Transcript 国家建设用地管理
第十三章 国家建设用地管理 主要内容： §13—1 国家建设用地概述 §13—2 农用地转用 §13—3 国家建设征用土地 §13—4 征用土地的补偿和安置 §13—5 国家建设用地土地使用权划拨 §13—6 国有土地使用权的收回及安置土地 的处理 重点：土地征用问题 §13—1 国家建设用地概述 一、国家建设用地的含义和种类 所谓国家建设用地，是指国家进行各项 经济、文化、国防建设以及举办社会公 共事业所需要使用的土地，包括：城市 市区的土地，铁路、公路、机场、国有 企业、港口等国家所有土地中的建设用 地。根据不同的建设性质和地点，国家 建设用地一般可分为： 1．城乡住宅和公共设施用地，即通常所 说的城乡居民点用地，包括城乡居民的 住宅，公共建筑，道路、给排水、电力、 电讯、防洪、供热等公共设施用地。 2.工矿区用地，包括工业厂房、各种仓库、 动力设施、各种堆场、道路、矿山操作 场地及配套设施等。 3．交通水利设施用地，包括机场、铁路、 公路、港口、航道、水电站、水库及工 运河等，不包括天然河道。 4．旅游区用地，专门供游览参观的设施 用地，包括风景名胜区、游乐场、高尔 夫球场等。 5．军事设施用地，包括军事训练、军事 指挥、防务设施、营房、武器装备仓库 等的用地。 6．其他建设用地，除上述之外的各类建 筑物、构筑物用地。 二、国家建设用地的形成 已经确定为国有建设用地的国有土地，建设时可 直接使用，这是国家建设用地的主要来源。除此 之外，国家建设用地还可以通过其他途径形成， 主要有： 1．国有农用地、国有未利用土地转为国家建设用 地。这两类土地只有在依照一定的法律程序获得 有批准权的国家机关批准之后，才能转为国家建 设用地。其中，对于国有农用地转为国家建设用 地，《土地管理法》明确规定，需要按规定办理 农用地转用手续；对于国有未利用土地转为国家 建设用地，《土地管理法》暂时还没有明确规定， 可根据未利用土地的性质，参照有关规定执行。 2.农村集体所有建设用地转为国家建设用地。 虽然都是建设用地，但要发生土地所有权的转 化，从集体所有变为国有，我国土地法规定， 只有通过国家的土地征用行为才能实现这种转 化。 3．农村集体所有农用地、未利用土地转为国 家建设用地。其中包含两个转化过程，首先要 经过农用地转用等审批程序将农用地、未利用 土地转为建设用地；然后，通过国家的土地征 用行为将集体所有土地转为国有土地。 以上3种形式，涉及两个重要概念，即农用地 转用、土地征用。本章将重点介绍之。 三、国家建设用地使用权的取得方式 国家建设用地的土地所有权由国家所有，但—般由具 体的建没单位或使用单位使用，这些单位要使用国 有建设用地，必须首先获得土地使用权。在计划经 济条件下，国有土地使用权的提供方式，均采用划 拨方式。国务院于1990年颁布了《城镇国有土地使 用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营 成片土地暂行管理办法》，开始对国有土地使用实 行有偿出让。1994年国家颁布的《城市房地产管理 法》确定了国有土地的供应采用有偿使用和划拨两 种方式的基本构架。现行《土地管理法》确定国有 土地的供应方式以有偿使用为主，有偿取得和无偿 取得两种方式并存的基本思路。 1．有偿取得方式。国有土地有偿使用方 式主要有3种，即国有土地使用权出让、 租赁、作价人股。这种方式主要属民事 法律关系，前面章节中已有具体介绍。 2．无偿取得方式。即指土地使用者在没 有缴纳国有土地使用费的情况下，由国 家通过行政划拨而取得国有土地使用权。 《土地管理法》对可以采取划拨土地使 用权的范围做出了明确规定。这种方式 主要属行政法律关系。 四、临时用地 所谓临时用地，是指工程建设施工和地质勘 查需要临时使用，而施工或勘查结束后不再 使用的土地。临时用地严格地说既不属于建 设用地，也不属于农用地，而是一种临时改 变用途的行为，并未改变原有土地用途的性 质，而且土地临时使用者并没有取得土地的 使用权，只是临时使用土地，临时使用土地 的行为结束后，必须对原土地恢复原貌或改 善土地利用状况。因临时用地往往与工程建 设有关，所以常在建设用地部分予以规定， 并一同办理临时用地报批手续。 关于临时用地的有关规定如下： 1．根据法律规定，工程项目施工，需要材料 堆场、运输道路和其他临时设施的，应当尽 量在征用的土地范围内安排。确实需要另行 增加临时用地的，由建设单位向批准工程项 目用地的机关提出临时用地数量和期限的申 请，经批准后方可使用。 架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地 下工程、进行地质勘探等，需要临时使用土 地的，由县级以上人民政府地政部门批准。 建设单位为选择建设地址，需要对土地进行 勘测的，应当征得县级以上人民政府同意； 造成损失的，应予补偿。 2．经批准临时使用国有土地的，用地单位 应同集体组织签订临时用地合同；经批准临 时使用集体所有土地的，用地单位应同集体 组织签订临时使用土地合同。合同的内容主 要包括使用的范围用途、补偿标准及补偿方 式、使用期限、对土地恢复措施等。 3．必须按合同约定对原土地所有者或使用 者予以补偿。临时用地补偿费标准可以参照 国家建设征用土地的补偿费标准，并根据使 用的期限等因素确定。造成地上青苗、建筑 物或者其他附着物损失的，用地者应给予补 偿。 4．临时用地期限不得超过2年，超过2年 确实还需使用者，必须征得土地所有者 或原使用单位的同意，并重新办理临时 用地审批手续，经批准后方可继续使用。 在临时使用的土地上不得擅自改变批准 的用途，不得从事生产性、营业性或其 他以获利为目的的建设活动，不得修建 永久性、半永久性建筑物和构筑物。 5．临时用地终止使用或使用期满的，用 地单位应当恢复土地原状并及时归还。 对占用耕地的还应自临时用地期满之日 起1年内负责恢复种植条件后归还，用地 单位无力恢复时，可以向被用地单位支 付恢复土地的全部费用。期满不归还的， 由地政部门报县级以上人民政府批准， 收回土地使用权。 §13—2 农用地转用 一、农用地转用的概念 农用地转用是农用地转为建设用地的简 称，是指将耕地、林地、草地等农业生 产用土地，按照土地利用总体规划和国 家规定的批准权限报批后，转变为建造 建筑物、构筑物的土地的行为。 农用地转用是我国总结了土地管理的经验和 教训，借鉴国外管理土地的先进经验，控制 农用地转为建设用地的重要措施，是土地用 途管制制度的关键环节，也是市场经济国家 控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地 而普遍采用的手段。在世界各国有些称为 “土地规划许可”，有的称为“建筑许可”， 还有叫“非都市土地使用管制”。尽管名称 不尽相同但目的都是根据土地利用总体规划 或城市规划，控制建设占用农用地，尤其是 耕地。可见，农用地转用的法律特征主要表 现在以下几方面。 1．农用地转用是实施土地用途管制的重要手 段。由于农用地的市场价格远远低于商业用 地、工业用地等建设用地，因此市场对农用 地转用具有巨大的驱动力。要想有效地保护 耕地面积，必须严格执行农用地转用的规划 控制和政府部门的审批制度。否则，土地用 途管制就难以实现 2．农用地转用是行政行为，是政府的专有权 力，农用地转用的权利主体必须是国家，其 他任何单位和个人都不得擅自进行农用地转 用。 3．农用地转用必须符合法定程序和法定依 据，必须符合土地利用总体规划、土地利用 计划、建设用地供应政策。 4．农用地转用必然引起土地市场价格的变 化。农用地转为公共用地，就可能在一定程 度上失去市场价值，但如果转为商业用地、 工业用地等赢利性的建设用地，其市场价格 就会大幅提升。 5．农用地转用是农用地转为建设用地的惟 一法律途径，是集体所有土地转为城镇土地 的前提。 二、农用地转用的依据 (一)土地利用总体规划 土地用途管制制度的核心是土地利用总 体规划。农用地能否转为建设用地，首 先应看土地利用总体规划，如果符合土 地利用总体规划确定的用途，可以转为 建设用地，否则将不得转为建设用地。 农用地转用的主要依据是县、乡级土地 利用总体规划。 (二)土地利用计划 土地利用年度计划是土地利用总体规划 的具体实施计划，其中包括了农用地转 为建设用地的计划指标。通过这一指标 对每年可以新增建设用地实行总量控制。 这一指标具有法律效力，不经法定程序 修改，不得突破。 (三)建设用地供应政策 建设用地政策是由国务院地政部门根 据国家产业政策制定。一般来说，对国 家明确禁止建设的项目，要禁止为其办 理农地转用和供地；对国家鼓励投资的 项目，应优先为其办理农用地转用和供 地。在国家对建设用地供应不足的条件 下，优先保证国家急需建设项目的用地， 使建设用地供应政策对国民经济发展起 到调控的辅助作用。 三、农用地转让的批准权限 农用地转用的主要依据是土地利用总体规划，它们 的审批权限应该衔接一致。根据《土地管理法》， 农用地转为建设用地实行国务院和省级人民政府两 级审批制度，但乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、 集镇建设用地区内的土地可以由授权设区的市、自 治州人民政府批准。 1．国务院批准的建设项目占用农用地。包括按照国 家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门 批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用 地之外需要单独选址的项目；国务院和国务院有关 部门批准的能源、交通、矿山项目，也包括中央军 委批准的军事建设项目。 2．省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报 告的铁路、公路、管线工程和大型能源、交通、水 利等基础设施建设项目，在城市建设用地区外用地 并单独选址建设占用的农用地。 3．在城市建设用地区内统一征地占用农用地。包括 直辖市、省、自治区人民政府所在城市，人口在100 万以上的城市，以及国务院指定的城市扩张用地。 需要指出的是，在这些城市中只有城市本身扩张用 地需要报国务院审批，市辖县的县城扩张应由省级 人民政府审批，市内农村集体建设用地扩张由地(市) 办理农用地转用。但对这一些市设的开发区、卫星 城，将按城市市区扩张对待，应报国务院批准。 (二)省级人民政府的批准权限 1．地、市以下人民政府批准可行性研究报告 或立项的建设项目占用农用地。 2．除了报国务院审批之外的其他城市的市区 扩张占用农用地。其中，乡镇土地利用总体 规划确定的村庄和集镇建设用地区内的农民 宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益事 业设施建设占用农用地，可由省级人民政府 授权地级市、自治州人民政府批准。 四、农用地转用的办理程序 1.市、县人民政府地政部门审查建设用地申 请及有关批准文件，按照土地利用年度计划 拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用 土地方案，经市、县人民政府审核同意后， 逐级上报有批准权的人民政府批准。 2.有批准权的人民政府地政部门对农用地转 用各项方案进行审查，提出审查意见，报有 批准权的人民政府批准。其中，补充耕地方 案由批准农用地转用方案的人民政府在批准 农用地转用方案时一并批准。 3．农用地转用有关方案经批准后，由市、 县人民政府组织实施，按具体建设项目 分别供地。 可见，农用地转用的申请、实施，主要 由人民政府或地政部门办理，而与具体 的建设单位及其他用地者，不直接发生 关系。建设单位只需提出用地申请，不 需提出农用地转用申请，不过在办理农 用地转用的过程中，建设单位应当按照 当地人民政府及地政部门的要求履行自 己的义务。 五、农用地转用方案和补充耕地方案的要求 农用地转用方案，包括占用农用地的种类、位 置、面积、质量等。