社会保险法政策解读

Download Report

Transcript 社会保险法政策解读

<<社会保险法>>解析
社保中心 张金生
2011年12月3日

社会保险关系千家万户,和我们每个人都密
切相关。是与老百姓关系重大的民生问题,但
与此相关的综合、基本法律建设却一直出于相
对缺失的状态。胡锦涛总书记指出:加快建立
覆盖城乡居民的社会保障体系是“坚持立党为
公、执政为民的具体体现,是推动科学发展、
促进社会和谐的重要工作,是保增长、保民生
、保稳定的重要任务。”经过四次审议后,全
国人大常委会于2010年10月28日高票通过了《
社会保险法》,这是最高国家立法机关首次就
社保制度进行立法。《社会保险法》已于20
11年7月1日起施行。那么《社会保险法》
都有哪些内容和亮点?它的颁布和实施会产生
怎样的影响?
内容提纲
 一、序言
 二、出台的背景
 三、立法必要性
 四、起草过程
 五、公开征求意见中的九大问题
 六、立法特点
 七、立法难
 八、要处理好四个关系
 九、立法原则
 十、主要框架
 十一、四大亮点
 十二、36个热点问题
 十三、与现行制度比较
 十四、重大意义
 十五、评价与评估
 十六、结束语
一、社会保险法出台的背景
 1993年开始起草,三次列入计划,加速立法进程,主要原因
和背景:
 2004年以来和谐社会、科学发展的执政理念,更加注重社
会建设\更加注重保障和改善民生,扩大内需战略的转变,
实现科学发展和社会和谐稳定,不仅在社会领域作出了一
系列重大决策和部署,在社会法建设方面也加速,如2007年
的劳动合同法等三法出台,社保法是国家整个社会法建设
的一个重要组成部分.大大丰富了劳动法体系;
 实际上是政治和社会发展的需要:经济发展,共享成果的
民意诉求更加强烈;促进社会和谐稳定健康发展的政治要
求:代表民意、保障民生是政权合法性的来源和保障
 其中,立法是政治活动,是执政理念转化为国家意志的法
制保障,是执政手段和工具, 同时,立法也是体现国家和
社会进步文明的标志;所以要加快立法。
 现实条件也初步具备:
 政治上:有中央重视:十四届三中全会以来,
到十七大的部署,政治局集体学习;
 经济上:有实力保障,国力强盛;
 实践中:有近二十年的社保实践的基础;
 社会上:各界群众有期盼;特别是金融危机后
大家对社会保障的重要性的认识和需求更迫切
增强社会稳定感,解除风险的后顾之忧,增强
消费信心和能力、减少社会动荡压力。
 立法时机和条件基本成熟,行政部门认为的必
要性更是迫切
二、社保立法必要性
政府行政部门关注的五方面问题:
 各项保险通过单项法规或者政策进行规范的,
缺乏高位阶的综合性专门法律(立法现状:从
50年代劳保条例到90年代的国务院系列文件,
以及之后的劳动法、征缴条例、失业条例和工
伤条例等)
 社会保险强制性偏弱,需要强制性法律规范
 政府、单位、个人等社会保险主体的责任没有
完全厘清
 城乡之间、地区之间、机关、事业单位、企业
之间的社会保险制度缺乏衔接
 社会保险基金的法律地位不确定,风险较大
三、社会保险法起草过程
 原劳动部从1993年开始起草草案,分别于1995
年、2001年和2006年3次向国务院报送了草案送
审稿
 2007年11月,国务院常务会议讨论通过后提请
全国人大常委会审议
 2007年12月,第一次审议
 2008年12月,第二次审议并公开征求意见
 2009年12月,第三次审议
 2010年10月28日,第四次审议通过
 其间,有许多重大事件,影响立法进程
四、公开征求意见中的九大问题
 实现全民覆盖
 减轻缴费负担,调整费率
 降低缴费年限门槛
 实现转移接续
 提高医疗待遇
 各类人群的制度应统一和公平
 提高统筹层次
 加强基金和经办的监督监管
 减少授权条款,增强统一性和明确性
五、社会保险立法的特点
 重要:一国基本的民生保障制度,是社会文明
