Transcript conflictos de interés en la industria naviera y portuaria.

CONFLICTOS DE INTERÉS EN LA
INDUSTRIA NAVIERA Y PORTUARIA.
XXXVIII Seminario Internacional “Sector Portuario”
Superintendencia de Control del Poder de Mercado
Manta, Ecuador
15 y 16 de octubre de 2014
Antecedentes del Sector
Portuario en Chile.
PREMISA: En Chile, los puertos cumplen un rol preponderante en el desarrollo
económico nacional (se estima que aproximadamente un 38% del Producto
Interno Bruto (PIB) se genera de las exportaciones).
Antecedentes.
- Proceso de Modernización Portuaria Chilena.
-
Primer proceso: 1960-1980:
- Creación EMPORCHI.
- Funciones Exclusivas: Explotar, administrar y conservar puertos comerciales de
uso público; actuar como autoridad portuaria; transferencia de carga , porteo ,
recepción y almacenaje de cargas; fijar tarifas.
- Dependencia: 1° MOP - 2° MINTRATEL.
- Regalías tributarias en relación a los puertos privados competidores*.
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-
Segundo proceso 1981-1986: Leyes 18.011 / 18.032 / 18.042.
- Se sentaron las bases de un sistema multioperador (estiba, desestiba, transferencia de
carga , porteo y almacenaje).
- El Estado: Infraestructura portuaria y administración de los puertos (gestión frentes de
atraque y del acceso de los operadores portuarios a la prestación del servicio.
- Regulación relativa a operadores portuarios privados en Chile (C.Com).
EFECTO: COMPETENCIA INTRAPORTUARIA.
S/E, aparición de factores sensibles:
•
•
•
Crecimiento del Comercio Exterior;
Problemas de Infraestructura – Cuellos de botella;
Privilegios EMPORCHI (crediticios/ reales (stdo. jdco.) / exenciones tributarias y relativas al
pago de rentas/ )
NEC. DE MODERNIZAR EL MARCO REGULATORIO.
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-
Ley N° 19.542, de fecha 19/12/1997 - Moderniza el Sector Portuario Estatal (3° período).
-
Eliminación EMPORCHI.
Creación 10 Empresas Portuarias Estatales (EPE).
Integración capital privado en la administración e inversión en los frentes de atraque.
Esquema multioperador para la operación de los diferentes frentes de atraque.
EFECTOS: COMPETENCIA INTERPORTUARIA / MAYOR N° DE OPERADORES PORTUARIOS.
Caract. Principal EPE: Regulación S.A.
Funciones:
• Fijación de tarifas (almacenamiento / uso de bs. Explotados) – rentabilidad.
• Coordinación de funciones
• Formulación de “plan maestro” y “calendario referencial de inversiones”
• Diseño de concesiones.
HOY: Puertos como eslabones relevantes en la coordinación de los sistemas logísticos que
sustentan su rol de cara al hinterland que atienden, como el foreland por el que se ven
afectados
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Tipos de Puertos y Participación en Infraestructura.
Fuente / Cámara Marítima y Portuaria de Chile A.G.
-
Puertos Estatales: Se rigen por la ley 19.542 (se someten a un régimen de licitaciones públicas)
Puertos Privados.
- Uso público: Presta servicios a terceros
- Uso privado: Presta servicio sólo a sus cargas / Concesión marítima otorgada directamente
por la Subsecretaria de Marina.
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Competencia en el Sector
Portuario en Chile
¿ Existe Competencia en el sector Portuario en Chile ?
¿De qué tipo?
¿Cómo se relaciona el sector portuario con las
compañías navieras? ¿Qué rol cumplen estas últimas?
Esta relación ¿Genera algún problema relevante en
materia de competencia?
¿Cuáles?
¿Conflicto de interés? ¿Consecuencias?
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COMPETENCIA EN EL SECTOR PORTUARIO EN CHILE.
•
La actividad portuaria posee riesgos de posición dominante.
•
No todos los puertos son alternativas de otro (condiciones físicas de localización y distancia/
de equipamiento y posibilidad de acceso a los servicios portuarios).
•
Tipos de competencia en el sector portuario.
• Intraportuaria.
• Interportuaria.
En el caso de los terminales públicos de uso público, se regula por vía de CONCESIÓN.
Mercado relevante: Se determina en base a:
•
•
•
•
Existencia de sustitutos del puerto licitado;
Servicios ofrecidos por la infraestructura objeto de la concesión (producto):
• Básicos.
• Opcionales.
Capacidad de la infraestructura: Nave de diseño que podrá atender el adjudicatario de
la licitación
Área de influencia geográfica (Hinterland) del puerto – Mercado Geográfico.
• Distancias entre puertos + Distancias centros de consumo.
Barreras de entrada : Existencia de bahías abrigadas / Barreras regulatorias / Duración Proyectos
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COMPAÑÍAS NAVIERAS EN LA OPERACIÓN PORTUARIA.
•
Tanto las empresas navieras, los grandes productores de bienes exportables (fruta, madera)
como los importadores relevantes y embarcadores, dependen en forma decisiva de la
operación portuaria.
•
EFECTO: Incentivos a participar en esa operación a fin de asegurar eficiencia y reducir así el
costo total de la cadena de transporte.
Potencial
INTEGRACIÓN
VERTICAL
Riesgo de
DISCRIMINACIÓN
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CONFLICTO
DE INTERÉS
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RESGUARDOS DE LA COMPETENCIA EN ESTA CLASE DE OPERACIONES
(Estándar exigido por el TDLC – Informes 10/2014 y 11/2014)
1. Ex ante: Licitación.
•
•
Bases de la licitación.
