terminologi
”Pre-Award Procurement”), omfattar stegen från framtagning av förfrågningsunderlag fram
till och med tilldelning av kontrakt/avtal. Det är denna del av processen som med stöd av ett
upphandlingssystem utgör ”e-upphandling”. Efterföljande del av processen avseende
beställning och faktura hanteras i beställnings- och ekonomisystem och utgör ”e-handel” (och
benämns av Kommissionen som ”Post-Award Procurement”).
Upphandlingssystemen stödjer den upphandlande myndighetens arbete med att ta fram
förfrågningsunderlag och annons och fram till dess att ett kontrakt har tecknats med en eller
flera anbudsgivare. Väsentliga delprocesser är anbudsgivarnas utformning och insändning av
anbud, den upphandlande myndighetens mottagning av anbud, kontroll av anbudsgivare,
utvärdering av anbud, beslut och kommunikation om tilldelning samt tecknande av kontrakt
med utvald/a anbudsgivare. Ett generellt krav som idag kan ställas på upphandlingssystem är
att de ska vara tabellbaserade. Med detta menas att anbudsgivarna bygger upp sitt anbud
genom att fylla i efterfrågade uppgifter och besvara frågor i ett elektroniskt formulär på
skärmen. När anbudet sänts in lagras de olika uppgifterna i strukturerad form i en tabell och
kan därmed tolkas, överföras, bearbetas, återanvändas och presenteras på ett enkelt sätt och
med en hög grad av automatik under upphandlingsprocessen. I resonemangen om
upphandlingsplattform är det denna typ av system som avses till skillnad från system som är
enbart dokumentbaserade, dvs. uppbyggda utifrån förutsättningen att förfrågningsunderlag
och anbud hanteras i form av pdf- eller wordfiler med ostrukturerad text.
Gemensamt för dagens upphandlingssystem är också att de är webbaserade och erbjuds i
form av vad som brukar kallas Software as a Service (SaaS) eller ibland ”molntjänst”.
Innebörden är att systemet finns installerat på en server hos leverantören och användarna
(såväl upphandlare som anbudsgivare) arbetar med systemet med hjälp av sin normala
webbläsare och utan att behöva göra några installationer. Flera av systemen kan dock även
implementeras lokalt vilket kan vara aktuellt för upphandlande myndigheter med mycket
högt ställda säkerhetskrav.
Beställningssystemen som ger IT-stöd för beställningar samt matchning av inköpsorder eller
beställning mot fakturor är starkt knutna till ekonomisystem. Vad som hanteras i
upphandlingssystemet respektive beställnings-/ekonomisystemet kan dock variera från
leverantör till leverantör.
I den elektroniska processen kommunicerar upphandlingssystemen med en eller flera annonsdatabaser för annonsering av upphandlingar. Upphandlingssystemen kommunicerar normalt
även med avtalsdatabaser där de färdiga kontrakten lagras och uppdateras. En avtalsdatabas
kan utgöra en del av ett upphandlingssystem, vara ett separat system eller en del av ett annat
system. Beställningssystemen kommunicerar också med avtalsdatabaser för löpande
beställningar och avrop. Kommunikationen mellan systemen genomförs via olika typer av
integrationer. Några system har moduler som täcker både e-upphandling och e-handel.
6
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
1.1.3 Värdet av elektroniska upphandlingsförfaranden
Att e-upphandling kan ge stora effektivitetsvinster för både upphandlande myndigheter och
de företag som lämnar anbud är oomtvistat. Enligt en rapport från Nutek1 uppgår de
uppskattade tidsvinsterna till 20-30 % för anbudsgivare och 10-25 % för upphandlande
myndigheter. Enligt den enkätundersökning som genomfördes år 2010 om upphandlande
myndigheters användning av e-upphandling2 (i det fortsatta benämnd
”enkätundersökningen”) uppger 86 % av de upphandlande myndigheter som använder eupphandling, att deras arbete har blivit enklare efter övergången. Även om det är få
myndigheter som gjort någon regelrätt kalkyl över sina tidsvinster, har flera uppskattat dessa
till 20-30 %. I EU- Kommissionens grönbok om e-upphandling3 ges ett antal exempel på
uppnådda besparingar. Bl.a. visar en portugisisk studie att prisnivån på byggentreprenader
blev 18 % lägre när de upphandlades via e-upphandling. Vidare har elektroniska auktioner,
som kan utgöra en komponent i e-upphandling, visat på stora möjligheter till
kostnadsbesparing genom sänkta priser.
Rätt använd kan e-upphandling vara enklare, tydligare, effektivare och säkrare jämfört med
en traditionell upphandling. En tydligt synlig fördel är att den manuella pappershanteringen
försvinner. Anbudsgivarna slipper skriva ut och skicka anbud med post eller bud. De
upphandlande myndigheterna slipper det ofta administrativt tunga arbetet med att öppna och
registrera inkomna anbud då detta kan göras automatiskt i upphandlingssystemen.
E-upphandling kan också bidra till tydligare och bättre strukturerade förfrågningsunderlag.
När upphandlarna skapar förfrågningsunderlag i sina upphandlingssystem tvingas de att
strukturera information, krav och kriterier på ett tydligt sätt under olika flikar/rubriker. Krav
och kriterier måste också utformas på ett sådant sätt att anbudsgivarna ska kunna svara direkt
i svarsformuläret oavsett om det rör sig om Ja/Nej-frågor, att välja mellan fördefinierade
alternativ eller skriva in egna texter. Risken för felaktiga anbud minskar då systemen ger
signaler om det fattas eller finns orimliga svar i formuläret.
En stor del av upphandlarens kontroller av krav och utvärdering av kriterier kan göras
automatiskt av upphandlingssystemet. Förutom tidsbesparing minskar också risken för fel,
särskilt vid stora volymer av anbud, delområden, krav, priser etc. Om kontroller och
utvärdering av anbud görs av olika personer kan dessa arbeta parallellt med sina respektive
delar. Genom upphandlingssystemet kan den upphandlande myndigheten också kommunicera
med samtliga anbudsgivare på ett snabbt, enkelt och rättssäkert sätt, t.ex. vid distribution av
tilldelningsbeslut och utvärderingsprotokoll.
Genom att all information i förfrågningsunderlag och anbud finns i elektronisk form finns
möjlighet att återanvända den, t.ex. för andra upphandlingar, för statistiska ändamål eller för
överföring till andra system, t.ex. beställnings- eller inköpssystem.
Bra utformade elektroniska förfrågningsunderlag med enkla rutiner för registrering och
sändning av anbud kan också underlätta för både små och medelstora företag (ofta benämnda
SME4) att lämna anbud i offentlig upphandling.
1
Nutek R 2009:04 – Offentliga upphandlingar och elektroniska upphandlingssystem
Upphandlingsstödet 2011-01-24 – Uppföljning av upphandlande myndigheters användning av e-upphandling
3
Europeiska Kommissionen, KOM(2010) 571 – Grönbok om en ökad användning av e-upphandling i EU
4
Smal and Medium-sized Enterprises, Små och medelstora företag
2
7
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
1.2 Metod och genomförande
Studien tar sin utgångspunkt i både anbudsgivarnas och de upphandlande myndigheternas
behov, väger in användbarhetsaspekter och tar hänsyn till det önskvärda i en snabb övergång
till elektroniska upphandlingsförfaranden.
I studien används begreppet upphandlingsplattform för det centrala system som stödjer
anbudsgivaren och upphandlaren i genomförandet av upphandlingsprocessen och vars
funktionalitet motsvaras av vad som ingår i de upphandlingssystem som nu anskaffas av den
enskilda upphandlande myndighet som vill övergå till e-upphandling.
Under begreppet annonsdatabas förs ett resonemang som egentligen avser två olika tjänster
eller komponenter. Den ena avser att hålla själva databasen som innehåller ett antal av de
upphandlingsannonser som är aktuella vid en viss tidpunkt samt göra denna databas
tillgänglig för anbudsgivare som vill söka fram intressanta affärsmöjligheter inom offentlig
sektor. Den andra är att erbjuda bevaknings- eller andra mervärdestjänster, t.ex. att söka fram
de annonser som svarar mot den intresseprofil som en anbudsgivare angivit och per e-post
uppmärksamma anbudsgivaren på dessa annonser.
För upphandlingsplattformen respektive annonsdatabasen genomförs en intressentanalys av
de två huvudalternativen att etablera en nationell plattform/portal respektive att förlita sig på
en renodlad marknadslösning. Dessa två alternativ kompletteras med ett tilläggsalternativ
som beskriver behovet och möjligheten att på olika sätt påverka en renodlad marknadslösning
för att den ska svara upp mot kraven i offentlig sektor.
Fördelar och nackdelar med respektive alternativ analyseras ur de olika intressentgruppernas
perspektiv. Givna intressenter är de upphandlande myndigheterna, anbudsgivarna och också
marknaden av leverantörer av upphandlingssystem och annonsdatabaser. En fjärde intressentgrupp benämns Offentlig sektor i övrigt. Här behandlas vilka eventuella för- eller nackdelar
de olika alternativen kan medföra för myndigheter med uppgifter kopplade till offentlig
upphandling (förutom kammarkollegiet t.ex. Konkurrensverket, Tillväxtverket och
Ekonominstyrningsverket). Under denna rubrik behandlas också frågan om finansiering.
Ett viktigt underlag för förstudien har utgjorts av kartläggningen av marknaden för
upphandlingssystem och annonsdatabaser respektive enkätundersökningen av de
upphandlande myndigheternas användning av e-upphandling. Även synpunkter som
framkommit vid de öppna dialogmöten som genomfördes i två omgångar runt om i landet
under år 2009 samt vid mer spontana möten under konferenser och seminarier har bildat
värdefull input.
Förstudien har också omfattat en genomgång av hur motsvarande frågor hanterats i andra
EU:s medlemsländer. Studiebesök och närmare kontakt har genomförts för länder som
bedömdes vara av särskild relevans.
Enligt Kammarkollegiets instruktion ska upphandlingsstödets arbete ske i samverkan med
berörda intressenter. I detta fall har samverkan bestått i att rapporten i form av ett
diskussionsutkast har blivit föremål för separata hearings och diskussionsmöten med de olika
intressentgrupperna som också uppmanats att därefter lämna sina huvudsakliga synpunkter
skriftligt. Intressenternas synpunkter har inarbetats i den slutliga rapporten.
Utkastet (benämnt diskussionsunderlag) har också publicerats på upphandlingsstödets
webbplats www.upphandlingsstöd.se med en öppen möjlighet för alla intresserade att lämna
synpunkter.
8
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
2 Utgångsläget
2.1 Marknaden för elektroniska upphandlingssystem och
annonsdatabaser
Kammarkollegiet genomförde sommaren 2010 en kartläggning av marknaden för elektroniska upphandlingssystem och annonsdatabaser. I rapporten5 (i det fortsatta benämnd ”marknadskartläggningen”) konstateras att den svenska marknaden är inne i en konsolideringsfas
där det under de senaste åren har gjorts flera uppköp av företag samtidigt som nya aktörer har
tillkommit. En framtid med fortsatta konsolideringar och andra förändringar bedömdes som
sannolik. Sedan publiceringen av kartläggningen har också två av de marknadsledande
aktörerna gått samman och en tredje avyttrat delar av affärsområdet för offentlig
upphandling.
Det finns ca 10 olika systemleverantörer på den svenska marknaden som tillhandahåller
system (även benämnda verktyg) för elektronisk upphandling. Systemen tillhandahåller i stort
sett likartade funktioner men är mer eller mindre utvecklade. De flesta systemen har
funktionalitet för att skapa underlag till annonsering av de förfrågningsunderlag som
genererats i respektive upphandlingssystem. Vanligtvis tillhandahåller leverantörerna någon
form av egen databas över sina kunders annonserade upphandlingar. Annars publiceras
annonserna i någon av de andra systemleverantörernas annonsdatabaser. I de fall värdet på
upphandlingarna överstiger EU:s tröskelvärde publiceras också annonserna i EU:s
annonsportal TED.6
Vid tiden för kartläggningen var det främst fyra systemleverantörer som hade som
målsättning att tillhandahålla annonsdatabaser som täcker samtliga aktuella upphandlingar
från svenska upphandlande myndigheter. De förändringar som aviserades i december 2010
innebär att antalet mer täckande annonsdatabaser minskar till tre. Samarbete för utbyten av
annonser mellan databaserna förekommer mellan ett par leverantörer.
2.2 Myndigheternas användning av upphandlingssystem
Enkätundersökningen avseende upphandlande myndigheters användning av elektronisk
upphandling genomfördes via en webbenkät som skickades till kommuner, landsting och
statliga myndigheter under november månad 2010. Svarsfrekvensen var 63 %.
Resultatet från enkäten visar att 45 % av de upphandlande myndigheterna använder någon
form av verktyg eller system för elektronisk upphandling. I vilken omfattning systemen
används för olika moment i upphandlingsprocessen skiljer sig dock åt och många gör
fortfarande vissa av momenten manuellt eller i andra system. Många har relativt nyligen
anskaffat sina system och planerar att successivt börja tillämpa mer av dess funktionalitet.
Intresset för e-upphandling är stort och inom två år beräknar ytterligare 26 % att ha gått över
till e-upphandling.
Enkäten visar också att de flesta upphandlande myndigheter annonserar sina upphandlingar
via en eller flera av de etablerade annonsdatabaserna. Ett mindre antal kommuner och statliga
myndigheter har angett att de enbart annonserar på sin egen webbplats.
5
Upphandlingsstödets rapport 2010-10-01 - Kartläggning av marknaden för elektroniska upphandlingssystem
och annonsdatabaser.
6
Tenders Electronic Daily
9
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
2.3 Anbudsgivarnas uttryckta önskemål
Det finns ingen svensk studie som specifikt avser anbudsgivarnas synpunkter på elektronisk
upphandling. Av bredare studier över anbudsgivarnas, inte minst SME:s, inställning till
offentlig upphandling i allmänhet, kan man dock dra slutsatsen att anbudsgivarna över lag har
en positiv inställning till elektronisk upphandling.7 Att slippa den omfattande fysiska
pappershanteringen av anbud, oftast i flera exemplar, ser man som en avsevärd
effektivisering. Automatiska kvalitetskontroller och checklistor lyfts också fram som
värdefulla.
I olika sammanhang har farhågor rests att anbudsgivarna, och då kanske särskilt SME, kan
tycka att verktygen och systemen är svåra att hantera och att det faktum att olika
leverantörers system ser olika ut kan innebära problem. Att så skulle vara fallet går dock inte
att läsa ut av de genomförda studierna. Betydligt större problem utgörs av de stora
variationerna mellan hur upphandlande myndigheter utformar sina förfrågningsunderlag, som
i grunden inte påverkas av e-upphandlingssystemen.
