Transcript Rosane Tierno (IBDU) – Regularização Fundiária

REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Experiências de Exigibilidade
Rosane Tierno
28/ OUTUBRO / 2011
Parte I – INFORMALIDADE DA TERRA
URBANA
INFORMALIDADE FUNDIÁRIA URBANA
MUNICÍPIOS POR FAIXA DE POPULAÇÃO, SEGUNDO A OCORRÊNCIA
DE ALGUMA FORMA DE ILEGALIDADE URBANA
(favela, loteamento clandestino e/ou irregular)
Censo 2000 - IBGE
100
100
83,8
94,1
90
80
70
62,2
48
50
40
39
30
20
acima de
500 mil
100.000 a
500.000
50.000 a
100.000
20.000 a
50.000
0
total
10
até 20.000
%
60
Carência de infra-estrutura


Inadequação fundiária

Adensamento Excessivo

Domicílios sem banheiro:
http://topicos.estadao.com.br/fotos-sobre-favela/equipes-se-concentram-no-combate-a-um-foco-de-incendio-que-ainda-persisteno-local,31182aa7-18ac-4023-9d88-7a938b0357dd
Impossibilidade de acesso à moradia por meio das regras e condições do mercado
formal
 da habitação,
 dos equipamentos comunitários,
 da infraestrutura,
 dos espaços coletivos e,
 serviços públicos
 (pouca ou nenhuma presença
 do poder público).
impactos ambientais
insalubridade
riscos - escorregamentos, inundações etc.
Regularização fundiária: dois Enfoques
Propriedade = mercadoria
Regularização fundiária = introdução do capital
morto no mercado imobiliário
Propriedade = Direito subjetivo / Poder dever do
Estado
Regularização Fundiária = Conquista do direito à
moradia – concretiza a função social da
propriedade
Parte I – Marcos “Legais” regularização
Fundiária /direito de propriedade
Constituição de 1824: É garantido o
direito de
plenitude
propriedade
em
toda
sua
Ano: 1823 - População: 3.960.866
Lei de Terras – 1850: vedava novas concessões de terras criava
a possibilidade de venda. Regulou ainda a aquisição de terras devolutas.
– DISTRIBUIÇÃO DE SESMARIAS: sesmeiros deveriam cumprir o ônus de
cultivar a terra
Descumprimento de suas obrigações pelos sesmeiros
– Surgimento da figura do posseiro: ocupava e cultivava as sesmarias
improdutivas;
–prática atinge seu auge no período de 1822 a 1850 que ficou conhecido
como “fase áurea do posseiro”
– A prosperidade econômica dos antigos posseiros
visando à regularização das ocupações de sesmarias
Lei de Terras de 1850
projeto de lei
Decreto 1318, de 30 de janeiro de 1854 –
Regulamenta a Lei de Terras
•
As terras dos possuidores deveriam ser registradas junto à
respectiva paróquia.
– os vigários paroquiais eram responsáveis de receber as
declarações com duas cópias, possuindo, o nome da terra
possuída; designação da freguesia em que estava situada; o
nome particular da situação, se o tivesse; sua extensão se
fosse conhecida e seus limites
Constituição de 1891: O direito de propriedade
mantém-se em toda a sua plenitude...As minas pertencem
aos proprietários do solo, salvas as limitações que forem
estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo de
indústria.
Ano: 1890 – População: 14.333.915
Constituição de 1934: o direito à propriedade não
poderia ser exercido contra o interesse social ou
coletivo
Ano: 1940 – População: 41.236.315
Urbana: 12.880.182
Rural: 28.356.133
Constituição de 1937: É garantido o direito de propriedade, cujo
conteúdo e seus limites serão definidos nas leis que lhe regularem o
exercício
Ano: 1970
População: 93.139.03
Urbana: 52.084.984
Rural: 41.054.053
Constituição de 1946: uso da propriedade
condicionado
ao
bem-estar
social,
preconizando, em seus artigos 141, §16, e 147,
que se promovesse a justa distribuição da
propriedade, com igual oportunidade para
todos.
Lei de Desapropriação do Interesse social – Lei
nº 4.132/62 – Desapropriação por interesse
social: visa promover a justa distribuição da
propriedade ou condicionar o seu uso ao bemestar social.
Constituição de 1967/EC n°. 1: função Social da
propriedade: na parte da ordem econômica e
social - prIncípio programático
Constituição de 1988
Ano: 1991
População: 157.070.163
Urbana: 123.076.831
Rural: 33.993.332
Marcos Normativos da Regularização fundiária
Código Civil de 1916 – Propriedade plena
raízes no pensamento liberal que orientou as codificações do século XIX
patrimônio era objeto principal da tutela jurídica,
tinha por objetivo apenas assegurar a apropriação de bens e a sua circulação
patrimônio era considerado atributo da personalidade, sendo essa considerada
abstratamente
Lei de Condomínios de Incorporações
Estabelece regras para incorporação e condomínios edilícios
Não dispõe sobre critérios urbanísticos
Não foi considerando como modalidade de parcelamento
do solo pela 6766/79
Lei Nacional de Registros Públicos – Registro Imobiliário
declarara e constituir o direito de propriedade
Confere publicidade aos atos praticados
materializa e estrutura o Direito
de Propriedade
Ostenta as presunções relativas
legais de
veracidade, legalidade e legitimidade
Confere segurança jurídica
às relações imobiliárias que
conseguem acessar o registro
●
Lei Nacional de Parcelamento do Solo Urbano – 6766/79

