Transcript 20. Javne finansije u federalnom sistemu države

Javne finansije u federalnom
sistemu vlasti
- predavanja -
Uvod
•
Države se, po pravilu, odlikuju relativno složenom strukturom:
– centralni nivo države
– lokalni nivo (opštine, gradovi),
– u većini država postoji i srednji nivo države (republike, pokrajine, županije,
vojvodstva, i dr.)
•
Podela funkcija (nadležnosti) i javnih prihoda između različitih nivoa države
je važna oblast istraživanja u okviru javnih finansija
•
Raspodela nadležnosti i prihoda između različitih nivoa države zavisi od
ekonomskih, demografskih, političkih faktora, tradicije i dr.
2
Istorijat
•
Sistem sastavljen od različitih nivoa države, koji obezbeđuju javna dobra i
usluge i koji donose odluke u određenim oblastima naziva se federalnim
sistemom
•
Fiskalni federalizam je oblast javnih finansija koja istražuje uloge različitih
nivoa države i njihovu interakciju
•
Koeficijent centralizacije meri udeo direktnih rashoda centralnih vlasti u
konsolidovanim rashodima države
– Koeficijent centralizacije u Francuskoj iznosi 81%, u SAD 45%, u Srbiji oko 87%
•
Ograničenja koeficijenta centralizacije
3
Formiranje zajednice i teorija klubova
•
Zašto se formiraju lokalne zajednice?
•
Lokalna zajedinica se može posmatrati kao klub
– klub je dobrovoljno udruženje ljudi koji se organizuju da bi delili neke koristi i
učestvovali u njihovom finansiranju
•
Prema teoriji klubova zajednica optimalne veličine ispunjava sledeće
uslove:
– broj članova zajednice treba da se povećava sve dok granično smanjenje
članarine ne bude jednako graničnom povećanju troškova zagušenja po osobi
– količina zajedničkog dobra treba da se povećava do nivoa u kome je granična
korist svakog člana jednaka graničnim troškovima po članu
4
Klubovi i lokalne zajednice: sličnosti i razlike
•
Lokalni klubovi naplaćuju članarinu, dok lokalne zajednice naplaćuju poreze
•
Klub (zatvorena zajednica) može da reši problem besplatnog korisnika isključivanjem. U slučaju grada problem isključivanja je složeniji.
•
Da li se organizacijom ljudi u klubove i zajednice ostvaruje pravična i
efikasna alokacije javnih dobara?
5
Tibuov model
•
Ako se pojedinci sele iz jedne zajednice u drugu, tada se oni naseljavaju u
zajednice koje im pružaju najpovoljniju kombinaciju javnih usluga i poreza
•
Proces seljenja pojedinaca koji se često naziva “glasanje nogama”, može
da reši problem ponude lokalnih javnih dobara na sličan način kao i tržište
•
Svaki pojedinac dobija željeni nivo javnih usluga, njegov položaj se ne bi
mogao popraviti preseljenjem => ravnoteža je Pareto efikasna
6
Tibuove pretpostavke
•
Mogućnost uspostavljanja Pareto-efikasne ravnoteže seljenjem zasniva se
na sledećim pretpostavkama:
– državne aktivnosti na izazivaju eksterne efekte
– pojedinci su potpuno mobilni
– ljudi poseduju savršene informacije u vezi sa javnim uslugama i porezima u
svakoj zajednici
– postoji dovoljno različitih zajednica da svaki pojedinac može da nađe onu čije
javne usluge zadovljavaju njegovu tražnju
– troškovi po jedinici usluga su konstantni tako da ako se količina javnih usluga
udvostruči udvostručavaju se i troškovi
– javne usluge se finansiraju proporcionalnim porezom na imovinu
– zajednice mogu da usvajaju zakone o isključivim zonama, kojima se zabranjuje
korišćenje zemljišta za određene namene
7
Tibuov model i realnost
•
Očigledno je da mnoge Tibuove pretpostavke ne odgovaraju u potpunosti
stvarnosti (savršena mobilnost ljudi, postojanje dovoljnog broja različitih
zajednica i dr.)
