Transcript 土地利用与保护管理
第十二章 土地利用与保护管理 第十二章 土地利用与保护管理 主要内容： §14—1 土地利用总体规划 §14—2 耕地保护管理 §14—3 土地开发、整理与复垦 重点：土地规划与耕地保护的关系 我国实行土地用途管制政策，所有的土地利用， 都必须符合土地利用总体规划；同时，对耕地 等还实行特殊的保护政策。因此，主要介绍土 地利用总体规划、耕地保护、土地整理和复垦 等方面的法律、法规。 §12—1 土地利用总体规划 一、土地利用总体规划的概念和体系 土地利用总体规划，是指在一定规划区域内，根据 国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、 社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护，在 空间上、时间上所作的总体安排和布局。它是国家 实行土地用途管制的基础和根据。目前，我国土地 利用总体规划的规划期限一般为15年。 土地利用总体规划体系，是指各级土地利用总体规 划所组成的系统。我国的土地利用总体规划，由国 家、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级组成，形成了 完整的土地利用总体规划体系。 全国、省级、市(州、地)级的土地利用总体 规划属宏观控制性规划，主要的任务是在确 保耕地总量动态平衡和严格控制城市、集镇 和村庄用地规模的前提下，统筹安排各类用 地。其安排的方法主要是通过各类用地指标 (主要包括耕地保有量、建设占用耕地数量、 土地开发整理增加耕地数量等)和宏观的生 态布局来实现。上级土地利用总体规划通过 规划指标和规划分区对下级土地利用总体规 划和专项用地规划进行指导和控制。 县、乡级土地利用总体规划属实施性规划， 其主要任务是按照上级土地利用总体规划 的指标和布局要求，划分土地利用区，明 确各土地利用区的土地主要用途和区内土 地使用条件，为单位和个人合理使用土地， 进行土地开发、整理提供依据，为政府审 批农地转用、划定基本农田保护区提供依 据。 土地利用总体规划体系，作为一个系统，其 级与级之间，不同地区之间，应该能够互相 衔接，互相配合，互相呼应，组成一个有机 的整体。《土地管理法》第18条规定：“下 级土地利用总体规划应当依据上一级土地利 用总体规划编制。”“地方各级人民政府编 制的土地利用总体规划中的建设用地总量不 得超过上一级土地利用总体规划确定的控制 指标，耕地保有量不得低于上—级土地利用 总体规划确定的控制指标。” 二、土地利用总体规划的目标和内容 土地利用总体规划的目标。简单地说就是在规 划期内要实现的土地利用结构和各类用地的布 局。具体来讲，土地利用总体规划的目标是在 土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发 展的长期规划对土地资源的需求，土地资源的 供给状况，土地的人口承载潜力和土地利用战 略的研究成果，提出规划区域所应实现的土地 利用目标。 我国确定的土地利用总体规划的目标是：实 施耕地总量动态平衡的战略思想；逐级落实 三项指令指标(耕地保有量、建设占用耕地数 量，土地开发整理增加耕地数量)，实现土地 资源的可持续利用和管理；保证重点项目的 用地需求，严格控制城市用地外延扩展，优 先安排农用地，因地制宜发展园、林地，防 止水土流失，改善生态环境，合理调整土地 利用结构和布局，提高土地利用效率。 土地利用总体规划的主要内容可归纳为： 1．进行土地利用现状分析和评价，然后确定土地利用 目标和方针，或是战略思想和对策； 2．进行土地需求量预测和土地适宜性评价； 3．根据区域土地资源适宜情况、土地利用结构，确定 各部门、各地区的用地规模，协调用地关系； 4．提出各级土地利用结构的指导性规划指标和调整方 向，确定各类用地的控制性指标； 5．进行土地利用分区，确定土地用途和土地使用规则， 包括每块地的用途和利用方式； 6．确定规划范围内骨干工程与设施的市局； 7．制定实施规划有关的政策和措施。 三、土地利用总体规划的法律效力 《土地管理法》总则中，明确规定：“国家编 制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地 分为农用地、建设用地和未利用土地。严格限 制农用地转为建设用地，控制建设用地总量， 对耕地实行特殊保护。”把土地利用总体规划 作为国家实行用途管制的基础，即国家通过土 地利用总体规划规定每一块土地的用途，国家 依照土地利用总体规划规定的土地用途实施管 制。 管制与管理不同，管制带有明显的强制性。 总则中规定：“使用土地的单位和个人必须 严格按照土地利用总体规划确定的土地用途 使用土地。”它确定了土地利用总体规划的 法律效力和强制力。 