补充耕地方案，包括补充 耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量、 补划的期限、资金落实情况等，并附具相应图 件。 农用地转用方案和补充耕地方案是办理农用地 转用的重要材料，对是否能够获得批准、能够 顺利实施，影响很大。有关部门对这两个方案 要非常重视。根据土地管理法的规定，农用地 转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，地 政部门方可报人民政府审批。 1．符合土地利用总体规划； 2．确需占用农用地且符合土地利用年度 计划确定的控制指标； 3．占用耕地，补充耕地方案符合土地整 理开发专项规划，且面积、质量符合规定 要求； 4．单独办理农用地转用的，必须符合单 独选址条件，即确实需要使用土地利用总 体规划确定的城市建设用地范围外的能源、 交通、水利、矿山、军事设施等建设项目 用地。 §13—3 国家建设征用土地 一、征用土地的概念 一般来说，一个国家的土地所有制都处于已确定 的状态，而且比较稳定。要想改变这种关系，相 当困难。有时，如果仅仅凭借市场经济的手段(如 买卖)，改变一个特定地块的土地所有权关系，可 能就难以实现。如果这一地块刚好是发展公共或 公益事业所需的土地，这一困难的存在，会极大 地妨碍公共或公益事业的发展。为了有效地避免 这一情形的出现，建立土地转为公用的特殊取得 制度，并使其合法化，便成为—种客观的需要。 这种特殊的土地取得制度表现在法律上，就是土 地征用制度。 在当今世界上，几乎所有国家的土地立法中， 土地征用制度都是不可缺少的重要内容。但在 不同的国家，不同的社会制度下，征用土地的 概念及其法定涵义是有区别的。在土地私有制 国家，征用土地表现为一种强制购买权，只有 在正常收买无法取得土地时；于动用征用权。 其特点：一是只有为了公共目的，可以征用， 非公共目的，不得动用征地权；二是必须经过 一定的程序，有的还需议会批准；三是必须是 政府投资或以政府投资为主，也有——些教会 学校等建设可以征用土地；四是按市场价子以 补偿。 在我国，土地征用是指国家依照法律规定的程序和 条件，将集体所有的土地强制性转为国家所有的行 为。要实行征用土地，必须具备以下几个条件： 第一，征地是一种政府行为，是政府的专有权力， 征用土地的主体必须是国家，其他任何单位和个人 都没有征地权；第二，征用的土地只能是农民集体 所有的土地；第三，征用土地必须依照法律规定的 条件和程序获得批准；第四，征用土地必须依法对 被征地单位进行补偿，造成劳动力剩余的应予以安 置；第五，被征地单位必须服从，不得阻挠征地， 被征用的土地所有权实现转移；第六，征地行为必 须向社会公开，接受社会公众监督，增大征地的透 明度。 二、我国征用土地的类型 按现行法律的规定，征用土地情况可以 分为两类： 1．城市建设用地区内建设用地的成批征 用土地。城市建设用地区内建设用地是 指按照土地利用总体规划划定的城市建 设用地区的建设用地，这些土地由县、 市人民政府按土地利用总体规划、土地 利用年度计划确定的方案和指标批准征 用和农地转用，而且必须实行由县、市 人民政府统一征用、统一开发、统一供 地的办法。 2．城市建设区外建设项目用地的单独征 用土地。这是指必须在城市建设用地区 外使用国有建设用地的建设项目需要征 用土地的情况。只有能源、交通、水利、 矿山、军事设施等方面的获得有关部门 批准的建设项目，可以在城市建设用地 区外单独选址，单独征用土地。 三、征用土地的审批权限 根据《土地管理法》第45条规定，征用土地实行国 务院和省级人民政府两级审批，取消以前市、县人 民政府征用土地的审批权。 1．国务院批准征用土地的权限是：①征用基本农田。 除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项 目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基 本农田外，其他建设都不得占用基本农田。因此规 定征用基本农田需报国务院批准。②征用基本农田 以外的耕地超过35 hm2。③征用其他土地70hm2以上。 其他土地指耕地以外的上地。包括林地、草地、养 殖水面、城乡住宅和公共设施用地、工矿、交通、 水利设施用地，旅游用地和未利用土地等。 2．省、自治区、直辖市人民政府批准征用土地的权 限是：①征用基本农以外的耕地低于35 hm2②征用其 他土地低于70hm2。 四、征用土地的报批程序 征用集体所有土地，不是一个简单的行政行 为，任何建设项目征用上地都必须严格按照 法定程序进行。根据《土地管理法》和《建 设用地审查报批管理办法》的规定，国家建 设征用土地的审批，按以下程序进行。 (一)建设项目用地的预申请和申请 预申请。建设项目可行性研究论证时，建 设单位应当向建设项目批准机关的同级地 政部门提出建设用地预申请。受理预申请 的地政部门预审后，应出具建设项目用地 预审报告，该报告为建设项目能否立项的 法定依据之一。 申请。在城市建设区外单独选址的建设项 目立项后，需要使用土地的，建设单位应 当持法律、法规规定的有关文件，向土地 所在地的市、县人民政府地政部门提出用 地申请。 (二)拟订方案并上报 市、县人民政府地政部门受理申请后， 对单独选址的项目和为实施城市规划占 用土地的，均拟订农用地转用方案、补 充耕地方案和征用土地方案，单独选址 的还应拟订供地方案。同时，按要求编 制建设项目用地呈报说明书，附具有关 材料，经同级人民政府审核同意后，报 上一级地政部门审查。 征地方案，应当包括征用土地的范围、种类、面积、 权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人 员的安置途径等。征地方案应符合下列条件：①被 征用土地界址、类型、面积清楚，权属无争议；② 被征用土地的补偿标准符合法律、法规规定；③被 征用土地上需要安置人员的安置途径切实可行。 