进步水准与社会和谐程度的标志;也是执政党
执政为民的重要体现,是权力的合法性之一
 复杂:世界各国社保模式不一,没有世界公认
的、通用的模式,往往与一国历史、经济状况、
社会制度、法律制度密切相关,而且也处在不
断调整、改革的进程中,不是一成不变的——
国际经验的可借鉴性差(国际研讨会)
 敏感:各阶层都有不同的利益期待,任何社会
政策调整都会引发社会问题,中国的事业单位
养老改革试点、国外的经验教训时刻提醒着我
们:美国的奥巴马医改、法国的多次罢工、希
腊的公务员罢工等,都对立法形成压力和影响
六、立 法 难
 群众期待各异:承载重
 部门意见分歧:角力难
 专家观点不同:难以统一
 实践情况复杂:各地探索,五花八门,
统一难度大
 中央制度创新快,变化多,稳定性弱
 国际经验:可借鉴性差
——立法部门:如何创立制度,进行利
益取舍与平衡,考验立法智慧
七、社保立法要处理好的四个关
系
政治与法律的关系:密不可分
法律与政策的关系:刚柔相济
立法与改革的关系:相互促进
继承与发展的关系:总结完善
八、社保法起草的立法原则
 落实中央重大决策精神
 体现广大人民群众共享改革发展成果
 公平与效率相结合,权利与义务相适
应
 确立框架,循序推进:总结实践,为改
革留有余地
九、社保法主要框架
 共12章98条
 总则、附则、法律责任3章
 养老、医疗、工伤、失业和生育5个险种分别做
了专章规定,对每项保险的覆盖范围、制度模式、
筹资渠道、享受的待遇和条件等做了规定
 社保费征缴、社保基金、社保经办和社保监督4
章
 与国务院送审稿的区别:共8章63条,重点对社
会保险原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇
项目和享受条件、经办机构、基金监督等做了规
范。
十、社会保险法的四大亮点
 全面覆盖:制度无缺失,覆盖无遗漏,
衔接无缝隙,待遇有保障
 统筹城乡:公平性的最大的体现,冲破
城乡二元结构的束缚,加速城镇化进程
 突出维权:以人为本,完善制度
 规范管理:征缴、基金、经办、监督
十一、热点问题1:总则篇
 调整范围(制度):社会保障VS社会保
险
 争议问题:
 强制性与自愿性:自愿参加的保险制度
如新农保、新农合和灵活就业人员参保
是否应当属于本法的调整范围
 就业关联还是非就业关联?
十一、热点问题2:总则篇
立法宗旨
规范社会保险关系
维护公民权益
共享发展成果
促进社会和谐稳定
十一、热点问题3:总则篇
 四个基本方针
 覆盖范围:广覆盖
 职业人群--职工的内涵:
—企业等组织职工(农民工、外国人)
—灵活就业人员
--公务员、事业单位人员
还有宗教人士、军人等特殊职业群体
 非职业人群:农民、城镇居民(一老一小)
 --全民社保,应保尽保
十一、热点问题4:总则篇
其他三个基本方针
 保基本,与国力相适应:从无到有,从
窄到宽,从低到高—避免从摇篮到坟墓
的高福利制度的弊病(国力有限,避免
高福利带来的民族创新力和竞争力减弱,
以及政府承诺落空的风险)
 多层次:通过补充保险,实现体面富足
的生活,但目前法律规定缺失
 可持续:不言而喻,福利刚性所导致的
待遇不可降低,老龄化的压力
。
十一、热点问题5:总则篇
 统筹城乡问题
 农民的社会保险制度
养老保险:新农保
医疗保险:新农合
 农民工的社会保险制度:
养老保险:单独还是统一
医疗、失业、生育保险:户籍制度的差别待遇
工伤:当期待遇,雇主缴费
 失地农民的社会保险制度:征收农村集体所有
的土地,应当足额安排被征地农民的社会保险
费,按照国务院规定将被征地农民纳入相应的
社会保险制度。
十一、热点问题6:总则篇
 政府责任:
 一种意见:应当强化政府责任,太虚
 另一种意见:相对独立
 财政与社保的关系:两者间既有关系,又
没有关系:政府与社保要保持合理的距离,
相对独立;政府承担兜底责任,每年补贴
