Transcript Larvik Rotary 26. september 2013 Stimulerer bistand til korrupsjon?

Larvik Rotary
26. september 2013
Stimulerer bistand til korrupsjon?
Av
Stein Hansen
Samfunnsøkonom
1
Omfanget på norsk utviklingshjelp
•
•
•
•
Siden 1960 har Norge brukt 516 mldr til u-hjelp.
45 land har mottatt mer enn 1 mlrd hver.
Mest til Tanzania med ca. 25 milliarder.
Norge har kanalisert midlene gjennom bilaterale og
multilaterale kanaler, og gjennom ulike NGOer
• Bistandsbudsjettet for 2012 var på 27.7 milliarder.
• Dette utgjør ca. 1,1 % av BNI og ca. NOK 5.500
per norsk innbygger.
• Det har plassert Norge på toppen av den
internasjonale statistikken over bistandsgivere.
2
Hvorfor fokus på bistand og korrupsjon?
• Korrupsjon forbindes med uetiske og
umoralske handlinger som medfører
økte kostnader og ulemper for
enkeltmennesker og hele samfunn.
• Korrupsjon i fattige land rammer
særlig de uprivilegerte og fattigste lag
av befolkningen og er en trussel mot
miljømessig bærekraftig utvikling.
3
Hvorfor fokus på bistand og korrupsjon?
Prof Terje Tvedt uttalte i Aftenposten i
november 2011:
• ”Det finnes ikke noe politikkfelt som
lever mer av image, av forestillingen
om den gode handling, enn bistand.
Avsløring av korrupsjonens reelle
omfang ville ha undergravd selve
politikkfeltets begrunnelse.[…]»
4
Hvorfor fokus på bistand og korrupsjon?
• «Skaden på omdømmet oppfattes
ofte som mer alvorlig enn skaden av
selve korrupsjonen. For mye kontroll
kan ødelegge samarbeidsrelasjoner
som giverne ofte er minst like
avhengige av som de som får hjelp.
[…]»
• «Regjeringen sier den har null
toleranse mot korrupsjon i bistand.
Det er å lure folket, og seg selv.”
5
Hvorfor fokus på bistand og korrupsjon?
• «Bistand som historisk system har
utviklet usunne økonomiske forhold.
Gaveøkonomien har skapt ulike
former for korrupsjon. […]»
• «Forskning har dokumentert at
bistandssystemet har få incentiver
til å kontrollere pengestrømmen.
[…]»
6
Hvorfor fokus på bistand og korrupsjon?
• I forhold til hva 97 fattige land mottar av bistand
må det være et alvorlig tankekors for våre
myndigheter at i hvert tredje mottakerland
kunne regjeringene selv avskaffet fattigdommen.
• Dette kunne vært gjort ved å overføre mindre
enn én prosent av de rikestes inntekt.
• Forklaringen må da være at det i de fattige
landene er et fravær av politisk prioritering av
fattigdomsbekjempelse, og manglende vilje til
oppfølgende handlinger.
• Kan bistand ha gjort slik kynisme enklere å leve
med for eliten i disse landene?
7
Hvorfor fokus på bistand og korrupsjon?
Det er derfor betimelig å spørre om
det kan være slik at bistand har:
• Bidratt til mer korrupsjon?
• Forsinket eller hindret nødvendige
sosiale og økonomiske reformer?
• Erstattet skatteinntekter (som
forsvinner i private lommer)?
• Muliggjort økte militærutgifter?
8
Hva menes med korrupsjon?
• Det foreligger ikke klare definisjoner
av hva korrupsjon omfatter.
• Det varierer fra land til land hva
som er definert som kriminell og
straffbar korrupsjon, og hva som er
korrupsjon men ikke straffbart.
• Stadig nye typer økonomisk,
administrativ og politisk adferd tas
med i nasjonale og internasjonale
organisasjoners definisjoner.
9
Hva menes med korrupsjon?
Norad: Korrupsjon er enhver transaksjon
mellom offentlige og private aktører der
offentlige goder ulovlig omgjøres til private
fordeler.
TI: Korrupsjon er misbruk av makt i
betrodde stillinger for personlig gevinst.
Dette inkluderer nepotisme som betegner
favorisering av slektninger, ektefeller,
venner eller partifeller, og det å sette
kjennskap foran kompetanse i forbindelse
med utnevnelser. 10
Hva menes med korrupsjon?