供地方案，应当包括供地方式、面积、用途、土地 有偿使用费的标准、数额等，供地方案应符合下列 条件：①符合国家的土地供应政策；②申请用地面 积符合建设用地标准和集约用地的要求；③划拨方 式供地的，符合法定的划拨用地条件；④以有偿使 用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的 标准，数额符合规定。 (三)审批 有关地政部门收到上报材料，对符合要求和条件的， 报同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的 人民政府，并将审查所需材料—并送审。 对应由国务院批准的项目呈报说明书和有关方案， 省级人民政府必须提出明确审查意见，并对其真实、 合法性负责。 省级人民政府批准农地转用，国务院批准征用土地 的，省级人民政府批准农地转用方案后，应当将批 准文件和下级地政部门上报的材料一并上报。 有批准权的人民政府地政部门应实行内部会审制度。 对符合用地条件的由有批准权的人民政府予以批准。 (四)组织实施并公告 对为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、 县人民政府地政部门应公布规划要求，设定使用条 件，确定使用方式，并组织实施。 经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土 地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政 府组织实施。 补充耕地方案批准下达后，在土地利用总体规划确 定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由 市、县人民政府地政部门负责监督落实；在土地利 用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城 市规划的，由省级政府地政部门负责监督落实。 征用土地方案经批准后，市、县人民政 府应当在被征用土地所在地的乡、镇范 围内予以公告。公告内容应包括批准征 地机关，批准文号，征用土地用途、范 围、面积以及征地补偿标准，人员安置 办法和办理征地补偿的期限等。 被征用土地的所有权人、使用权人应当 在公告规定的期限内，持土地权属证书 到公告指定的政府地政部门办理征地补 偿登记。 (五)征地补偿、安置方案的拟订、报批和 实施 公告期满，市、县人民政府地政部门根 据征用土地方案和征地补偿登记情况， 拟订征地补偿、安置方案并在被征用土 地所在地的乡(镇)村范围内公告，听取被 征用土地的农村集体经济组织和农民的 意见。征地补偿、安置方案报市、县人 民政府批准后，由市、县人民政府地政 部门组织实施。 （六）颁发证书，办理土地登记 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由 市、县人民政府地政部门与土地使用者签订 土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建 设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿 使用费用，依照规定办理土地登记。 以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、 县人民政府地政部门向建设单位颁发《国有 土地划拨决定书》和《建设用地批准书》， 依照规定办理土地登记。 市、县政府地政部门应将划拨国有土地的情 况定期公布。 五、农用地转用审批与征用土地审批之间的关系 由于《土地管理法》规定的农用地转用和土地征用 的审批权限的内容和形式不问，因而存在着两个审 批权限的衔接问题。征用农用地的，应当首先依照 《土地管理法》规定办理农用地转用审批。有两种 情况： 1．经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批 手续，不再另行办理征地审批。 2．经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限 内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续；但 是，如果超过了省级人民政府的征地批准权限的， 即属于国务院征地批准权限范围内的，则应依照 《土地管理法》规定向国务院申请办理征地审批。 农用地转用审批与征地审批之间的衔接关系具体可 以这样理解： 1．农用地转用和征用土地审批权同属于国务院的， 由国务院同时审批。 2．农用地转用审批权属于国务院，而征用土地审批 权属于省政府的，一并由国务院审批农用地转用和 土地征用。 3．农用地转用和征用土地的审批权同属于省政府的， 由省政府同时审批。 4．农用地转用审批权属于省政府，而征用土地审批 权属于国务院的，先由省政府审批农用地转用后， 再报国务院审批土地征用。 §13—4 征用土地的补偿和安置 一、征用土地补偿的范围 国家建设征用土地时，需要对被征用土地而遭受损 失的相关单位和个人进行补偿。对被征用土地的补 偿费用包括： 1．土地补偿费。是指由用地单位依法对被征地的 农村集体经济组织因其土地被占用造成经济损失而 支付的一种经济补偿。它包括两种：一是耕地补偿 费，二是其他土地补偿费。 2.青苗补偿费。这是指由用地单位对被征用土地上 的青苗因征地受到毁损，向种植该青苗的单位和个 人支付的一种补偿费用。 3．地上附着物补偿费。这是对被征用土地上 的附着物因征地被毁损而向该物的所有人支 付的一种补偿费用。地上附着物，是指除青 苗以外依附于被征用土地上附着物品，这些 物品不能移动，或者一经移动而失去其原有 效用。例如，被征用土地上的房屋、其他设 施、一般林木等。 4．安置补助费。所谓安置补助费，是指用地 单位对被征地单位安置因征地所造成的富余 劳动力而支付的补助余额。 二、征用土地补偿的原则 1．征地支付的费用是补偿或补助性质的，而不是地 价，不能根据土地使用权出让价格核定征地补偿标准。 2．征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的 生活水平不因征用土地而降低。