Transcript 社会保险法政策解读
<<社会保险法>>解析
社保中心 张金生
2011年12月3日
社会保险关系千家万户,和我们每个人都密
切相关。是与老百姓关系重大的民生问题,但
与此相关的综合、基本法律建设却一直出于相
对缺失的状态。胡锦涛总书记指出:加快建立
覆盖城乡居民的社会保障体系是“坚持立党为
公、执政为民的具体体现,是推动科学发展、
促进社会和谐的重要工作,是保增长、保民生
、保稳定的重要任务。”经过四次审议后,全
国人大常委会于2010年10月28日高票通过了《
社会保险法》,这是最高国家立法机关首次就
社保制度进行立法。《社会保险法》已于20
11年7月1日起施行。那么《社会保险法》
都有哪些内容和亮点?它的颁布和实施会产生
怎样的影响?
内容提纲
一、序言
二、出台的背景
三、立法必要性
四、起草过程
五、公开征求意见中的九大问题
六、立法特点
七、立法难
八、要处理好四个关系
九、立法原则
十、主要框架
十一、四大亮点
十二、36个热点问题
十三、与现行制度比较
十四、重大意义
十五、评价与评估
十六、结束语
一、社会保险法出台的背景
1993年开始起草,三次列入计划,加速立法进程,主要原因
和背景:
2004年以来和谐社会、科学发展的执政理念,更加注重社
会建设\更加注重保障和改善民生,扩大内需战略的转变,
实现科学发展和社会和谐稳定,不仅在社会领域作出了一
系列重大决策和部署,在社会法建设方面也加速,如2007年
的劳动合同法等三法出台,社保法是国家整个社会法建设
的一个重要组成部分.大大丰富了劳动法体系;
实际上是政治和社会发展的需要:经济发展,共享成果的
民意诉求更加强烈;促进社会和谐稳定健康发展的政治要
求:代表民意、保障民生是政权合法性的来源和保障
其中,立法是政治活动,是执政理念转化为国家意志的法
制保障,是执政手段和工具, 同时,立法也是体现国家和
社会进步文明的标志;所以要加快立法。
现实条件也初步具备:
政治上:有中央重视:十四届三中全会以来,
到十七大的部署,政治局集体学习;
经济上:有实力保障,国力强盛;
实践中:有近二十年的社保实践的基础;
社会上:各界群众有期盼;特别是金融危机后
大家对社会保障的重要性的认识和需求更迫切
增强社会稳定感,解除风险的后顾之忧,增强
消费信心和能力、减少社会动荡压力。
立法时机和条件基本成熟,行政部门认为的必
要性更是迫切
二、社保立法必要性
政府行政部门关注的五方面问题:
各项保险通过单项法规或者政策进行规范的,
缺乏高位阶的综合性专门法律(立法现状:从
50年代劳保条例到90年代的国务院系列文件,
以及之后的劳动法、征缴条例、失业条例和工
伤条例等)
社会保险强制性偏弱,需要强制性法律规范
政府、单位、个人等社会保险主体的责任没有
完全厘清
城乡之间、地区之间、机关、事业单位、企业
之间的社会保险制度缺乏衔接
社会保险基金的法律地位不确定,风险较大
三、社会保险法起草过程
原劳动部从1993年开始起草草案,分别于1995
年、2001年和2006年3次向国务院报送了草案送
审稿
2007年11月,国务院常务会议讨论通过后提请
全国人大常委会审议
2007年12月,第一次审议
2008年12月,第二次审议并公开征求意见
2009年12月,第三次审议
2010年10月28日,第四次审议通过
其间,有许多重大事件,影响立法进程
四、公开征求意见中的九大问题
实现全民覆盖
减轻缴费负担,调整费率
降低缴费年限门槛
实现转移接续
提高医疗待遇
各类人群的制度应统一和公平
提高统筹层次
加强基金和经办的监督监管
减少授权条款,增强统一性和明确性
五、社会保险立法的特点
重要:一国基本的民生保障制度,是社会文明
进步水准与社会和谐程度的标志;也是执政党