Korrupsjon omfatter underslag,
avtalepriser, smøring, bestikkelser,
tyverier, forfalskning av regnskaper,
pyramidevirksomhet, nepotisme
(kameraderi), gjøre ting til egen
fordel, gjøre ting for å påvirke en
beslutning til egen organisasjonsfamilies- eller firmas fordel m.m.
11
Kultur, styresett og korrupsjon
Vidt forskjellige kulturer har høyst ulike
måter å ta vare på sine nærmeste på.
• I vestlige sosialdemokratier har man
overført stadig mer av ansvaret for
helse-, utdannings- og sosiale tjenester
samt pensjons- og trygdeutbetalinger
fra familien til offentlige myndigheter,
slik at den enkelte husholdning betaler
for dette over skatteseddelen.
12
Kultur, styresett og korrupsjon
• Alternativet er uformelle ordninger i den
utvidede familie. De som tar utdanning
og tjener mer enn andre forventes å dele
med slektninger og andre nære bekjente.
Noen ganger kan ordningene omfatte så
å si hele landsbyen.
• Overføringene fra dem som tjener mest
til de som er langt mindre bemidlet kan vi
tenke på som en implisitt skatt, og virker
som en slags forsikringspool for de fattige
innenfor systemet.13
Kultur, styresett og korrupsjon
• Slik uformell beskatning kan
utgjøre betydelige overføringer.
• Mye av dette har lange tradisjoner
og skjer i full åpenhet, mens det
hos oss blir sett på med skepsis og
raskt betegnes som nepotisme og
bestikkelser.
14
Kultur, styresett og korrupsjon
• Kunnskap om slike kulturelle
forskjeller er viktig for å kunne foreta
meningsfylte sammenligninger av
korrupsjon.
• Erfaringene fra folks opplevelse av
korrupsjon og bestikkelser i bl a
Tanzania illustrerer dette.
• Der oppfattes ikke ”Bakshish” eller
”Takrima” som korrupsjon; ei heller
«Guanxi» i Kina.
15
Omfanget av korrupsjon
• 4 – 5000 milliarder kroner tas
ulovlig fra u-landfolks fellesformue
hvert år og plasseres på rike ulandsborgeres konti og
investeringer i utlandet.
• Dette utgjør 5x samlet årlig global
bistand fra alle donorland, eller
• Mer enn 8x samlet norsk bistand
siste 50 år
16
Omfanget av korrupsjon
• I Afrika alene anslås det at 25 % av
verdensdelens BNP, altså mye mer enn
samlet årlig bistand fra alle verdens
giverland til land i Afrika, hvert år går
tapt i korrupsjon.
• FN’s økonomiske kommisjon for Afrika
anslår at ca. 50 % av skatteinntektene
i afrikanske land stjeles på ulike
korrupte måter fra utviklingstiltak.
17
Omfanget av korrupsjon
Aftenposten 2011:
• ”Bestukket med 260 mill. kroner
– Afghanistans daværende
utenriksminister Rangeen Dadfar
Spanta mottok 45 millioner dollar
for at et kinesisk gruveselskap
skulle få rett til å hente ut landets
gigantiske kobberforekomster,
hevder en afghansk diplomat”
18
Omfanget av korrupsjon
• ”Norske bistandsland lekker
milliarder – 15 u-land mottar 5,6
milliarder kroner i årlig bistand fra
Norge. De samme landene tappes
samtidig for mellom 60 og 120
milliarder i ulovlige pengestrømmer”
19
Omfanget av korrupsjon
• ”Hvor ble pengene av? – Fem
milliarder kroner er forsvunnet fra
Afghanistans største bank.
Amerikanerne har lenge vært
bekymret, ifølge
ambassadedokumenter”
20
Omfanget av korrupsjon
• ”Presidenten etterlyser 24
milliarder kroner – 24 milliarder
kroner mangler i den sør sudanske
statskassen. Mesteparten er trolig
stjålet av utro tjenere. Den massive
korrupsjonen får imidlertid ikke
konsekvenser for norsk bistand til
den unge staten.”
21
Hverdagskorrupsjon:
Bestikkelser og forskjellsbehandling
•
•
•
•
Betale for å snike i køer og på ventelister
Betale for signere tillatelser, attester, etc
Kjøpe eksamenspapirer
Bestikke i stedet for å betale bøter,
bompenger, toll og avgifter
• Bestikke rettsbetjenter og dommere for å
få en sak fremmet i rettssystemet
22
De brune konvoluttene
• Betale dag- og deltakelsespenger til
lokale politikere og offentlig ansatte for
at de overhodet skal møte opp.