Att elektroniska upphandlingsförfaranden skulle innebära särskilda problem för mindre
anbudsgivare motsägs också av att flera upphandlande myndigheter säger sig ha noterat att
SME är de mest aktiva i att komma med önskemål om övergång till elektroniska
upphandlingsförfaranden.
2.4 EU:s mål efter i2010
EU har sedan länge sett e-upphandling som ett viktigt strategiskt verktyg för en mer effektiv,
konkurrensfrämjande och gränsöverskridande offentlig upphandling. Den utvärdering som
Kommissionen 2010 lät genomföra av handlingsplanen för e-upphandling från 20048 visade
att utvecklingen har gått starkt framåt de senaste åren, men att den höga ambitionsnivå som
slogs fast i både handlingsplanen och e-förvaltningsagendan i2010 inte har infriats.
I syfte att ta ett samlat grepp om den fortsatta utvecklingen har Kommissionen tagit fram en
grönbok om e-upphandling,9 som får anses vara ett första steg till en ny handlingsplan.
Grönboken är hållen på en tämligen generell och allmän nivå, men trots avsaknaden av mer
konkreta förslag på åtgärder, utpekas ett antal prioriterade områden där man ser störst
möjlighet att påverka utvecklingen och bidra till en mer utbredd användning av eupphandling.
För det första ser Kommissionen ett behov av politiska åtgärder för att få igång processen,
bland annat i form av rättsliga förtydliganden kring vad som gäller om medlemsstater vill
införa obligatoriska krav på e-upphandling. Kommissionen resonerar också kring möjligheten
att i vissa fall införa ett obligatoriskt lagkrav på e-upphandling även i EU-lagstiftningen och
lyfter fram Portugal som ett gott exempel på hur övergången till e-upphandling kan
accelereras genom obligatoriska lagkrav. Sverige har i sitt remissyttrande klart uttryckt att ett
införande av ett obligatoriskt krav på e-upphandling i EU-lagstiftningen inte är önskvärt, då
de olika medlemsstaterna har olika förutsättningar och mognadsgrad.
7
Se t.ex. Nutek Offentlig upphandling – vad tycker företagen är krångligt R 2008:06, Nutek: Offentliga upphandlingar och
elektroniska upphandlingssystem R 2009:04, Konkurrensverket Åtgärder för bättre konkurrens – förslag Rapport 2009:4,
Stockholms Handelskammares analys Åtgärder för en effektivare offentlig upphandling 2008:2, EU-kommissionen DG
Enterprise and Industry Evaluation of SME’s access to Public procurement in the EU 28 September 2007
8
http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-procurement/evaluation-report_en.pdf
9
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0571:FIN:SV:PDF
10
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
För det andra konstaterar Kommissionen att de olika medlemsstaterna utvecklar
e-upphandling olika snabbt och att det är viktigt att vidta åtgärder för att undvika
fragmentering. För att minska den fragmentering som har uppstått mellan
e-upphandlingssystem i olika medlemsstater och på så sätt öka tillgängligheten särskilt för
små och medelstora anbudsgivare, föreslår Kommissionen att man bör förtydliga villkoren
för e-upphandlingsplattformar och -system. Ambitionen är inte att skapa ett EU-gemensamt
e-upphandlingssystem men att komma överens om en minimiuppsättning med gemensamma
egenskaper för att garantera ett visst mått av tillgänglighet över gränserna. Om
Kommissionen beslutar att antingen rekommendera eller på något sätt lagstifta om en
uppsättning gemensamma egenskaper behövs troligtvis även någon form av nationell
infrastruktur för att följa upp efterlevnad och implementering. Kommissionen anser även att
man bör verka för att underlätta ömsesidigt erkännande av e-legitimationer, e-signaturer och
elektroniska certifikat och bevis. Frågan är dock inte specifik för e-upphandling utan omfattar
hela e-förvaltningen.
För det tredje så bör Kommissionen och medlemsstaterna uppmuntra en ökad standardisering
av centrala affärsprocesser. Särskilt en gemensam syn på elektroniska anbud ses som en
central komponent för att öka tillgängligheten över gränserna, särskilt för SME.
Kommissionen resonerar också kring om man bör tillhandahålla någon typ av gemensamma
byggstenar, exempelvis i form av den öppna källkod som projektet ePrior10 har genererat,
samt konstaterar att man även bör stödja utvecklingen av olika verktyg för interoperabilitet.
Sverige har kommit förhållandevis långt i standardiseringen av e-upphandling och är en
drivande kraft även i det Europeiska arbetet, men det kan finnas anledning att säkerställa en
fortsatt nationell samordning för att tillgodose samtliga parters behov och intressen.
Slutligen ser Kommissionen att man bör fortsätta att ta fram strategier för att uppmuntra
SME:s deltagande i e-upphandling och för att säkerställa användbarheten i eupphandlingssystemen. Man ser ett behov av att från både Kommissionens och
medlemsstaternas sida arbeta med att gemensamt utnyttja erfarenheter och sprida goda
exempel. Dessutom krävs ett bättre övervakningssystem på EU-nivå för att snabbt
uppmärksamma behov av åtgärder. Även här kommer troligtvis någon form av nationell
samordning eller central resurs att behövas för att säkerställa att de olika åtgärder som
Kommissionen föreslår kan genomföras nationellt.
Sammanfattningsvis kan konstateras att e-upphandling står förhållandevis högt på den
politiska agendan och att det finns en stark vilja från både Kommissionen och
medlemsstaterna att på olika sätt påskynda och styra införandet. De förslag till prioriterade
områden som Kommissionen lyfter fram i sin grönbok är något för vaga för att tillåta
slutsatser kring framtida arkitektur på området i Sverige men det finns flera områden där
framtida europeiska initiativ kan komma att kräva någon typ av svensk nationell infrastruktur
eller utökad styrning.
10
e-Procurement, Invoicing and Order, EU-finansierat pilotprojekt för att ta fram öppen programvara för hantering av
Kommissionens elektroniska handel.
11
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
2.5 Exempel från andra länder
För att sätta den svenska arkitekturen i ett europeiskt perspektiv har en kartläggning
genomförts av olika medlemsstaters lösningar för dels elektronisk annonsering, dels system
och plattformar för e-upphandling. Redovisningen har gjorts med fokus på om det finns
någon form av statligt finansierad annonsdatabas eller e-upphandlingsplattform, och om
dessa i sådant fall är obligatoriska för samtliga upphandlande myndigheter, enbart för vissa
eller frivillig för samtliga. Sammanställningen baseras huvudsakligen på den utvärdering av
Kommissionens tidigare handlingsplan för e-upphandling11 som Siemens Timelex har
genomfört och de landsprofiler som togs fram under 201012. I bilaga 1 finns en närmre redogörelse utifrån studiebesök och fördjupade kontakter för några lösningar som ansetts vara
extra relevanta nämligen Norge, Finland, Storbritannien, Nederländerna och Portugal.
Den första tabellen nedan ger en grov bild av de val som medlemsländerna har gjort avseende
elektronisk annonsering av upphandlingar. Givetvis är verkligheten betydligt mer nyanserad
och det har exempelvis inte i tabellen gjorts någon åtskillnad utifrån hur tekniskt avancerad
databasen är eller vilka övriga tjänster som erbjuds.
Tabellen visar att de allra flesta länderna håller en obligatorisk statligt finansierad nationell
annonsdatabas. Detta innebär att det finns någon form av lagstadgat krav för myndigheter att
annonsera sina upphandlingar i en specifik statlig annonsdatabas, och att anbudsgivare kan
använda denna som en primär och komplett källa till information om pågående
upphandlingar. I de större europeiska länderna är regionala initiativ mer vanligt
förekommande. Dessa kan då vara obligatoriska enbart för ett visst segment av myndigheter,
exempelvis statliga.
11
12
http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-procurement/siemens-study_en.pdf
http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-procurement/siemens_country_profiles_en.pdf
12
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Som sammanställningen visar är en modell med enbart privata annonsdatabaser, som
dessutom är obligatoriska, något som är unikt för Sverige. 13 Privata annonsdatabaser finns
förvisso även i andra medlemsstater, särskilt där det inte existerar något obligatoriskt lagkrav
på publicering, men då förekommer i samtliga fall även någon form av statligt finansierat
initiativ som garanterar en plattform för annonsering av upphandlingar även om privata
alternativ av någon anledning inte längre skulle finnas tillgängliga.
Tabell 1. Europeiska annonsdatabaser
Statligt finansierad nationell
annonsdatabas
Enbart privata
annonsdatabaser
Obligatorisk för alla UM*
Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjeckien,
Estland, Finland, Lettland, Litauen1,
Luxemburg, Malta, Nederländerna, Norge,
Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien,
Sverige
Obligatorisk för statliga,
federala eller regionala UM**
Frankrike, Tyskland, Italien, Spanien,
Storbritannien1
Österrike2
Icke-obligatorisk
annonsering
Danmark, Ungern, Island, Irland, Slovakien
* Ibland förekommer det undantag från annonseringsskyldighet beroende på exempelvis nationella tröskelvärden eller
specifika förfaranden.
** Här rör det sig främst om annonsdatabaser som enbart är obligatoriska för exempelvis statliga myndigheter, upphandling
på federal nivå eller annonsdatabaser som tillhandahålls i enskilda regioner där enbart regionala myndigheter har
annonseringsskyldighet.
1.
Storbritannien lanserade i februari år 2011, trots förekomsten av privata annonsdatabaser, en statligt finansierad nationell
annonsdatabas obligatorisk för ”central government”.
2
Viss osäkerhet om annonseringen är obligatorisk.
Grekland och Liechtenstein har enligt uppgift inga elektroniska annonsdatabaser i dagsläget.
Den andra tabellen nedan redovisar fördelningen mellan länder som har valt att inrätta någon
form av statligt finansierad nationell e-upphandlingsplattform respektive enbart har privata eupphandlingssystem, samt om användningen är obligatorisk för samtliga, vissa eller inga
upphandlande myndigheter. Även här är verkligheten givetvis betydligt mer nyanserad men
för att möjliggöra en uppdelning i kategorier, menas med nationell e-upphandlingsplattform
här en plattform som åtminstone innehåller någon form av grundläggande kapacitet för att ta
emot elektroniska anbud.
Tabellen visar ungefär lika fördelning mellan icke-obligatorisk statligt finansierad nationell
e-upphandlingsplattform och enbart icke-obligatoriska privata e-upphandlingssystem, med
någon övervikt åt det sistnämnda. I fallet icke-obligatorisk nationell e-upphandlingsplattform
rör det sig dessutom ofta om en påbyggnad på den statligt finansierade annonsdatabasen som
möjliggör någon form av hantering av elektroniska anbud.
Här framgår det snabbt att Sverige inte står lika ensamt, utan istället sällar sig till den lösning
som majoriteten av medlemsstater valt. Även i det här fallet har de större europeiska länderna
13
Även om det finns vissa skiljaktigheter i tolkningen av den svenska lagstiftningen på området så kan man
hävda att annonsering i privata annonsdatabaser åtminstone har blivit någon form av de facto-obligatorium för
upphandlingar under tröskelvärdena.
13
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
en lösning där någon form av statligt finansierad e-upphandlingsplattform tillhandahålls, men
att användningen av denna är begränsad till ett visst segment av upphandlande myndigheter.
Portugal intar något av en särställning med att ha infört ett lagstadgat krav på användning av
privata e-upphandlingssystem, en lösning som redogörs för mer i detalj i bilaga 1.
Tabell 2. Europeiska e-upphandlingsplattformar
Statligt finansierad* nationell eupphandlingsplattform
Enbart privata eupphandlingssystem
Obligatorisk för alla
UM
Malta, Rumänien
Portugal
Obligatorisk för
statliga, federala eller
regionala UM*
Tyskland, Italien, Spanien, Frankrike
Icke-obligatorisk
Irland, Nederländerna2, Slovakien,
Storbritannien (Skottland & Wales),
Belgien, Cypern, Litauen, Polen,
Slovenien
Norge, Sverige, Finland, Danmark,
Österrike1, Ungern, Island, Bulgarien,
Kroatien, Tjeckien, Estland, Lettland,
Luxemburg, Storbritannien (England)
* Begreppet statligt finansierad är i det här fallet något missvisande då det även förekommer fall där den nationella
plattformen är avgiftsfinansierad av de upphandlande myndigheter som använder sig av den.
** Här rör det sig främst om e-upphandlingsplattformar som enbart är obligatoriska för exempelvis statliga myndigheter,
upphandling på federal nivå eller regional nivå.
1
Finns obligatorisk plattform för elektroniska avrop mot federala ramavtal, dock inte för elektroniska anbud.
2
I någon utsträckning under 2011, i skrivande stund något oklart exakt i vilken form den nationella plattformen kommer att
erbjudas.
14
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
3 Upphandlingsplattform
I detta avsnitt behandlas frågan om vi även fortsättningsvis ska lämna till den privata
marknaden att tillhandahålla upphandlingssystem för de enskilda upphandlande
myndigheterna att anskaffa eller om Sverige, liksom vissa andra europeiska länder, ska bygga
upp en nationell upphandlingsplattform.
Begreppet ”upphandlingsplattform” svarar mot den funktionalitet som stödjer hela eller delar
av upphandlingsprocessen från det att den upphandlande myndigheten utarbetar sitt
förfrågningsunderlag och annonserar upphandlingen till dess att den har tecknat kontrakt med
en eller flera anbudsgivare. Väsentliga moment är anbudsgivarnas utformning och
insändande av anbud, den upphandlande myndighetens mottagande av anbuden, kontroll av
anbudsgivarna, utvärdering av anbuden, beslut och kommunikation om tilldelning samt
tecknande av kontrakt. Den upphandlande myndighetens och anbudsgivarens behov av sådant
stöd kan tillgodoses av en central lösning - en nationell upphandlingsplattform - eller genom
att varje upphandlande myndighet som vill övergå till ett elektroniskt förfarande anskaffar ett
upphandlingssystem (även kallat upphandlingsverktyg) från en systemleverantör på den
privata marknaden.
De upphandlande myndigheternas intresse för elektronisk upphandling har ökat markant
under senare år. Enligt marknadsledande systemleverantörers uppskattning fördubblades
antalet myndigheter som anskaffade upphandlingssystem mellan 2009 och 2010.
Enkätundersökningen visar att idag har 45 % av de upphandlande myndigheterna anskaffat
sådana system. I praktiken används systemen ofta för vissa moment i upphandlingsprocessen
medan andra moment hanteras vid sidan av systemen, antingen manuellt eller i andra verktyg
som t.ex. Excel. I många fall beror detta på att systemet anskaffats relativt nyligen. Införande
av ett upphandlingssystem är en komplex process och det tar normalt en viss tid innan
arbetssätt och rutiner har anpassats så att den funktionalitet som finns kan utnyttjas på bästa
sätt.