执政为民的重要体现,是权力的合法性之一
复杂:世界各国社保模式不一,没有世界公认
的、通用的模式,往往与一国历史、经济状况、
社会制度、法律制度密切相关,而且也处在不
断调整、改革的进程中,不是一成不变的——
国际经验的可借鉴性差(国际研讨会)
敏感:各阶层都有不同的利益期待,任何社会
政策调整都会引发社会问题,中国的事业单位
养老改革试点、国外的经验教训时刻提醒着我
们:美国的奥巴马医改、法国的多次罢工、希
腊的公务员罢工等,都对立法形成压力和影响
六、立 法 难
群众期待各异:承载重
部门意见分歧:角力难
专家观点不同:难以统一
实践情况复杂:各地探索,五花八门,
统一难度大
中央制度创新快,变化多,稳定性弱
国际经验:可借鉴性差
——立法部门:如何创立制度,进行利
益取舍与平衡,考验立法智慧
七、社保立法要处理好的四个关
系
政治与法律的关系:密不可分
法律与政策的关系:刚柔相济
立法与改革的关系:相互促进
继承与发展的关系:总结完善
八、社保法起草的立法原则
落实中央重大决策精神
体现广大人民群众共享改革发展成果
公平与效率相结合,权利与义务相适
应
确立框架,循序推进:总结实践,为改
革留有余地
九、社保法主要框架
共12章98条
总则、附则、法律责任3章
养老、医疗、工伤、失业和生育5个险种分别做
了专章规定,对每项保险的覆盖范围、制度模式、
筹资渠道、享受的待遇和条件等做了规定
社保费征缴、社保基金、社保经办和社保监督4
章
与国务院送审稿的区别:共8章63条,重点对社
会保险原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇
项目和享受条件、经办机构、基金监督等做了规
范。
十、社会保险法的四大亮点
全面覆盖:制度无缺失,覆盖无遗漏,
衔接无缝隙,待遇有保障
统筹城乡:公平性的最大的体现,冲破
城乡二元结构的束缚,加速城镇化进程
突出维权:以人为本,完善制度
规范管理:征缴、基金、经办、监督
十一、热点问题1:总则篇
调整范围(制度):社会保障VS社会保
险
争议问题:
强制性与自愿性:自愿参加的保险制度
如新农保、新农合和灵活就业人员参保
是否应当属于本法的调整范围
就业关联还是非就业关联?
十一、热点问题2:总则篇
立法宗旨
规范社会保险关系
维护公民权益
共享发展成果
促进社会和谐稳定
十一、热点问题3:总则篇
四个基本方针
覆盖范围:广覆盖
职业人群--职工的内涵:
—企业等组织职工(农民工、外国人)
—灵活就业人员
--公务员、事业单位人员
还有宗教人士、军人等特殊职业群体
非职业人群:农民、城镇居民(一老一小)
--全民社保,应保尽保
十一、热点问题4:总则篇
其他三个基本方针
保基本,与国力相适应:从无到有,从
窄到宽,从低到高—避免从摇篮到坟墓
的高福利制度的弊病(国力有限,避免
高福利带来的民族创新力和竞争力减弱,
以及政府承诺落空的风险)
多层次:通过补充保险,实现体面富足
的生活,但目前法律规定缺失
可持续:不言而喻,福利刚性所导致的
待遇不可降低,老龄化的压力
。
十一、热点问题5:总则篇
统筹城乡问题
农民的社会保险制度
养老保险:新农保
医疗保险:新农合
农民工的社会保险制度:
养老保险:单独还是统一
医疗、失业、生育保险:户籍制度的差别待遇
工伤:当期待遇,雇主缴费
失地农民的社会保险制度:征收农村集体所有
的土地,应当足额安排被征地农民的社会保险
费,按照国务院规定将被征地农民纳入相应的
社会保险制度。
十一、热点问题6:总则篇
政府责任:
一种意见:应当强化政府责任,太虚
另一种意见:相对独立
财政与社保的关系:两者间既有关系,又
没有关系:政府与社保要保持合理的距离,
相对独立;政府承担兜底责任,每年补贴
历史欠帐,但不能冲在前面,要站在边上、