一般来说，土地利用总体规划里应包含城市 规划的内容，但是这两种规划往往是分别进 行的，有时城市规划甚至在土地利用总体规 划之前，同时他们的法律依据又各不相同， 土地利用总体规划的主要法律依据是《土地 管理法》，城市规划的主要法律依据是《中 华人民共和国城市规划法》。因此，如何处 理土地利用总体规划与城市规划之间的关系， 显得非常重要。 《土地管理法》规定，城市规划、村庄和集镇 规划中建没用地规模不得超过土地利用总体规 划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。根 据这一规定，一般认为，土地利用总体规划一 经批准，城市规划在用地规模上就应当服从土 地利用总体规划。原批准的城市规划的建设用 地规模超过了土地利用总体规划划定的建设用 地区范围的，应当及时按土地利用总体规划划 定的建设用地区的范围修订城市规划。 也就是说土地利用总体规划对城市规划、 村庄和集镇规划具有溯及既往的时间效 力。但是，如果实际土地利用情况与规 划不符，并不一定马上就改变土地利用 现状。规划代表的是一种发展方向，何 时实现，需要根据实际情况，统筹安排。 四、土地利用总体规划编制的依据和原则 根据《土地管理法》第17、18条的规定，各级 政府编制土地利用总体规划的依据有4个：① 国民经济和社会发展规划；②国土整治和资源 环境保护的要求；③土地供给能力以及各项建 设对土地的需求；④上一级的土地利用总体规 划。 编制的原则为： (一)宏观控制与微观管理相结合原则 土地利用总体规划是对土地利用活动进行宏观 控制的手段，应当着眼于各部门土地利用的需 求与土地供给的平衡，以及土地利用结构和布 局与社会发展要适应。同时，土地利用总体规 划又是要通过单位或个人的土地利用活动来实 现的，所以在宏观控制的基础上，建立有效的 微观基础管理以便单位和个人在土地利用过程 中，能够自我约束，自觉遵守和执行土地利用 总体规划。 (二)统筹安排各类、各区域用地 土地利用总体规划要在国民经济和社会 发展规划以及国家产业政策的指导下， 在保护耕地的前提下进行编制，并认真 听取各产业部门和各地区的意见，统筹 安排农、林、牧、渔、建等各业用地， 在各区域间合理配置土地资源。粮食调 出的地区的土地利用总体规划，要体现 进一步优化土地利用结构，提高单产， 力争 能增加粮食调出量；粮食调入的 地区的土地利用总体规划，要体现切实 保护耕地，力争减少粮食的调入量。 （三)提高土地利用率 在土地利用总体规划的编制中，要认真分析 城乡各类用地，特别是建设用地的潜力，在 此基础上严格控制城镇、村庄的用地规模， 促使土地的集约利用。在土地利用总体规划 的编制中，要通过建设用地控制指标，土地 开发指标以及严格控制城镇、村庄用地规模 来体现提高土地利用率的要求。 (四)严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地 土地利用总体规划的重点是严格控制城市、集镇和村 庄建设用地规模。目前，城市、村庄和集镇规划中建 设用地规模偏大的原因，一是人口预测规模偏大；二 是人均用地标准偏高。在土地利用总体规划编制中要 认真贯彻《国务院关于加强城市规划工作的通知》 (国发[1996」18号)的精神，按照非农业人口100万以 上的大城市的建设用地规模原则上不得扩大；非农业 人口50万以上的大城市的建设用地，到2000年应控制 在已批准的城市总体规划的近期建设规划规定范围内， 不得扩大；非农业人口50万以下的中小城市的建设用 地规模必须体现特别严格的要求，各级人民政府要在 认真审查和审核城镇用地的基础上，确定用地规模和 用地指标，并通过土地利用区，体现在土地利用总体 规划图上。 (五)保护和改善生态环境，保障土地的可持续 利用 在土地利用总体规划编制中，要体现全国和各 省、自治区、直辖市的耕地保有量只能增加， 不能减少；保证必要的耕地面积，这是我国社 会经济可持续发展的基础和前提。在确定耕地 开发区时，要充分考虑开发活动带来的环境影 响，要避免因耕地开发造成新的水土流失、土 地沙化等不利影响。划定耕地开发区时，要经 环保论证。 (六)占用耕地与开发复耕相平衡 在土地利用总体规划编制中，特别是全国规 划和各级土地利用总体规划的编制中，要体 现占用耕地与补充耕地平衡。这不仅是指标 上的平衡，还应在土地利用分区上得到反映， 一是要划出足够面积的基本农田保护区和一 般耕地区，二是要划出与耕地占用相匹配的 耕地开发区和土地整理与复垦区，使占地者 知道到哪里去补充耕地。 五、土地利用总体规划编制的程序 1．准备。准备工作包括成立规划领导小组和规划办 公室，拟定和上报规划工作方案和工作计划，并报 同级人民政府批准，落实规划经费和人员以及进行 业务培训，广泛收集和整理、分析已有的现状规划 资料等。 2．调查研究。在收集和调查有关文件、资料的基础 上，进行专项研究。并进行必要的外业调查核实。 对专题研究的内容一般包括区位背景与发展态势分 析，土地利用现状分析，土地适宜性评价，城镇化 水平分析，土地需求量预测、土地利用问题，规划 目标与战略确定等。 