I frågan om marknadslösning eller nationellt initiativ i form av en statlig
upphandlingsplattform uppvisar europeiska länder lösningar längs hela skalan (se tabell 2 i
avsnitt 3.5 Exempel från andra länder). För närvarande råder en liten övervikt för alternativet
Enbart privata upphandlingssystem. Det framgår dock inte alltid om detta är resultatet av ett
genomtänkt beslut eller om det, i likhet med i Sverige, enbart är den situation som har vuxit
fram.
Ett intressant exempel utgörs av Nederländerna, där man började projektera för en statligt
finansierad nationell plattform men valde att avvakta med fortsatt utveckling, när man kunde
konstatera att en privat marknad för upphandlingssystem höll på att växa fram. Som Portugal
visar går det också att kombinera en enbart privat marknad för upphandlingssystem och ett
lagstadgat krav på elektroniskt upphandling.
I vissa länder existerar såväl en nationell upphandlingsplattform som en privat marknad. I
flera fall erbjuder då den nationella plattformen enbart en dokumentbaserad möjlighet för
anbudsgivarna att lämna anbud elektroniskt i form av pdf- eller wordfiler med ostrukturerad
text. Sannolikt har detta setts som en enklare lösning att erbjudas myndigheter som inte
känner sig mogna att anskaffa ett mer avancerat tabellbaserat upphandlingssystem. Detta ger
15
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
det positiva resultatet att man slipper den fysiska pappershanteringen men kan innebära en
återvändsgränd eftersom det inte finns någon naturlig väg att gå vidare till en tabellbaserad
lösning, som ger betydligt bättre stöd till både anbudsgivare och upphandlare.
3.1 Renodlad marknadslösning
De upphandlande myndigheternas behov av e-upphandlingssystem tillgodoses idag genom en
renodlad marknadslösning där ett antal systemleverantörer i konkurrens tillhandahåller
system för både den privata och offentliga sektorn. Frågan om att ersätta detta förhållande
med en statlig upphandlingsplattform har inte tidigare varit föremål för övervägande.
Den svenska marknaden är unik, dels för att den sträcker sig tillbaka till 1990-talet, dels
genom det stora antalet aktörer. Denna marknad består i dag av ett tiotal inhemska
leverantörer. Till dessa ska läggas ett antal leverantörer i olika europeiska länder med
ambitionen att uppträda på en internationell arena men som ännu inte fått fotfäste på den
svenska marknaden. De erbjudna systemen innehåller i stort sett likartade funktioner men har
lite olika inriktning och kapacitet beroende på behoven hos dem som man ser som sin
primära kundgrupp.
3.1.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv
Upphandlare
En fördel för de upphandlande myndigheterna med dagens renodlade marknadslösning är att
det finns flera olika system att välja mellan och därmed stora förutsättningar för
myndigheterna att hitta ett system anpassat till sina specifika behov. En fri konkurrens ger bra
förutsättningar för fördelaktiga priser och för att systemen ska utvecklas kontinuerligt. Den
bild som förmedlas av upphandlande myndigheter är att marknaden förefaller att fungera bra
med avseende på funktionalitet, support, vidareutveckling, utbud och prisbild.
Synpunkterna från representanter för upphandlarna (SOI, Sveriges offentliga inköpare och
LfU Landstingsnätverket för upphandlare) i samband med samrådsdiskussionerna bekräftar
ovanstående bild.
I enkätundersökningen framkom dock att vissa upphandlande myndigheter naturligt nog
upplever det som svårt att själva kravställa och upphandla ett upphandlingssystem.
Som framhållits är det fråga om en turbulent marknad och en marknad under stark prispress.
Nyligen har t.ex. de två marknadsledande leverantörerna till offentlig sektor går samman i ett
företag (se avsnitt 3). Hur denna och eventuellt ytterligare förändringar kommer att påverka
marknaden i stort och utbudet av e-upphandlingssystem är naturligtvis omöjligt att uttala sig
om.
Anbudsgivare
Dagens marknadslösning innebär att anbudsgivarna kan behöva lämna anbud i flera olika
system med olika utformning av skärmbilder, dialog, olika lösenord m.m. En ofta uttalad
förmodan är att detta skulle innebära svårigheter och kanske då speciellt för de mindre
anbudsgivarna.
Några systematiska studier av om anbudsgivarna uppfattar det som problematiskt att olika
system visar upp olika ”ansikten” har inte genomförts. Sverige och svenskarna har dock
16
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
under senare år intagit en tätposition när det gäller spridningen och användningen av Internet.
Vanan att, i arbetet eller privatlivet, orientera sig på nätet och på enskilda webbplatser är stor
och det finns ingenting som talar för att själva det faktum att olika upphandlingssystem ser
olika ut skulle utgöra ett märkbart problem. Även med flera olika system för anbudsgivarna
att hantera överväger sannolikt fördelarna med möjligheten att överhuvudtaget lämna anbud
elektroniskt.
Representanterna för anbudsgivarna har inte heller uppfattat att anbudsgivarna skulle finna
dagens lösning med olika upphandlingssystem som problematisk.
Problem som dock ofta förs på tal av anbudsgivarna är dels de många olika metoderna för
elektronisk identifiering, autentisering och signering, dels de vitt skilda sätt som olika
upphandlande myndigheter utformar sina förfrågningsunderlag på. Dessa problem kan dock
inte lösas av leverantörerna av upphandlingssystemen och arbete pågår i andra sammanhang,
inom den nybildade e-legitimationsnämnden respektive i Kammarkollegiets arbete med att ta
fram vägledningar för utformning av förfrågningsunderlag för olika sammanhang.
Systemleverantörer
Systemleverantörerna vill naturligt nog bevara marknadslösningen. Man lyfter fram att en fri
konkurrens driver utvecklingen framåt och håller nere priserna. Samtidigt framhåller man att
dagens marknad utmärks av mycket stark prispress och att man ser det som ett problem att
hitta lönsamhet med den alltför låga investeringsvilja som man upplever hos de
upphandlande myndigheterna.
Offentlig sektor i övrigt
För offentlig sektor i övrigt ligger en stor fördel i att marknaden sköter sig själv och att staten
slipper de kostnader och det ansvar som skulle följa med etablerandet av en nationell
upphandlingsplattform.
3.2 Marknadslösning med påverkan
Inga uppenbara nackdelar eller svagheter med dagens marknadslösning för myndigheternas
försörjning av upphandlingssystem har kommit till Kammarkollegiets kännedom. Något
omedelbart behov av att försöka påverka marknaden eller systemen i en viss riktning
föreligger därför inte. Inte heller går det att nu identifiera några ouppfyllda krav på
upphandlingssystemen som är så angelägna, att de kan motivera någon form av
certifieringsförfarande.
Sett i ett utvecklingsperspektiv finns det dock vissa områden där det är önskvärt att utveckla
en ”branschstandard”, innebärande att samtliga upphandlingssystem på marknaden lever upp
till en viss miniminivå eller beter sig på ett likartat sätt gentemot användaren. Exempel kan
vara elektroniska signaturer, IT-säkerhet samt användbarhet. Kammarkollegiets arbete med
olika vägledningar kan också tänkas leda fram till rekommendationer som har bäring på
utformningen av upphandlingssystemen i olika avseenden.
17
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
För vissa mer tekniska områden kan SFTI14 utgöra ett naturligt forum för arbetet med att
utforma kraven. Även i andra fall är det lämpligt att bedriva utvecklings- och
förankringsarbetet i motsvarande standardiseringsliknande former. För varje fråga skulle då
Kammarkollegiet tillskapa en arbetsgrupp med deltagare från systemleverantörerna och
övriga intressenter.
En metod för att få genomslag för utarbetade krav skulle kunna vara att införa en ”kvalitetsstämpel” som leverantörerna får använda på självdeklarationsbasis.
Detta skulle också underlätta för myndigheterna vid anskaffningen av upphandlingssystemen.
I stället för att specificera detaljerade krav på t.ex. IT-säkerhet, skulle det räcka med att kräva
att systemet ska stödja de krav på IT-säkerhet som lagts fast av Kammarkollegiet och som
finns publicerade på upphandlingsstöd.se.
Även Kommissionens grönbok tar upp frågan om att rekommendera eller på något sätt
lagstifta om en minimiuppsättning gemensamma egenskaper för de e-upphandlingssystem
som används vid gränsöverskridande handel. Om så skulle bli fallet behövs troligtvis någon
form av nationell infrastruktur för uppföljning av efterlevnad och implementering. Enligt
Kommissionen behövs också ett bättre övervakningssystem på EU-nivå för att snabbt
uppmärksamma behov av åtgärder. Även här kommer någon form av nationell samordning
eller central resurs att behövas för att säkerställa att de olika åtgärder som Kommissionen
föreslår kan genomföras nationellt. Också i detta perspektiv kan en etablerad
samverkansform enligt ovan vara av stort värde.
En annan typ av påverkan på de system som finns på marknaden avser behovet av underlag
för statistik om offentlig upphandling. Upphandlingsutredningen 201015 har bl.a. i uppdrag
att se över systemet för upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in.
Uppdraget ska redovisas senast 28 juni 2012 med ett delbetänkande i november 2011. Ett
rimligt framtida krav på upphandlingssystem bör vara att de kan förse den upphandlande
myndigheten med sådana uppgifter och i sådan form som ska rapporteras vidare för
statistikändamål.
3.2.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv
Upphandlare
De upphandlande myndigheter som har anskaffat ett upphandlingssystem och där
leverantören har en bra dialog med sina kunder kring den fortsatta utvecklingen ser
förmodligen ett mindre behov av ett sådant gemensamt utvecklingsarbete som skissas ovan.
I samband med upphandling av ett upphandlingssystem, antingen det är första gången eller
efter det att ett kontrakt gått ut, bör det dock vara en förenkling och en trygghet att det finns
en definierad branschstandard inom vissa väsentliga områden och att det enkelt går att
konstatera i vilken omfattning en viss leverantör stödjer denna.
Representanterna för upphandlarna instämde i det positiva i ett gemensamt utvecklingsarbete
för att lägga fast vissa minimikrav.
14
15
Single Face To Industry
Dir. 2010:86
18
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Anbudsgivare
Även om det inte förefaller vara ett stort problem för anbudsgivarna att möta flera olika
upphandlingssystem bör det vara positivt att systemen i vissa väsentliga avseenden beter sig
på ett likartat sätt och allmänt lever upp till en miniminivå vad gäller exempelvis
användbarhet och IT-säkerhet.
Representanterna för anbudsgivarna har inte lämnat synpunkter specifikt i denna fråga.
Systemleverantörer
Några systemleverantörer har under marknadskartläggningen uttryckt att de ser positivt på
visst centralt lett utvecklingsarbete, vilket också redan nu kommer till uttryck genom
deltagande i olika former av standardiseringsarbeten. Några ytterligare synpunkter kom inte
till uttryck i samband med samverkansdiskussionerna.
Generellt bör också gemensamt utarbetande och väl genomtänkta krav utgöra en hjälp för
systemleverantörernas vidareutveckling av sina system. System som lever upp till en viss
identifierad generell kvalitetsnivå har sannolikt större förutsättningar att leva vidare och
kontinuerligt kunna utvecklas för att möta nya krav.
Offentlig sektor i övrigt
En förutsättning för att ett gemensamt utvecklingsarbete enligt vad som skissas ovan ska vara
framgångsrikt är att det finns en stark och uthållig motor som driver arbetet framåt. Naturligt
är att denna motor utgörs av Kammarkollegiet. En försiktig uppskattning är att arbetet
bedöms kräva en resursinsats av i storleksordningen en helårsarbetskraft.
Ett gemensamt utvecklingsarbete kan också avse frågor där nyttan snarare tillfaller offentlig
sektor som helhet än enskilda upphandlande myndigheter eller anbudsgivare. Ett väsentligt
exempel är utvinningen av uppgifter för statistikändamål.
När så är lämpligt bör SFTI utgöra plattform för utvecklingsarbetet.
3.3 Nationellt initiativ
Med Nationellt initiativ menas här en statligt finansierad e-upphandlingsplattform, där delar
av eller all elektronisk offentlig upphandling genomförs. Denna plattform kan innehålla fler
eller färre av de funktioner som ingår i de e-upphandlingssystem som den privata marknaden
nu erbjuder, från någon form av grundläggande kapacitet för att ta emot elektroniska anbud
till att utgöra ett gemensamt upphandlingssystem för samtliga upphandlande myndigheter. En
nationell upphandlingsplattform behöver inte vara kombinerad med ett obligatorium, dvs. ett
lagkrav på de upphandlande myndigheternas anslutning. Det finns flera europeiska exempel
på att den nationella upphandlingsplattformen endast utgör ett alternativ till de
upphandlingssystem som tillhandahålls av marknaden.
Att plattformen är statligt finansierad innebär inte heller med nödvändighet att den kan
användas av upphandlande myndigheter helt utan kostnad. Vissa medlemsländer tar ut en
avgift av de myndigheter som utnyttjar plattformen. Närmare uppgifter saknas dock om hur
dessa avgifter förhåller sig till priserna på marknaden.
19
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
I Sverige bör konkurrensutsatt verksamhet i normalfallet inte bedrivas i myndighetsform.
Etableringen av en svensk nationell upphandlingsplattform, oavsett vilken funktionalitet den
innehåller, oavsett om myndigheterna får utnyttja den kostnadsfritt eller inte och oavsett om
dess användning är tänkt att göras obligatorisk, innebär att en statlig myndighet skulle
komma att bedriva sådan verksamhet som för närvarande bedrivs på en konkurrensutsatt
marknad.
Detta avsitt inriktas på att jämföra marknadsalternativet med ett nationellt initiativ i syfte att
få svar på frågan om den nuvarande marknadslösningen uppvisar sådana nackdelar och svagheter att det ändå kan anses motiverat att överväga ett nationellt initiativ i form av en statligt
finansierad upphandlingsplattform. För att tydliggöra resonemanget tar det sin utgångspunkt i
att den nationella upphandlingsplattformen skulle innehålla all den funktionalitet som krävs
för att stödja den upphandlande myndigheten under anbudshanterings- och
utvärderingsprocessen, dvs. den funktionalitet som ingår i de upphandlingssystem som
marknaden erbjuder.
Resonemanget förs utan att beröra de ekonomiska aspekterna av olika alternativ. Olika
europeiska länder uppvisar exempel på såväl att staten ensam står för hela finansieringen som
att man tar ut en avgift från de upphandlande myndigheterna, dock inte i kombination med ett
obligatorium. Några uppgifter från andra europeiska länder till ledning för att beräkna vad
totalkostnaden för en svensk nationell upphandlingsplattform kan uppgå till, har tyvärr inte
stått att finna.