依照规定支付土地补 偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原 有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置 补助费。 3．按照被征用土地的原有用途予以补偿。被征用土 地的原有用途不同，确定的土地补偿费用额也不同。 4．依照法定标准进行补偿。国务院根据社会、经济 发展水平，可以调整征用耕地的土地补偿费和安置补 助费标准。 三、征用土地的补偿费标准 (一)土地补偿费的标准 1．耕地补偿费的标准。根据《土地管理法》 第17条的规定，征用耕地(包括菜地)的补偿标 准，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10 倍。 耕地年产值的计算办法是：根据统计年报表算 出征地前3年年均产量，再以平均年产量乘以 国家牌价或议价得出年产值。耕地的年产量， 包括各类作物的主、副产品的产量(如农作物秸 秆等)。 2．其他土地补偿费的标准。《土地管理 法》对耕地的补偿费标准作了具体规定， 但对耕地以外其他土地的补偿费标准没 有进一步具体规定。根据该法第47条规 定，征用难以用统一的年产值法计算的 其他土地的补偿费标准，省、自治区、 直辖市参照征用耕地的补偿费的标准， 结合当地实际情况具体规定。 一般情况下，对征用的园地、鱼塘、藕塘、宅基 地、林地、牧地、草场等其他非农田土地的补偿 费标准可按以下情况处理：①征用柴山、滩涂、 水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的 非耕地的土地补偿费标准，为该土地被征用前3年 平均年产值的6～10倍；②征用无收益的非耕地， 可不予补偿：③征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、 茶园及其他多年经济作物的土地，按邻近耕地补 偿标准计算；④征用宅基地，原房屋需要异地重 建并另行占用耕地的，原宅基地不再给予补偿(但 对另行占用的耕地要补偿)；⑤征用集体打谷场、 晒场等生产用地，按原土地类别的补偿标准和建 场的工本费补偿。 (二)青苗和地上附着物补偿标准 被征用土地，在拟定征地协议以前已种 植的青苗和已有的地上附着物，也应当 酌情给子补偿。但是，在征地方案协商 签订以后抢种的青苗、抢建的地上附着 物，一律不予补偿。至于青苗补偿费和 地上附着物补偿费的标准，《土地管理 法》授权省、自治区、直辖市制定。实 践中，可按下列办法执行： 1．青苗补偿费标准。在征用前土地上长有的 青苗，因征地施工被毁掉的，应由用地单位按 照在田作物一季产量、产值计算，给予补偿。 具体补偿标准，应根据当地实际情况而定。一 般说来，对于刚刚播种的农作物，按其一季产 值的1／3补偿工本费，对于成长期的农作物， 最高按一季产值补偿；对于粮食、油料和蔬菜 青苗，能够得到收获的，不予补偿，不能收获 的按一季产值补偿；对于多年生长的经济林木， 要尽量移植，由用地单位支付移植费，如必须 砍伐的，由用地单位按实际价值补偿，对于成 材林木，由林权所有者自行砍伐，用地单位只 付伐工工时费，不予补偿。 2．地上附着物补偿费标准。根据“拆什 么，补什么；拆多少，补多少；不低于 原来水平”原则补偿。在地上附着物补 偿中，最常见且难办的是对房屋拆迁的 补偿。对所拆迁的房屋，按房屋原有建 筑物的结构类型和建筑面积的大小给予 合理的补偿。补偿标准按当地现行价格 分别制定。农村集体经济组织财产被拆 迁的，由用地单位按原标准支付适当的 拆迁补偿费，需要拆除的，按其使用年 限折旧后的余值，由用地单位支付补偿 费。但是，拆除违法占地建筑和超出批 准使用期限的临时建筑，不予补偿。 (三)安置补助费的标准 1．征用耕地的安置补助费标准。安置补助费 的标准，以耕地年产值为基础，按人口补助。 根据我国《土地管理法》第47条规定，征用 耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人 口数计算；需要安置的人数，按照被征用的 耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占 有耕地的数量计算；每一个需要安置的农业 人口的安置补助费标准，为耕地被征用前3年 平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用 耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3 年平均年产值的15倍。 2．征用其他土地的安置补助费标准。征 用园地、鱼塘、藕塘、林地、牧场、草 原等耕地以外的其他土地，其安置补助 费标准，根据《土地管理法》第47条的 规定，由省、自治区、直辖市参照征用 耕地的安置补助费的标准，并结合当地 情况统一规定具体标准。对于征用房屋 及其他建筑物的宅基地，在给付拆迁费 后，不另给付安置补助费。 在确定安置补助费时，被征地单位要有 准确的应该享受安置补助费的入口数字。 为此，我国土地法规规定，人口数必须 按农业人口计算，非农业人口不在计算 之中；必须是拟议征地前居住的人口， 拟议征地后迁入的户口不包括在内。这 是针对在确定安置补助费过程中，时常 发生被征地单位虚报、多报人口和在征 地过程中临时迁入户口的非正常现象而 制定的。 根据《土地管理法》第47条规定：在个别情况下按 照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能 保持需要安置的农民原有生活水平的，经省级人民 政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿 费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年 平均年产值的30倍。