3．编制规划。编制规划要在资料的整理和分析， 以及在土地利用现状分析、土地适宜性评价和土地 供需预测等专题研究的基础上，根据上级规划控制 指标，以及有关国民经济和社会发展计划的要求， 结合当地实际情况，确定规划目标和方针；确定土 地利用结构和布局方案；进行土地利用分区，提出 各区的土地利用 方向和整治措施：编制各类用地 规划平衡表；分解下达下一级规划的各类用地的控 制性指标；制定实施规划的政策和措施；编制规划 送审稿、规划说明书和规划主要图件——土地利用 现状图和土地利用总体规划图等。 4．规划审批和实施。土地利用总体规划按法 定程序和批准权限审批后，报送上一级地政 部门备案，最后由地方人民政府正式公布实 施。 六、土地利用分区 土地利用分区是指各级土地利用总体规划中，依据 土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济可持 续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划 指标及布局要求，划分出土地主要规划用途相对一 致的区域。《土地管理法》第20条规定：“县级土 地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用 途。”“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利 用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途， 并予以公告。”也就是说，进行土地利用分区是县、 乡级土地利用总体规划的法定内容和法定程序。 土地利用区通常可分为农业用地区、建设用地 区、人文及自然景观保护区、土地整理区、暂 不利用区等。这些土地利用区还可进一步细分 为二级土地利用区，如农业用地可分为基本农 田保护区、一般耕地区、耕地开发区、林业用 地区、牧业用地区等，建设用地区可分为城市 建设用地区、集镇和村庄建设用地区、独立工 矿用地区、交通水利工程用地区、特种用地区 等；人文和自然景观保护区可分为自然保护区、 风景名胜区和文物保护区等。 各级土地利用总体规划中的土地利用区界线通过下 级土地利用总体规划逐级细化，最终反映在县、乡 级土地利用总体规划中，已经将各项宏观控制指标 落实到了每一地块，非常具体和直观。因此，土地 利用分区对县、乡级土地利用总体规划非常重要， 它是土地利用总体规划的主要内容和重要控制手段， 也是土地用途管制和农用地转用审批的依据。 七、乡级土地利用总体规划的公告 国家通过土地利用总体规划确定土地用 途，实际上就是通过土地利用总体规划 将土地资源在产业间和部门间进行配置， 国家通过土地利用总体规划将农用地使 用权和建没用地使用权这两种土地使用 权在土地使用者之间进行分配。 无论是土地资源在产业间部门间的配置，还是土地 使用权在土地使用者之间的分配，都牵涉到土地所 有者和使用者的切身利益。在乡级土地利用总体规 划编制过程中，要广泛听取土地所有者和土地使用 者的意见，在乡级土地利用总体规划依法批准后， 乡(镇)人民政府应当在本行政区域内子以公告，让 土地所有者和使用者知道，以便遵守和落实。公告 内容应当包括规划目标、规划期限、规划范围、地 块用途、批准机关和批准日期内容。 土地利用总体规划的公告制度，在国外已普遍实行， 是土地利用总体规划实施的必要程序。 八、土地利用总体规划的审批 土地利用总体规划(草案)完成以后，需要按法定程 序和批准权限，报请有关人民政府批准，才能付诸 实施。履行这一手续的目的，是为了使下一级人民 政府的土地利用总体规划得到上级人民政府的认可， 提高它的权威性，同时也为了更好协调各种关系， 便于实施。《土地管理法》第21条规定，土地利用 总体规划实行分级审批制度： 全国土地利用总体规划，由国务院地政部门会同国 务院有关部门编制，报国务院院批准。 省级行政区的土地利用总体规划，由省级人民政府 组织本级地政部门和其他有关部门编制，报国务院 批准。 省级人民政府所在地的市，人口在100万以上的城市 以及国务院指定的城市前土地利用总体规划，由各 该市人民政府组织本级地政部门和其他有关部门编 制，经省级人民政府审查同意后，报国务院批准。 除此之外，其他土地利用总体规划，由有关人民政 府组织本级地政部门和其他有关部门编制，逐级上 报省级人民政府批准。其中，乡<镇)土地利用总体 规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省级人民 政府或者省级人民政府授权的设区的市、自治州人 民政府批准。 根据《土地管理法》第26条规定，修改 土地利用总体规划的，由原编制机关根 据国务院或者省、自治区、直辖市人民 政府的批准文件修改。修改后的土地利 用总体规划应当报原批准机关批准。 上一级土地利用总体规划修改后、涉及 修改下一级土地利用总体规划的，由上 一级人民政府通知下一级人民政府做出 相应修改，并报原批准机关备案。 