3.3.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv
Upphandlare
Enkätundersökningen gav möjlighet att lämna öppna kommentarer om e-upphandling. Ingen
direkt kritik redovisades mot enskild leverantör eller enskilt system, inte heller mot hur den
konkurrensutsatta marknaden som helhet fungerar. Inte heller vid kammarkollegietskontakter
med upphandlande myndigheter eller representanter för upphandlare har någon sådan kritik
framförts. Inte heller har någon upphandlande myndighet fört fram tanken på en nationell
upphandlingsplattform som ett önskvärt initiativ för att skulle underlätta deras övergång till
elektronisk upphandling.
Enkätundersökningen visar att av de upphandlande myndigheter som besvarat enkäten
använder 45 % redan något system för elektronisk upphandling. Ytterligare 26 % bedömer att
de inom två år ska ha övergått till någon form av elektroniskt upphandlingsförfarande. För de
som inte planerar anskaffning av något upphandlingssystem angav den absoluta merparten av
de statliga myndigheterna att anledningen är att de i mycket stor utsträckning använder sig av
de statliga ramavtalen och genomför mycket få egna upphandlingar.
Den benchmarking som Kommissionen genomför använder andra typer av mått. Det går inte
att rakt av jämföra resultatet av enkätundersökningen med förhållandena i andra
medlemsländer. Av studierna går det ändå att utläsa att Sverige hävdar sig väl i ett europeiskt
perspektiv.
Sammanfattningsvis finns det ingenting som talar för att marknadslösningen fungerar mindre
bra ur ett upphandlarperspektiv. Inte heller finns det någon grund för att hävda att svenska
upphandlande myndigheters intresse för elektronisk upphandling är för lågt och att ett
20
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
införande av en nationell upphandlingsplattform skulle leda till en väsentligen högre
införandetakt.
Anbudsgivare
En marknadslösning innebär med nödvändighet att anbudsgivarna kommer att använda flera
olika upphandlingssystem med olika utformning av skärmbilder och dialog när de ska
utforma och sända in sina elektroniska anbud. Empiriskt material som underlag för en
underbyggd slutsats om betydelsen av detta saknas i princip helt. Inte i någon studie som
genomförts i syfte att få en bild av företagarnas inställning till offentlig upphandling i
allmänhet eller i Kammarkollegiets kontakter med anbudsgivare eller representanter för dessa
har detta lyfts fram som ett problem. Som problem har däremot framförts, särskilt från SME,
att inte fler upphandlande myndigheter har gått över till elektroniska förfaranden
överhuvudtaget.16
En försiktig slutsats sett ur anbudsgivarperspektivet är att en snabbare införandetakt är att
föredra framför att bara ha ett enda system att arbeta mot.
Systemleverantörer
Hur en nationell upphandlingsplattform skulle påverka systemleverantörerna på dagens
konkurrensutsatta privata marknad beror på vilken funktionalitet som kommer att finnas i
plattformen och på vilka villkor den görs tillgänglig för de upphandlande myndigheterna.
Om plattformen täcker samma funktionalitet som upphandlingssystemen på marknaden och
kan utnyttjas av de upphandlande myndigheterna mot avgifter i paritet med prisbilden på den
privata marknaden, kommer den i princip att utgöra ytterligare en aktör på en
konkurrensutsatt marknad. Om det i stället skulle vara kostnadsfritt att utnyttja plattformen
eller om avgifterna är betydligt lägre än priserna på den privata marknaden och/eller om det
skulle vara obligatoriskt för myndigheterna att utnyttja den nationella plattformen, skulle det
innebära att det inte längre skulle föreligga några förutsättningar för en svensk privat
marknad för system för offentlig upphandling. Med stor sannolikhet skulle detta medföra att
några leverantörer slås ut eftersom merparten av deras marknad består av svensk offentlig
sektor.
Offentlig sektor i övrigt
Införandet av en nationell plattform kommer att kräva avsevärda resurser oavsett om plattformen utvecklas i egen regi eller upphandlas som en färdig tjänst på marknaden. Livscykelkostnaden för staten kommer sedan att bero på i vilken mån man avser att ta ut avgifter från
de upphandlande myndigheterna.
Oavsett utveckling i egen regi eller upphandling som tjänst kommer etableringen av
plattformen att kräva avsevärd kalendertid, flera år utifrån erfarenheter från andra europeiska
länder att döma. Själva beslutet att etablera en sådan plattform kommer dock att medföra att
16
Att det främst är SME som ivrar för övergång till elektroniska förfaranden ska inte tolkas så att större leverantörer är
motståndare till elektronisk upphandling. Förklaringen ligger snarare i att dessa i många fall har infört ett eget IT-stöd för att
sammanställa anbud, t.ex. mallar, standardtexter, integration med affärssystem etc., som måste anpassas.
21
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
de upphandlande myndigheterna avbryter alla planer på att själva anskaffa något
upphandlingssystem. När väl en plattform finns på plats skulle det dock troligen gå relativt
snabbt för de upphandlande myndigheterna att ansluta sig.
Sett över tiden finns en risk att funktionaliteten för e-upphandling i plattformen utvecklas
långsammare eftersom möjligheter att kontinuerligt ta del av nya rön och ny utveckling inom
denna typ av system minskar. En ytterligare risk är också (om man väljer en upphandlad
lösning) att det när upphandlingen senare skall förnyas blir svårt att hitta intresserade och
kvalificerade anbudsgivare, dels genom att antalet leverantörer av upphandlingssystem
minskar genom utslagning, dels genom att kvarvarande aktörer mot privat marknad tappar
kontakten med förändringar i offentlig upphandling.
En nationell plattform skulle dock ge mycket goda förutsättningar för att ta fram statistik för
uppföljning av all offentlig upphandling.
3.4 Analys och slutsats
Kammarkollegiets slutsats är att de upphandlande myndigheterna även fortsättningsvis bör
anskaffa system och verktyg som stöd för sin elektroniska upphandlingsprocess på en öppen
och konkurrensutsatt marknad.
Ett utvecklingsarbete i samverkan med systemleverantörerna bör genomföras för att lägga
fast minimikrav på upphandlingssystemen inom väsentliga områden.
Två grundfrågor vid valet mellan marknadslösning eller nationell plattform är vilken lösning
som ger bäst stöd till de upphandlande myndigheterna respektive anbudsgivarna och vilken
lösning som bäst bedöms bidra till en snabb övergång till elektroniska förfaranden.
När det gäller dagens marknadslösning har det inte från de upphandlande myndigheternas
sida kommit några signaler om att den skulle fungera dåligt, som helhet eller med avseende
på de olika system som marknaden erbjuder. Sverige ligger också i ett europeiskt perspektiv
väl framme i övergången till elektroniska upphandlingsförfaranden och intresset är fortsatt
högt.
För anbudsgivarna innebär den nuvarande marknadslösningen att de möter olika system när
de ska utforma anbud till olika myndigheters upphandlingar. I olika sammanhang har det
förmodats att detta skulle utgöra ett problem och då särskilt för SME. Att svenska
anbudsgivarna skulle finna det svårt att hantera flera olika system har dock inte kommit till
uttryck i någon av de studier som genomförts för att fånga vad anbudsgivarna, och särskilt
SME, tycker är besvärligt med offentlig upphandling. Om något angivits som problematiskt
är det i stället att inte alla upphandlande myndigheter övergått till elektroniska förfaranden.
Att detta skulle gälla även SME vidimeras också av upphandlande myndigheter som har
konstaterat att SME visar betydligt större intresse för en övergång till elektroniska
förfaranden än de större anbudsgivarna.
Sammanfattningsvis uppvisar dagens marknadslösning inga uppenbara skäl för att frångå
regeln att myndigheter inte ska bedriva verksamhet på en konkurrensutsatt marknad.
Man kan också vända på frågeställningen och se till för- och nackdelar med alternativet
nationell upphandlingsplattform.
22
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Sett ur de upphandlande myndigheternas perspektiv skulle en nationell
upphandlingsplattform i kombination med ett obligatorium sannolikt, när den väl finns på
plats, leda till en snabb övergång till e-upphandling för de myndigheter som inte redan gjort
detta. Å andra sidan kommer ett beslut om att införa en nationell upphandlingsplattform att
innebära att myndigheter som påbörjat planering för att anskaffa ett eget upphandlingssystem
avvaktar med dessa planer.
Med hänsyn till alla de upphandlande myndigheter som redan anskaffat ett
upphandlingssystem och är bundna av ett löpande avtal, i många fall under flera år, kommer
den totala övergångsperioden och därmed tiden fram till dess att anbudsgivarna arbetar mot
enbart ett upphandlingssystem att bli mycket lång.
En nationell upphandlingsplattform som det skulle vara obligatoriskt för alla upphandlande
myndigheter att ansluta sig, skulle när väl alla myndigheter är anslutna, innebära att
anbudsgivarna endast behöver arbeta mot ett enda (tekniskt) system för att utarbeta sina
anbud. Detta ändrar dock inte att det även fortsättningsvis kan finnas stora variationer i hur
olika upphandlande myndigheter utformar sina förfrågningsunderlag.
I vissa europeiska länder existerar en icke obligatorisk upphandlingsplattform vid sidan av
privata upphandlingssystem. Med en sådan lösning uppnås dock inte det som utgör ett av de
främsta argumenten för en nationell upphandlingsplattform, nämligen att anbudsgivarna bara
ska behöva arbete mot ett enda system.
Sammanfattningsvis uppvisar inte alternativet nationell upphandlingsplattform några
uppenbara fördelar som talar för att regeln, att myndigheter inte ska bedriva verksamhet på en
konkurrensutsatt marknad, bör frångås
avancerade stegen förväntas dock även någon form av nationell VCD-tjänst finnas på plats
för att möjliggöra överföringen av strukturerade elektroniska bevis och certifikat samt
fungera som ett nav för automatiska kopplingar till olika typer av förstahandskällor för bevis
och certifikat, såsom exempelvis nationella register och databaser.
23
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
4 Annonsdatabas
I detta avsnitt behandlas frågan om det, med den utveckling av marknad och teknik som skett
under de senaste tio åren, finns skäl att ompröva tidigare beslut att lämna till den privata
marknaden att svara för att hålla annonsdatabaser eller om Sverige, i likhet med flertalet
andra europeiska länder, ska bygga upp en nationell databas under statligt ansvar.
En grundförutsättning för en effektiv offentlig upphandling är ett väl fungerande
informationsutbyte mellan upphandlade myndigheter och anbudsgivare om vilka
upphandlingar som är aktuella. Idag är den givna utgångspunkten att ett sådant
informationsutbyte sker elektroniskt över Internet.
Som tidigare redovisats har flertalet europeiska länder inrättat en nationell annonsdatabas. I
flera fall är det också ett lagkrav att alla upphandlingar över ett visst värde ska annonseras i
denna. Unikt för Sverige är att det inte finns någon nationell annonsdatabas och att några av
de befintliga privata databaserna har en historia som sträcker sig tillbaka till 1990-talet.
Upphandlingar under tröskelvärdena ska i Sverige enligt LOU och LUF17 annonseras i en
elektronisk databas som är allmänt tillgänglig. Vid förenklat förfarande kan av annonsering
ske i annan form som möjliggör effektiv konkurrens. Enligt propositionen till nya LOU18
avses med en allmänt tillgänglig elektronisk databas att annonseringssättet och databasen ska
vara så kända, att en upphandlande myndighet genom att annonsera uppnår effektiv
konkurrens. Formuleringen för i dagsläget närmast tankarna till ett mindre antal leverantörer
som håller mer omfattande annonsdatabaser och erbjuder bevakningstjänster med dessa som
grund.
Frågan om en eventuell nationell annonsdatabas har tidigare varit föremål för behandling.
I samband med en översyn av den äldre lagen om offentlig upphandling19 avsåg frågan främst
kravet på obligatorisk annonsering i elektroniska databaser men i sammanhanget redovisade
upphandlingskommittén20 att det inte borde vara en statlig uppgift att driva sådana databaser.
I propositionen21 gjorde regeringen samma bedömning.
En analog fråga avsåg inrättandet av den s.k. Valfrihetswebben i samband med lagen om
valfrihetssystem.22 I betänkandet LOV att välja - Lag Om Valfrihetssystem23 föreslogs
inrättandet av en särskild annonsdatabas i statlig regi för löpande annonsering från de
myndigheter som tillämpar lagen. Som främsta skäl angavs att valfrihetssystemet inte är
detsamma som en traditionell upphandling och att en särskild databas skulle motverka
osäkerhet om vilken lagstiftning som är aktuell. En gemensam databas för LOVupphandlingar skulle vidare underlätta för alla intresserade att hitta de kommuner och
landsting som valt att införa valfrihetssystem och kunna uppmuntra utvecklingen av
valfrihetssystem, eftersom kommuner och landsting kan hitta varandras förfrågningsunderlag,
och därigenom ges möjlighet till utbyte av erfarenheter.
17
15 kap. 4 §
Prop. 2006/07:128 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter
och posttjänster
19
SFS 1992:1528
20
SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling - för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt
21
Prop. 1999/2000:128 Offentlig upphandling i informationssamhället
22
LOV, SFS 2008:962
23
SOU 2008:15
18
24
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
I propositionen24 delade regeringen utredningens bedömning. Genom att överlåta på ett
statligt verk (Kammarkollegiet) att upprätta och ansvara för driften av den nationella
webbplatsen säkerställdes att annonseringsförfarandet snabbt kunde komma igång samt att
det skulle vara enkelt och överskådligt att hitta möjligheter att ansöka.
Majoriteten av remissinstanserna var positiva eller mycket positiva till en nationell databas.
Undantagen utgjordes av Konkurrensverket, som menade att det inte fanns anledning att
misstro marknadens förmåga att tillhandahålla informationen på liknande sätt som för
upphandlingar enligt LOU samt Ekonomistyrningsverket, som menade att annonsering via
kommunernas egna hemsidor och övriga lokala media var fullt tillräckligt.
4.1 Renodlad marknadslösning
Den nuvarande ordningen är att betrakta som en renodlad marknadslösning. Det finns dock
anledning att närmare reda ut vilken marknad det egentligen är frågan om. För en analys av
vad som skulle kunna ingå i en eventuell nationell annonsdatabas och hur marknaden skulle
kunna påverkas finns anledning att tala om följande huvudsakliga delmarknader:
1. Aktörer som håller en annonsdatabas som till största delen består av annonser som
genereras av kunder till aktörens eget upphandlingssystem och tillhandahåller
kommersiella bevakningstjänster grundade på denna (2 aktörer25)
2. Aktörer som inte är leverantörer av upphandlingssystem men som håller en annonsdatabas som består av annonser som till stor del anskaffats t.ex. genom köp från
information brokers och som tillhandahåller kommersiella bevakningstjänster
grundade på denna (huvudsakligen 1 aktör26)
3. Aktörer som håller en databas som består av annonser som genereras av kunder till
aktörernas egna upphandlingssystem och erbjuder en kostnadsfri bevakningstjänst
grundad på dessa.