历史欠帐,但不能冲在前面,要站在边上、
后面,避免形成依赖。
 法律中的具体体现:制度补贴、基金补足、
税收优惠、战略调剂
十一、热点问题7:养老保险
篇
 主要制度
1)主要制度和覆盖范围:特别是解决了现行城镇
居民养老保险制度缺失问题,从法律制度上实
现全覆盖:今年试点
另外:特殊人群的制度设计
 公务员(二审时的热点)
 事业单位人员(三审时的焦点)
 灵活就业人员
 外国人(不限于养老,包括所有的社会保险)
十一、热点问题8:养老保险
篇
2)养老保险制度模式:从部门到专家的争议
 现收现付制还是部分积累制
 个人帐户做实还是空帐
 做实的问题:贬值的风险,管理、运营的风险;还涉及
到如何计算盈利率或者记帐利率(是按银行存款利率还
是按投资运营利率);在实践中的技术问题也较多,困
难重重;人为将老龄化压力提前
 做实的理由:未雨绸缪的战略选择,适当地补历史欠帐。
否则巨额个人帐户空帐运行,将养老责任后移,给后代
人压力太大,加上老龄化高峰到来,造成代际之间的不
公平;空帐的风险:现收现付制使应对老龄化的基金缺
口巨大 (数万亿)
 立法选择:明确统帐结合的制度模式,但回避个人帐户
做实问题,留待中央决策和实践调整
十一、热点问题9:养老保险
篇
主要问题
1)缴费年限不足15年的问题(农民工突出)
 现实规定(2005年38号文):达到法定退休年龄的个
人,累计缴费满15年的,可以享受按月的养老金;缴
费年限不足15年的,个人帐户储存额一次性支付给本
人,终止基本养老保险关系。
 问题:一是大量农民工就业流动性大,社保关系又无
法转移接续,导致缴费年限不补15年的情况很多,往
往不能享受养老金待遇;那这个门槛是高是低,成为
争论的话题;二是在只能选择退保的情况下,又只能
领回个人缴费形成的个人帐户部分的储存额,形同强
制储蓄,不能将统筹帐户中企业缴纳的部分带走,有
失公正;三是现行国家规定中没有可以补缴的规定,
只有少数地区开了口子,往往只限于本地户籍人员。
导致实践中大量流动就业人员没有参保的积极性,使
社会保险制度无法覆盖这些人群。
十一、热点问题10:养老保
险篇
 一种意见:应取消门槛,按多缴多得、少缴少得的原则





领取待遇;
一种意见:应降低门槛,15年太长,很多农民工达不到,
只能一次性领取个人帐户部分,不能享受待遇,有失公
平;
一种意见:15年已经是世界上较低的领取待遇的年限了,
再降低的话,会带来很大的道德风险,制度不可持续;
另外,年限太短,待遇很少,无法真正保障本人养老生
活,也增加基金的管理成本。
法律规定:达到法定退休年龄、累计缴费年限满15年的,
享受按月的基本养老金 ;但不足15年的,可以选择补缴
至满15年后,享受按月待遇;也可以转入新农保和城镇
居民养老保险制度,按照国家规定享受待遇。
关于补缴的方式:一次性补缴(趸交式)或者/按年补缴
(后延式);
关于待遇领取方式:一次性领取还可以吗?制度转接的
时候,统筹基金转不转?
十一、热点问题11:养老保
险篇
 其他问题:
 法定退休年龄与领取养老金的年龄
 延迟退休年龄问题的争议
 男女不同龄退休的性别不平等
 干部工人身份不平等
 体力劳动与脑力劳动的不平等
 青年就业与老年人力资源利用的平衡
 解决方法:先挖潜;实行弹性退休年龄;
逐步延长退休年龄;
十一、热点问题12:养老保
险篇
2)养老保险关系转移接续问题
 农民工退保问题凸显了这一问题:流动就业和
短期就业,而地区之间不衔接,城乡之间制度
不衔接,导致缴费年限不能累计计算;统筹基
金不能接转,个人待遇不能实现,只能退还个
人缴纳的部分。
 法律规定:个人跨统筹地区就业的,其基本养
老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。
退休时,分段计算、统一支付。
 问题:如何理解分段计算、统一支付?