九、土地利用计划 (一)土地利用计划的概念和种类 土地利用计划，是根据土地利用总体规划和经 济、社会发展的需要，对各类用地数量的具体 安排。通过土地利用计划的安排，可以有效地 控制建设用地的总量，为农用地转用审批、建 设项目用地审批以及土地整理和复垦审批提供 依据。它是土地利用总体规划的具体实施计划。 编制土地利用计划的依据，是土地利用规划所 制定的各级行政区土地利用宏观控制指标体系。 土地利用计划按时间可分为中期计划和 年度计划。 所谓中期计划，一般指五年计划，是土 地利用规划的阶段性实施计划，尽量和 国民经济五年计划相对应。这样，便于 对其土地利用规划确定的目标、任务做 出较为详细的计算，制定具体的指标， 为编制土地利用计划提供依据。该项工 作可分三个阶段完成：计划编制阶段、 计划审批下达阶段和执行阶段。 所谓年度用地计划，是指以一年为期的 计划，是中期用地计划的具体化，根据 土地利用总体规划和国民经济发展计划， 对某一年度的农用地转用计划指标、耕 地保有量计划指标和土地开发整理计划 指标等进行的具体安排。它是实施土地 利用总体规划的重要措施，是农用地转 用审批、建设项目立项审查和用地审批、 土地开发和土地整理审批的依据。 (二)土地利用年度计划的编制审批程序 第一，县级以上地方人民政府地政部门 会同有关部门，按照国土资源部的统一 部署和控制指标，根据本行政区域土地 利用总体规划、国民经济和社会发展计 划及土地利用的实际情况，提出本地 下—年度的土地利用年度计划建议，经 同级人民政府审查后，报上一级人民政 府地政部门。 国务院批准的建设项目和国务院有关部门 批准的道路、管线工程及大型基础设施建 设项目等使用土地，涉及农用地转用的， 由国务院有关部门以建设项目为单位，按 照国土资源部管理和地方地政部门管理两 类提出下一年度的土地利用年度计划建议。 计划建议在报国土资源部的同时，应当抄 送项目拟使用土地所在地的省、自治区、 直辖市地政部门。 下一年度的土地利用年度计划建议，应当 于每年11月20日前报国土资源部。 第二，国土资源部会同国务院有关部门，根据 国民经济和社会发展计划、国家产业政策、全 国土地利用总体规划及建设用地和土地利用的 实际情况在各地和国务院有关部门提出的土地 利用年度计划建议的基础上，综合平衡，编制 土地利用年度计划，报国务院批准。 土地利用年度计划应当分别列出全国和省、自 治区、直辖市以及由国务院批准土地利用总体 规划的城市和新疆生产建没兵团的各项计划指 标。 编制的土地利用年度计划应当于上—年度12月 10日前报国务院，经批准后下达。 第三，县级以上地方人民政府地政部门 应当将上级下达的农用地转用计划指标、 耕地保有量计划指标和土地开发整理计 划指标逐级分解，拟订实施方案，经同 级人民政府批准后下达。 (三)土地利用年度计划的监督和管理办法 土地利用年度计划是法律规定的计划管理措施， 一经批准就具有法律规范的效力，下达以后必 须严格执行。为了保证土地利用年度计划的执 行，《土地管理法》第25条规定，省级人民政 府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国 民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同 级人民代表大会报告。根据《土地管理法》的 规定，耕地总量动态平衡实行的是省级政府负 责制，省级政府在向同级人民代表大会报告土 地利用年度计划执行情况时，应当重点报告耕 地被占用和新开垦耕地的情况，以便于人民代 表大会的监督。 省、自治区、直辖市以及由国务院批准土地利 用总体规划的城市和新疆生产建设兵团在实施 土地利用年度计划时，确需调整本地区土地利 用年度计划指标的，应当向国土资源部提出申 请。国土资源部审核同意后，报国务院批准。 县级以上地方人民政府地政部门应当于每年7 月20日前向上级人民政府地政部门报告土地利 用年度计划上半年在本行政区域内的执行情况， 11月20日前向上级人民政府地政部门预报本年 度土地利用年度计划在本行政区域内的执行情 况。 未严格执行建设占用耕地补偿制度或者 没有完成土地开发整理计划指标的，核 减下一年度的农用地转用计划指标。节 约的农用地转用计划指标，经核准后， 可结转下一年度继续使用。 §12—2 耕地保护管理 我国是一个人口众多而耕地严重稀缺的 发展中国家。根据人口增长及生活水平 提高的要求，我国政府提出了耕地保护 目标是实现耕地总量动态平衡，确保耕 地总量只能增加，不能减少，并逐步提 高耕地质量，扭转在人口继续增加情况 下耕地大量减少的失衡趋势。 一、耕地总量动态平衡制度 耕地总量动态平衡制度是《土地管理法》 确定的—项重要制度。包括以下内容： (一)严格控制耕地转为非耕地 我国耕地数量有限，而且可以开垦为耕地的后备 资源有限，因此耕地的数量保护除了实行开垦未 利用土地、进行土地整理和复垦补充耕地的方法 外，更重要的是严格控制非农业建设占用耕地。 