此项规定是对土地补偿费和安 置补助费之和的最高限额。这就意味着不允许不经 过计算和批准，任意要求或决定提高土地补偿赞和 安置补助费的标准，更不得笼统地按年产值30倍进 行补偿和补助。被征地单位无权在法定标准外提出 额外的要求和附加条件。 四、土地补偿费、安置补助费的使用与管理 1．土地补偿费归农村集体经济组织所有。交 付给被征用的农村集体经济组织统一使用，用 于恢复生产，形成新的生产能力，不能分给农 民个人消费。 2．地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及 青苗的所有者所有。征用土地地上附着物中产 权确属个人(家庭)的，其补偿费应付给本人(家 庭)；属于集体的，其补偿费交给集体使用。被 征用土地上由集体种植的青苗，其补偿费可以 纳入当年集体收益分配；青苗属于农民或其他 人(单位)承包土地种植的，其补偿费应当交给 承包者。 3.征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作 他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的， 安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体 经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补 助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补 助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同 意后用于支付被安置人员的保险费用。 市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使 用情况的监督。另外，根据《土地管理法》第44条 规定，被征地的农村集体组织应当将征用土地的补 偿费用的收支状况向本组织成员公布，接受监督。 §13—5 国家建设用地土地使用权划拨 一、国家建设用地土地使用权划拨的概念 建设用地的划拨，是指国家依法按照—定程序 将国有建设用地的使用权无偿地转移给建设用 地单位或其他的土地使用人。其特征为： 1．土地划拨后，土地使用权由土地使用人行 使，但土地所有权仍属于国家 2．土地使用权划拨是一种政府行政行为，非 民事行为。土地使用权划拨无需划拨双方协商， 土地使用者只要经过法定的程序，即可获得土 地使用权。 3．土地使用权划拨具有无偿性。由于土地使 用权划拨是一种行政行为，不是平等主体之间 进行的商品交换行为，因此土地使用人取得土 地使用权，不必向国家交付转移费。 4．土地使用权划拨是一种限定条件的资源分 配，也就是土地使用者通过划拨取得的土地使 用权，除符合《城镇国有土地使用权出让转让 暂行条例》第45条规定外，不得转让、出租和 抵押。而且，在土地使用者因客观原因不需要 使用土地或不按批准用途使用土地时，国家有 权注销土地使用证，收回土地使用权。 5．划拨的土地必须是已经转为建设用地的国 有土地，而不是国有农用地或未利用土地，更 不是集体所有的土地。当然，国有其他土地或 者集体所有上地，可以依法转为国有建设用地。 6．土地使用者以无偿的方式取得土地使 用权，但需要支付给原土地使用者补偿 费用。 7．符合法定条件。并不是所有国家建设 项目都可以以划拨方式取得工地使用权， 以划拨方式取得土地使用权的单位必须 符合法律规定的条件。 8．无期限。以划拨方式取得的国有土地 使用权，对其使用没有期限限制，除非 国家为了公共利益和实施城市规划进行 旧城区改造的需要而依法收回。 划拨国有土地使用权虽有不少弊病或者 局限性，但在目前情况下完全以出让等 有偿方式代替行政划拨，条件尚不具备。 即使今后具备了有偿出让条件，对于依 靠国家财政拨款的行政机关和事业单位 以及国家重点建设项目的用地，也还需 要采用行政划拨取得土地使用权。 二、土地使用权划拨的范围 因划拨土地使用权是国家给予的一种特殊政策，因 此《土地管理法》对可以采取划拨土地使用权的范 围作出了规定。主要有：①国家机关用地。②军事 用地。3.城市基础设施用地。指城市给水、排水、 污水处理、供电、通信、煤气、热力、道路、桥涵、 市内公共交通、园林绿化、环境卫生、消防、路标、 路灯等设施用地。④公益事业用地。是指文体、卫 生、教育、福利事业用地。⑤国家重点扶持的能源、 交通、水利等项目用地。指中央投资、中央和地方 共同投资，以及国家采取各种优惠政策重点扶持的 煤炭、石油、天然气，电力等能源项目，铁路、公 路、港口、机场等交通项目；水库、防洪，江河治 理等水利项目用地。⑥其它项目用地，法律、法规 明确规定可以采用划拨方式供地的其他项目用地。 需要说明的是：不是所有上述项目都一 律采用划拨方式供地，而只是这些项目 中政府认为应当予以扶持，并给予政策 上优惠的经过批准后可以采用划拨方式 提供土地使用权的建设项目。 三、划拨建设用地用途的改变 划拨建设用地用途的改变，是指建设单位以划 拨方式取得国有建设用地的使用权后，在使用 土地的过程中，经原批准用地的人民政府批准 改变原批准的土地用途。 根据《土地管理法》有关规定，建设单位使用 划拨的国有土地的，应当按照土地使用权划拨 批准文件规定的用途使用土地。这是土地使用 者必须履行的法定义务。擅自改变批准的用途， 地政部门应依法责令建设单位交还土地，并处 以罚款。 在使用土地的过程中，确需改变原批准 的土地用途的，应当依照法定程序办理 审批手续。根据《土地管理法》第56条 规定，确需改变土地用途的，应当经原 批准用地的人民政府地政部门同意，报 本级人民政府批准。其中，在城市规划 区内改变土地用途的，在报批前，应当 先经城市规划行政主管部门同意。据此 规定，结合实践，建设单位改变原批准 的土地用途的程序是： 1．申请。建设单位需要改变土地用途的，应 当向该土地所在地的县级以上人民政府地政部 门提出申请，提交申请书。