Transcript د .خالد الخاطر

‫المحاسبة الحكومية في دولة قطر ‪:‬‬
‫الماضي والحاضر‬
‫( دراسة مقارنة ‪) 2010 – 1990‬‬
‫الدكتور خالد بن ناصر الخاطر‬
‫الملتقى الثاني للمحاسبين‬
‫‪2010-10-20‬‬
‫أهداف الدراسة‬
‫‪ ‬دراسة التطورات التي حصلت على المحاسبة الحكومية في‬
‫دولة قطر مابين ‪. 2010 – 1990‬‬
‫‪ ‬بيان نقاط القوة والضعف في النظام المحاسبي الحكومي‬
‫خالل الفترة المشار إليها أعاله ‪.‬‬
‫‪ ‬تقديم بعض المقترحات والتوصيات التي من شأنها االرتقاء‬
‫بالوضع الحالي ‪.‬‬
‫التطور التاريخي ‪1960 - 2010‬‬
‫‪ ‬إنشاء وزارة المالية ‪ ( 1960‬المسئول األول عن النظام المحاسبي‬
‫في الدولة ) ‪.‬‬
‫‪ ‬صدور قانون رقم (‪ )2‬لسنة ‪ 1962‬بتنظيم السياسة المالية ( أول‬
‫تشريع مالي يتناول السياسة المالية العامة ) ‪.‬‬
‫‪ ‬إنشاء ديوان المحاسبة ‪1973‬وتحديد اختصاصاته ‪.‬‬
‫التطور التاريخي ‪1960 - 2010‬‬
‫‪ ‬صدور الكثير من القرارات والمراسيم والتعليمات لتحديد إجراءات‬
‫الصرف والتحصيل وأنواع المستندات ودليل الحسابات وأسس‬
‫( الباب مفتوح لالجتهاد الشخصي‬
‫المحاسبة الواجب إتباعها‬
‫واالختالف في التفسير ) ‪.‬‬
‫‪ ‬صدور أول قانون للموازنة العامة عام ‪ ( 1989‬نقطة تحول بالنسبة‬
‫للنظام المحاسبي الحكومي ) ‪.‬‬
‫التطور التاريخي‪1960 - 2010‬‬
‫‪ ‬الوضع استمر بالنسبة لألمور األخرى ( تعليمات وتعاميم )‪.‬‬
‫‪ ‬دستور دولة قطر الدائم ( ‪ ) 2003‬المادة ‪107‬‬
‫‪‬‬
‫القرار األميري رقم (‪ )16‬لسنة ‪ 2009‬بتعيين اختصاصات‬
‫الوزارات‬
‫التطور التاريخي‪1960 - 2010‬‬
‫*تختص وزارة االقتصاد والمالية باإلشراف على النشاط االقتصادي‬
‫والمالي وتوجيهه‪ ،‬واقتراح أهداف وأدوات وبرامج‬
‫السياسات االقتصادية الكلية والمالية‪ ،‬ومراجعتها بما يتفق مع‬
‫متطلبات التنمية الوطنية‪ ،‬وتوفير الموارد المالية‪ ،‬وعقد القروض‬
‫العامة وتحصيل اإليرادات العامة‪، ،‬ومسك حسابات الدولة‪ ،‬وتنفيذ‬
‫السياسات واألنظمة الجمركية‪ ،‬وإعداد مشروع الموازنة العامة للدولة‬
‫واإلشراف على تنفيذها‪ ،‬وإعداد الحساب الختامي للدولة‪ ،‬والتدقيق‬
‫على أوجه الصرف في طلبات الدفع والتسويات الخاصة بالجهات‬
‫الحكومية‪ ،‬وتوفير االحتياجات المقررة من المساكن الحكومية‬
‫واإلشراف عليها وصيانتها‪.‬‬
‫التطور التاريخي‪1960 - 2010‬‬
‫مقترح يدرس االن في وزارة االقتصاد و المالية إصدار‬
‫قانون اإلدارة المالية للدولة يشتمل على‪:‬‬