后面,避免形成依赖。
法律中的具体体现:制度补贴、基金补足、
税收优惠、战略调剂
十一、热点问题7:养老保险
篇
主要制度
1)主要制度和覆盖范围:特别是解决了现行城镇
居民养老保险制度缺失问题,从法律制度上实
现全覆盖:今年试点
另外:特殊人群的制度设计
公务员(二审时的热点)
事业单位人员(三审时的焦点)
灵活就业人员
外国人(不限于养老,包括所有的社会保险)
十一、热点问题8:养老保险
篇
2)养老保险制度模式:从部门到专家的争议
现收现付制还是部分积累制
个人帐户做实还是空帐
做实的问题:贬值的风险,管理、运营的风险;还涉及
到如何计算盈利率或者记帐利率(是按银行存款利率还
是按投资运营利率);在实践中的技术问题也较多,困
难重重;人为将老龄化压力提前
做实的理由:未雨绸缪的战略选择,适当地补历史欠帐。
否则巨额个人帐户空帐运行,将养老责任后移,给后代
人压力太大,加上老龄化高峰到来,造成代际之间的不
公平;空帐的风险:现收现付制使应对老龄化的基金缺
口巨大 (数万亿)
立法选择:明确统帐结合的制度模式,但回避个人帐户
做实问题,留待中央决策和实践调整
十一、热点问题9:养老保险
篇
主要问题
1)缴费年限不足15年的问题(农民工突出)
现实规定(2005年38号文):达到法定退休年龄的个
人,累计缴费满15年的,可以享受按月的养老金;缴
费年限不足15年的,个人帐户储存额一次性支付给本
人,终止基本养老保险关系。
问题:一是大量农民工就业流动性大,社保关系又无
法转移接续,导致缴费年限不补15年的情况很多,往
往不能享受养老金待遇;那这个门槛是高是低,成为
争论的话题;二是在只能选择退保的情况下,又只能
领回个人缴费形成的个人帐户部分的储存额,形同强
制储蓄,不能将统筹帐户中企业缴纳的部分带走,有
失公正;三是现行国家规定中没有可以补缴的规定,
只有少数地区开了口子,往往只限于本地户籍人员。
导致实践中大量流动就业人员没有参保的积极性,使
社会保险制度无法覆盖这些人群。
十一、热点问题10:养老保
险篇
一种意见:应取消门槛,按多缴多得、少缴少得的原则
领取待遇;
一种意见:应降低门槛,15年太长,很多农民工达不到,
只能一次性领取个人帐户部分,不能享受待遇,有失公
平;
一种意见:15年已经是世界上较低的领取待遇的年限了,
再降低的话,会带来很大的道德风险,制度不可持续;
另外,年限太短,待遇很少,无法真正保障本人养老生
活,也增加基金的管理成本。
法律规定:达到法定退休年龄、累计缴费年限满15年的,
享受按月的基本养老金 ;但不足15年的,可以选择补缴
至满15年后,享受按月待遇;也可以转入新农保和城镇
居民养老保险制度,按照国家规定享受待遇。
关于补缴的方式:一次性补缴(趸交式)或者/按年补缴
(后延式);
关于待遇领取方式:一次性领取还可以吗?制度转接的
时候,统筹基金转不转?
十一、热点问题11:养老保
险篇
其他问题:
法定退休年龄与领取养老金的年龄
延迟退休年龄问题的争议
男女不同龄退休的性别不平等
干部工人身份不平等
体力劳动与脑力劳动的不平等
青年就业与老年人力资源利用的平衡
解决方法:先挖潜;实行弹性退休年龄;
逐步延长退休年龄;
十一、热点问题12:养老保
险篇
2)养老保险关系转移接续问题
农民工退保问题凸显了这一问题:流动就业和
短期就业,而地区之间不衔接,城乡之间制度
不衔接,导致缴费年限不能累计计算;统筹基
金不能接转,个人待遇不能实现,只能退还个
人缴纳的部分。
法律规定:个人跨统筹地区就业的,其基本养
老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。
退休时,分段计算、统一支付。
问题:如何理解分段计算、统一支付?