Dispõe sobre parcelamento do solo para fins urbanos

Parcelamentos novos

Poucos critérios urbanísticos

Ausência
de dispositivos
visando regular o
parcelamento do solo para fins de interesse social

Pouquíssimos dispositivos acerca da regularização
fundiária - Regularização - ex-officio

Tipificação da prática de parcelamento irregular
Lei 6766/79
Segurança
Jurídica da
Propriedade
do lote
adquirido
Cidade informal
crescendo à
margem da lei
Ausência de
previsão
normativa visando
a regularização
das novas
ocupações
Omissão
Promoção
Remoção
Balizando os padrões de
desenvolvimento
urbano da Cidade
Oferta de lotes
formais
insuficientes para
atender à
demanda
crescente
Regularização fundiária passa a ser normatizada por provimentos
Corregedoria Geral de Justiça
Função anômala do Poder Judiciário
Possibilitou a flexibilização de regras para regularização fundiária – 6766/79
destinada a parcelamentos novos
Judicializou os procedimentos de regularização fundiária
Prática da regularização com conhecida apenas por poucos cartórios de registro de
imóveis
Provimentos regulando ao espaço urbanos da cidade
Denotando
(in)visibilidade “legal” excludente
Imensas porções do território das cidades,
são invisíveis e, praticamente, inexistentes do ponto de vista legal.
Constituição Federal de 1988
Cidadania e Dignidade da Pessoa Humana – Fundamento da República Federativa do
BRASIL
A dignidade da pessoa deve ser entendida como um fim, não como um meio para alcançar
outros objetivos, ou mera norma programática
A CF/88 insere o ser humano como foco central do ordenamento jurídico, orientando e
fundamentando todo o sistema
O sistema jurídico deve ser voltado à sua proteção da dignidade da pessoa humana
Constituição Federal de
1988
REPERSONALIZAÇÃO DO DIREITO: o ser humano volta a ser a
razão de todo o ordenamento jurídico
A proteção da propriedade, não cabe em si mesma, senão para
servir de instrumento para a efetivação de valores constitucionais,
tal como a garantia da tutela plena da dignidade da pessoa
humana
Constituição Federal de 1988
Função Social
 Constitucionalização do direito de propriedade
 Garantia do direito de propriedade, devendo esta atender
sua função social;
 função social da propriedade urbana e rural
 inseriu a função social da propriedade como direito e
garantia individual
 incluiu a função social da propriedade entre os princípios
gerais da atividade econômica
 Em caso de descumprimento:
– desapropriação do imóvel que não cumprir sua função social
– efeitos tributários gravosos – IPTU progressivo
Constituição Federal de 1988
Conseqüências
:
1. Cláusula pétrea – pois é
direito e dever individual –
não admite EC
2. Aplicação
imediatadireitos
e
deveres
individuais têm aplicação
imediata
3. Obrigatória observância
pela legislação infraconstitucional, Executivo
e Judiciário
Constituição Federal de 1988 – Novos direitos
Direito à Moradia - Direito e Garantia Fundamental
Plano Diretor
– Instrumento fundamental da política de desenvolvimento urbano
municipal
Competência material e legislativa – Sistema de distribuição de competência entre
os entes federativos
Direito Urbanístico – Normas gerais - União, Estado e DF podem legislar concorrentemente
União: competência plena
Estados : competência suplementar
Inexistindo lei federal, Estado exerce competência plena
Superveniência de lei federal suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário
AUTONOMIA MUNCIPAL PARA PROMOVER O PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA DE SEU
TERRITÓRIO
 MUNICÍPIO: Executa a política de desenvolvimento urbano por meio do Plano Diretor.
Constituição Federal de 1988 – Novos direitos
Direito à Moradia - Direito e Garantia Fundamental
Incluído na CF pela E.C n º 26/2000
Elementos integrantes: (*)