4. Aktörer som håller en databas som består av annonser som genereras av kunder till
aktörens eget upphandlingssystem men inte erbjuder någon bevakningstjänst.
5. Aktörer som enbart erbjuder upphandlingssystem.
Marknaden för annonsdatabaser skulle således bestå av grupp 1-4. Samtliga aktörer erbjuder
möjlighet för anbudsgivarna att själva söka i annonsdatabasen utan kostnad. Vissa aktörer
(grupp 1-3), erbjuder också bevakningstjänster med avisering utifrån intresseprofiler som
anbudsgivarna lagt upp. I grupp 3 är dessa bevakningstjänster kostnadsfria medan aktörerna i
grupp 1-2 med mer omfattande databaser, tillhandahåller dem på kommersiella villkor.
Att hålla en annonsdatabas genererar således i sig inga intäkter men kan utgöra en
konkurrensfördel för bevakningstjänster enligt principen att ju fler annonser som ingår i
databasen, desto värdefullare bevakningstjänst.
24
Prop. 2008/09:29 Lag om valfrihetssystem
Fram till december I december 2010,då de två dominerande aktörerna Opic och Allego gick upp i Visma, fanns tre
aktörer. Ännu så länge existerar både Opics och Allegos annonsdatabaser och bevakningstjänster under sina tidigare namn
men Allegos tjänster är nu under avveckling.
26
I denna grupp ingår ytterligare ett mindre antal aktörer som erbjuder kommersiella bevakningstjänster som grundas på
annonsdatabaser men som inte närmare har undersökts med avseende på omfattning eller hur annonserna anskaffas. I vissa
fall utgör upphandlingsannonserna en informationsprodukt bland andra, i andra fall erbjuds även tjänster som t.ex.
upphandlingskonsultation. I dagsläget är det fråga om 3-4 aktörer men denna nisch utmärks generellt av stor rörlighet bl.a.
som följd av uppköp från en dominerande aktör. Någon aktör har också fått ord om sig att vara mindre seriös.
25
25
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Om man med marknad för annonsdatabaser avser en kommersiell marknad, dvs. där annonsdatabaserna indirekt genererar intäkter genom de bevakningstjänster som kan erbjudas med
databaserna som grund (grupp 1-2) uppgår således aktörerna för närvarande till 3.
Aktörerna i grupp 1 (Visma Opic och Mercell) är båda tillika leverantörer av upphandlingssystem. Absoluta merparten av annonserna i databasen genereras av kunderna till det egna
upphandlingssystemet. Dessutom förekommer ett utbyte av annonser mellan de båda
aktörerna. Visma Opic utgör den dominerande aktören och uppger att deras databas täcker i
det närmaste 100 % av alla annonser för offentlig upphandling. Till absoluta merparten
utgörs databasen av annonser från eget upphandlingssystem och kontrolleras därmed helt av
Visma Opic. En mindre del av annonserna härrör från andra källor (t.ex. myndigheter utan
upphandlingssystem som lämnar annonser för publicering, leverantörer av
upphandlingssystem utan egna annonsdatabaser etc.). Stora resurser läggs också på att fånga
annonser från upphandlande myndigheter som annonserar enbart på egen webbplats.
Den enda aktör som tas upp i grupp 2 (Eniro) avviker från marknaden i övrigt genom att inte
utgöra leverantör av upphandlingssystem men ändå ha ambitionen att nå en hög
täckningsgrad för offentliga upphandlingsannonser på aktörens marknadsplats för både
upphandlare och leverantörer som innehåller såväl offentliga upphandlingar som
företagsupphandlingar. Vissa offentliga annonser härrör direkt från upphandlande
myndigheter men merparten köps från ”information brokers” som samlar in annonser från
olika aktörer på marknaden (okänt med vilka metoder). Anledningen till att denna metod för
insamling valts är att man inte kunnat komma överens om en rimlig ersättningsnivå med
andra aktörer som håller databaser med offentliga annonser.
Aktörerna i grupp 3 och 4 är intressanta som presumtiva leverantörer av kommersiella bevakningstjänster om de kan få tillgång till en tillräckligt stor annonsmassa.
Aktörerna i grupp 5 ligger utanför den relevanta marknaden.
Principiell uppbyggnad av dagens marknad för upphandlingssystem, annonsdatabaser och bevakningssystem
26
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
4.1.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv
Upphandlare
Kommentarer från enkätundersökningen och synpunkter i samband med samverkansdiskussionerna visar att upphandlarna i allt väsentligt ser den renodlade marknadslösningen som ett
bra alternativ. För de myndigheter som upphandlar elektroniskt blir det naturligt att
annonsera i den databas som deras systemleverantörer tillhandahåller eller har anslutit sig till.
Myndigheterna får också utan extra kostnad tillgång till stöd vid utformning av annonserna
avseende t.ex. CPV-kod27 och beskrivningar av upphandlingsföremålen. De myndigheter
som inte upphandlar elektroniskt kan välja vilken annonsdatabas de vill använda för
kostnadsfri publicering av sina annonser. Normalt får även dessa tillgång till stöd för
utformning av annonser utan kostnad.
Merparten av de upphandlande myndigheterna är nöjda med utfallet i form av tillräckligt
många intressanta anbud genom sitt förstahandsval men ett antal upphandlande myndigheter
väljer att publicera sina annonser i mer än en databas. De tycker att de inte har någon tydlig
bild av hur annonser sprids mellan olika databaser och är angelägna att nå en så bred krets av
anbudsgivare som möjligt. Detta innebär ett visst merarbete och kan också leda till att en
annons publiceras dubbelt i vissa annonsdatabaser.
I enkätundersökningen uppgav ett antal upphandlande myndigheter att de känner en viss
osäkerhet om de verkligen nås av de registreringar som anbudsgivare gjort i någon av de
databaser som annonsen spridits till. Om inte, finns det en risk att anbudsgivaren inte blir
delaktig i kommunikationen av frågor och svar. På motsvarande sätt känner man en osäkerhet
om en förändring i en annons verkligen når ut till alla databaser som annonsen spritts vidare
till.
Ett mindre antal statliga myndigheter (10 % av dem som besvarade enkäten) och kommuner
(2 % av dem som besvarade enkäten) väljer att enbart annonsera sina upphandlingar på den
egna webbplatsen. Om det har sin grund i tveksamhet att använda de annonsdatabaser som
marknaden erbjuder, är inte känt.
Anbudsgivare
Från anbudsgivarnas perspektiv är den renodlade marknadslösningen inte optimal.
Återkommande synpunkter vid dialogmöten,28 konferenser och direkta kontakter är att små
anbudsgivare menar att kostnaden för automatisk bevakning (ca 4 000 – 7 000 kr per år
beroende bl.a. på hur många som ska nås av aviseringen) är kännbar, särskilt om de behöver
flera abonnemang. Den kostnadsfria sökningen är dessutom svår och tidskrävande att
använda. Information om möjligheten att söka själv i databasen och hur man går tillväga intar
oftast också en ganska undanskymd placering på annonsdatabasens webbplats.
Även något större anbudsgivare har uttryckt att dagens ordning är mindre tillfredsställande.
Man har, genom att pröva sig fram, kunnat konstatera att ingen annonsdatabas och därmed
ingen bevakningstjänst täcker 100 % av annonserna. Vill man vara säker på att hitta samtliga
affärsmöjligheter, måste man abonnera på mer än en bevakningstjänst och också göra egna
sökningar. I likhet med upphandlarna menar man att det är svårt att få något grepp om hur
27
Common Procurement Vocabulary
Upphandlingsstödet genomförde under sitt första verksamhetsår två omgångar Dialogmöten för att skaffa sig en första
plattform för sitt arbete. I varje omgång, en på våren och en på hösten, besöktes sex platser. Mötena annonserades i
fackpressen med öppen inbjudan till alla intresserade.
28
27
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
annonser sprids mellan databaserna och vilken täckningsgrad de har. Det är svårt att jämföra
olika annonsdatabaser med varandra för att bestämma vilken databas man ska köpa
bevakningstjänster från, om det finns skäl att teckna mer än ett abonnemang och vilka man då
ska välja för att hitta så många intressanta annonser som möjligt till lägsta kostnad.
Systemleverantörer
Som framgått av avsnittet 5.1 Renodlad marknadslösning sönderfaller marknaden i flera
delmarknader. Den marknad som erbjuder bevakningstjänster på kommersiella villkor med
annonserna i databasen som råvara uppgår idag till tre. I det fall merparten av annonserna
genereras av kunderna till det egna upphandlingssystemet menar man att dagens ordning
fungerar tillfredsställande. Eftersom man lägger ner ett omfattande arbete på att kvalitetssäkra
sina annonser och uppnå en hög täckningsgrad, ser man det dock som mindre positivt att
andra leverantörer av bevakningstjänster försöker ”återanvända” annonserna och har
implementerat tekniska hinder mot användning av sökrobotar eller andra automatiska
sökverktyg.
Den aktör som håller en databas men i stället måste köpa merparten av annonserna via en
information broker är naturligt nog av en annan uppfattning. Denne menar att samtliga
annonser om offentliga upphandlingar borde vara tillgängliga på samma villkor för alla
marknadens aktörer att paketera till konkurrensutsatta bevaknings- och andra
mervärdestjänster.
De flesta av leverantörerna av upphandlingssystem som håller (mindre) annonsdatabaser som
genererats av kunderna till aktörernas egna upphandlingssystem ser kommersiella
bevakningstjänster som en intressant marknad som dock inte är tillgänglig för dem.
Leverantörer av upphandlingssystem som publicerar sina kunders annonser i någon av de mer
omfattande annonsdatabaserna redovisar också vissa problem med dagens lösning. Avsaknaden av standarder och lätt tillgängliga öppna gränssnitt skapar svårigheter när man vill
bygga upp effektiva automatiserade lösningar för att exportera de annonser som genereras i
det egna upphandlingssystemet till annonsdatabaserna.
Offentlig sektor i övrigt
Från perspektivet offentlig sektor som helhet är en pluspost att marknaden sköter sig själv
utan några kostnader för staten. Annonsdatabaserna finansieras av de bevakningstjänster som
erbjuds anbudsgivarna.
4.2 Marknadslösning med påverkan – Certifiering
En stor nackdel med dagens renodlade marknadslösning är svårigheten för såväl upphandlade
myndigheter som anbudsgivare att få ett grepp om de olika annonsdatabaser och
bevakningstjänster som finns på marknaden. Följden blir en osäkerhet om hur man bör agera
för att försäkra sig om att bli delaktig av ett mer fullständigt informationsutbyte i samband
med annonsering av upphandlingar. Bör man som upphandlare annonsera i fler än en databas
och som anbudsgivare abonnera på flera bevakningstjänster? Vilken kombination av
databaser bör man då täcka för optimalt utbyte av sina resurser?
28
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Särskilt de allra minsta anbudsgivarna lyfter fram kostnaden för aviseringstjänsterna. Redan
kostnaden för en enda aviseringstjänst kan uppfattas som hög och att abonnera på flera som
en omöjlighet. Det är dock inte främst lägre kostnad för bevakningstjänsterna som man
efterlyser utan bättre och mindre tidskrävande möjligheter att söka själv, färre databaser att
söka igenom och mer lättanvända sökmotorer. De Norska och Finska nationella
annonsdatabaserna framhålls som eftersträvansvärda exempel.
En teknik att även inom ramen för en marknadslösning, påverka de tjänster eller produkter
som erbjuds är certifiering, dvs. att en oberoende part ställer upp ett antal minimikrav som
produkten eller tjänsten måste uppfylla för att få tillträde till marknaden.
I diskussionerna under marknadskartläggningen ställde sig flera av systemleverantörerna
principiellt positiva till certifiering dock utan att närmare gå in på vilka krav denna skulle
kunna avse.
Även vid samrådsmötena framförde vissa deltagarna att möjligheterna till certifiering borde
prövas som en mindre ingripande och drastisk lösning jämfört med att inrätta en nationell
annonsdatabas.
Exempel på krav som skulle kunna ställas på varje enskild aktör/annonsdatabas för godkännande som en elektroniskt allmänt tillgänglig databas enligt 15 kap 4 § i LOU och LUF
skulle kunna vara:
 Att aktören förbinder sig att redovisa hur omfattande annonsdatabasen är (antalet
annonser) och vilka överlappningar som finns genom import av annonser från andra
annonsdatabaser
 Att annonserna utformas enligt den SFTI-specifikation som är under utarbetande
 Att aktören förbinder sig att tillhandahålla stöd till en miniminivå till upphandlande
myndigheter som utan att utgöra kunder till upphandlingssystemet vill använda
databasen för annonsering
 Att aktören ger anbudsgivarna möjlighet att söka på egen hand i databasen utan kostnad
enligt vissa uppställda minimikrav på söksystemet
 Att aktören är beredd att ta emot annonser från alla typer av aktörer och system via
öppna gränssnitt.
Ovanstående krav kan ställas på varje enskild annnonsdatabas och det finns inga principiella
eller tekniska hinder för att den enskilda aktören ska kunna uppfylla dem. Ett krav som
däremot skulle vara svårare att uppnå genom certifiering är att garantera att förändringar i en
annons ska få genomslag i alla databaser som annonsen spritts till. Detta dels för att ett sådant
krav inte kan uppfyllas av en enskild aktör, dels för att det kräver en lösning av stor teknisk
komplexitet.
Själva den grundläggande svagheten i dagens marknadslösning, att anbudsgivarna måste söka
igenom/abonnera på flera bevakningstjänster som grundar sig på flera delvis överlappande
annonsdatabaser av varierande och okänd omfattning, går dock inte att komma åt genom ett
certifieringsförfarande. Om målet är att uppnå en effektiv förmedling av annonsinformation
enligt principen alla-säljare-till-alla-köpare, låter detta sig inte göras med mindre än att en
aktör ges i uppdrag att hålla en annonsdatabas, att alla upphandlande myndigheters
upphandlingsannonser styrs till denna samt att de bevakningstjänster som olika aktörer
erbjuder har denna databas som grund.
29
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
4.3 Nationellt initiativ
Med nationellt initiativ avses att en statligt finansierad nationell annonsdatabas för
publicering av samtliga annonser om offentlig upphandling inrättas.