•
Neformalne opservacije:
– suprotno Tibuovom modelu: postoji veliki broj lokalnih zajednica u kojima žive
ljudi sa izrazito različitim dohotkom i preferencijama
– saglasno modelu: u SAD postoji visoka mobilnost građana – u toku godine 15%
građana promeni mesto boravka
– saglasno modelu: u svakom gradu postoji veći broj naselja koja se značajno
razlikuju po prosečnom dohotku stanovnika, postoje isključive zone i različiti nivoi
javnih usluga
8
Tibuov model i realnost
•
Empirijske provere Tibuovog modela usmerene su na to da li su vrednosti
lokalnih javnih usluga i lokalnih poreza kapitalizovani u vrednosti lokalne
imovine:
– zajednice sa boljim lokalnim uslugama trebale bi da imaju veću vrednost
imovine, pod ostalim nepromenjenim uslovima (uključujući i poreze)
• empirijska istraživanje potvrđuju značajno prisustvo kapitalizacije
9
Optimalni federalizaim
• Kako treba raspodeliti nadležnosti između različitih nivoa države:
– postoji saglasnost da se makroekonomske funkcije obavljaju na nivou centralne
države
– manja je saglasnost o tome kako raspodeliti mikroekonomske funkcije države
10
Nedostaci decentralizovanog sistema
•
Decentralizovani sistem može da dovede do neefikasne alokacije resursa
usled:
–
–
–
–
•
eksternih efekata
ekonomije obima u obezbeđenju javnih dobara
neefikasnih poreskih sistema
ekonomije obima u prikupljanju poreza
Pitanja pravičnosti: preraspodela dohotka na nivou lokalnih zajednica može
da pokrene niz događaja
– privlačenje siromašnih i iseljavanje bogatih
– povećanje poreskih stopa i smanjivanje poreske osnovice
– krah programa preraspodele dohotka
•
Postoje empirijska istraživanja prema kojima povećanje poreza u saveznim
državama utiče na rast bruto zarada
– to znači da raspodela dohotka se ne menja povećanjem poreza
11
Prednosti decentralizovanog sistema
•
Decentralizovani sistem ima sledeće prednosti:
– bolju prilagođenost ponude javnih dobara lokalnim ukusima
– podsticanje konkurencije između lokalnih vlasti
– mogućnost eksperimentisanje i uvođenja inovacija u vezi dobara i usluga koji se
obezbeđuju na lokalnom nivou
12
Implikacije
•
Potpuno decentralizovani sistemi ne mogu da maksimiziraju društveno
blagostanje
•
Raspodela nadležnosti zavisi od rasprostiranja efekata određenih aktivnosti:
– aktivnosti koje se “prelivaju” na celu zemlju obezbeđuju se na nivou centralne
države
– aktivnosti koje utiču na lokalnu zajednicu obezbeđuje se na lokalnom nivou
•
Kako rešiti problem lokalnih aktivnosti sa efektima prelivanje koji nemaju
nacionalne razmere?