Segurança Jurídica da Posse;
Disponibilidade de Serviços de Infraestrutura;
Custo da Moradia Acessível;
Habitabilidade;
Acessibilidade;
Localização;
Adequação cultural.
(*) SAULE, Nelson – A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares,
Ed. Sérgio Antonio Fabris Editor, POA 2003
Constituição Federal de 1988 – Novos direitos
Direito à Moradia - Direito e Garantia Fundamental
SEGURANÇA
JURÍDICA DA
POSSE
Segurança contra
despejos forçados
Incluído na CF pela E.C n º 26/2000
Regularização
fundiária:
GARANTIA DE
PERMANÊNCIA NO
LOCAL DE MORADIA
Constituição Federal de 1988 – Novos direitos
Direito à Moradia - Direito e Garantia Fundamental
Incluído na CF pela E.C n º 26/2000
DISPONIBILIDADE DE
SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA
Acesso:
 Fornecimento de água
potável
 Energia
 Saneamento e tratamento de
resíduos,
 Transporte;
 Iluminação pública
CUSTO DE MORADIA
ACESSÍVEL
Medidas para garantir:
 proporcionalidade entre os
gastos c/ habitação e a
renda da pessoa
 Subsídios, financiamentos
p/ baixa renda,
 proteção contra aumentos
abusivos de aluguel.
Constituição Federal de 1988 – Novos direitos
Direito à Moradia - Direito e Garantia Fundamental
Incluído na CF pela E.C n º 26/2000
LOCALIZAÇÃO
Moradia deve localizar-se em
local c/ acesso às opções de
emprego, transporte público,
serviços de saúde, escola, cultura
e lazer
ACESSIBILIDADE
Construção de políticas públicas ADEQUAÇÃO CULTURAL
Respeito à produção social do
contemplado grupos
habitat, diversidade cultural,
vulneráveis: portadores de
padrões habitacionais oriundos
deficiências, grupos sociais
dos usos e costumes das
empobrecidos etc...
comunidades e grupos sociais
HABITABILIDADE
A moradia deve ter condições
de saúde, físicas e salubridade
Pela primeira vez na história das Constituições brasileiras
a função social da propriedade se articula com a Cidade
“A propriedade urbana
cumpre sua função social
quando atende as
exigências fundamentais de
ordenação da cidade
expressas no Plano Diretor”
§ 2º - art. 182 - CF
O Plano Diretor informa como se cumpre a função social da
propriedade em cada parte da cidade
Assim,
A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE CUMPRE-SE
QUANDO AGREGA OS INTERESSES PÚBLICOS DAS
CIDADES
Conclusão
Abordagem mais ampla do direito de
propriedade
Morro da Favela —Assin:"Tarsila
Função social aplicável aos grupos
vulneráveis sócio-economicamente
O Pescador — Assin.:"TARSILA"
FUNÇÃO SOCIAL =
FUNÇÃO PÚBLICA
Operários —Assin.:"Tarsila 1933"
Estatuto da Cidade
Regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa
renda – DIRETRIZ GERAL
• Regularização fundiária - Um dos Instrumentos da política
urbana.
• Cria instrumento novo de regularização fundiária - CUEM
- Passa a integrar rol dos DIREITOS REAIS – art. 1225 DO
Código Civil (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) - -articulação sistêmica
do direito público e privado
• Cria fontes de recursos para as ações de regularização
fundiária a partir de novos instrumentos – transferência do
direito de construir; direito de preempção; outorga onerosa
etc...
Estatuto da Cidade – Concessão de Uso Especial para Fins
de Moradia - CUEM
Referência Normativa – Medida Provisória nº. 2220/01
I – Requisitos Objetivos
II – Requisitos subjetivos
Imóveis públicos
Área urbana
uso predominante para
moradia
área de até 250m²
viver há mais de 5 anos até 04
de set/2001 - permitida a soma
das posses sucessivas
Gratuita
 Sem oposição do titular de
domínio
 o ocupante não pode ser
proprietário de outro imóvel
urbano ou rural
Individual ou coletiva
 Transferível inter vivos ou
causa mortis
Estatuto da Cidade – Concessão de Uso Especial para Fins
de Moradia - CUEM
Instrumentos de Regularização Fundiária – Concessão de Uso Especial para Fins de
Moradia - CUEM
Referência Normativa – Medida Provisória nº. 2220/01
Regra:
Ato vinculado
(Poder-dever do Poder
Público)
Quando Preenchidos
requisitos
objetivos
subjetivos da CUEM
os
e
Exceção I:
Ato vinculado subjetivo
(Poder-dever do Poder Público em
relação reconhecimento do direito
subjetivo do morador, mas o local
de atendimento será diferente
daquele ocupado)
Local de moradia passível
de acarretar risco à vida ou
à saúde do morador
Estatuto da Cidade – Concessão de Uso Especial para Fins
de Moradia - CUEM
Ocupação nos seguintes locais