十一、热点问题13:养老保
险篇
3)个人帐户问题
不得提前支取;(不得退保)
死亡时可以继承。(账户性质)
4)完善老遗残待遇
养老的遗属抚恤金、丧葬补助金;标准
各地不统一,发放方法也不一,支付渠
道不一
因病或非因工致残的病残津贴。(是退
职费等制度的完善,对应工伤的伤残津
十一、热点问题14:医疗保
险篇
基本制度
医疗保险体系: 全民覆盖
三纵:城镇职工、城镇居民、新农合=基
本医疗保险制度—公费医疗
三横:基本医疗保险+补充医疗保险+城
乡医疗救助制度
是最先实现全面覆盖的险种,目前约12亿
人(8亿多农民)
十一、热点问题15:医疗保
险篇
主要问题:
1)个人帐户问题:归个人使用,互济性差,
使用不规范
对策:淡化(职工医保)和取消个人帐
户(居民医保不设个人帐户,只建立统
筹基金);
2)待遇水平低:起付线、封顶线设置不太
合理(门诊、住院、大病)、报销比例
低,常见病不能报
3)报销手续复杂,需要先垫付,不便民
十一、热点问题16:医疗保
险篇
4)退休人员异地就医不便问题突出
5)医疗保险关系转移接续难
6)有的与单位参保捆绑,单位未参保的,
个人不能报销,影响医疗待遇。
十一、热点问题17:医疗保
险篇
解决的亮点问题:
直接结算(社保与医疗机构等单位即时结算)-解决跑腿、垫支问题
异地就医医疗费用结算制度(社保与卫生部门)
--逐步解决异地就医难问题
医疗保险基金垫付制度:第三人应当支付医疗
费,而不支付的,基金先行支付后追偿。(单
位不参保的,个人权益如何保障未解决)
退休后不缴纳医疗费而享受医疗待遇;
未达国家规定年限的,可以补缴;
医疗保险关系可以转移(但接续问题未提)
还有“三定”问题未规定
十一、热点问题18:工伤保险篇
主要制度:法律与工伤保险条例的关系
工伤保险筹资渠道:单位缴费,个人不缴费
实行行业差别费率和企业浮动费率(1-2%);
以支定收,收支平衡的原则(现收现付制);
工伤保险覆盖范围—职业人群
但是公务员是否纳入,将统筹考虑养老保险等制
度安排;
事业单位已经纳入(工伤保险条例修订草案)。
十一、热点问题19:工伤保险篇
工伤认定因素:因工作原因(三工)
工伤排除情形:
1)故意犯罪的;
2)醉酒或者吸毒的;
3)自残或者自杀的;
4)法律、行政法规规定的其他情形。
十一、热点问题20:工伤保险篇
工伤保险基金支付的费用变化:待遇支付
住院伙食费;-标准确定?
异地就医的交通食宿费-标准确定?
终止或者解除劳动合同时应当支付的一
次性医疗补助金
以上三项原由用人单位支付,现在改由
工伤基金支付,从6:6 变成 9:3。
工伤预防费未明确,但条例修订中明确。
停止享受待遇条件中,删去犯罪的规定。
十一、热点问题21:工伤保
险篇
垫付-追偿制度:两种情形
用人单位未参保的,不影响职工享受工
伤保险待遇,由单位按照工伤保险待遇
支付; 单位不支付的,由工伤保险基金
先行支付,再行追偿;
第三人侵权造成工伤的,第三人不支付
或者不能确定的,由工伤保险基金先行
支付后再向第三人追偿。
亮点:维护劳动者权益;
挑战:经办机构追偿
十一、热点问题22:工伤保
险篇
垫付-追偿制度
1) 用人单位未参保垫付的,如何追偿:
追偿内容:应追偿全部工伤保险待遇;
追偿手段:划拨、担保;扣押、查封、拍卖;63条
问题:应否建立惩罚机制,双倍追偿或处以罚款,增加
违法成本,减少基金追偿风险损失?