十一、热点问题13:养老保
险篇
3)个人帐户问题
 不得提前支取;(不得退保)
 死亡时可以继承。(账户性质)
4)完善老遗残待遇
 养老的遗属抚恤金、丧葬补助金;标准
各地不统一,发放方法也不一,支付渠
道不一
 因病或非因工致残的病残津贴。(是退
职费等制度的完善,对应工伤的伤残津
十一、热点问题14:医疗保
险篇
 基本制度
 医疗保险体系: 全民覆盖
 三纵:城镇职工、城镇居民、新农合=基
本医疗保险制度—公费医疗
 三横:基本医疗保险+补充医疗保险+城
乡医疗救助制度
 是最先实现全面覆盖的险种,目前约12亿
人(8亿多农民)
十一、热点问题15:医疗保
险篇
 主要问题:
1)个人帐户问题:归个人使用,互济性差,
使用不规范
 对策:淡化(职工医保)和取消个人帐
户(居民医保不设个人帐户,只建立统
筹基金);
2)待遇水平低:起付线、封顶线设置不太
合理(门诊、住院、大病)、报销比例
低,常见病不能报
3)报销手续复杂,需要先垫付,不便民
十一、热点问题16:医疗保
险篇
4)退休人员异地就医不便问题突出
5)医疗保险关系转移接续难
6)有的与单位参保捆绑,单位未参保的,
个人不能报销,影响医疗待遇。
十一、热点问题17:医疗保
险篇
 解决的亮点问题:
 直接结算(社保与医疗机构等单位即时结算)-解决跑腿、垫支问题
 异地就医医疗费用结算制度(社保与卫生部门)
--逐步解决异地就医难问题
 医疗保险基金垫付制度:第三人应当支付医疗
费,而不支付的,基金先行支付后追偿。(单
位不参保的,个人权益如何保障未解决)
 退休后不缴纳医疗费而享受医疗待遇;
 未达国家规定年限的,可以补缴;
 医疗保险关系可以转移(但接续问题未提)
 还有“三定”问题未规定
十一、热点问题18:工伤保险篇
 主要制度:法律与工伤保险条例的关系




工伤保险筹资渠道:单位缴费,个人不缴费
实行行业差别费率和企业浮动费率(1-2%);
以支定收,收支平衡的原则(现收现付制);
工伤保险覆盖范围—职业人群
但是公务员是否纳入,将统筹考虑养老保险等制
度安排;
事业单位已经纳入(工伤保险条例修订草案)。
十一、热点问题19:工伤保险篇
 工伤认定因素:因工作原因(三工)
 工伤排除情形:
1)故意犯罪的;
2)醉酒或者吸毒的;
3)自残或者自杀的;
4)法律、行政法规规定的其他情形。
十一、热点问题20:工伤保险篇
工伤保险基金支付的费用变化:待遇支付
 住院伙食费;-标准确定?
 异地就医的交通食宿费-标准确定?
 终止或者解除劳动合同时应当支付的一
次性医疗补助金
 以上三项原由用人单位支付,现在改由
工伤基金支付,从6:6 变成 9:3。
 工伤预防费未明确,但条例修订中明确。
 停止享受待遇条件中,删去犯罪的规定。
十一、热点问题21:工伤保
险篇
垫付-追偿制度:两种情形
 用人单位未参保的,不影响职工享受工
伤保险待遇,由单位按照工伤保险待遇
支付; 单位不支付的,由工伤保险基金
先行支付,再行追偿;
 第三人侵权造成工伤的,第三人不支付
或者不能确定的,由工伤保险基金先行
支付后再向第三人追偿。
 亮点:维护劳动者权益;
 挑战:经办机构追偿
十一、热点问题22:工伤保
险篇
垫付-追偿制度
1) 用人单位未参保垫付的,如何追偿:
 追偿内容:应追偿全部工伤保险待遇;
 追偿手段:划拨、担保;扣押、查封、拍卖;63条
 问题:应否建立惩罚机制,双倍追偿或处以罚款,增加
违法成本,减少基金追偿风险损失?