控制各项建设占用耕地的措施包括：实行严格的 用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，划 定建设用地区，限定建设可以占用土地的区域； 对各项建设用地下达土地利用年度计划，控制建 设占用土地(包括占用耕地)的计划；严格控制农 用地转用，须报省级以上人民政府批准。通过这 些措施，使各项建设占用耕 地的总量降到最低 限度。 (二)占用耕地补偿 非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占 多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负 责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地； 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的， 应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地 开垦费，专款用于开垦新的耕地。具体法律规 定如下： 1．任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的 义务。无论是国家重点工程、城市建设，还是 企业、农村村民建住宅，占用耕地的都必须履 行开垦耕地的义务。 2．开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。根 据目前建设用地情况，责任人分为三种情形： 一是城市建设用地区统一征地后供地的，承担 造地义务的责任人为市、县人民政府，造地的 费用计入建设用地成本，但责任必须由县、市 人民政府承担；二是对于城市建设用地区外建 设项目用地，承担开垦耕地义务的责任人是 建设单位，县、市人民政府地政部门负责监督 和验收；三是村庄、集镇建设占用耕地，承担 开垦耕地义务的责任人是农村集体经济组织或 村民委员会，县、市人民政府政地部门负责监 督和验收。 3．建设单位和地方人民政府都必须根据需要 落实开垦耕地的资金。 4．各地制定土地利用总体规划时，应当根据 当地土地资源的状况制定耕地后备资源开发的 区域，使建设单位有地可开。开垦耕地还应与 保护生态环境相结合，防止乱开滥伐。 5.没有条件开垦，或开垦耕地不符合要求的， 建设单位可以交纳耕地开垦费，由地方政府地 政部门履行造地义务。开垦耕地不符合要求是 指数量和质量没有达到规定的指标。没有条件 开垦是指建没单位没有开垦的人力和机械，而 无法从事土地开垦工作。 6．省级人民政府在实行占用耕地补偿制度中的职责 有： (1)制定开垦耕地的计划。省级人民政府是耕地总量 动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督 者。因此，省级人民政府应根据土地利用总体规划、 土地利用计划和建设占用土地的实际情况，制定开 垦耕地的计划，分别下达。 (2)对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督。 为保证开垦耕地真正落实，省级人民政府要切实履 行监督职责，其监督对象是县、市人民政府和大中 型建设项目的建设单位。监督的内容计划是否落实， 开垦耕地是否达到规定的标准等。 (3)组织开垦耕地。省级人民政府主要是 组织一些建设单位和地方人民政府对一 些重点地区进行开垦，特别是解决一些 跨县、市行政区的耕地开垦问题，协调 地方人民政府、土地所有者和开垦者之 间的关系，保障耕地开垦工作的进行， 并对开垦耕地进行验收。 （三）建设占用耕地的耕作层利用 耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生 产宝贵的资源。而在工程建设中，耕作层的土 壤好坏与建设要求无关紧要，有的工程还必须 将耕作层挖掉，来加固基础。因此，将耕作层 土壤用作开垦耕地和其他耕地的土壤改良是必 要的，可改良土壤或加快耕地熟化的过程。国 内外都有许多工程建设将耕作层剥离用于开垦 耕地的成功经验。因而《土地管理法》规定： “县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的 单位将所占用耕地耕作层的土壤，用于新开垦 耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。” 当然，将耕地耕作层用于开垦耕地，受 当地的自然条件和开垦耕地成本的影响。 如当地土壤条件较好，开垦耕地不需要 另加耕作层或运距太远造成成本太高等 原因使其难以实现。因此，法律规定县 级以上地方政府可以要求这样做。政府 将根据当地的实际情况，实事求是地对 具备条件的，提出将耕地耕作层土壤用 于造地的要求。 (四)省级人民政府在实现耕地总量动态平衡目标中 的责任 《土地管理法》第18条规定：“省、自治区、直辖 市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本 行政区域内耕地总量不减少。”第33条规定：“省、 自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总 体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行 政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国 务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数 量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部 门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、 直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后， 新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的， 必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的 数量，进行易地开垦。” 二、基本农田保护 我国实行基本农田保护制度，对此《土地管理法》 及《基本农田保护条例》等法律条文进行了具体规 定。 (一)基本农田保护制度及其主要内容 所谓基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发 展对农产品的需求以及对建设用地的预测，依据土 地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。对基 本农田实行特殊保护，而依据土地利用总体规划和 依据法定程序确定的特定保护区域，称为基本农田 保护区。 划定基本农田保护区的任务是在县级土 地利用总体规划确定的目标、方针和耕 地指标控制下，确定必保基本农田的面 积，划定保护区的范围，并落实到地块， 建立起相应的保护措施。 对划人基本农田保护区的耕地实行特殊保护的 措施，是党中央、国务院根据我国耕地资源和 建设占用耕地的状况提出的保护耕地的重大措 施。实践证明，基本农田保护制度是实行耕地 保护的有效办法。一是制止了乱批乱占耕地， 保住了高产稳产农田和人口增长所需耕地；二 是稳定了耕地承包者的思想，调动了农民对耕 地增加投入的积极性，提高了农作物的产量； 三是通过划定保护区，协调安排了今后若干年 的各类建设用地。 建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护 制度，有效地保护好基本农田。 基本农田保护制度的主要内容包括基本农田的 规划、划定、保护、监督、管理等内容。 （二）基本农田保护区的划定 1.划定基本农田的依据和范围。划定基本 农田的依据是土地利用总体规划。土地 利用总体规划是协调各业用地的最高规 划，特别是县、乡级土地利用总体规划， 将明确划出各种土地利用区，其中包括 确定基本农田保护区，并考虑各行业的 用地需要、耕地的保有量和基本农田保 护的需要，因此基本农田划定应以土地 利用总体规划为依据。 下列耕地为划入基本农田的范围：①经 国务院有关主管部门或者县级以上地方 人民政府批准确定的粮、棉、油生产基 地内的耕地；②有良好的水利与水土保 持设施的耕地，正在实施改造计划以及 可以改造的中、低产田；③城市蔬菜生 产基地；④农业科研、教学试验田。另 外，国务院还将根据具体情况的需要， 规定应当划人基本农田区范围的其他耕 地。 2．划定基本农田保护区的数量要求。 《土地管理法》规定，各省、自治区、 直辖市划定基本农田的数量应当占本行 政区域耕地的80％以上。确定这个目标 是根据国民经济发展和今后人们对粮、 棉、油的需要来确定的。 3．基本农田保护区的确定和基本农田划定的方法。 基本农田保护区划区定界后，由省级人民政府组织 地政部门和农业行政主管部门验收确认，或由省级 政府授权设区的市、自治州人民政府组织相应部门 验收确认。基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定 界，由县级人民政府地政部门会同同级农业行政主 管部门组织实施。 划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护 标志，予以公告，由县级人民政府地政部门建立档 案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个 人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标 志。 (三)保护基本农田的有关规定 1．基本农田数量保护。基本农田保护区 依法划定后，任何单位和个人不得改变 或占用，禁止在基本农田保护区内建窑、 建房、建坟或者擅自挖沙、采矿、取土、 堆放固体废弃物，禁止任何单位和个人 闲置、荒芜基本农田。 国家能源、交通、水利、军事设施等重 点建设项目选址确实无法避开基本农田 保护区，需要占用的，必须经国务院批 准。经国务院批准占用基本农田的，当 地人民政府应当依法修改土地利用规划， 并补充划入数量和质量相当的基本农田。 占用单位应当按占多少垦多少的原则， 负责开垦与所占耕地数量与质量相当的 耕地；没条件开垦或开垦耕地不符合要 求的，应按省级人民政府的规定缴纳耕 地开垦费，专款用于开垦新耕地。 2.基本农田的质量保护 （1)利用基本农田从事农业生产的单位和个人 应当保持和培肥地力。国家提倡和鼓励农业生 产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理 施用化肥和农药。 (2)县级人民政府应当根据当地实际情况制定基 本农田地力分等定级办法，由农业行政主管部 门会同地政部门组织实施，对基本农田地力分 等定级，并建立档案，农村集体经济组织或者 村民委员会应当定期评定基本农田地力等级。 县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门 应逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位 监测网点，定期向本级政府提交基本农田地力 变化状况报告及地力保护措施。 (3)凡是向基本农田保护区提供肥料和作 为肥料的城市垃圾、污泥的，应符合国 家标准，因发生事故或其他突然性事件， 造成或者可能造成基本农田环境污染事 故的，当事人必须立即采取措施处理， 并向当地环境和农业行政主管部门报告， 并接受调查处理。 3．基本农田保护的监督管理 (1)在建立基本农田保护区的地方，建立层层责 任制。县级以上地方人民政府应当与下一级人 民政府签订基本农田保护责任书，乡(镇)人民 政府与农村集体经济组织或村民委员会签订基 本农田保护责任书。 (2)县级以上地方人民政府应当建立基本农田保 护监督检查制度，定期组织地政部门、农业行 政主管部门及其他有关部门对基本农田保护情 况进行检查，并向上一级人民政府汇报。被检 查单位应如实提供有关情况和资料，不得拒绝。 (3)县级以上地方人民政府地政部门、农 业行政主管部门有权责令纠正发生在本 行政区内的破坏基本农田的行为。 §12—3 土地开发、整理与复垦 一、土地开发 广义上，土地开发指因人类生产建设和生活不 断发展的需要，采用一定的现代科学技术和经 济手段，扩大对土地的有效利用范围或提高对 土地的利用深度所进行的活动，包括对尚未利 用的土地进行开垦和利用，以扩大土地利用范 围，也包括对已利用的土地进行整治，以提高 土地利用率和集约经营程度。狭义上，土地开 发主要是指对未利用土地的开发利用，要实现 耕地总量动态平衡，未利用土地开发是补充耕 地的一种有效途径。 一般来说，土地开发应遵循三个基本原 则：农用土地开发优先的原则、生态平 衡原则及综合性开发的原则。 开发未利用土地的法律规定有： 1.禁止单位和个人在土地利用总体规划确 定的禁止开垦区内从事土地开发活动。 在土地利用总体规划确定的土地开垦区 内，开发未确定土地使用权的国有荒山、 荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、 渔业生产的，应当向土地所在地的县级 以上人民政府地政部门提出申请，报有 批准权的人民政府批准。 一次性开发未确定土地使用权的国有荒 山、荒地、荒滩600hm2以下的，按照省、 自治区、直辖市规定的权限，由县级以 上地方人民政府批准；开发600 hm2以上 的，报国务院批准。 2．国家鼓励单位和个人按照土地利用总 体规划进行未利用地开发。保护开发者 的合法权益不受侵害，对侵害开发者合 法权益的单位和个人将依法做出处理。 开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒 滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的， 经县级以上人民政府批准，可以确定给开发单 位或个人使用，也可以依法将土地的使用权或 承包经营权确定给土地开发者，明确土地使用 权或承包经营权的年限，使用期或承包期内不 得收回土地使用权或承包经营权。土地使用权 或承包经营权可以继承，但不得用于非农业建 设。 3．未利用土地开发要以保护和改善生态环境， 防止水土流失和土地沙化为前提。 二、土地整理 土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、 路、林、村综合整治，调整土地关系，提高耕 地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条 件和生态环境的行为。