• Satsene er gjerne langt over daglønnen
• Ordningen har skeiet fullstendig ut
• Pådrivere har vært
bistandsorganisasjoner og særlig FN
som vil rapportere om god oppslutning
om sine møter på luksushoteller.
23
De brune konvoluttene
Praksisen stimulerer nepotisme:
• Ledere påmelder underordnede mot at
den underordnede avgir noe av
dagpengene til lederen
• Lokal arrangør avtaler overfakturering
med hotellet og så deles profitten
• Folk møter opp og hever dagpenger for
hele kurset første dag, og drar videre
til neste kurs og gjør det samme der
24
De brune konvoluttene
• FN-organisasjoner støttet av Norge
hemmeligholder dagpengesatser for
å ikke bli utkonkurrert på
«kursmarkedet» med dagpengene
fra NGO-kurs.
• FN-programmer måler nemlig kurssuksess med antall deltakere som
har fått utbetalt dagpenger!
25
Korrupsjon i ulike bistandskanaler
• Bilateralt kanalisert bistand
• Bistand kanalisert gjennom
multilaterale utviklingsbanker
• Bistand gjennom FN-systemet
• Bistand gjennom norske og lokale
«frivillige» organisasjoner
• Bistand kanalisert gjennom
næringslivet
26
Korrupsjon i ulike bistandsformer
Til alle kanalene benyttes både
• Prosjektstøtte
• Programstøtte
I stat-til-stat samarbeid brukes også
• Budsjettstøtte til staten sentralt
eller til enkeltdepartementer
27
Jo større fattigdom, desto mer korrupsjon
• De viktigste norske samarbeidslandene er
plassert fra nummer 145 og nedover på
velstandsindeksen og fem av de ni landene
ligger bak nummer 160.
• Tabellen viser også at bare ett av disse landene
(Zambia på 91. plass) er blant de 100 minst
korrupte, mens seks av de viktigste norske
samarbeidslandene ikke når opp blant de 120
minst korrupte – dvs. de er rangert blant de 60
mest korrupte.
• Det er altså en sterk negativ samvariasjon
mellom levestandarden på landsbasis og
korrupsjonen i landet.
28
Jo større fattigdom, desto mer korrupsjon
• Den største utbredelsen av korrupsjon er å
finne i de fattigste landene.
• Disse landene har samtidig de mest
mangelfulle styresettene og mest begrenset
innsyn i hva offentlig sektor foretar seg.
• Paradoksalt nok har disse landene også
mest detaljregulering i form av omfattende
og arbeidskrevende krav om offentlige
tillatelser av ulike slag for både private- og
næringslivsgjøremål.
• Dette gir god grobunn for offentlig ansatte
til urettmessig utpressing.
29
Jo større fattigdom, desto mer korrupsjon
• Da disse landene samtidig er de største
mottakere av bistand, kan man si at
”korrupsjon […] trives i fuktige
omgivelser, dvs. i omgivelser med mye
penger og lite lufting og reelt innsyn».
30
Øker korrupsjon med økt bistand?
• Empiriske studier har vist at stater med et
svært høyt nivå på mottatt bistand står i mye
større fare for å ha korrupsjon enn land som
mottar lite eller ingen bistand.
• Omfattende korrupsjon er utbredte kjennetegn
ved Norges viktigste mottakerland.
• For Norge medfører dette meget store kontrollog etterprøvingsutfordringer for å håndheve
null-toleranse for korrupsjon.
• Nye studier viser hvor alvorlig korrupsjon i ulike
former vanskeliggjør fattigdomsbekjempelse og
innføring av bedre og åpnere styresett.
31
Mektige politikere og forretningsfolk
beriker seg mest
Bistand har gitt u-landseliter
mulighet til å bli veldig rike. Ikke
først og fremst ved at de har tatt
bistandsmidler direkte, men fordi
bistand har «etterfylt» disse
landenes statsbudsjett, som de
rike har tappet.
32
Bistand erstatter lokale skatter
• Tilvenning til bistand skaper en
avhengighet av gaver, og fjerner
insentivet til å utskrive skatter slik at
folk skal bli selvhjulpne med
grunnleggende offentlige tjenester
• Effektiv skatteutskrivning og -innkreving
kan finansiere bygging og drift av
skoler, helsevesen og infrastruktur, og
dette gir varig velstandsutvikling.