Exceção II:
Áreas de uso comum do povo
Faculdade do Poder Público em
reconhecer o direito à CUEM
em local diferente daquele
ocupado, MAS TEM QUE
ATENDER
Destinado
urbanização
à
projetos
de
 de interesse da defesa nacional
Em
área
de
preservação
ambiental e da proteção de
ecossistemas naturais
Reservado à construção
represas e obras congêneres
de
 Situado em via de comunicação
Art. 5º. da MP 2220/91
Parte II - Novos tempos,
velhos temas
Loteamento Irregular
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
 “Dispõe
sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida – PMCMV e a regularização fundiária de
assentamentos localizados em áreas urbanas”
1. PRIMEIRA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Origem: Medida Provisória nº. 459/09
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
CAPÍTULO
I
• PROGRAMA MINHA CASA,
MINHA VIDA – PMCMV
CAPÍTULO
II
• REGISTRO ELETRÔNICO E DAS
CUSTAS E EMOLUMENTOS
CAPÍTULO
III
• REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE
ASSENTAMENTOS URBANOS
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
conjunto de medidas
jurídicas, urbanísticas,
ambientais
e o direito ao meio
ambiente ecologicamente
equilibrado
Conceito
de
regularização
fundiária - art. 40
o pleno
desenvolvimento das
funções sociais da
propriedade urbana
que visam à
regularização de
assentamentos
irregulares
e à titulação de
seus ocupantes,
de modo a garantir o
direito social à moradia
Betania Alfonsin
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
DEFINIÇÕES – ART. 47
I – área urbana: parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro
urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica
parcela da área urbana com densidade
demográfica superior a 50 habitantes por hectare e malha viária implantada e
que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura
urbana implantados:
II
– área urbana consolidada:
a) drenagem de águas pluviais urbanas;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável;
d) distribuição de energia elétrica; ou
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos;
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
DEFINIÇÕES – ART. 47
V – Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de
área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por
outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia
de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de
parcelamento, uso e ocupação do solo;
VI – assentamentos irregulares: ocupações inseridas
em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em
áreas
urbanas
públicas
ou
privadas,
utilizadas
predominantemente para fins de moradia;
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
DEFINIÇÕES – ART. 47
VII – regularização fundiária de interesse social: regularização fundiária
de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de
baixa renda, nos seguintes casos:
a) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, cinco anos;
b) de imóveis situados em ZEIS; ou
c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para
implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social
a) VIII – regularização fundiária de interesse específico:
regularização fundiária quando não caracterizado o interesse social nos
termos do inciso VII.
Novos marcos normativos - Lei 11977/09 – Minha Casa
Minha Vida
PRINCÍPIOS – ART. 48
I – ampliação do acesso à terra urbanizada
pela população de baixa renda
com prioridade para sua
permanência na área ocupada
assegurados o nível adequado
de habitabilidade
e a melhoria das condições de
sustentabilidade
urbanística,
social e ambiental;
Novos marcos normativos - Lei 11977/09 – Minha Casa
Minha Vida
PRINCÍPIOS – ART. 48
II – articulação com as políticas setoriais
de habitação
de meio ambiente
de saneamento básico
de mobilidade urbana
nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas
voltadas à integração social e à geração de emprego e renda
Novos marcos normativos - Lei 11977/09 – Minha Casa
Minha Vida
PRINCÍPIOS – ART. 48
III – participação dos interessados em
todas as etapas do processo de
regularização
IV – estímulo à resolução extrajudicial
de conflitos
V – concessão do título
preferencialmente para a mulher.
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
Conteúdo mínimo do projeto de regularização