其内容包括：①申 请单位的名称、地址及其法定代表人姓名、职 务；②需要改变的用途；③需要改变用途的土 地面积；④改变用途的理由或者原因；⑤原批 准文件确定的土地用途和该文件文号；⑥其他 规定的事项。如改变土地用途的可行性报告、 建设项目环境影响报告书、原批准文件复印件 等。其中，在城市规划区内改变土地用途的， 还应当提供城市规划行政主管部门的批准文件。 2．审核。受理改变用途申请的地政部门不是 原批准用地的人民政府地政部门的，在依照规 定提出初步意见后，应当将申请书及有关材料 逐级上报原批准用地的人民政府地政部门。原 批准用地的人民政府地政部门接到转报的申请 后，应当及时进行审查，提出审核意见。经审 查同意的，报本级(即原批准)政府批准。 3．批准。原批准用地的人民政府应当根据土 地利用总体规划、用地规划和计划及有关政策 等，进行审查。经审查符合规定条件的，予以 批准，核发批准文件。否则，不予批准。 通过上述审批程序，经批准后，建设单位即可 按照新批准的土地用途使用土地。 §13—6 国有土地使用权的收回及闲置 土地的处理 一、国有土地使用权收回的含义及特征 国有土地使用权的收回，是指当出现某 种法律事实时，原批准用地的人民政府 地政部门经批准后依法收回用地单位或 者个人使用的国有土地使用权。国有土 地使用权的收回具有以下特征： 1．它既是国有土地所有者行使土地所有 权的一种行为，也是国家行使社会管理 职能的行政行为。收回国有土地使用权 的权利由县级以上人民政府及其地政部 门代表国家具体行使。在收回土地使用 权过程中，人民政府及其地政部门与被 收回的用地者之间是以命令和服从为主 要特征的行政关系。国家依法收回土地 使用权，无须征得用地者的同意，用地 者必须交回土地使用权。拒不交回土地 使用权的，有关人民政府及其地政部门 有权依法强制执行。 2．其适用的对象是国有土地使用权，而不是 农村集体所有土地使用权。土地使用者不管是 以划拨还是以出让等方式取得国有土地使用权， 只要符合收回的条件，国家都可以依法收回。 3．其适用的条件是出现特定的法律事实或者 原因。如果没有出现法律规定的某种事实或原 因，不能收回土地使用权，否则违法收回应承 担其法律责任。 4．在程序上必须经过法定的人民政府批准。 只有经过法律规定的原批准用地的人民政府批 准，才能收回土地使用权；未经批准的，不得 收回土地使用权。 5.收回产生的法律后果是终止国有土地 使用权。通过收回行为，国有土地使用 权发生了转移，即由原用地者重新转归 为国家享有。收回时，原土地使用者不 仅对该土地不再享有使用权，而且其地 上建筑物、构筑物和其他附着物也随着 土地使用权终止而由国家取得，但在某 些情况下应予以必要补偿。 二、收回国有土地使用权的条件 根据《土地管理法》第58条规定，有下列情形 之一的，经依法批准，可以收回国有土地使用 权。 1．为公共利益需要使用土地的。包括城市基 础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、 交通、水利、矿山、军事设施等建设需要使用 土地的。为公共利益需要使用土地的，无论是 划拨土地还是出让未到期的土地，经过政府批 准都可以行使国有土地收回权。 2．为实施城市规划进行旧城区改建， 需要调整用地的。城市国有土地使 用权是城市旧城改造中遇到的难题。 实际上旧城改造中不是将上地使用 权收回，而是要对土地使用权进行 重新调整。当然，由于旧城改造后 公共设施的面积增加，而相对原土 地使用者使用土地的数量就要减少， 甚至有一些还需外迁。 3．通过出让等有偿使用合同约定的使用 期限届满，土地使用者未申请续期未获 批准的。《城市房地产管理法》规定： “土地使用权出让合同约定的使用年限 届满，土地使用者需要继续使用土地的， 应当至迟于届满前一年审请续期，除根 据社会公共的利益需要收回该幅土地的， 应当予以批准。经批准后，重新签订土 地使用权出让合同，交付出让价款，并 办理登记手续。” 4．因单位撤销、迁移等原因，停止使用 原划拨的国有土地。根据法律规定，国 有划拨土地不得出租、转让等，只能供 批准的用地单位按批准的用途使用，如 果单位撤销，或迁移不再需要使用，则 交回国家。此外，如果单位规模缩小， 不需要使用原有部分面积的土地，对于 不需要使用的那部分国有土地，国家也 可以收回。 5．公路、铁路、机场、矿场等经核准报 废的，国家应当收回这部分土地，改作 他用。 除此之外，法律还规定了一些处罚性收回土地 使用权的情况。包括：①以出让方式取得房地 产开发用地，以及已办理审批手续的非农用建 设占用耕地，对满1年未动工开发建设的，应 按规定收取一定的土地闲置费；满2年未动工 开发和使用的，可以无偿收回土地使用权。由 市、县人民政府地政部门报经原批准用地的人 民政府批准后子以公告，下达《收回国有上地 使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者 撤销建设用地批准书，注销土地登记扣土地证 书。②国有土地使用者不按照批准的用途使用 土地的，由县级以上地方人民政府地政部门按 土地违法行为处罚程序责令交还国有土地。 三、收回国有土地使用权的程序 土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，直 接按合同规定收回。除此之外，其他都应由负责收 回的部门提出收回国有土地使用权的具体方案，经 审批同意后收回。 1.审批。收回国有土地使用权、有原批准用地的人 民政府地政部门报经本级人民政府批准。由于原土 地的用途、性质和原批准用地的途径、方式不同， 收回不同情况的国有土地使用权的批准权限也不相 同，应根据《土地管理法》建设用地审批权限的有 关规定执行。如①单独批准收回土地使用权的，由 地政部门提出收回方案，报原批准用地的机关批准； ②为公共利益等建设项目用地收回的，应当在 报批建设项目用地的同时，报送收回国有土地 使用权的方案，有批准权的人民政府地政部门 接到上报的收回用地意见和方案后，应进行审 核，提出审查意见，报该级人民政府审批。 2．实施。