2)第三人侵权造成工伤垫付的,如何追偿:
追偿内容:工伤医疗费(先行垫付部分)
追偿手段:只能通过民事诉讼;无直接强制手段;
问题:工伤基金支付的其他待遇如残疾补助、护理费、
丧葬补助金、抚恤金、工亡补助金等与民事赔偿 相同项
目的费用,可否追偿?
涉及模式之争:侵权赔偿与工伤补偿的关系:单赔还是双
赔(单赔:选择、替代;//双赔:兼得、补充)
十一、热点问题23:工伤保险篇
垫付追偿的制度设计
问题的由来:266号文件与工伤保险条例规定不一致;
对安全生产法、职业病防治法有关规定的理解不一致;
高法的司法解释的多种理解等,劳动、法院、法制办
各自理解不统一,需要明确。
方案选择:一是留给司法实践去解决,不做法律规定
(侵权责任法也回避了);二是明确工伤基金的补偿
责任优先,但不免除第三人的侵权责任(双赔),但
同时规定工伤医疗费和康复费用等不重复享受,由第
三人支付;第三人不支付的,基金垫付后追偿。
目前法律只规定第三人侵权的,基金先行垫付工伤医
疗费后,有权追偿。其他工伤待遇的支付和追偿,没
有规定,意味着没有授权。实际上是方案二。
十一、热点问题24:工伤保
险篇
工伤社会保险与商业保险的关系
问题的由来:《建筑法》、《煤炭法》以及
《保安服务管理条例》中有关强制商业保险的
规定,导致企业缴纳双份保险费用,增加成本,
而享受时困难重重,引发争议;
如何处理:一是仅缴纳社会保险即可;二是社
会保险优先,商业保险选择和补充,不能强制;
三是两个保险都属于强制保险,互相不冲突,
都要缴纳。(专家和部门观点不一致)
现在有社会保险法,从法律位阶上和强制手段
上,均可以抗衡煤炭法和建筑法了。
十一、热点问题25:失业保险篇
失业保险法律规定与失业条例的衔接变化:
失业保险金标准:与最低工资的关系
失业人员的医疗保险待遇:从领取少量的
医疗补助金,改为享受医疗保险待遇,个
人缴费部分由失业保险基金支付;
三项保险的丧葬补助金,个人只能选择领
取其中的一项。-经办要核
停止享受失业保险待遇的情形,删去“被
判刑收监执行的”。
失业预防未规定。
十一、热点问题26:生育保险篇
法律规定与现行规章的衔接变化
职工未就业配偶按照国家规定享受生育
医疗费用待遇;---支付渠道?
生育津贴与产假工资的关系;
发放方式和渠道:基金直接发放给个人,
还是发放给用人单位后,由其发给职工?
生育保险与医疗保险合并实施问题
十一、热点问题27:社保费征缴
主要亮点:
明确统一征收,但授权国务院规定;
强化征缴力度,增强社保制度强制性
明确全国统一的个人社会保障号码,为
社保卡的发行奠定法律基础;
规定非因不可抗力等法定事由,用人单
位 不得缓缴、减免社保费。
问题:社保费征收机构,包括了社保经
办机构和税务征收机关
十一、热点问题28:社保费征缴
法律与征缴条例的衔接变化:
社保登记:单位登记、用工登记、个人
登记----法律责任:84条
申报缴纳:未按规定申报缴纳的,按照
上月缴费额的110%核定应缴数额;
强制手段:直接申请划拨、提供担保、
查封、扣押、拍卖(原来还有申请破产
的权利)---法律责任:86条
十一、热点问题29:基金监
管篇
提高统筹层次
现实问题:养老在省、市级;医疗、工伤、生
育和失业保险在县、市、地区一级
地区分割,导致三大问题:“地方粮票”的局
限
一是基金互济性差,抗风险能力差
二是基金的安全性差(地方利益)
三是对于人员流动转移接续社保造成了很大的
障碍,在省内无法实现关系衔接
十一、热点问题30:基金监
管篇
提高统筹层次是必然选择
省级统筹还是全国统筹:分步、分险种