Definición clara del mecanismo y modalidad de licitación y criterios objetivos, no
discriminatorios y previamente establecidos, tanto para la evaluación, como para la
adjudicación (determinante: menor índice tarifario ofrecido a los usuarios).
Pago de cánones anuales.
Contenidos mínimos, plazos, garantías y sanciones (garantías de equidad).
•
•
2. Ex Post: Provisión de servicios portuarios.
•
•
•
•
•
•
Acceso igualitario y no discriminatorio a servicios portuarios: Manual de servicios.
Mecanismo contractual de solución de controversias: Fac. para actuar de oficio
• Gob. Corporativos.
Establecimiento de tarifas públicas y no discriminatorias.
Establecimiento de estándares mínimos de calidad del servicio.
Reglas de asignación de capacidad.
Deber de información y transparencia.
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3. Resguardos Estructurales.
Están referidos a la restricción en la participación de ciertos usuarios de servicios
portuarios, ya sea en la licitación o en la propiedad de la sociedad concesionaria.
INTEGRACIÓN VERTICAL
•
Se permite integración vertical entre “usuarios relevantes” (Def. Dictamen 1045) // máximo:
No podrán poseer en conjunto, más de un 60% del capital, ni más del 60% del capital con
derecho a voto , ni derechos por más del 60% de las utilidades de la soc. concesionaria.
•
La Comisión y posteriormente el TDLC, atendiendo a las teorías económicas de reducción de
los costos de transacción, consideró que podía ser relevante la integración para fomentar las
inversiones necesarias, pero siempre que esas inversiones se mantuvieran en calidad de
participación minoritaria.
•
Se limita la propiedad a través de un sistema de contrapesos y fiscalizaciones para evitar una
discriminación arbitraria contra usuarios competidores por parte de usuarios propietarios
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INTEGRACIÓN HORIZONTAL
•
Son necesarias a efectos de asegurar debidamente la competencia entre operadores
independientes.
•
Se evalúan caso a caso.
•
S/E, en varios casos a señalado que una participación de 15% en dos puertos por parte de
un inversionista común es suficiente para afectar la independencia entre ellos y la
competencia.
•
Esta regla ha sido revisada en distintas oportunidades, siendo modificada, por ejemplo, en
el Dictamen 1268 de 2003 que levantó todas las restricciones a la integración horizontal y
vertical para la licitación del puerto de Talcahuano, como en el informe 10/2014 del TDLC.
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Otros Resguardos.
1. Frente a Actos de Autoridad.
•
Discriminación arbitraria / Predación en la prestación de servicios anexos al recinto portuario,:
• Casos:
• EPCO Turismo Cochiguaz (Informe archivo Rol N° 1450-09 FNE) - Acceso.
• Servicio turístico como externalidad para el puerto;
• Autorización de Aduanas para operar.
• No imposición de barreras a la operación;
• Si bien resulta justificada la necesidad de solicitar el cumplimiento de ciertos
estándares mínimos de calidad, tales requerimientos deben ser públicos,
transparentes y no discriminatorios.
•
Denuncia contra vs SVTI (Informe Archivo Rol N° 1505-09 FNE) – Predación
• Fijación de precios predatorios a servicios de almacenaje y transporte de
contenedores a almacén extraportuario en el Puerto de San Vicente, Vlll
Región.
• Precios más bajos responden a la creciente competencia entre puertos
existente en la Vlll región.
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Otros Resguardos.
2. En mercados relacionados: Transporte Marítimo de Mercancías Hacia el
Extranjero (Sentencia N° 38/2006 TDLC)
•
Requerimiento originado por concertación de precios, abuso de posición dominante, precios
abusivos y discriminación arbitraria, por concepto de obtención del Visto Bueno en el DUS
(Documento Único de Salida)
•
Participan cuatro grupos de actores relevantes: los exportadores, los agentes de aduanas, los
agentes de naves y las compañías navieras.
•
Funcionamiento: Los exportadores deben contratar los servicios de agentes de aduanas,
quienes los representan y a través de los cuales se relacionan tanto con el Servicio de Aduanas
como con las compañías navieras y sus representantes –los agentes de nave–que ofrecen los
servicios de transporte marítimo que a los exportadores interesa contratar. Por su parte, las
compañías navieras, para vender los servicios de transporte marítimo que prestan, deben
contratar los servicios de los agentes de naves.
•
Efecto: una vez tomada la decisión de contratar a una naviera, el exportador queda cautivo de
la agencia de naves correspondiente.
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A MODO DE CONCLUSIÓN:
1. El modelo de operación portuario de Chile, generó con el paso de los años que
surgieran esquemas complejos de competencia, principalmente aquellos de
naturaleza intraportuaria e interportuaria.
2. El amplio desarrollo experimentado a nivel portuario en las últimas décadas ha
generado incentivos a la integración horizontal (operadores de servicios básicos
portuarios) y vertical (operadores de servicios básicos, como de servicios
complementarios o derivados, dentro de los cuales podemos incluir a las
navieras), definiendo categorías de “usuarios relevantes”, determinados por el
Hinterland y/o Foreland respectivo.
3. Frente a estos incentivos, nuestra jurisprudencia ha adoptado una serie de
resguardos y restricciones de competencia, ex ante, ex post y estructurales,
tendientes a mitigar los potenciales efectos anticompetitivos que éstos
pudieran generar.
4. Con todo, la situación no se agota en las hipótesis descritas previamente, sino
que también existen mercados adyacentes en donde el rol del operador
portuario puede tener incidencia en cuestiones de competencia, e incluso, en
el caso de los puertos públicos, donde un acto de autoridad puede tener
incidencia fuerte.
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Muchas gracias.
Dudas, comentarios, sugerencias
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