在我国大部分地区，农 田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟渠、 取土坑等。农村居民点内也有许多闲散地、 “空心村”。通过整理既可提高耕地质量，也 可增加耕地有效面积。据测算，通过土地整理， 全国可增加耕地约467万hm2，因此土地整理是 补充耕地的有效途径。 土地整理的有关法律规定如下： 1.国家鼓励土地整理。土地整理新增耕地 面积的60％可以用做折抵建设占用耕地 的补偿指标。 土地整理所需费用，按照“谁受益、谁 负担”的原则，由农村集体经济组织和 土地使用者共同负担。各级人民政府应 协助解决好土地整理中的产权关系，利 益分配等同题，保证土地整理的有效实 现。 2．应当对土地整理做出规划，依据土地利用 总体规划，与村镇建设、农田水利基本建设相 结合，进行土地整理项目设计，使土地整理达 到增加有效耕地面积，改善耕地生产条件和生 态环境的目的。 3.土地整理应当由县、乡级人民政府按照土地 利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土 地整理方案，并组织实施。因为土地整理往往 涉及到几个村或几个村民小组，几十个承包经 营者，没有统—的组织是很难进行的。同时土 地整理后，土地重划工作也要县、乡级人民政 府统—协调安排，防止借土地整理侵害农民的 合法权益。 三、土地复垦 土地复垦是指对在生产建设过程中，因 挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地， 采取整治措施，使其恢复到可供利用状 态的活动。据调查分析，我国现有工矿 废弃地等待复垦的土地资源约400万hm2， 按50％比例复垦为耕地，全国可以增加 耕地200万hm2左右，其他还可复垦为鱼 塘、建设用地等。因此，土地复垦不仅 可以补充耕地，同时对改造生态环境具 有深远意义。 土地复垦的有关法律规定如下： 1．土地复垦企业或个人对生产建设中破坏的 土地所应尽的义务 (1)土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则。 土地复垦费用可列入基本建设投资或生产成本。 复垦后的土地由当地人民政府地政部门验收， 要达到规定标准。同时，土地复垦中采取“谁 复垦、谁受益”的政策，复垦土地者可优先取 得土地使用权。没有条件复垦或者复垦不符合 要求的应当缴纳土地复垦费，专项用于复垦， 由当地地政部门统一组织复垦。对不履行土地 复垦义务的要给予处罚。 (2)企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有 土地或者集体所有土地，除负责复垦外，还应 向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。土地 损失补偿费分为耕地、林地和其他土地的损失 补偿费。耕地损失补偿费是以实际造成减产前 三年的年均产量为计算标准，由企业和个人按 照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补 偿费。如果由集体经济组织承包复垦其原有的 土地，补偿年限应当按照合同规定的工期确定。 其他土地的损失补偿费，可参照此原则确定。 对地上附着物的损失补偿标准，则按照省级政 府有关规定办理。 2．土地复垦的管理 （1）土地复垦工作由各级人民政府地政部门 负责管理，并监督检查本行政区域的士地复垦 工作； （2)土地复垦实行计划管理，土地复垦规划应 与土地利用总体规划相协调； (3)土地复垦应当与生产建设统一规划，将土地 复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地地政 部门意见后，经行业管理部门批准后实施。在 建设项目中，如有土地复垦任务的，其可行性 研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内 容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设 计应兼顾土地复垦的要求。否则，在审批建设 用地时，不予批准。 3．对不履行土地复垦义务的单位和个人 的处罚按照《土地复垦规定》第20条的 规定：负有土地复垦义务的企业和个人， 若不履行或者不按照规定要求履行土地 复垦义务的，应由地政部门责令限期改 正；逾期不改正的，地政部门根据情节， 处以每公顷每年3000—15000元的罚款。 在其提出新的生产建设用地申请时，不 予受理。而罚款从企业税后利润中支付， 依照国家规定上交国库。 思考题 1．土地利用总体规划的审批权限。 2．土地利用年度计划的编制审批程序。 3．什么是耕地总量动态平衡制度?包含 哪些内容? 4．基本农田保护制度的主要内容有哪些?