Transcript 地籍管理
第十一章 地籍管理 第十一章 地籍管理 主要内容： §11—1 地籍管理的概念和立法情况 §11—2 土地调查和土地分等定级 §11—3 土地登记 §11—4 土地统计 重点：土地登记与统计 §11—1 地籍管理的概念和立法情况 地籍管理是国家为取得有关地籍资料和全面研究土地 的权属、自然和经济状况而采取的以土地调查(地籍 调查)、土地分等定级、土地登记、土地统计为主要 内容的国家行政管理措施。 目前，我国地籍管理立法已经初步形成了一个比较完 善的体系。1984年，国务院批转农牧渔业部、国家计 委等部门《关于进一步开展土地资源调查工作的报告 的通知》，全国农业区划委员会制定的《土地利用现 状调查技术规程》等，对开展土地利用现状调查的任 务、内容、程序和方法等作了具体的规定，并提出在 土地调查的基础上开展土地登记、土地统计等地籍管 理试点工作。 1986年3月中共中央、国务院发布的《关于进一步 加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中，明确要 求建立“健全地籍管理制度”，决定设立国家土地 管理局，其主要职责的第二项就是主管全国的土地 调查、登记和统计工作。1986年颁布的《中华人民 共和国土地管理法》，对我国的土地所有权、使用 权及土地登记、发证和土地调查、统计工作等作了 原则规定。1987年8月国家土地管理局和国家统计 局联合制定和发布了《土地统计报表制度实施办 法》，1987年9月国家土地管理局制定了《城镇村 庄地籍调查规程》和《全国土地登记规则》，1987 年10月国家土地管理局依据《土地管理法》，发布 了《关于加强地籍管理工作的通知》，这些规范性 文件都反映了国家对全国开展地籍管理的基本方针、 政策和立法的基本内容。 随着改革的深化，原土地管理法中的一些规 定明显不能适应加强土地管理，切实保护耕 地的需要，为此，1998年对相关内容作了全 面修订，现行《土地管理法》和《土地管理 法实施条例》对土地调查、登记、统计和土 地分等定级等有了更明确的规定，也为地籍 管理单行法规的制定奠定了墓础。 §11—2 土地调查和土地分等定级 土地调查是以查清土地数量、质量、权属、 分布和利用现状而采取的一项技术的、行 政的和法律的措施。土地分等定级是指根 据特定的目的，对土地自然和经济属性进 行综合鉴定，并使鉴定结果定量化、等级 化，即将土地分为一定的等和级的过程。 土地分等定级是土地调查工作的重要组成 部分，也可以成为一项独立的工作而专门 进行。 《土地管理法》第27、28条规定：“国家建 立土地调查制度。县级以上人民政府土地行 政主管部门会同同级有关部门进行土地调 查。”“县级以上人民政府土地行政主管部 门会同同级有关部门根据土地调查成果、规 划土地用途和国家制定的统—标准，评定土 地等级。”这为土地调查和土地分等定级提 供厂法律依据。同时国家地政部门对土地调 查、土地分等定级制定的办法和规程等，为 进一步搞好这方面工作奠定了基础。 根据调查内容不同，土地润查可分为：土地 利用现状调查、地籍调查(土地权属调查)、 土地分等定级。 一、土地利用现状调查 (一)土地利用现状调查的含义及土地分类 土地利用现状调查是按照土地利用方式进行分 类后，为查清各类用地数量(面积)、分布及利 用状况而进行的调查。由于地籍管理和土地整 理的需要，土地利用现状调查还要对行政界线 和农民集体土地的所有权界线进行调查。 土地分类是土地利用现状调查的基础。土地分 类的任务是划分土地的类型，客观反映土地利 用现状，为制订土地政策和土地利用总体规划 提供依据。 土地利用分类，主要是按照土地的用途、生 产特点、使用方式和地表特征等因素对土地 进行分类。《土地管理法》规定，土地分为 三种类别，即农用地、建设用地和未利用土 地。1984年开始的全国土地利用现状调查， 将土地分为8个一级类，46个二级类。8个一 级类分别为耕地、园地、林地、牧草地、居 民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用 土地。 (二)土地利用现状调查的内容 《土地利用现状调查技术规程》规定的调查内容如下： 1．查清农村和农、林、牧、渔场以及居民点以外的厂 矿、机关、团体、部队、学校等企事业单位之间的土 地权属界线和村以上各级行政辖区范围的界线。 2．查清土地利用类型及分布，并量算各类土地面积。 3．按土地权属及行政辖区范围汇总出土地面积和地类 面积。 4. 编制分幅土地权属界线图和县、乡两级土地利用现 状图。 5. 调查、总结土地权属及土地利用的经验和教训，提 出确权意见和合理利用土地的建议。 （三)土地利用现状调查程序及提交的成果 按照县级土地利用现状详查工作的特点和规律， 将土地利用现状调查分为以下四个阶段进行： 1．准备工作阶段。由县级土地管理部门编写 《土地利用现状调查申请书》，经县级人民政 府同意后报上级土地管理部门审批；审批之后， 建立领导班子，组织专业队伍，建立工作责任 制和进行技术培训。 2．外业工作阶段。分室内预备和野外调绘。 室内预备包括编制调查区航片接片图、刺点 描绘航片的作业范围、进行地类及地物等的 室内预判、拟订调查路线等；野外调绘包括 利用航片在野外对照实地判别地类及分布， 查清行政界线和土地使用单位界线，在航片 上进行境界、权属界线、地类、线状地物等 调绘。 3．内业工作阶段。包括航片转绘、土地面积 量算和统计汇总。 4．成果整理与验收阶段。包括编制土地利用现状 图、编制土地权属界线图、编写土地利用现状调查 报告、验收。土地利用现状调查成果实行省、县、 作业组三级检查和省、县二级验收制度。 土地利用现状调查工作结束后，应提交的调查成果 主要有：①县、乡、村各类土地面积统计表和各土 地权属单位土地面积统计表；②县、乡土地利用现 状图和分幅的土地权属界线图；③县土地利用现状 调查报告、乡土地利用现状调查说明书；④县、乡 土地边界接合图表；⑤土地权属输送线协议书和争 议原由书。 二、地籍调查(土地权属调查) 地籍调查的目的是查清每一宗土地的权属、界址、 数量、用途、等级等内容，为土地登记、统计和利 用管理提供原始资料。 地籍调查一般在城市和村镇范围内进行。城镇、村 土地属于建设用地，权属复杂、用途多变、等级差 异大且价值高于农用地。为了使地籍调查顺利进行， 必须做到：①按照国家土地管理部门制定的《城镇 地籍调查规程》和《土地登记规则》技术规程要求 进行；②成果和文件要合法。在地籍调查中，涉及 土地来源、权属地界的调查，必须以政府确认的权 属文件为依据，在地界相邻双方的土地所有者或使 用者参与下进行，并确认权属地界或签订地界协议 书，从而使调查成果或文件具有法律效力。 地籍调查的基本步骤为： 1．准备工作。包括组织准备、资料准备、物 资准备和必要的宣传教育。 2．权属调查。权属调查是对宗地位置、界址 等使用情况进行实地核定、调查、记录，为地 籍测量和权属审核发证提供法律依据的工作。 权属调查必须有本宗地和邻宗地的土地使用者 或所有者亲自到场共同指界。对无争议的界址 线，指界人在地籍调查表上签字盖章。对争议 界址线，按《土地管理法》第16条关于土地权 属争议处理办法的规定处理。经双方定界后无 任何争议时，在界址点上作标志或埋设标桩。 权属调查应将调查成果现场填写于地籍调查表 中，同时绘制宗地草图。 3.地籍测量：将权属调查确定的土地权属界线、 界址点、地类界线及其他地籍要素测绘成图， 并准确确定其位置和面积。地籍测量的结果， 经办理登记后，具有法律效力： 三、土地分等定级 土地等级是土地质量和价值状况差异的反映，是科 学确定土地税费、土地价格、征地补偿费、划定土 地利用区的重要依据。 《土地管理法》和《土地管理法实施条例》分别规 定，县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级 有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家 制定的统一标准，评定土地等级。国务院土地行政 主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标 准。