as áreas ou lotes a serem regularizados e as relocações (se for
o caso)
as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as
outras áreas destinadas a uso público;
Obs. Parcelamentos existentes antes da lei podem ter a área
pública e a área mínima de lotes reduzidas
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
Conteúdo mínimo do projeto de regularização
as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade
urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as
compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei
as condições para promover a segurança da população em
situações de risco
as medidas previstas para adequação da infraestrutura
básica.
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
Podem promover a regularização:
 União, Estados, Distrito Federal e Municípios
seus beneficiários
cooperativas habitacionais
 associações de moradores
 fundações
 organizações sociais
organizações da sociedade civil de interesse público
associações civis que tenham por finalidade atividades nas
áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
REGULARIZAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
O Município pode aprovar a regularização fundiária
Licenciamento
urbanístico
Licenciamento Ambiental
Para aprovar a regularização, o Município deve ter
conselho de meio ambiente e órgão ambiental
capacitado
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
REGULARIZAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL – APP - Requisitos
 Decisão
motivada
pelo
Município
 Ocupação até 31/12/2007
 APP
em
área
urbana
consolidada
A
intervenção deve implicar
melhoria
das
condições
ambientais - estudo técnico
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
DEMARCAÇÃO ...
Fases do procedimento:
 Averbação da Demarcação
 Registro do projeto de Regularização fundiária -
abertura das matrículas individuais dos lotes e
das áreas públicas;
 Legitimação da Posse
 Conversação da
Legitimação da Posse em
Usucapião Administrativa ou ...
Lei 11977/09 – Minha Casa Minha Vida
 Demarcação – Realizada pelo Poder público em área pública ou
particular, correspondendo ao registro da implantação do loteamento
DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA
Matrícula – registro demarcação – Jd. Ivete - Osasco
DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA
Planta de Demarcação - Mongaguá – fev/2011
DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA
Matrícula de Demarcação - Mongaguá – fev/2011
Legitimação de posse
Após o registro da Demarcação
Após o registro do parcelamento o poder público deverá aprovar o projeto de
regularização fundiária e levá-lo ao registro, e após :
Registro da legitimação
Condições para ser legitimado na posse
O morador deve estar cadastrado pelo poder público
O morador não pode ser concessionário, foreiros ou proprietário de outro
imóvel urbano ou rural
O morador não pode ter sido beneficiário de legitimação de posse concedida
anteriormente
Os lotes ou fração ideal não podem ser superior a 250m²
Usucapião Administrativa...
USUCAPIÃO ADMINISTRATIVO
Após 05 anos que possuir o título de legitimação da posse, o
morador poderá requerer diretamente ao Cartório de
Registro de Imóveis que o converta em usucapião,
mediante:
I – certidões do cartório distribuidor demonstrando a inexistência de
ações em andamento que versem sobre a posse ou a propriedade do
imóvel;
II – declaração de que não possui outro imóvel urbano ou rural;
III – declaração de que o imóvel é utilizado para sua moradia ou de sua
família; e
IV – declaração de que não teve reconhecido anteriormente o direito à
usucapião de imóveis em áreas urbanas.
Quais AINDA são os nós ???
Ausência de diálogo entre o meio ambiente e o
desenvolvimento urbano – Código Florestal X 6766 – cidade
cindida??
Regularização fundiária quando praticada não é
parte integrante da política de planejamento e gestão
urbana
ausência
ou
orçamentária
insuficiência
de
destinação
Nossos desafios continuam
Integração da regularização fundiária na Política de
desenvolvimento urbano e habitação dos municípios
Atenção à nova fase de revisão dos Plano s Diretores
– DEVE SER INVESTIMENTO PRIORITÁRIO!
Muitos
Instrumentos novos: capacitação dos
operadores
da
regularização
fundiária
–
principalmente
nas
Administrações
Públicas
Municipais
Obrigada,
[email protected]