经依法批准后，土地所在地县、市 人民政府地政部门应当组织实施收回工作，落 实收回实施方案，并收回国有土地使用证，予 以登记注销。在实施过程中，对于需要给予安 置、补偿的，应当按照规定对原土地使用者进 行适当的安置、补偿。 四、收回国有土地使用权的补偿 根据《土地管理法》第58条规定，收回国有土地使用 权时，对于为了公共利益和旧城区改建而收回国有土 地使用权，对使用权人造成损失的，应当予以补偿。 收回国有土地使用权的补偿数额，因原土地使用者取 得使用权的方式和遭受的损失大小不同而异。对于以 划拨方式取得土地使用权的，国家在收回使用权时， 按照《土地管理法》和有关城市建设房屋拆迁规定， 一般对原使用者在该土地上的建筑物、构筑物及地上 附着物按一定标准计算补偿，并妥善安置。对于以出 让等方式取得土地使用权的，国家在合同期未满收回 给予的补偿，是根据土地使用者已经使用的年限和开 发、利用的实际情况确定的，所以这种补偿额往往要 比收回划拨土地的补偿额高。收回补偿费和有关安置 事宜，则由后续建设单位负责承担。 五、闲置土地的处理 (一)闲置土地的范围 闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权 后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规 定的期限未动工开发建设的建设用地。下列情 形也可认定为闲置土地：①国有土地有偿使用 合同或者建没用地批准书未规定动工开发建设 日期，自国有土地有偿使用合同生效或者地政 部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工 开发建设的；②已动工开发建设但开发建没的 面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已 投资额占总投资额不足25%，且未经批准终止 开发建设连续满1年的；③法律、行政法规规 定的其他情形。 (二)闲置土地的处置程序 市、县人民政府地政部门对其认定的闲置土地， 应通知土地使用者拟订该宗土地的处置方案， 闲置土地已依法设立抵押权的，还应通知抵押 权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原 批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政 府地政部门组织实施。 市、县人民政府地政部门对依法收回的闲置上 地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定 供地方式，并向社会公告。 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生 变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记， 重新核发土地证书。 (三)闲置土地处置方式 处置时，要本着维护国家、社会利益，以及提 高土地利用效率的原则，也要尊重和考虑土地 使用权人的实际情况，选择适当的处置方式。 实践中，可依法采取以下处置方式：①延长开 发建设时间，但最长不得超过1年；②改变土 地用途，办理有关手续后继续开发建设；③安 排临时使用，等原项目开发建设条件具备后， 重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值 地价；④政府为土地使用者置换其他等价闲置 土地或者对现有建设用地进行开发建设； ⑤政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使 用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土 地使用者给予补偿；⑥土地使用者与政府签订 土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交 还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政 府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定 供应与其交还土地等价的土地。 对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地， 土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地 费的，除选择以上规定的方式以外，可以按照 实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应 土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收 回。 (四)收回的国有闲置土地的利用 市、县人民政府地政部门应当根据本行 政区域内闲置土地的状况，依据土地利 用总体规划，土地利用年度计划及各项 建设对土地的需求，优先使用闲置土地。 建设用地能使用闲置土地的，必须使用 闲置土地，不得批准占用农用地。对闲 置土地利用米达到规定标准的地区，应 当核减其下一年度农用地转用计划指标。 收回的国有闲置土地，应当采取以下方 式利用： l．在土地利用总体规划确定的城市建设 用地区内，应按照上地利用总体规划和 城市规划确定的用途安排建设项目或者 其他临时用途；近期无法安排建设项目， 耕种条件未被破坏的，可组织耕种、不 适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政 府土地储备。 2．规划用途为农用地，耕种条件未被破 坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的应 当改为其他农用地。 思考题 1．农用地转用的观念和特征。 2．征用土地的概念和程序。 3．农用地转用、征用土地的审批权限。 4．什么是土地使用权收回?