‫(إجراءات وإعداد الموازنة العامة للدولة – تنفيذ‬
‫الموازنة العامة للدولة‪ -‬االستثمار واإلقراض‪-‬حسابات‬
‫الحكومية‪-‬الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة‪-‬الحساب‬
‫الختامي للدولة)‬
‫( ‪) 1990‬‬
‫اوال‪:‬مركزية النظام المحاسبي‬
‫‪ ‬نظام المحاسبة الحكومية المطبقة في الدولة يتميز بدرجة‬
‫كبيرة من المركزية – سيطرة وزارة المالية على جميع‬
‫األنشطة المالية ‪.‬‬
‫‪ ‬جميع ما يصرف من موازنات الوزارات واألجهزة يكون عن‬
‫طريق إدارة الشئون المالية ‪.‬‬
‫‪ ‬استخدام مستندات موحدة صادرة من وزارة المالية ‪.‬‬
‫( ‪) 1990‬‬
‫اوال‪:‬مركزية النظام المحاسبي‬
‫‪ ‬ال يجوز ألي جهاز إصدار لوائح مالية أو أنظمة محاسبية دون‬
‫موافقة الوزارة‪ .‬عدم فتح حسابات خاصة بها أو أنشاء دفاتر جديدة‬
‫للحسابات‬
‫‪ ‬اإلدارات المالية في الوزارات ال تقوم بإمساك دفاتر محاسبية –‬
‫سجالت إحصائية فقط ( تسجيل طلب الدفع وتدقيقه وإرساله إلى‬
‫وزارة المالية – ال حاجة إلى محاسبين متخصصين ) ‪.‬‬
‫‪ ‬بطء اإلجراءات وعدم توفير البيانات المالية الالزمة لتحقيق الرقابة‬
‫‪.‬‬
‫( ‪) 2010‬‬
‫اوال‪:‬مركزية النظام المحاسبي‬
‫‪ ‬بالرغم من المطالبة بتطوير النظام المحاسبي الحكومي‬
‫ليواكب التطورات واألحداث التي طرأت في مختلف‬
‫المجاالت والحد من المركزية المطبقة في الدولة والعمل‬
‫على استقالل األجهزة الحكومية بالدولة ماليا بما يكفل‬
‫السرعة في انجاز اإلعمال وتوفير البيانات الالزمة ال زال‬
‫تطبيق المركزية وحصرها في جهة معينة (وزارة االقتصاد‬
‫و المالية )‪.‬‬
‫‪ ‬الوضع على ما هو عليه بالنسبة للمستندات الموحدة ودفاتر‬
‫المحاسبية وإصدار لوائح مالية وبطء االجراءات‪.‬‬
‫• ( ‪) 2010‬‬
‫اوال‪:‬مركزية النظام المحاسبي‬
‫•قامت الحكومة بتعديل جزئي على الوضع القائم بتزويد بعض‬
‫الجهات الحكومية بمخصصاتها المعتمدة في الموازنة شهريا‬
‫أو كل ثالث شهور ( موازنة ملحقة ) وتقوم بالصرف مباشرة‬
‫من أرصدتها اكبر قدر من المرونة ( جامعة قطر‪ ،‬مؤسسة‬
‫حمد الطيبة‪ ،‬هيئة األشغال ) ‪.‬‬
‫• تلك الهيئات يوجد لها تنظيم داخلي ونظام محاسبي متكامل‬
‫(دفاتر وسجالت محاسبية ) وحدة تدقيق داخلي‪ -‬مكتب تدقيق‬
‫خارجي‪.‬‬
‫(‪) 2010‬‬
‫اوال‪:‬مركزية النظام المحاسبي‬
‫‪ ‬وزارة االقتصاد و المالية ترى أن هناك مشاكل كثيرة فيما يتعلق‬
‫بالموازنات الملحقة من حيث التطبيق والرقابة على المصروفات‬