2)第三人侵权造成工伤垫付的,如何追偿:
 追偿内容:工伤医疗费(先行垫付部分)
 追偿手段:只能通过民事诉讼;无直接强制手段;
 问题:工伤基金支付的其他待遇如残疾补助、护理费、
丧葬补助金、抚恤金、工亡补助金等与民事赔偿 相同项
目的费用,可否追偿?
 涉及模式之争:侵权赔偿与工伤补偿的关系:单赔还是双
赔(单赔:选择、替代;//双赔:兼得、补充)
十一、热点问题23:工伤保险篇
 垫付追偿的制度设计
 问题的由来:266号文件与工伤保险条例规定不一致;
对安全生产法、职业病防治法有关规定的理解不一致;
高法的司法解释的多种理解等,劳动、法院、法制办
各自理解不统一,需要明确。
 方案选择:一是留给司法实践去解决,不做法律规定
(侵权责任法也回避了);二是明确工伤基金的补偿
责任优先,但不免除第三人的侵权责任(双赔),但
同时规定工伤医疗费和康复费用等不重复享受,由第
三人支付;第三人不支付的,基金垫付后追偿。
 目前法律只规定第三人侵权的,基金先行垫付工伤医
疗费后,有权追偿。其他工伤待遇的支付和追偿,没
有规定,意味着没有授权。实际上是方案二。
十一、热点问题24:工伤保
险篇
 工伤社会保险与商业保险的关系
 问题的由来:《建筑法》、《煤炭法》以及
《保安服务管理条例》中有关强制商业保险的
规定,导致企业缴纳双份保险费用,增加成本,
而享受时困难重重,引发争议;
 如何处理:一是仅缴纳社会保险即可;二是社
会保险优先,商业保险选择和补充,不能强制;
三是两个保险都属于强制保险,互相不冲突,
都要缴纳。(专家和部门观点不一致)
 现在有社会保险法,从法律位阶上和强制手段
上,均可以抗衡煤炭法和建筑法了。
十一、热点问题25:失业保险篇
失业保险法律规定与失业条例的衔接变化:
 失业保险金标准:与最低工资的关系
 失业人员的医疗保险待遇:从领取少量的
医疗补助金,改为享受医疗保险待遇,个
人缴费部分由失业保险基金支付;
 三项保险的丧葬补助金,个人只能选择领
取其中的一项。-经办要核
 停止享受失业保险待遇的情形,删去“被
判刑收监执行的”。
 失业预防未规定。
十一、热点问题26:生育保险篇
 法律规定与现行规章的衔接变化
 职工未就业配偶按照国家规定享受生育
医疗费用待遇;---支付渠道?
 生育津贴与产假工资的关系;
 发放方式和渠道:基金直接发放给个人,
还是发放给用人单位后,由其发给职工?
 生育保险与医疗保险合并实施问题
十一、热点问题27:社保费征缴
 主要亮点:
 明确统一征收,但授权国务院规定;
 强化征缴力度,增强社保制度强制性
 明确全国统一的个人社会保障号码,为
社保卡的发行奠定法律基础;
 规定非因不可抗力等法定事由,用人单
位 不得缓缴、减免社保费。
 问题:社保费征收机构,包括了社保经
办机构和税务征收机关
十一、热点问题28:社保费征缴
 法律与征缴条例的衔接变化:
 社保登记:单位登记、用工登记、个人
登记----法律责任:84条
 申报缴纳:未按规定申报缴纳的,按照
上月缴费额的110%核定应缴数额;
 强制手段:直接申请划拨、提供担保、
查封、扣押、拍卖(原来还有申请破产
的权利)---法律责任:86条
十一、热点问题29:基金监
管篇
 提高统筹层次
 现实问题:养老在省、市级;医疗、工伤、生
育和失业保险在县、市、地区一级
 地区分割,导致三大问题:“地方粮票”的局
限
 一是基金互济性差,抗风险能力差
 二是基金的安全性差(地方利益)
 三是对于人员流动转移接续社保造成了很大的
障碍,在省内无法实现关系衔接
十一、热点问题30:基金监
管篇
 提高统筹层次是必然选择
 省级统筹还是全国统筹:分步、分险种
 养老:从省级统筹到全国统筹