县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同 同级有关部门根据土地评定标准，对土地等级进行 评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审 核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后， 应当向社会公布。根据国民经济和社会发展状况， 土地等级每6年调整一次。 (一)土地分等定级类型 土地分等定级可按土地评定对象的不同 分为城镇土地分等定级和农用土地分等 定级两种类型。城镇土地分等定级是在 对城镇土地的自然和经济属性及其在社 会活动中的地位作用综合分析的基础上， 划分土地等级。其等级揭示了城镇不同 区位条件下土地价值的差异规律。农用 土地分等定级则是对农用土地质量或对 其生产力高低的评定，也是通过农业生 产条件的综合分析，对农用土地生产潜 力及其差异程度的评估。 (二)土地等和级的划分 为正确反映土地在质量上的差异，土地分等定级采 用了“等”和“级”两个层次的划分体系。城镇土 地等反映城镇之间土地的地域差异。它是将各城镇 看做一个点，研究整个城镇在社会、自然、经济条 件影响下，从整体上表现出的土地差异。土地等的 顺序是在各城镇间进行排列。城镇土地级，反映城 镇内部土地的区位条件和利用效益的差异。通过分 析土地的自然条件、经济活动程度和投资于土地上 的资本，揭示城镇内部各具体地块收益的差异，并 据此划分出土地的级别。土地级的顺序是在各城镇 内部统一排列的。城镇土地共分为10个“等”10个 “级”。不同城市的土地可有不同的几个等，每一 个等下又可分为若干个级，一 般大城巾可划分为 7～10级，中等城市可划分为4～7级，小城市可划分 为3—5级。 农用土地地“等”反映不同质量农用地在不 同利用水平、不同利用效益条件下收收益的 差异。土地等的划分以构成土地质量的中长 期稳定的自然特性的差别，以及土地潜力的 现实平均利用水平和土地利用平均经济效益 上的差异为依据，对全国范围内农用地按相 对差异排列。农村土地级反映土地等影响下 的土地差 异。土地级的划分依据是影响 土地质量、易变的自然条件的差别，以及利 用水平、利用效益的细小差别。土地级在县 级行政区域内按相对差异评定。 (三)土地分等定级的程序 1．准备工作阶段。主要包括制定工作方案、 确定定级因素体系、资料收集、实地调查、资 料分析整理汇总等工作。目前我国土地定级因 素体系主要从商业繁华影响度、交通条件、基 础设施状况、环境状况、人口状况等5个方面 选取。 2．土地级别划分及确定过程。主要包括定级 因素作用分值计算、定级单元划分、单元各因 素分值计算、单元总分值计算。土地级别初步 划分、级差收益测箅，土地级别确定等步骤。 3．定级报告编写及成果验收阶段。土地定级 成果包括土地定级技术报告、土地定级成果 图、土地定级工作报告等。 4.成果应用与更新阶段。 §11—3 土地登记 一、土地登记的概念和特征 土地登记，是国家依照法定程序将土地的权属关系、 用途、面积、质量等情况记录于专门的簿册，并向 土地所有者和土地使用者颁发土地证书，以确认土 地所有权或者使用权的法律制度。凡依法进行土地 登记的文件、资料都具有法律效力，土地所有者和 使用者根据土地登记的文件对土地享有权利和义务。 因此，土 地登记制度有助于维护土地所有者和土 地使用者的合法权益，稳定社会主义土地使用制度。 土地登记有以下几个特征： 1．登记规则的统一性。土地登记是一种法律行为， 要求有严格的操作程序和技术规范，对土地的权属、 面积、界址、用途、等级、价格的认定必须有统一 的标准，就是在全国范围内每一宗地之间登记的程 序、方法、内容、格式必须统一。 2．登记机关的惟一性或称登记区域(空间上)的完 整性。土地登记的法律特性，要求在一个区域内， 只能有一个土地登记机关，只有这样，才能保证该 区域内的土地不重不漏，资料统一完整，每一宗土 地界线清楚、面积准确。 3．登记时间上的连续性。土地权属不是一成不变的， 因此土地登记也相应不断地随着发生变化，以保持 资料的现实性，否则就将成为死档案，失去土地登 记的法律意义。 