‫واإليرادات وهناك تفكير بضرورة أعادة النظر بنظام الموازنات‬
‫الملحقة ‪.‬‬
‫‪ ‬تعديل الهيكل التنظيمي إلدارة الشئون المالية (إدارات بدال من‬
‫أقسام )‪.‬‬
‫‪ ‬هيمنة وزارة االقتصاد و المالية على جميع األنشطة المالية من‬
‫إصدار تعليمات وتنفيذ ورقابة‬
‫( ‪) 1990‬‬
‫ثانيا‪:‬التدقيق الداخلي‬
‫‪ ‬عدم وجود إدارات مستقلة للتدقيق الداخلي في األجهزة الحكومية‬
‫وربطها بالسلطة العليا في الجهاز لتحقيق أكبر قدر من االستقاللية ‪.‬‬
‫‪ ‬قسم التدقيق العام بوزارة المالية فقط يتولى تدقيق الرواتب واألجور‬
‫والمصروفات الجارية والرأسمالية والمشروعات والخدمات‬
‫االستشارية والسلف ‪.‬‬
‫(هيمنة وزارة المالية كذلك على التدقيق الداخلي‪ -‬الرقابة قبل الصرف )‬
‫( ‪) 2010‬‬
‫ثانيا‪:‬التدقيق الداخلي‬
‫ال زال الوضع على ما هو عليه الجهة المسئولة هي وزارة االقتصاد و‬
‫المالية‬
‫ولكن القرار األميري رقم (‪ )6‬لسنة ‪2009‬‬
‫بتعيين اختصاصات الوزارات اكد على‬
‫أنشاء وحدة التدقيق الداخلي بكل وزارة والتي تهدف إلى‪:‬‬
‫•( ‪) 2010‬‬
‫ثانيا‪:‬التدقيق الداخلي‬
‫•وضع مشروع خطة التدقيق السنوية على الوحدات اإلدارية‬
‫بالوزارة‪ ،‬ورفعها للوزير العتمادها‪ ،‬وإعداد تقارير بنتائج‬
‫التدقيق ‪.‬‬
‫•مراقبة مدى االلتزام بتنفيذ القوانين واللوائح والقرارات‬
‫المتعلقة بأنشطة الوزارة ‪.‬‬
‫•التحقق من انسجام نظم وأساليب العمل مع اختصاصات‬
‫وأهداف الوزارة‪ ،‬ورفع المقترحات الالزمة في هذا الشأن‪.‬‬
‫•مراقبة المستندات المالية من سندات قبض صرف وسندات‬
‫قيد وغيرها بعد الصرف‪.‬‬
‫• ( ‪) 2010‬‬
‫ثانيا‪:‬التدقيق الداخلي‬
‫• دراسة مشاكل ومعوقات العمل بالوزارة‪ ،‬وبحث أسبابها‬
‫واقتراح الحلول المناسبة لها‪.‬‬
‫• مراجعة اجراءات تعيين الموظفين‪ ،‬وإجازاتهم‪ ،‬وترقياتهم‪،‬‬
‫وغير ذلك مما يتعلق بشؤون الموظفين‪ ،‬والتحقق من االلتزام‬
‫بالقوانين واللوائح والقرارات المنظمة لذلك‪.‬‬
‫•التأكد من سالمة األموال والعهد واألثاث واألدوات والمباني‪،‬‬
‫والموجودات األخرى التي تملكها الوزارة أو تخضع إلشرافها‬
‫•االشتراك في جرد محتويات المخازن والعهد األخرى‬
‫( ‪) 2010‬‬
‫ثانيا‪:‬التدقيق الداخلي‬
‫باإلضافة إلى وجود إدارة التدقيق الحكومي‬
‫(وزارة االقتصاد والمالية)‬
‫والتي تختص ب ‪:‬‬
‫‪ ‬تدقيق الرواتب واألجور ‪.‬‬
‫‪ ‬تدقيق المصروفات الجارية والرأسمالية ‪.‬‬