养老:从省级统筹到全国统筹
其他险种:从县市级到省级统筹
提高统筹层次的博弈
中央政府和地方政府的利益和分责机制
的调整
十一、热点问题31:基金监管篇
主要制度规定:
基金通过预算实现收支平衡;
基金预算程序和依据(与预算法的关系)
基金存入财政专户,具体办法国务院规定;
基金的投资运营:确保安全、保值增值
全国社保基金理事会的法律地位、功能:用于
社会保障支出的补充、调剂(战略储备,不限
于养老保险)
基金专款专用,不得挪用、挤占
十一、热点问题32:基金监
管篇
主要问题:
基金性质不明:谁的钱
基金地位不清(财政性资金还是专项资金,涉
及帐户、预算等管理
管理职责不清:多头管理(7个部门)
征收主体不统一:究竟谁来征收
投资运营风险较大:基金收益低下导致的内在
投资冲动;基金统筹层次低提供了违规的客观
条件)。
国务院阶段四大问题:覆盖范围、基金性质、
统一征收、统筹层次
十一、热点问题33:基金监
管篇
社会保险基金的监督体制
内部行政监督、外部审计监督
增加人大监督
强化社会监督(社监会):职责是对收支、
管理、和投资运营进行社会监督,提出改
正建议:机构实体化和真正发挥作用的问
题
监督检查措施:整体上比较软,对侵占、
挪用基金的只能制止和责令改正(取消了
查账户的权力)
十一、热点问题34:社保经办篇
明确了经办服务职责:总则第8条
完善了社保经办服务体系:统筹地区设
立经办机构,下设分支机构和服务网点
(可能与其他网点合并)
明确机构人员经费由财政保障
接受监督,公布基金收支状况、向监督
委员会汇报基金收支情况;
十一、热点问题35:社保经办篇
社保经办机构的法定职责:
1)社保登记
2)核定未申报缴费、确定工伤费率与社保费征收;
3)支付各项待遇;
4)办理关系转移接续;
5)待遇的分段计算、统一支付;
6)工伤、医疗待遇垫付追偿;
7)医疗费即时结算;
8)异地就医费用结算;
9)提供免费查询和权益记录单寄送服务;
10)为用人单位建档案,记录参保人权益记录;
11)保密义务
十一、热点问题36:社保经办篇
法律责任
欺诈骗取基金支出的;87条
未履行法定职责的、克扣待遇的、丢失
缴费记录等的;89条
擅自更改费基、费率,少缴费的;90条
泄密的;92条
与参保人的争议处理:行政争议;83条
第一、二款;
直接处理劳动者的侵权诉求:83条第三
款
十二、法律与现行制度的比较
主要特点
完善了社保制度
扩大了覆盖范围
提升了统筹层次
明确了转移接续
保护了劳动者权益(补缴、转移、垫付、判刑
人员权益保护、权益记录、社保卡等惠民政策
和措施)
强化了法律责任
明确了救济渠道
十三、重大意义:
是落实科学发展观、构建和谐社会的重
大举措;
是完善社会保险制度的法制保障;
是促进人力资源社会保障事业科学发展
的重要推动
十四、立法评价与评估
社会上评议:授权型条款太多,影响了
法律实施的效果;
人社部评价:重大问题总体上达成一致,
法律留空间,政策有余地,达到预期目
的。
十五、结 束 语
理想与现实之间:期待不要太高,不能一蹴而就。
中国的国情复杂,历史与现实、城乡、地区之间
都需要统筹协调,不能开快车,只能审慎、稳健
的前行。摈弃理想与激进,选择理性与现实。
立法与行政之间:遵从现行国家关于社保制度的
决策和安排。边实践,边立法。
社会保险立法是一个开放而复杂的系统工程,只
有在社会保险基本法的统领下,完善与之相匹配
的其他单项法规,以形成一个健全的社会保险法
律体系,才能将社会保险逐步纳入法制轨道,使
其真正成为社会发展的“稳压器”、经济运行的
“减震器”。
谢谢!
周末愉快!