4．登记效力的一致性。土地登记的内容具有法律效 力，就是要求已经登记的每一宗土地，在社会的任 何范围内都具有统一的效力。凡进行登记的每一宗 土地，都平等地受法律保护，不存在某一类或某一 宗土地的效力高于其他土地的问题。无论是所有权 登记还是使用权登记，也不论是高一级政府还是低 一级政府进行的登记，登记效力都应当是相同的， 其结果具有公信力。 二、土地登记的法律依据 1．一般规定。国家依法实行土地登记发证制度。国 有土地使用者、集体土地使用者、集体土地所有者 和土地他项权利者，都必须依照申请登记。依法登 记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单 位和个人不得侵犯。 确认林地、草原的所有权或使用权，确认水面、滩 涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》 和《渔业法》的有关规定办理。 《土地登记规则》对土地登记的法律程序及土地登 记文件的内容和格式做出统一规定。土地登记资料 可以公开查询。 2．对农村集体土地登记的规定。农民集体所 有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级 人民政府土地管理部门提出土地登记申请，由 县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权 证书，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的， 由土地使用者向土地所在地的县级人民政府地 政部门提出土地登记申请，由县级人民政府登 记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设 用地使用权。 设区的市人民政府可以对市辖区内的农民集体 所有的土地实行统一登记。 3．对国有土地使用权登记的规定。单位和个人依法 使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县 级以上人民政府土地管理部门提出土地登记申请， 由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用 权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的 国有土地的登记发证，由国务院土地管理部门负责， 具体登记发证办法由国务院土地管理部门会同国务 院机关事务管理局等有关管理部门制定。 未确定使用权的国有土地，由县级以上政府登记造 册管理。 4.对土地权属变更登记的规定。依法改变土地 所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、 构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须 向土地所在地的县级以上人民政府地政部门提 出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法 进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有 权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。 依法改变土地用途的。必须持批准文件，向土 地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部 门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关 依法进行变更登记。 5．对土地使用权注销登记的规定。依照 《土地管理法》的有关规定，收回用地 单位的土地使用权的，由原土地登记机 关注销土地登记。土地使用权有偿使用 合同约定的使用期限届满，土地使用者 未申请续期或者虽申请续期未获批准的， 由原土地登记机关注销土地登记。 