‫‪ ‬تدقيق مصروفات المشروعات والخدمات االستشارية ‪.‬‬
‫( ‪) 2010‬‬
‫ثانيا‪:‬التدقيق الداخلي‬
‫باإلضافة إلى وجود إدارة التدقيق الحكومي‬
‫(وزارة االقتصاد والمالية)‬
‫‪ ‬تدقيق المعامالت الخاصة بالسلف المقيدة بالموازنة العامة ‪.‬‬
‫‪ ‬أعداد السياسات العامة للتدقيق لوحدات التدقيق الداخلي‬
‫بالجهات الحكومية‪.‬‬
‫‪ ‬متابعة تنفيذ الجهات الحكومية لسياسات وبرامج التدقيق‪،‬‬
‫ومراجعة التقارير الدورية التي تعدها إدارات التدقيق بهاو‪،‬‬
‫وإعداد التقارير بشأنها‪.‬‬
‫‪ ‬تقييم األداء التنظيمي للجهات الحكومية‪ ،‬ومدى مساهمته في‬
‫تحقيق أهدافها‪ ،‬والعمل على تشخيص المشاكل التنظيمية التي‬
‫تواجهها‪ ،‬واقتراح الحلول المناسبة لها‪.‬‬
‫‪ ‬اعتماد موجهات عامة لقياس مؤشرات األداء لألجهزة‬
‫الحكومية‪ ،‬ومتابعة تنفيذها‪ ،‬وتطبيق معايير لإلثابة والتحفيز‪،‬‬
‫ومعايير الجزاءات لضعف األداء‪ ،‬بالتنسيق مع األجهزة‬
‫الحكومية ‪.‬‬
‫‪ ‬إعداد ونشر أدلة لتقييم األداء الستخدامها بالجهات الحكومية‪.‬‬
‫‪ ‬تقييم برامج الرقابة الداخلية في الجهات الحكومية‪ ،‬والتأكد‬
‫من تطبيق أحكام القوانين واللوائح والقرارات التنظيمية ‪.‬‬
‫انشاء وحدة التدقيق الداخلي يحتاج إلى ‪:‬‬
‫‪ ‬كفاءات متميزة للقيام بهذه المهمة المناط بها ووضع آليات‬
‫لعمل هذه الوحدة ‪.‬‬
‫‪ ‬توضيح دورها وصالحياتها بالنسبة لإلدارات األخرى‬
‫بالوزارات ‪.‬‬
‫‪ ‬تحديد وتوضيح العالقة بين وحدة التدقيق الداخلي في‬
‫الوزارات وإدارة التدقيق الحكومي في وزارة المالية ‪.‬‬
‫‪ ‬تعقيد لإلجراءات وتداخل في االختصاصات والصالحيات ‪.‬‬
‫‪ ‬تفعيل دور أقسام الشئون المالية في الوزارات‬
‫( بعض الهيئات التي حصلت على موازنة ملحقة (‪)2003‬‬
‫يوجد لديها وحدة التدقيق الداخلي ومكتب تدقيق خارجي‪،‬‬
‫األمور ال زالت غير واضحة بالنسبة لوضع تلك الوحدات‬
‫حتى ان بعض الجهات ال يوجد بها وحدة تدقيق داخلي‬
‫وتعتمد على مكتب المحاسبة العالمي إلعداد القوائم المالية‬
‫وإبداء الرأي فيها)‬
‫(‪)1990‬‬
‫ثالثا‪ :‬الموازنة العامة للدولة‬
‫صدور القانون رقم (‪ )5‬لسنة ‪ 1989‬بشأن الموازنة العامة‬
‫( توضح القواعد والمبادئ التي تعتمد عليها الموازنة العامة)‬
‫‪ ‬تتولى وزارة االقتصاد والمالية عملية مشروع الموازنة‬
‫السنوي للدولة باعتبارها السلطة المالية المركزية التي اسند‬
‫إليها إدارة األموال العامة‬
‫‪ ‬تتولى وزارة المالية أعداد اللوائح التنفيذية لهذا القانون‬