Sverige intar idag en i det närmaste unik position bland EU:s medlemsländer genom att inte
hålla någon nationell annonsdatabas. De nationella databser som finns i andra EU-länder
tillhandahåller tilläggstjänster i varierande grad. Det alternativ som beskrivs här har givits en
utformning som i sina huvuddrag överensstämmer med lösningarna i Norge och Finland.
 Den nationella annnonsdatabasen ska innehålla alla upphandlingar enligt LOU/LUF
över gränsvärdet för direktupphandling29 samt annonsering om valfrihetssystem enligt
LOV och andra specialannonser (t.ex. innovationsupphandling) som kan bli aktuella.
Respektive upphandlingstyp presenteras under egen flik men det ska vara möjligt att
genomföra sökningar som omfattar hela annonsmassan.
 Annonsdatabasen upphandlas som en tjänst på privata marknaden.
 Annonsdatabasen ska erbjuda en sökmotor för egen sökning utformad främst med
tanke på behovet hos små anbudsgivare med mindre komplexa sökprofiler eller mindre
behov av att frekvent bevakning av sin marknad.
 De upphandlande myndigheternas publicering av upphandlingsannonser ska vara
kostnadsfri, likaså anbudsgivarnas egna sökningar i annonsdatabasen.
 För att tillgodose anbudsgivare med behov av bevakningstjänster enligt mer komplexa
sökprofiler eller av att mer frekvent söka av sin marknad hänvisas liksom i dag till
privata marknaden.
 Annonserna görs tillgängliga för aktörer som önskar utveckla och erbjuda bevakningseller andra mervärdestjänster enligt lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den
offentliga förvaltningen.30 Avgiften för att få tillgäng till annonserna bör vara låg och
främst ha syftet att tjäna som ett hinder mot oseriösa aktörer.31
 Annonsdatabasen ska vara licensierad eSender och utgöra den enda kanalen för
publicering av annonser i TED. Därmed kommer den att innehålla även samtliga
svenska annonser över EU:s tröskelvärde.
 Annonsdatabasen ska erbjuda ett öppet gränssnitt som möjliggör automatisk
publicering av (standardiserade) annonser som genereras i elektroniska
upphandlingssystem (jämför TED:s eSenderfunktion).
 Annonsdatabasen ska hålla en helpdesk för stöd till användarna i frågor av mer teknisk
natur. Själva databasen ska innehålla inbyggt stöd för att steg för steg lotsa användaren
genom de olika fälten och uppgifterna i den standardiserade annonsen. För mer avancerad support hänvisas till tjänster på marknaden på kommersiell basis.
Genom en lagändring i 15 kap. LOU och LUF tydliggörs att den nationella annonsdatabasen
är den enda annonsdatabas som avses med formuleringen ”elektronisk databas som är allmänt
tillgänglig”. Kravet ska för enkelhets skull avse alla annonser för upphandlingar över
29
Såväl Norge som Finland har här högre värden
SFS 2010:566, den s.k. PSI-lagen. Enligt denna får de samlade intäkterna från sådana avgifter inte överstiga de totala
kostnaderna för insamling, reproduktion och spridning inklusive en rimlig avkastning på investeringar.
31
I Norge erbjuds informationen till en avgift om ca 10 000 – 20 000 NOK årligen
30
30
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
gränsvärdet för direktupphandling. Undantaget, att upphandlingar enligt förenklat förfarande
kan annonseras i annan form som möjliggör effektiv konkurrens, stryks.
Principiell uppbyggnad av alla-till-alla flödet av annonsinformation vid en nationell annonsdatabas
4.3.1 För och nackdelar ur intressentperspektiv
Upphandlare
För de upphandlande myndigheterna består en fördel med en enda nationell annonsdatabas av
att man inte behöver fundera över om man ska publicera sina annonser i mer än en databas
för att nå en så bred krets av anbudsgivare som möjligt. Man behöver inte heller oroa sig för
förändringar i annonsen inte får genomslag eller att man inte får vetskap om alla
anbudsgivare som registrerat sitt intresse för upphandlingen.
Sett på lite längre sikt bör den nationella annonsdatabasen leda till att man får fler anbud på
sina upphandlingar och särskilt då från mindre anbudsgivare när man medvetet har arbetat
med att utforma upphandlingar med tanke på denna målgrupp.
I de fall den upphandlande myndigheten använder sig av ett upphandlingssystem, kommer
det liksom i dagsläget att detta som svarar för att annonsen läggs in i annonsdatabasen.
Liksom i dagsläget är det också leverantören av upphandlingssystemet som står för hjälp och
stöd för utformning av annonsen.
De myndigheter som saknar upphandlingssystem måste själva svara för att publicera sina
annonser. Det kommer att vara av största vikt att annonsdatabasen erbjuder en smidig lösning
för detta och en helpdesk-funktion för stöd och hjälp i mer tekniska frågor.
Som alternativet beskrivs här ingår det emellertid inte att den myndighet som ansvarar för
den nationella annonsdatabasen tillhandahåller något stöd för utformningen av själva
annonsen. Några av dagens leverantörer av annonsdatabaser erbjuder idag sådant stöd
kostnadsfritt även till myndigheter som publicerar sina annonser utan att utgöra kunder till
31
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
leverantörens upphandlingssystem eftersom leverantörerna har ett affärsintresse i att
databasen ska innehålla så många annonser som möjligt. Även i fortsättningen lämnas till
marknaden att erbjuda sådant stöd till upphandlande myndigheter vid sidan av de egna
kunderna men då sannolikt på kommersiell basis.
Anbudsgivare
Den ojämförligt största fördelen för anbudsgivarna är att en nationell annonsdatabas innebär
att man kan känna visshet om att hitta samtliga affärsmöjligheter inom offentlig upphandling.
De anbudsgivare som är beredda att betala för en bevakningstjänst erbjuds även fortsättningsvis sådana tjänster på en öppen marknad med reell konkurrens. De kan välja den tjänst vars
pris och kvalitet svarar bäst mot de egna önskemålen och vara säkra på att bevakningen
omfattar samtliga aktuella annonser.
De företrädelsevis små anbudsgivare, som anser att priset för en bevakningstjänst är för högt
och att de kanske inte heller har behov av en så kraftfull tjänst, behöver enbart söka i en enda
databas som erbjuder lättanvända möjligheter till egen sökning utformade speciellt för denna
grupp anbudsgivare.
Systemleverantörer
En nationell annonsdatabas, som den här beskrivs, innebär att leverantörer som i dag
tillhandahåller bevakningstjänster även fortsättningsvis kan göra detta och då med samtliga
aktuella upphandlingsannonser som bas. Under marknadskartläggningen uttryckte
systemleverantörerna olika inställning till tanken på sådan lösning, beroende på vilken roll en
annonsdatabas spelar i deras totala affärskoncept. Vad som är för- respektive nackdelar
jämfört med dagens lösning kan därmed variera från leverantör till leverantör.
Samtliga aktörer i grupperna 2 - 4 i de olika delmarknader som presenteras i avsnittet 5.1
Renodlad marknadslösning, utom en svarade på direkt fråga att man såg positivt på
inrättandet av en nationell annonsdatabas eftersom det skulle förbättra affärsmöjligheterna för
att erbjuda kommersiella bevaknings- eller andra mervärdestjänster. Med en nationell
annonsdatabas kan de, på rimliga och lika villkor, få tillgång till de upphandlingsannonser
som nu kontrolleras av den dominerande aktören. Den aktör i dessa grupper som inte
redovisade en positiv uppfattning var inte negativ till en central databas i sig men förde fram
tanken på att man i stället för en nationell databas skulle undersöka möjligheten att tillskapa
en svensk vy i EU:s TED.
Även en av aktörerna i grupp 5 som inte har planer på att hålla en egen annonsdatabas såg
positivt på tanken, då man menade att de öppna gränssnitten skulle underlätta exporten av
annonser till databasen.
En nationell annonsdatabas i den form som skisseras här innebär att alla aktörer får tillgång
till upphandlingsannonserna för att utveckla och tillhandahålla bevaknings- och andra
mervärdestjänster. Det innebär samtidigt att aktörerna i grupp 1 förlorar den konkurrensfördel
som består i att man kontrollerar absoluta merparten av upphandlingsannonserna genom sin
dominerande ställning även på marknaden för upphandlingssystem.
32
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Offentlig sektor i övrigt
Den uppenbara nackdelen med en nationell annonsdatabas jämfört med marknadsalternativet
är att staten tar kostnaderna för att svara för databasen. Något försök att beräkna kostnaderna
har inte gjorts inom ramen för denna studie men med utgångspunkt i kostnaderna för den
norska annonsdatabasen Doffin, kan denna komma att uppgå till uppemot 10 milj. kr
årligen.32 (Detta inbegriper även kostnaderna för Valfrihetswebben som för närvarande
uppgår till 140 kkr per år.)
Denna kostnad ger emellertid ”återbäring” i form av ett antal nyttor för offentlig sektor som
helhet. En stor fördel med en nationell annonsdatabas är att den möjliggör att staten tar ett
samlat grepp över olika typer av annonsdatabaser, existerande eller tänkbara för framtiden
(Valfrihetswebben, innovationsupphandling etc).
En annan nytta består i möjligheten att enkelt hålla kontroll och överblick över vilka
upphandlingar som görs. Förutom att systematiskt samla underlag för statistik med samtliga
upphandlingsannonser som underlag, kan Kammarkollegiet och andra myndigheter med kort
varsel göra olika egna sammanställningar för att fånga in och följa upp olika företeelser som
t.ex. myndigheternas efterlevnad av kravet på annonsering i den nationella databasen eller ett
eventuellt framtida krav på efterannonsering även av upphandlingar under EU:s
tröskelvärden.
Den Nationella annonsdatabasen kommer också att utgöra ett nav för länka till andra framtida
centrala komponenter och stöd såsom delar av PEPPOLs infrastruktur för kvalificering av
anbudsgivare, officiell förteckning, e-Certis, infrastruktur för svensk e-legitimation,
upphandlingsstöd.se etc. Databasen kan också utgöra en bra grund för att driva utvecklingen
mot större enhetlighet i olika frågor, t.ex. standardiserade annonser under tröskelvärdena och
på vilket sätt förfrågningsunderlag ska publiceras och hur registrering av anbudsgivarnas
intresse tas om hand och överhuvudtaget utgöra en plattform för framtida arbete vid
Kammarkollegiet och andra myndigheter med uppgifter inom offentlig upphandling.
Enligt samma resonemang som fördes vid inrättandet av valfrihetswebben kan annonsdatabasen användas för att fånga underlag att beskriva i form av erfarenheter och goda exempel.
32
Att utgå från den norska årliga kontraktskostnaden om 6,7 milj. SEK får anses vara att tillämpa försiktighetsprincipen.
Motsvarande kostnad för den skotska annonsdatabasen PCS har uppgivits till i storleksordningen 1 miljon SEK. Båda
länderna anlitar samma leverantör och lösningarna förefaller, vid en inte alltför ingående betraktelse, likvärdiga med
avseende på uppbyggnad, funktion och annonsvolym.
33
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
4.4 Analys och slutsats
Kammarkollegiet finner att den genomförda analysen ger stöd för att Sverige, i likhet med
andra EU-länder, bör införa en statligt finansierad nationell annonsdatabas. Databasen bör
upphandlas som en tjänst från den privata marknaden. Möjligheten att utveckla och erbjuda
bevaknings- och andra mervärdestjänster med annonsdatabasen som grund bör dock även
fortsättningsvis lämnas till den privata marknaden genom att annonserna i databasen görs
tillgängliga enligt lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.
För att den nationella annonsdatabasen ska fylla sitt syfte bör en förändring av LOU och LUF
15 kap. 4 § genomföras med innebörden att samtliga annonser för upphandlingar över gränsvärdet för direktupphandling ska annonseras i den nationella databasen. Undantaget, att
upphandlingar enligt förenklat förfarande i stället kan annonseras i annan form som
möjliggör effektiv konkurrens, bör utgå.
Sverige är unikt genom att det ända sedan 1990-talet har funnits ett antal privata aktörer som
svarat för elektroniska databaser för annonser inom offentlig upphandling.
För offentlig sektor som helhet har detta inneburit en fördel genom att den privata marknaden
har stått för kostnaden att hålla dessa databaser.
För de upphandlande myndigheterna och anbudsgivarna innebär dock själva förekomsten av
flera delvis överlappande annonsdatabaser av varierande och okänd omfattning svagheter.
Såväl upphandlare som anbudsgivare har uppgivit att det är svårt att få ett grepp över
helheten för att kunna ta ställning till hur man ska agera för att det egna informationsutbytet
kring annonserna ska fungera så effektivt som möjligt. Finns det skäl att annonsera i mer än
en databas respektive att teckna abonnemang på bevakningstjänster med mer än en leverantör
och vilka databaser ska man då välja för största möjliga täckning?
Mest kännbara är nackdelarna för de mindre anbudsgivarna där kostnaden redan för ett
bevakningsabonnemang kan vara större än vad man menar att man kan bära och alternativet
då är att på egen hand söka igenom flera databaser som inte primärt är utformade för egna
sökningar. Det är också till stor del som en åtgärd för att underlätta de mindre anbudsgivarnas
deltagande i offentlig upphandling som åtgärden att inrätta en nationell annonsdatabas ska
ses.
Det önskvärda i att inrätta en enda nationell annonsdatabas har framförts vid de dialogmöten
som genomförts av Kammarkollegiet, i samband med t.ex. konferenser och seminarier samt i
direktkontakt med Kammarkollegiet.
De studier som har genomförts för att belysa anbudsgivarnas, särskilt mindre och medelstora,
uppfattningar om vad man anser som hinder för att delta i offentlig upphandling lyfter fram
andra problem, såsom för stora upphandlingar och irrelevanta och oproportionella krav.
Enbart att införa en nationell annonsdatabas kan naturligtvis inte ses som något mirakelmedel
för att öka de mindre anbudsgivarnas deltagande i offentlig handel utan måste kombineras
med ett flertal andra åtgärder på det sätt som också görs i Kammarkollegiets arbete.33 Givet
att åtgärderna lyckas uppväcka en nyfikenhet för offentlig upphandling hos SME är det dock
angeläget att dessa snabbt och enkelt kan skaffa sig en uppfattning om de intressanta
affärsmöjligheterna.
33
I Kammarkollegiets regleringsbrev för år 2011 ges t.ex. Upphandlingsstödet i uppdrag att ta fram en vägledning för att
underlätta för mindre leverantörer att delta i offentliga upphandlingar
34
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
I andra europeiska länder ser man också inrättandet av en nationell annonsdatabas som ett
sätt att underlätta för SME. I det tal som den brittiske premiärministern höll i februari i år
samband med lanseringen av Contract Finder – den nationella annonsdatabasen över alla
statliga upphandlingar - heter det t.ex. att ”The new initiative is the latest meassure amed at
removing obstacles that make government procurement difficult for small businesses”.34
Kommissionen framhåller också i dokumentet Europeisk kodex för att underlätta små och
medelstora företags tillträde till offentlig upphandling35 det angelägna i att SME enkelt får
tillgång till information om affärsmöjligheter genom offentlig upphandling. Att det i vissa
länder är nödvändigt att söka i flera olika portaler/databaser menar Kommissionen innebär en
svårighet.