33
Bistand hindrer sosiale reformer
Ved å redusere behovet for å løse
innenlandske problemer med egne
skatteinntekter har bistand bremset
utvikling og innføring av nødvendige
levedyktige sosiale og økonomiske
reformer, og dermed også hemmet
bekjempelsen av fattigdom.
34
Erfaringer fra kampen mot korrupsjon:
Hva virker?
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Markedsbaserte offentlige lønninger
Håndhevelse av pressefrihet og åpenhet
Reell varslerbeskyttelse
Fjern offentlige tillatelser og lisenser
Styrk mottakeres riksrevisjon
Mer av «skatt for utviklingsbistand»
Uavhengig og effektivt rettsapparat
Budsjettstøtte for å unngå dobbelbetaling
Nettsider for korrupsjonsrapportering
Samordne tiltak med andre donorer
35
Er korrupsjonsfri fattigdomsrettet norsk
bistand mulig?
• Norge sprer bistand til mer enn 100
land.
• Hovedtyngden av den norske
bistanden er konsentrert på fattige
land med noen av de mest korrupte
styresettene.
• Lar dette seg forene med å erklære
null toleranse for korrupsjon i
bistanden?
36
Er korrupsjonsfri fattigdomsrettet norsk
bistand mulig?
Norsk bistand skal bekjempe
fattigdom og bidra til velstandsvekst
MEN
Er bistandspolitikken på ville veier når
så mye av fattige mottakerlands
nasjonale verdier (mineraler,
kraftmuligheter og skog-, jord- og
fiskeriressurser) forsvinner i rike ulandsborgeres lommer mens det store
flertallet kun får smuler?
37
Er korrupsjonsfri fattigdomsrettet norsk
bistand mulig?
I lys av valget av land vi gir bistand til,
og med de meget beskjedne ressursene
(personell og arbeidstid) Norge har
bevilget til kontroll med og reell
bekjempelse av korrupsjon er det
vanskelig å ta den erklærte
nulltoleransen for korrupsjon på alvor.
38
Behov for ny langsiktig bistandsstrategi:
• Hold vedvarende fokus på korrupsjon i
mottakerlandene og hvorledes det skal
bekjempes.
• Bruk bistandsmidler til å bygge norsk
og lokal kompetanse til bekjempelse
av korrupsjon (bl a styrk lokale
riksrevisjoner).
• Bruk bistand til å belønne evne til å få
inn skatter og avgifter til fellesskapet
39
Behov for ny langsiktig bistandsstrategi:
• Det lokale inntektspotensialet for
offentlig sektor er meget stort selv i
de fleste fattige land
• Med bistand fokusert på effektiv
beskatning og antikorrupsjon kan
langt mer av landets egne midler
kommer folkeflertallet til gode i
form av bl a bedre fellesgoder
• Konsentrer slik innsats på et
begrenset utvalg land.
40
Behov for ny langsiktig bistandsstrategi
• La oss få slutt på prosentandel
bistand i BNI som mål på at Norge
er «best i klassen».
• La oss droppe den uthulte ODAregistreringen. Den er blitt nærmest
meningsløs etter at man begynte å
inkludere klimatiltaksbevilgninger i
ODA.
41
Behov for ny langsiktig bistandsstrategi
• Desto mer man erkjenner at CSRbasert næringslivssamarbeid er
grunnleggende for å skape
arbeidsplasser og varig vekst, desto
raskere kan man trappe ned
konvensjonell gavebistand.
• Dette vil også gjøre at ODA blir mer
og mer misvisende som mål på
bistandsinnsats.
42
Behov for ny langsiktig bistandsstrategi
Med myndighetenes økte åpenhet om
bistandens forbedringspotensial, og
invitasjon til kritikk og konstruktive
forslag til forbedring av bistandens
effektivitet som denne åpenheten
representerer, bør en konkret ny
bistandsstrategi for det neste ti-året
gi bekjempelse av korrupsjon høyeste
prioritet.
43
Behov for ny langsiktig bistandsstrategi
Lykkes man med å få mottakerne med på
dette, vil den lokale skatteinngangen i
mottakerlandene øke kraftig. Bistand vil
da kunne supplere i stedet for å erstatte
lokal skatteinngang til bruk på å skaffe
befolkningene mer - og kvalitativt bedre
grunnleggende fellesgoder.
44