‫لتفسير وتنظيم األمور المالية والرقابة عليها ‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪.‬‬
‫(‪)1990‬‬
‫ثالثا‪ :‬الموازنة العامة للدولة‬
‫صدور القانون رقم (‪ )5‬لسنة ‪ 1989‬بشأن الموازنة العامة‬
‫‪ ‬قبل صدور القانون لقد كان األمر متروكا لتعليمات وتعاميم‬
‫تصدر من حين آلخر ال تكون في مجموعها إطارا متكامال‬
‫لتنظيم األمور المالية ‪.‬‬
‫‪ ‬الزال صرف ما ينفذ من الموازنة العامة للدولة هو من‬
‫اختصاص وزارة المالية دون غيرها ‪.‬‬
‫( صمام أمان وضمانة كبيرة لعدم حدوث أية مخالفة مالية ) ‪.‬‬
‫(‪)2010‬‬
‫ثالثا‪ :‬الموازنة العامة للدولة‬
‫‪ ‬لم تصدر حتى اآلن الالئحة التنفيذية للقانون ‪.‬‬
‫‪ ‬كثير من مواد القانون لم تفعل بشكل واضح وظل االعتماد‬
‫على التعليمات والتعاميم التي تصدرها وزارة المالية ‪.‬‬
‫المادة رقم (‪ )36‬المادة رقم (‪)28‬‬
‫‪ ‬اعادة البحث في إصدار تشريع جديد يكون أكثر شموال‬
‫وأدق بعد بكثير من التغيرات التي طرأت على النواقص‬
‫المالية في الدولة – وإصدار دليل جديد لحسابات وبنود‬
‫الموازنة ‪.‬‬
‫( ‪)1990‬‬
‫إعداد الموازنة العامة‬
‫‪ ‬األخذ بمفهوم األموال واالعتمادات ( المفهوم التقليدي ) ويقوم على‬
‫بيان نوع المصروفات دون االهتمام بتوفير البيانات الالزمة الختيار‬
‫البرامج وتقييم األداء والتحقق من النتائج ‪.‬‬
‫تظهر النفقات التقديرية واإليرادات التقديرية المعتمدة على أساس‬
‫التبويب اإلداري ‪ -‬جهة الصرف ‪.‬‬
‫‪ ‬ليس هناك ما يشير إلى الدعوة أو الرغبة في استخدام موازنة‬
‫البرنامج واألداء ‪.‬‬
‫( ‪)1990‬‬
‫إعداد الموازنة العامة‬
‫‪ ‬مشكلة أساسية في إعداد الموازنة العامة حيث غالبا ما تكون غير‬
‫مطابقة مع الموازنة الفعلية في نهاية السنة المالية ‪.‬‬
‫‪ ‬عدم وجود أسس علمية سليمة تبنى عليها تلك التقديرات كالخطط‬
‫والبرامج التي تعمل الوزارات واألجهزة على تنفيذها خالل العام‬
‫الذي ستوضع من أجله تلك التقديرات ‪.‬‬
‫‪ ‬سلوكيات تقدير النفقات واإليرادات على مستوى الوزارات واإلدارات‬
‫المختلفة حيث تسعى كل منها على الحصول على أكبر حصة ممكنة‬
‫بغض النظر عن حاجتها ودون اعتبار لحاجات اآلخرين‬
‫( ‪)2010‬‬
‫إعداد الموازنة العامة‬
‫‪ ‬ال تعديل جوهري على الوضع السابق وموازنة الرقابة المطبقةحاليا ال تساهم‬
‫في التعرف على الكفاءة االقتصادية الستخدام المال العام ‪.‬‬