 其他险种:从县市级到省级统筹
 提高统筹层次的博弈
 中央政府和地方政府的利益和分责机制
的调整
十一、热点问题31:基金监管篇
 主要制度规定:
 基金通过预算实现收支平衡;
 基金预算程序和依据(与预算法的关系)
 基金存入财政专户,具体办法国务院规定;
 基金的投资运营:确保安全、保值增值
 全国社保基金理事会的法律地位、功能:用于
社会保障支出的补充、调剂(战略储备,不限
于养老保险)
 基金专款专用,不得挪用、挤占
十一、热点问题32:基金监
管篇
主要问题:
 基金性质不明:谁的钱
 基金地位不清(财政性资金还是专项资金,涉
及帐户、预算等管理
 管理职责不清:多头管理(7个部门)
 征收主体不统一:究竟谁来征收
 投资运营风险较大:基金收益低下导致的内在
投资冲动;基金统筹层次低提供了违规的客观
条件)。
 国务院阶段四大问题:覆盖范围、基金性质、
统一征收、统筹层次
十一、热点问题33:基金监
管篇
社会保险基金的监督体制
 内部行政监督、外部审计监督
 增加人大监督
 强化社会监督(社监会):职责是对收支、
管理、和投资运营进行社会监督,提出改
正建议:机构实体化和真正发挥作用的问
题
 监督检查措施:整体上比较软,对侵占、
挪用基金的只能制止和责令改正(取消了
查账户的权力)
十一、热点问题34:社保经办篇
 明确了经办服务职责:总则第8条
 完善了社保经办服务体系:统筹地区设
立经办机构,下设分支机构和服务网点
(可能与其他网点合并)
 明确机构人员经费由财政保障
 接受监督,公布基金收支状况、向监督
委员会汇报基金收支情况;
十一、热点问题35:社保经办篇
 社保经办机构的法定职责:
1)社保登记
2)核定未申报缴费、确定工伤费率与社保费征收;
3)支付各项待遇;
4)办理关系转移接续;
5)待遇的分段计算、统一支付;
6)工伤、医疗待遇垫付追偿;
7)医疗费即时结算;
8)异地就医费用结算;
9)提供免费查询和权益记录单寄送服务;
10)为用人单位建档案,记录参保人权益记录;
11)保密义务
十一、热点问题36:社保经办篇
法律责任
 欺诈骗取基金支出的;87条
 未履行法定职责的、克扣待遇的、丢失
缴费记录等的;89条
 擅自更改费基、费率,少缴费的;90条
 泄密的;92条
 与参保人的争议处理:行政争议;83条
第一、二款;
 直接处理劳动者的侵权诉求:83条第三
款
十二、法律与现行制度的比较
主要特点
 完善了社保制度
 扩大了覆盖范围
 提升了统筹层次
 明确了转移接续
 保护了劳动者权益(补缴、转移、垫付、判刑
人员权益保护、权益记录、社保卡等惠民政策
和措施)
 强化了法律责任
 明确了救济渠道
十三、重大意义:
 是落实科学发展观、构建和谐社会的重
大举措;
 是完善社会保险制度的法制保障;
 是促进人力资源社会保障事业科学发展
的重要推动
十四、立法评价与评估
 社会上评议:授权型条款太多,影响了
法律实施的效果;
 人社部评价:重大问题总体上达成一致,
法律留空间,政策有余地,达到预期目
的。
十五、结 束 语
 理想与现实之间:期待不要太高,不能一蹴而就。
中国的国情复杂,历史与现实、城乡、地区之间
都需要统筹协调,不能开快车,只能审慎、稳健
的前行。摈弃理想与激进,选择理性与现实。
 立法与行政之间:遵从现行国家关于社保制度的
决策和安排。边实践,边立法。
 社会保险立法是一个开放而复杂的系统工程,只
有在社会保险基本法的统领下,完善与之相匹配
的其他单项法规,以形成一个健全的社会保险法
律体系,才能将社会保险逐步纳入法制轨道,使
其真正成为社会发展的“稳压器”、经济运行的
“减震器”。
谢谢!
周末愉快!