– sve zajednice koje utiču jedna na drugu treba uključiti u jedan region
– uvođenje sistema piguovskih poreza i subvencija
13
Implikacije
•
U obezbeđenju mnogih javnih dobara učestvuju centralni i lokalni organi
vlasti
– centralna vlast donosi Zakone, koje primenjuju lokalni organi
– centralna vlast i učestvuje u finansiranju lokalnih nadležnosti
•
Visoka mobilnost građana (slučaj SAD) otežava realizaciju socijalne politike
na lokalnom nivou
14
Porez na imovinu
•
Porezi na imovinu su tradicionalno najvažniji sopstveni prihod lokalnih
zajednica
•
Iznos obaveza pojedinaca po osnovu poreza na imovinu je proizvod
poreske stope i procenjene vrednosti imovine
– Procenjena vrednost imovine je vrednost koju poreski organi pripisuju imovini
u cilju oporezivanja
•
Koeficijent procene je odnos između procenjene i tržišne vrednosti
imovine
•
Efektivne poreske stope kod poreza na imovinu se razlikuju od jedne do
druge zajednice, čak i ako su zakonske stope identične
15
Raspodela poreskog tereta i efikasnost
•
Raspodela poreskog tereta zavisi od toga kako se tretira porez na imovinu:
– tradicionalni stav: porez na imovinu kao akciza
– novi stav: porez na imovinu kao porez na kapital
– alternativni stav: porez na imovinu kao korisnička naknada
16
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
porez na zemljište – tradicionalni stav
•
Pretpostavlja se da je ponuda zemljišta savršeno neelastična
– vlasnici zemljišta u potpunosti snose teret poreza
•
Porezi na zemljište se kapitalizuju u cenu zemljišta
–
–
–
–
•
kupac sa zemljom kupuje i buduće poreske obaveze
zbog poreza kupac smanjuje cenu koju je spreman da plati
vlasnik zemljišta trajno snosi teret poreza
važno je koje bio vlasnik zemljišta u trenutku uvođenja poreza
Ako ponuda zemljišta nije potpuno fiksna, teret poreza snose i vlasnik i
zakupac u zavisnosti od elastičnosti ponude i tražnje
17
Renta po jutru
zemljišta
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
porez na zemljište – tradicionalni stav
SL
PsL = PP00LL
Cena koju
dobijaju vlasnici
zemljišta
umanjuje se za
iznos poreza
PnL
DL
DL’
18 Jutara zemlje
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
porez na građevinske objekte - tradicionalno gledište
•
Ulaganje u građevinske objekte posmatra se kao jedna od investicionih
mogućnosti
•
Građevinska industrija svoju tražnju za kapitalom može dugoročno u
potpunosti da zadovolji po tržišnoj ceni
– dugoročna kriva ponude građevinskih objekata u potpunosti je elastična
•
Teret poreza na građevinske objekte u potpunosti snose zakupci
19
Cena po građev.
objaktu
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
porez na građevinske objekte- tradicionalno gledište
Cena koju
plaćaju zakupci
povećava se za
ceo iznos poreza
PgB
SB
BB
PnB = PP
00
PnL
DB
DB’
B1
B0
20Broj objekata godišnje
Rezime i implikacije tradicionalnog gledišta
•
Progresivnost:
– ako sa porastom dohotka raste učešće dohotka od vlasništva nad zemljištem tada
je porez na dohodak od zemljišta progresivan
– ako se sa porastom dohotka sve manji deo dohotak izdvaja za stanovanje tada je
porez na građevinske objekte regresivan
•
Rezultati ekonometrijskih istraživanja o progresivnosti/ regresivnosti poreza na
građevinske objekte zavise od toga koja mera dohotka se koristi:
– ako se koristi godišnji dohodak dobijaju se rezultati prema kojima je porez
regresivan
– ako se koristi neka mera permanentnog dohotka dobija se da je porez neutralan
21
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
Novi stav - porez na imovinu kao porez na kapital
•
Prema novom stavu porezi na imovinu se posmatraju kao opšti porez na
bogatstvo, koji podrazumeva primenu različitih poreskih stopa na različite
vrste imovine
•
Raspodela poreskog tereta se analizira pomoću modela opšte ravnoteže
•
U okviru modela se analizira prosečan nivo poreza i odstupanja od proseka:
– Opšti efekat poreza
– Akcizni efekat poreza
– Dugoročni efekat poreza
22
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
Novi stav - porez na imovinu kao porez na kapital
•
Opšti efekat poreza