Den intresseorganisation som organiserar de minsta företagarna (upp till nio anställda) ser
positivt på inrättandet av en nationell annonsdatabas. Övriga intresseorganisationer, som inte
har fått några signaler från sina medlemmar om att det är ett problem att hitta de offentliga
upphandlingsannonserna, menar dock att den mindre drastiska vägen med certifiering om
möjligt bör väljas. Samma åsikt har också framförts av andra deltagare i samrådsdiskussionerna. Som framgår av avsnittet 5.2 Marknadslösning med påverkan – Certifiering, erbjuder
detta alternativ emellertid inte någon framkomlig väg för att lösa grundproblematiken.
Flera deltagare i samrådsdiskussionerna framhåller helt naturligt det angelägna i att staten
inte lägger beslag på verksamhet som utförs på en privat marknad.
Det är då angeläget att göra skillnad på marknaden för annonsdatabaser, en marknad som inte
inbringar några intäkter men väl utgör en nödvändig råvara för den marknad som består i att
erbjuda intäktsbringande bevakningstjänster. Att staten tar över verksamheten att hålla en
databas över offentliga upphandlingar bedöms inte stå i konflikt med huvudregeln att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, eftersom denna verksamhet inte
genererar några intäkter36 - förutsatt annonserna görs tillgängliga så att marknaden även i
fortsättningen ska kunna utveckla och tillhandahålla intäktsbringande bevaknings- och andra
mervärdestjänster.
Den nationella annonsdatabasen är tänkt att ge marknadens aktörer tillgång till samtliga
upphandlingsannonser på lika villkor, i stället för att som nu merparten av annonserna är
inlåsta under den dominerande aktörens kontroll. Detta öppnar upp för en större marknad för
sådana tjänster, som utmärks av reell konkurrens på tjänsteinnehåll, pris och kvalitet. Flera
aktörer har uttryckt intresse denna möjlighet. Avgiften för att ge tillgång till annonserna
måste ägnas stor omsorg så att det även fortsättningsvis finns förutsättningar för en
konkurrensutsatt marknad.
Ett argument mot lösningar som innebär att en tjänst eller (produkt) förekommer i monopol
är att vidareutvecklingen tenderar att avstanna. Den annonsdatbas som det här är frågan om är
dock att betrakta som en tämligen ordinär databastillämpning där möjligheterna till
vidareutveckling ligger i utvecklingen av databasteknologin generellt. En mera specifik
34
35
36
http://www.number10.gov.uk/news/speeches-and-transcripts/2011/02/pm-speech-on-government-procurement-60507
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/sme_code_of_best_practices_sv.pdf
Inte heller denna marknad elimineras helt eftersom annonsdatabasen är tänkt att upphandlas som en tjänst
35
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
utvecklingspotential finns för bevaknings- och mervärdestjänsterna som även fortsättningsvis
ska erbjudas på en konkurrensutsatt marknad.
En nationell annonsdatabas under statligt ansvar säkerställer också en kontinuerlig tillgång
till såväl upphandlingsannonserna i sig som konkurrensutsatta bevakningstjänster genom att
bryta den utveckling mot en monopolmarknad som det senaste sammangåendet mellan de två
marknadsledande aktörerna medför.
Möjligheterna till ett effektivt utbyte av annonsinformation mellan upphandlare och
anbudsgivare och då inte minst de mindre anbudsgivarna har stått i centrum för den analys
och de överväganden kring olika alternativ som lett fram till slutsatsen att en nationell
annonsdatabas bör införas. Det är också hos de upphandlande myndigheterna och
anbudsgivarna som den största nyttan uppstår.
De kostnader för staten som tillhandahållande av en nationell annonsdatabas innebär, ger
dock också återbäring i form av nyttor för offentlig sektor i övrigt, dvs. utan direkt koppling
till enskilda upphandlingar. Bland dessa kan nämnas:
 Staten kan ta ett samlat grepp över olika typer av annonsdatabaser och öppnar upp för
möjligheten att tillskapa tekniska lösningar som kopplar samman annonsdatabasen med
LOV-databasen liksom eventuella andra framtida annonsdatabaser inom speciella
områden som t.ex. innovationsupphandlingar.
 Kammarkollegiet och andra berörda myndigheter ges möjligheten att enkelt hålla
kontroll och överblick över vilka upphandlingar som genomförs. Förutom
möjligheterna att systematiskt samla underlag för statistik med hela offentlig sektors
samtliga upphandlingsannonser som underlag, kan olika utsökningar och
sammanställningar göras med kort varsel.
 Annonsdatabasen kan utgöra en värdefull plattform för Kammarkollegiets och andra
myndigheters framtida initiativ.
Ett något mera vidareutvecklat resonemang återfinns under avsnitt 5.3.1 För och nackdelar ur
ett intressentperspektiv, Offentlig sektor i övrigt.
En förutsättning för ett effektivt informationsutbyte är att samtliga upphandlingsannonser
finns publicerade i den nationella annonsdatabasen. Enligt gällande reglering ska den
upphandlande myndigheten annonsera i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig. Ett
antal myndigheter väljer dock att annonsera enbart på egen webbplats. Ett förtydligande av
lagstiftningen på denna punkt med innebörden att samtliga annonser över gränsvärdet för
direktupphandling ska annonseras i den nationella annonsdatabasen är att anse som
motiverad.
Gällande lagstiftning tillåter också att annonsering vid ett förenklat förfarande får ske i annan
form som möjliggör effektiv konkurrens. I vilken utsträckning myndigheter väljer att enbart
annonsera i annan form än elektronisk är okänt. Med tanke på IT-mognaden och
omfattningen av IT-användningen hos svenska myndigheter bör denna formulering strykas i
samband med en förändring av lydelsen i aktuell paragraf. En sådan förändring förhindrar
naturligtvis inte att en myndighet kompletterar med annonsering i annan form om man finner
detta motiverat i en viss upphandling.
36
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
5 Stöd för införande av e-upphandling
Enbart att det finns tillgång till relevant information och tillfredsställande elektroniskt stöd
utgör ingen garanti för en snabb övergång till elektroniska upphandlingsförfaranden vid de
upphandlande myndigheterna. I Kammarkollegiets enkätundersökning uppgav en
förhållandevis stor del (33 %) av dem som ännu inte påbörjat anskaffning av eupphandlingssystem att de såg ett behov av externt stöd för att införa e-upphandling. Nedan
redovisas ett antal uttalade önskemål på tänkbara insatser.
Bland det man angav som svårt var att själv kravställa och upphandla ett
upphandlingssystem. Två framförda förslag till hjälpmedel och stöd avsåg dels ett centralt
ramavtal för upphandlingsverktyg, dels en generell kravspecifikation eller checklista för vad
en kravspecifikation bör innehålla.
En generell kravspecifikation skulle göra att de upphandlande myndigheterna skulle känna
sig mer trygga i att det system som de upphandlar tillhandahåller rätt funktionalitet och blir
en långsiktigt hållbar lösning. En sådan generell kravspecifikation skulle också kunna utgöra
en ”lägsta acceptabla nivå” vad gäller vissa allmänna krav som alla upphandlade system bör
leva upp till, t.ex. bad gäller IT-säkerhet, användbarhet, metod för elektroniskt signering eller
rapportering av statistik. Önskemålet om generella kravspecifikationer ligger väl i linje med
det förslag om utveckling av en branschstandard m.m. som förs fram i avsnitt 5.2.
Små upphandlande myndigheter, särskilt statliga, som hanterar absoluta merparten av sina
inköp genom avrop från ramavtal menar att de inte ser lönsamhet i att investera i ett
fullständigt upphandlingssystem och efterlyser möjligheten att anskaffa någon form av
enklare verktyg. Detta skulle kunna begränsas t.ex. till en dokumentbaserad tjänst för säker
överföring och elektronisk signering. Kammarkollegiet har tidigare ägnat intresse åt att
undersöka en sådan möjlighet men funnit att en absolut förutsättning är att frågan om en
allmänt accepterad och lätt tillgänglig e-tjänstelegitimation, dvs. en e-legitimation för
företrädare för ett företag med tillhörande möjlighet för elektronisk underskrift, finner sin
lösning.
Flera upphandlande myndigheter har också framhållit det önskvärda i att kunna göra elektroniska avrop från ramavtal. Kammarkollegiet har påbörjat ett arbete med att positionera
avropen från ramavtal mot å ena sidan upphandlingssystemen, å andra sidan beställningssystemen. Kontakt kommer att tas med bl.a. Kammarkollegiets och SKL Kommentus inköpscentraler för diskussioner om i vilken mån ett gemensamt utvecklingsarbete kan leda till ett
snabbare införande av ett sådant elektroniskt stöd.
Enkätundersökningen visar också att många upphandlande myndigheter som infört eupphandling inte utnyttjar sina system i den omfattning de skulle kunna göra. Med ett
ställningstagande till hur den framtida arkitekturen för offentlig e-upphandling ska se ut, kan
Kammarkollegiet påbörja ett mera aktivt arbete i syfte att bidra till erfarenhetsutbyte, samla
in och publicera goda exempel och eventuellt sammanställa i form av ”best practice” i
vägledande skrifter. Planering för genomförandet av vissa stödinsatser har också påbörjats.
För regelrätta utbildningsinsatser hänvisas dock till den privata marknaden i form av
leverantörerna av upphandlingssystem eller fristående utbildningsarrangörer.
37
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Bilaga 1 – Redovisning av ett antal europeiska lösningar
I denna bilaga redovisas ett antal europeiska lösningar som har ansetts vara extra relevanta
för förstudien.
Norge
Med hänsyn till de i stora drag liknande förutsättningar för offentlig upphandling som finns i
Sverige och Norge, har Kammarkollegiet valt att titta extra noga på den norska lösningen för
annonsdatabaser och e-upphandlingssystem.
Norge har sedan i januari 2006 en obligatorisk nationell annonsdatabas för offentlig upphandling. Annonsdatabasen, som går under namnet ”Doffin” (Database for offentlige inkjøp,
www.doffin.no), är en norsk implementering av tjänsten Tenders Direct som levereras och
administreras av företaget Millstream Associates, efter att företaget vunnit den upphandling
som genomfördes av DIFI (Direktoratet for Forvaltning og IKT) på beställning av Fornyingsog administrasjonsdepartementet 2005. DIFI ansvarar för kontraktet med Millstream
Associates som tecknades för sju år och står även för hela kontraktskostnaden om dryga 6
miljoner NOK per år. Utöver en heltidsresurs på DIFI som arbetar med frågor relaterade till
Doffin sker allt arbete kring administrering, support och utveckling av databasen av
Millstream Associates inom ramarna för kontraktet. DIFI är i skrivande stund i början av en
ny upphandlingsprocess då nuvarande kontrakt löper ut under 2012.
I samband med att Doffin inrättades infördes även bestämmelser i den norska upphandlingslagstiftningen att samtliga upphandlingar med ett värde över det nationella gränsvärdet på
500 000 NOK (ca. 63 000 EUR) ska annonseras i annonsdatabasen. Användningen är
kostnadsfri för såväl myndigheter (vilket enligt DIFI följer av att det är lagkrav att lägga ut
annonserna) som anbudsgivare. Doffin erbjuder en enklare sökfunktionalitet med möjligheter
att exempelvis förfina sökningen utifrån plats, upphandlande myndighet, annonstyp och
publiceringsdatum. För att kunna anmäla sitt intresse till en specifik upphandling och få
tillgång till exempelvis förfrågningsunderlag och frågor och svar krävs en kostnadsfri
registrering som användare. Upphandlande myndigheter har möjlighet att bifoga dokument
relaterade till upphandlingen vid annonseringen (PDF eller Office-dokument) vilket gör att
annonsdatabasen även kan fungera som primär källa till förfrågningsunderlaget utan
hänvisning till annan webbplats. Ca 40 % av annonserna har relaterade dokument bifogade
till annonsen. I de fall den upphandlande myndigheten använder sig av ett eupphandlingssystem, länkar annonsen i regel till det elektroniska förfrågningsunderlaget i
detta. Anbudsgivaren får då registrera sig på nytt för att ta del av det och kunna lämna in sitt
anbud elektroniskt. Upphandlande myndigheter har även möjlighet att skapa sin
upphandlingsannons i det egna e-upphandlingssystemet, för att sedan låta e-upphandlingssystemet automatiskt överföra annonsen till Doffin. Doffin erbjuder även funktionalitet för att
upphandlande myndighet på sin egen webbplats kan integrera något som närmast kan beskrivas som en upphandlarprofil, med automatisk koppling till de gällande och historiska
annonser som publicerats på Doffin, samt övrig relevant information ur ett
upphandlingsperspektiv.
DIFI har medvetet valt att inte erbjuda någon mer avancerad support kring utformningen av
annonser. Inte heller erbjuder Doffin några mer avancerade sök- eller bevakningstjänster,
38
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
utan ställer istället annonsinformationen till förfogande för företag som vill erbjuda sådana (i
dagsläget erbjuder bland annat Millstream Associates, Mercell och Visma mervärdestjänster
kopplade till Doffin). Informationen erbjuds mot ett självkostnadspris om ca 10 000 – 20 000
NOK årligen och de olika frivilliga mervärdestjänsterna kopplade till Doffin kostar i storleksordningen 1000 – 5000 NOK per år beroende på omfattning och systemleverantör.
Norge har valt att införa en lösning där det inte finns någon statligt finansierad nationell eupphandlingsplattform utöver vad som beskrivits ovan avseende annonsdatabasen Doffin.
Istället har DIFI valt att underlätta upphandlande myndigheters egen anskaffning av ett
upphandlingssystem genom att teckna ramavtal med två leverantörer. Det har funnits funderingar från DIFIs sida att eventuellt utöka funktionaliteten i Doffin för att även erbjuda en
viss möjlighet till hantering av elektroniska anbud, men det är oklart i vilken mån detta
kommer att kravställas vid en ny upphandling av annonsdatabas. Det har även förekommit
funderingar kring om Doffin på något sätt bör erbjuda en ”single sign-on”-lösning så att
anbudsgivare som slussas vidare till upphandlande myndighets e-upphandlingssystem inte
behöver skapa separata konton beroende på vilket system myndigheten använder sig av. Då
det i dagsläget enbart rör sig om två e-upphandlingssystem på ramavtalet samt att det pågår
arbete med lösningar för nationell e-legitimation har man dock valt att inte utveckla den
funktionaliteten i systemet.