‫‪ ‬توجه جديد للدولة لألخذ بنظام محاسبة التكاليف في األجهزة الحكومية‬
‫واستخدام أساليب المهنيين اإلدارية حتى يمكن قياس تكلفة الخدمات العامة‬
‫واتخاذ القرار‪.‬‬
‫‪ ‬في ‪ 2007‬تم تشكيل لجنة عليا( لجنة دراسات موازنات الوزارات واالجهزة‬
‫الحكومية والهيئات والمؤسسات العامة)‬
‫‪ ‬في ‪ 2008‬شكلت لجنة ( القيمة مقابل التكلفة ) على مستوى مجلس الوزراء‬
‫بهدف تطوير نظام إعداد الموازنة العامة وفقا لموازنة البرامج واألداء‪.‬‬
‫دورات تدريبية للموظفين الماليين بأجهزة الدولة على مفهوم القيمة مقابل‬
‫التكلفة في معهد التنمية االدارية‬
‫( ‪)2010‬‬
‫إعداد الموازنة العامة‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫عدم مالئمة أنظمة المحاسبة الحكومية الحالية وعجزها عن توفير‬
‫البيانات الالزمة لتطبيق مفهوم القيمة مقابل التكلفة ‪.‬‬
‫الحاجة ملحة إلى تطوير مهارات وقدرات العاملين في هذا المجال‬
‫في الوحدات الحكومية المختلفة واالستعانة بذوي الخبرة‬
‫واالختصاص ‪.‬‬
‫عقد ندوات أو دورات لكبار المسئولين بهدف التعريف بالمفهوم‬
‫الجديد ومناقشة طرق التغلب على المشاكل التي تصاحب استخدام‬
‫هذا المفهوم ‪.‬‬
‫‪1990‬‬
‫الحساب الختامي‬
‫‪ ‬بموجب المادة رقم (‪ )35‬فقد الزمت األجهزة الحكومية التي ترتبط‬
‫موازناتها بالموازنة العامة للدولة وتقديم حساباتها الختامية لاليرادات‬
‫والنفقات وااللتزامات وتم تحديد الموعد بان ال يتجاوز نهاية الشهر األول‬
‫من السنة التالية‪.‬‬
‫‪ ‬صدور مشوارا سنويا عاما لجميع الوحدات الحكومية متضمنا القواعد‬
‫واإلرشادات الواجب اتباعها إلقفال الحسابات الختامية والتواريخ المحددة‬
‫إلقفالها‪.‬‬
‫‪ ‬إال ان أغلب الجهات الحكومية ال تعد حساباتها الختامية ‪.‬‬
‫‪ ‬عدم تقيد الجهات الحكومية بتعليمات وتوجيهات وزارة المالية‬
‫‪( ‬عدم توفر البيانات المالية لدى الوزارات لعمل الحساب الختامي الخاص‬
‫بها المتوفر فقط احصائيات)‪.‬‬
‫(‪)2010‬‬
‫ال زال الوضع على ما هو عليه الجهة المسئولة‬
‫عن اعداد الحساب الختامي هي وزارة االقتصاد‬
‫المالية‬
‫الحساب الختامي‬
‫‪ ‬قلة إعداد الكوادر المدربة التي تملك القدرة والكفاءة‬
‫المطلوبة لإلعداد الحسابات الختامية وفق التوجيهات‬
‫الواردة من وزارة المالية ‪.‬‬
‫‪ ‬عدم تقيد الجهات الحكومية بتعليمات وتوجيهات وزارة‬
‫المالية فيما يخص بإعداد الحسابات الختامية ‪.‬‬
‫‪ ‬عدم التزام وزارة المالية بإصدار تعاميها في األوقات‬
‫المناسبة‪.‬‬