6．对土地登记违法行为处理的法律规定。 对不依照《土地管理法》规定办理土地 登记或变更登记的，由地政部门责令其 限期办理。土地使用者、所有者凡不按 规定如期申请初始土地登记的，按照非 法占地的处理办法论处；对凡不按规定 如期申请变更土地登记的，除按违法占 地处理外，视情节轻重报经县级以上人 民政府批准，注销土地登记，注销土地 证书。 三、土地登记的主要内容 土地登记的主要内容为： 1．土地权属性质。依据现行法规，土地 权属性质有：集体土地所有权、国有土 地使用权、集体土地建设用地使用权和 土地他项权利。所谓的他项权利，是在 已经确定了所有权和使用权的土地上保 留的其他利用土地方面的权利，包括抵 押权、承租权以及法律、行政法规规定 需要登记的其他权利。 2.土地权属来源。判断某一宗地是国家所 有还是集体所有，是国有土地使用权还 是集体土地建设用地使用权，必须查清 土地权属来源。土地权属来源是指土地 所有者最初取得土地的方式。土地权属 来源决定于土地所有制、土地管理体制 和政策、法规。 3.土地权属界址。土地权属界址指某一产 权单位土地的位置和范围，或者说某一 单位所有或者使用土地的权属界线。土 地权属界址通过实地的权属调查和地籍 测量取得。 4．土地产权面积。土地产权面积是指一 宗土地权属界址线范围内的土地面积。 土地权属界址一经确定，宗地面积随之 确定。土地产权面积可以根据土地权利 人对宗地的利用情况分为独自使用面积、 共有使用面积、共有使用权分摊面积。 5．土地用途(地类)。依据《土地管理 法》，我国土地分为三大类．即农用地、 建设用地和未利用土地。在此基础上， 可根据需要细分。在土地登记中，建设 用地的用途细化以城镇土地分类中的二 级类型为准。农用土地的用途以土地利 用现状调查中土地分类的—级类型为准。 申请土地登记的土地用途必须符合土地 利用总体规划的规定，土地权利人任意 改变土地用途和闲置土地都是违法行为。 6．土地等级和价格。土地等级作为土地 登记内容较为简单且稳定，土地价格则 较为复杂且变动较快。目前土地的标定 价、出让价、转让价、申报价、抵押价、 入股价格都属于应当登记的内容。 四、土地登记的类型 土地登记按其不同特点分为初始土地登记和变更 土地登记。初始土地登记是指土地登记机关在规 定的期限内对某一宗地的土地所有权、使用权或 他项权利进行初始的登记。变更登记，是在初始 登记完成之后，对发生变化或者新产的土地权利 及内容进行的改正或新设登记。 《土地管理法》第12条规定：“依法改变土地权 属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”目 前我国变更登记主要有土地权属变更登记，土地 使用权出租，抵押登记，更名更址登记，土地用 途变更登记和注销登记几种类型。 五、土地登记程序 初始土地登记程序为： 1．土地登记申请。土地权利人按规定向 土地登记机关申报其土地产权状况，并 提交有关的证明材料，请求予以登记的 行为。在申请阶段，还包括土地登记机 关发布要求权利人在何时何地进行申报 的通知或公告，以及受理申请后对申请 人提供的有关文件、材料进行初步审查 等内容。 2．地籍调查。土地登记机关对登记申请 书初步审查后，组织实地权属调查和地 籍测量。地籍调查后，认定权属界线， 设定权属界址点，并测绘界址线，为注 册登记提供准确的基础资料。 3.权属审核。地政部门对土地登记申请和地籍 调查结果进行审核，再由县级以上人民政府根 据地证部门的调查结果和审核意见决定对申请 登记的土地权属是否准予登记。需要审核的内 容主要有：权属来源是否合法、界址是否靖楚、 面积是否准确、利用是否合理、地价是否合理、 资料是否齐全等。当登记机关确认申请登记的 土地权属合法、界址清楚、面积准确，即发布 公告，以明示申请人的姓名、名称，申请登记 的土地权属性质、面积和土地位置等，接受公 众的监督。 4．注册登记。公告期满无异议的，报经 人民政府批准后，由地政部门办理注册 登记手续。以—宗地为单位．将土地权 属及其有关内容正式填写在土地登记卡 上，使之在法律上得到确认。同时填写 土地归户卡和土地证书。 