Finland
Finland har valt en liknande lösning som Norge, d.v.s. en obligatorisk nationell
annonsdatabas. Den mest påtagliga skillnaden är att den finska annonsdatabasen är utvecklad
från grunden, till skillnad från den norska annonsdatabasen som upphandlades som en i stort
sett färdig tjänst av en leverantör som specialiserat sig på annonslösningar. Annonsdatabasen
kallas för ”HILMA” http://www.hankintailmoitukset.fi/sv/. HILMA introducerades 2007 och
har utvecklats av företaget Edita Prima Ab. Investeringskostnaden var ca 100 000 EUR och
kostnaden för drift och helpdesk är ca 75 000 EUR per år. Vid jämförelse med norska Doffin
är HILMA av något enklare slag. HILMA är avgiftsfri för såväl upphandlande myndigheter
som vill publicera upphandlingsannonser som för anbudsgivare som vill söka
upphandlingsannonser. Både upphandlingar som överstiger det nationella gränsvärdet och
upphandlingar som överstiger EU-tröskelvärdena ska enligt finsk upphandlingslagstiftning
annonseras i databasen. De nationella gränsvärdena ligger för närvarande på 30 000 EUR för
varu- och tjänsteupphandlingar, 150 000 EUR för entreprenader och 100 000 EUR för
upphandlingar av social- och hälsovårdstjänster. Av annonserna som enligt EU-lagstiftning
ska skickas till TED så hanterar HILMA förhandsannonser, upphandlingsannonser och
efterannonser. Resterande EU-annonser får upphandlande myndighet själv ombesörja via
SIMAPs37 webbplats. Det är även möjligt för upphandlande myndigheter att frivilligt
publicera annonser på HILMA för upphandlingar under de nationella gränsvärdena.
För att göra sökningar i annonsdatabasen krävs inte någon registrering, däremot behöver
upphandlande myndigheter registrera sig för att fylla i och publicera upphandlingsannonser.
Efter att en upphandlingsannons har publicerats i HILMA, får den upphandlande
myndigheten publicera annonsen också i annat relevant medium, såsom en tidning eller en
facktidskrift eller på egen webbplats. Det är även möjligt för företag att leverera
37
Informationssystem för de europeiska marknaderna för offentlig upphandling, www.simap.europa.eu.
39
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
mervärdestjänster, såsom exempelvis mer avancerade sökmöjligheter och bevakningstjänster
av relevanta upphandlingar. För närvarande tillhandahåller åtminstone ett företag sådana
mervärdestjänster i någon utsträckning.
År 2010 publicerades i HILMA sammanlagt 19 300 upphandlingsannonser, vars uppskattade
värde uppgick till över 20 miljarder EUR. I verkligheten är dock summan större, då prisinformation inte angavs i samtliga EU-annonser. Av den totala mängden publicerade
upphandlingsannonser var 12 500 under EU-tröskelvärdena men över de nationella
gränsvärdena för publicering, med ett uppskattat värde på nästan 6,8 miljarder EUR.
Inte heller i Finland finansierar staten någon form av ytterligare central funktionalitet för eupphandling, utan det är upp till varje enskild upphandlande myndighet att själv införskaffa
sådana system från olika privata systemleverantörer. I Finland förekommer inte heller några
statliga ramavtal avseende e-upphandlingssystem.
Storbritannien
Nedanstående beskrivningar av lösningarna i Skottland, England och Wales har tagits fram
före det att Storbritannien lanserade Contract Finder som innehåller samtliga upphandlingar
inom ”central government”. Det kan inte uteslutas att denna åtgärd har inneburit vissa
anpassningar av lösningarna på den regionala nivån.
Skottland
Även Skottland har upphandlat Millstream Associates lösning Tenders Direct för den
nationell annonsdatabasen Public Contracts Scotland – PCS
(www.publiccontractsscotland.gov.uk), som av naturliga skäl i stora drag påminner om den
norska lösningen Doffin. En stor skillnad är dock att det i Skottland inte finns någon
tvingande lagstiftning som säger att annonsering måste ske genom PCS, utan här finns det
även ett antal andra alternativ, exempelvis mindre regionala sammanslutningar som har egna
portaler med annonsförmedling, men även helt privata alternativ. I dagsläget går ca 80 % av
alla skotska TED-annonser genom PCS. Övriga hanteras antingen av myndigheterna själva
eller av BiP Solutions som är den andra licensierade eSendern38 i Skottland, och som driver
några av de övriga annonsportalerna. PCS tillåter till skillnad från Norge och Finland dock
inte något automatiserat utbyte av sina egna annonser med andra annonsportaler (exempelvis
i England) då man har konstaterat att anbudsgivare inte har något större intresse av
upphandlingar i andra regioner.
Den samordnande statliga myndigheten Scottish Procurement Directorate står för samtliga
kostnader för PCS. Årligen beräknas dessa till ca 100 000 pund (ca 1 miljon SEK) för drift
och utveckling av annonsportalen. Till skillnad från övriga nationella annonsdatabaser som
redogörs för här erbjuder även PCS en gratis bevakningstjänst för samtliga anbudsgivare.
Millstream erbjuder även en hel del support kostnadsfritt till anbudsgivare, och får bedömt in
ca 600-800 telefonsamtal per månad relaterat till PCS.
Genom PCS kan upphandlande myndigheter även visa en upphandlarprofil på sin egen webbplats som genom en enkel kod lyfter in en spegling av myndighetens upphandlingsprofil i
PCS. Nästan alla skotska myndigheter har gjort en sådan integrering av upphandlarprofil i
dagsläget. PCS erbjuder även möjlighet att publicera förfrågningsunderlag i anslutning till
38
En eSender är ett företag eller myndighet som blivit godkänd att skicka upphandlingsannonser elektroniskt till TED.
40
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
annonsen, och detta utnyttjas i ca 50 % av fallen. Vid ca 40-50 % av alla upphandlingar sker
efterannonsering genom PCS. Scottish Procurement Directorate och Millstream tittar nu på
att integrera en funktion för automatiska påminnelser om efterannonsering till upphandlaren.
Man arbetar även på att direktlänka efterannonseringen till den informationshub för
upphandlingsstatistik som myndigheten ansvarar för i syfte att bygga upp ett nationellt
kontraktsregister som övrig information och statistik sedan kan mappas mot.
När det gäller funktionalitet för e-upphandling så erbjuder PCS stöd för enklare hantering av
elektroniska anbud i form av en elektronisk brevlåda som upphandlande myndigheter kan
koppla på och begära att anbudsgivare använder sig av för att skicka in sina anbud. Att tala
om elektroniska anbud i det här fallet är förvisso en sanning med modifikation, då det
huvudsakligen rör sig om ostrukturerad information i form av bifogade dokument. För mer
avancerad funktionalitet kan upphandlande myndigheter välja att använda sig av eSourcing
Scotland, ett e-upphandlingssystem som levereras av företaget BravoSolution. Här har
Scottish Procurement Directorate valt en nationell lösning som delvis påminner om ett
ramavtal med en leverantör, där upphandlande myndigheter betalar en årlig avgift för att
använda sig av systemet, men står fria att även använda sig av andra leverantörer av eupphandlingssystem om så önskas. Under 2010 genomfördes drygt 1000 upphandlingar i
eSourcing Scotland av totalt 29 upphandlande myndigheter från skotska motsvarigheter till
såväl kommun, landsting och statliga myndigheter. I systemet eSourcing Scotland finns
funktionalitet för att förbereda upphandlingar och skapa processflöden för
inköpsorganisationen, genomföra e-upphandling (inklusive stöd för e-auktioner), hantera
kontrakt elektroniskt och följa upp anbudsgivare mot olika indikatorer.
I övrigt är Scottish Procurement Directorates stora flaggskepp primärt den nationella ehandelsplattform som drivs av Capgemini och som hanterar myndigheternas elektroniska
avrop och beställningar. Denna e-handelsplattform kommer dock inte att beröras mer i detalj
i denna förstudie.
England och Wales
Lösningen i både England och Wales påminner starkt om den skotska modellen i det att det
finns en kombination av både privata, regionala och statliga annonsdatabaser utan
obligatoriskt krav på annonsering i en specifik nationell databas. Exempelvis har man i
England från statlig sida skapat portalen www.supply2.gov.uk för att försöka fånga upp de
mindre upphandlingarna under EU-tröskelvärdena och på sätt underlätta för särskilt små och
medelstora företag som vill delta i offentlig upphandling. Portalen tillhandahålls av BiP
Solutions, en konkurrent på den brittiska marknaden till huvudsakligen Millstream
Associates, som tillhandahåller bland annat den skotska annonsdatabasen. I portalen är det
gratis att göra sökningar på upphandlingsannonser, och utöver det tillhandahåller BiP
Solutions en bevakningstjänst i likhet med övriga lösningar som har beskrivits tidigare i detta
avsnitt. På liknande sätt har den walesiska regeringen skapat annonsportalerna
www.sell2wales.co.uk och www.buy4wales.co.uk som två speglingar av samma
annonsdatabas riktad mot dels anbudsgivare, dels upphandlande myndigheter.
Den walesiska regeringen erbjuder även samtliga upphandlande myndigheter möjligheten att
kostnadsfritt utnyttja den statliga e-upphandlingsplattformen www.xchangewales.co.uk som
likt den skotska lösningen levereras av företaget BravoSolution och i stort sett även
41
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
innehåller samma funktionalitet. Önskar upphandlande myndigheter använda sig av något
annat verktyg för e-upphandling får de själva ansvara för anskaffningen av detta.
I England finns det ingen nationell e-upphandlingsplattform, men däremot har OGC (Office
of Government Commerce) Buying Solutions tecknat ramavtal med tre leverantörer av eupphandlingssystem (BravoSolution, European Dynamics och EU-Supply) som
upphandlande myndigheter kan avropa från. Utöver ramavtalet erbjuder OGC även olika
typer av vägledning till upphandlande myndigheter som vill anskaffa stöd för e-upphandling.
Nederländerna
Nederländernas lösning påminner om Finlands i det avseendet att det rör sig om en statligt
finansierad annonsdatabas som utvecklats i egen regi, d.v.s. inte upphandlats som en färdig
lösning. I och med införandet av den nya holländska lagstiftningen om offentlig upphandling
blir det dessutom obligatoriskt för samtliga upphandlande myndigheter att använda
annonsdatabasen TenderNed (www.tenderned.nl) från och med 2011. Den holländska
lösningen skiljer sig dock från finska HILMA så till vida att TenderNed är en betydligt mer
avancerad tjänst som är avsedd att fungera som en fullständig e-upphandlingsplattform med
funktionalitet för inte bara annonsering utan hela det efterföljande elektroniska flödet fram
till och med tilldelning av kontrakt.
Anledningen till att Nederländerna valde att utveckla ett system i egen regi är huvudsakligen
att man ville ha systemet mycket nära kopplat till den nya lagstiftningen och de speciella
förutsättningar som gäller för holländsk offentlig upphandling. Man hade tidigare dåliga
erfarenheter av ett försök att köpa in ett specialanpassat system för byggsektorn med tanken
att det skulle fungera för hela den offentliga sektorn, vilket inte visade sig vara en tillräckligt
bra lösning. Den nuvarande lösningen har utvecklats av företaget Atos Origin och är ett helt
webbaserat system som huvudsakligen byggs i öppen källkod. De totala driftskostnaderna
beräknas till ca 5 miljoner EUR per år, men den största delen beräknas gå till den helpdesk
som har inrättats för att hantera supportärenden och ge vägledning till primärt anbudsgivare
som vill göra affärer med det offentliga. Utvecklingskostnaderna för TenderNed har uppgått
till ca 8 miljoner EUR, men samtidigt räknar man med att e-upphandlingsplattformen ska ge
besparingar i storleksordningen 60 miljoner EUR årligen, mestadels hos anbudsgivarna.
I takt med att TenderNed har utvecklats har det även dykt upp ett antal privata eupphandlingssystem på den holländska marknaden som i varierande utsträckning har
anskaffats av olika holländska upphandlande myndigheter. Detta har inneburit att man från
TenderNed har valt att avvakta med utrullningen av funktionalitet för e-upphandling utöver
själva annonsdatabasen för att ytterligare analysera under vilka förutsättningar man bör
erbjuda dessa tjänster i eventuell konkurrens med existerande marknad.
42
Framtida arkitektur för e-upphandling - Förstudie
Portugal
Av sammanställningen ovan framgår att Portugal har valt en något unik lösning, genom att
införa ett obligatoriskt krav på användning av privata e-upphandlingssystem. Ingen annan
medlemsstat har i dagsläget en liknande lösning vilket, sammanvägt med det faktum att
lösningen i europeiska sammanhang lyfts fram som ett gott exempel, gör det intressant att
fördjupa sig något i detaljerna.
Utöver krav på annonsering av samtliga upphandlingar över de nationella gränsvärdena i den
statligt finansierade nationella annonsdatabasen (www.base.gov.pt), har Portugal valt att även
lagstifta om ett obligatoriskt användande av elektronisk upphandling vid genomförandet av
upphandlingar över gränsvärdena. Istället för att, exempelvis som på Malta, kanalisera all eupphandling genom en statligt finansierad e-upphandlingsplattform har Portugal valt ett
alternativ som innebär att upphandlande myndigheter själva får välja utifrån de olika eupphandlingssystem som har godkänts genom nationell certifiering. I dagsläget finns det åtta
sådana certifierade system, men den huvudsakliga volymen är koncentrerad till tre av de
marknadsledande leverantörerna. Lagstiftningen tillåter även att myndigheter utvecklar egna
verktyg för e-upphandling, men då flertalet anbudsgivare klagat på sådana egenutvecklade
lösningar har de flesta myndigheterna övergått till något av de certifierade systemen.
Själva certifieringen står öppen för samtliga leverantörer av e-upphandlingssystem och utförs
av vad som närmast kan liknas vid Portugals motsvarighet till svenska Post och
Telestyrelsen. För att bli godkänd måste e-upphandlingssystemet leva upp till ett antal legalt
reglerade minimikrav på exempelvis omsättning och personal, IT-säkerhet, support, service
samt funktionalitet. När ett system är godkänt kan det fritt konkurrera med övriga system på
marknaden och den upphandlande myndigheten kan anskaffa efter pris och behov. De olika
systemen kostar i storleksordningen från ca 60 EUR per år för en liten myndighet med
mycket få upphandlingar till 10 000 EUR per år för exempelvis ett större sjukhus. För att
underlätta ytterligare vid anskaffningen av system har det även för statliga myndigheters
räkning tecknats ett ramavtal med ett antal av de certifierade systemen.
43