– ako se porez na imovinu posmatra kao jedinstven porez na ukupan kapital i ako
je ponuda kapitala fiksna tada teret snose vlasnici kapitala
– ako dohoci od kapitala rastu sa rastom ukupnog dohotka sledi da je porez na
imovinu progresivan
•
Akcizni efekat poreza:
–
–
–
–
porezi na imovinu se tretiraju kao skup akciza na kapital
kapital se seli iz oblasti sa visokim u oblasti sa niskim poreskim stopama
seljenje kapitala dovodi do ujednačavanja stopa neto prinosa u celoj privredi
raspodela tereta poreza zavisi od mobilnosti kapitala, organizacije proizvodnje i
strukture potrošačke tražnje
23
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
Novi stav - porez na imovinu kao porez na kapital
• Dugoročni efekti poreza:
– u dugom roku ponuda kapitala nije fiksna:
• ako porez na imovinu smanjuje ponudu kapitala, tada on smanjuje produktivnost rada i
realne dohotke
•
Opšti efekat utiče na progresivnost poreza na imovinu dok je uticaj akciznog
i dugoročnog efekta na njegovu progresivnost neizvestan
24
Raspodela poreskog tereta i efikasnost:
Porez na imovinu kao korisnička naknada
•
Porezi na imovinu predstavljaju neku vrstu naknade koju građani plaćaju
da bi dobili količinu javnih usluga koju žele
•
Ako porezi na imovinu predstavljaju korisničke naknade tada:
– raspodela tereta nije relevantna, jer se ne radi o klasičnom porezu
– porez na imovinu ne stvara višak tereta, jer predstavlja naknadu za usluge
– odbijanjem poreza na imovinu od osnovice poreza na dohodak subvencioniše
se potrošnja lokalnih javnih dobara
25
Porez na imovinu kao korisnička naknada:
empirijsko istraživanje
•
Ako porez na imovinu funkcioniše kao korisnička naknada tada viši nivo
lokalnih javnih usluga implicira više cene stanova
•
Outs (1969) je primenio višestruku regresionu analizu u kojoj cena stanova i
kuća zavisi od poreskih stopa na imovinu, izdataka po učeniku, lokacije
kvaliteta kuća i dr.
•
Prema njegovim rezultatima:
– povećanje poreza na imovinu smanjuje cenu kuća
– rast izdataka po učeniku povećava cenu kuća
•
Ograničenje analize: izdaci po učeniku nisu adekvatan pokazatelj kvaliteta i
obima lokalnih javnih dobara
•
Novija istraživanja uglavnom potvrđuju Outsove nalaze:
– porezi na imovinu i vrednost lokalnih javnih usluga kapitalizuju se u vrednosti
nekretnina
26
Usklađivanje tri stava o porezima na imovinu
•
Svaki od tri pristupa (stava) može da pruži koristan teorijski okvir za
određene analize:
– novi stav je pogodan za analizu efekata hipotetičke zamene poreza na imovinu
nacionalnim porezom na promet
– tradicionalni stav je pogodan za analizu efekata smanjenje poreza na imovinu i
povećanja lokalnog poreza na promet
– analiza zasnovana na korisničkoj naknadi je korisna ako su porezi i koristi
pozitivno korelisani, a ljudi dovoljno mobilni
27
Zašto ljudi toliko ne vole poreza na imovinu?
•
Postoji nekoliko objašnjenja zašto je porez na imovinu nepopularan:
– osnovica poreza je procenjena vrednost koja može biti sporna
– porez na imovinu je veoma primetan
– porez na imovinu se smatra regresivnim
• mogući odgovor su olakšice ili povraćaji poreza na imovinu u kojoj obveznik živi
– porez na imovinu je pogodan za kritike i osporavanja - plaća se lokalnim
zajednicama
28
Mogućnosti za poboljšanje poreza na imovinu
•
Postoji više mogućnosti za poboljšanje poreza na imovinu:
– poboljšanje procene vrednosti imovine
– kapitalizacija dovodi u pitanje primenu standardnog koncepta horizontalne
pravičnosti
• različit je položaj prodavaca koji su bili vlasnici u periodu uvođenje poreza i onih koji su
kupili imovinu nakon uvođenja poreza
•
Druga mogućnost je da se porez na imovinu zameni ličnim porezom na neto
imovinu
– lični porez na neto imovinu je razlika između tržišne vrednosti celokupne imovine
obveznika i njegovih obaveza
– lični porez bi realnije održavao platežnu sposobnost pojedinaca, omogućio
primenu olakšica kao i poželjni stepen progresivnosti
– lični porez na neto imovinu bi se morao administrirati na nivou centralne države,
čime bi se umanjila lokalna autonomija
29