5．颁发土地证书。土地证书由地政部门 根据土地登记卡填写，县级以上人民政 府颁发。土地证书主要有3种，即《国有 土地使用证》、《集体土地建设用地使 用证》、《集体土地所有证》。 土地他项权利登记在其所属的土地所有 权或使用权登记卡和土地证上，同时向 土地他项权利人颁发《他项权利证明 书》。 变更土地登记的程序与初始土地登记程 序基本相同。 §11—4 土地统计 一、土地统计的概念、类型及法律依据 土地统计是国家对土地数量、质量、分布、 利用和权属状况进行的调查、汇总、统计 分析和提供土地统计资料的制度。它是社 会经济统计的一个重要组成部分。 按内容和进行统计的时间不同，可分为初 始土地统计和年度土地统计；按其组织形 式和进行统计的范围不同，可分为国家土 地统计和基层土地统计。 我国现行土地统计制度是依据《统计法》 和《土地管理法》，以及其他有关行政 法规的规定制定的。各级地政部门的统 计机构和统计人员依法行使土地统计的 调查、报告、监督的职权。1987年8月， 原国家土地管理局和国家统计局依法制 定了《土地统计报表制度》。它对我国 现行土地统计的对象、任务、内容和报 表制度、指标体系，以及土地统计的体 制等，都作了具体的规定。全国各级地 方人民政府地政部门，必须依据该制度 建立和健全地方各级土地统计制度。 二、土地统计管理体制 根据《中华人民共和国土地法》的有关 规定，我国现行的土地统计制度，实行 同意领导和分级负责相结合的管理体制。 国务院土地管理部门依法主管全国土地 统计工作，会同国家统计局共同制定、 发布土地统计报表制度及其有关规定。 每年定期汇总省级人民政府地政部门上 报报表的土地数据，并进行土地统计整 理、分析，为国家提供准确的土地数据 资料，对全国土地利用情况进行检查和 监督。 省级人民政府地政部门主管本辖区的土 地统计工作，按期完成各年度土地统计 报表的汇总和上报工作，并进行土地统 计整理、分析，为地方政府各部门提供 准确的：土地数据及其分析资料，对本 辖区的土地利用进行检查和监督，同时， 在完成国家土地统计制度规定的任务的 前提下，编制地方相应的报表制度和办 法，但不得与国家土地统计报表制度的 要求和规定相矛盾。 县级人民政府地政部门负责本县的土地 统计报表的汇总和上报工作，进行本级 土地统计成果的整理、分析和提供利用 等工作。县级以下的基层土地统计工作， 由县级地政部门组织乡(镇)土地管理员负 责进行。 为了及时准确地完成各级土地统计工作， 县级以上地政部门应设专门的土地统计 机构，配备专职人员。 三、土地统计报表制度 根据《土地统计制度》规定，我国现行报表由两部 分组成。 1．“土地利用现状分类面积”(国土年综1表)和“耕 地面积变化情况”(国土年综2表)统计表。根据《土 地统计报表制度实施办法》的规定：国土年综1表， 只要求已完成土地利用现状详查的县下达到乡(镇)按 详查数填报，由县级地政部门负责汇总，主要数字 与统计部门共同审查核定后，逐级上报；国土年综2 表，凡是已完成土地利用现状详查的县，可下发到 乡(镇)按详查数填报，未完成土地利用现状详查的县， 由县级地政部门以概查数为基础，并根据已掌握的 资料填报，资料均由县级地政部门负责汇总，主要 数字与统计部门共同审查核定后，逐级上报，同时 抄报同级统计部门。 2．“各类建设用地当年增加面积”(国土年综3 表)、“城镇建设当年增加面积”(国土年综4 表)、“土地利用现状(概查)面积”(国土年综5 表)统计表。为统一管理城乡地政的需要，由国 土资源部制订这三套统计表，经国家统计局批 准下发到各县级地政部门填报。其中国土年综 3表、4表，下发到全国所有县级地政部门填报； 国有年综5表，只下发到未完成（含正在进行 的)土地祥查的县级地政部门，以概查数为基础， 并根据已掌握的资料填报。以上三表经审查核 定无无误后逐级汇总上报，同时抄报统计部门。 以上土地统计报表均为年报表，统计截 止日期为当年的12月31日，各省自治区、 直辖市应在次年2月底以前汇总数据审核 后，分县上报。 思考题 1.什么是地籍调查？有哪些内容？ 2.如何划分土地等和级? 3.土地登记程序。