Transcript 生态补偿实践进展 - 环境保护对外合作中心

生态补偿实践进展
Eco-Compensation Progress
张惠远
环境保护部环境规划院
2012年9月11日
内容提要（Contents）
1
生态补偿概念与内涵 (Concept)
2
我国生态补偿的实践领域和政策手段(Practices)
3
环保部在推动生态补偿方面工作(MEP progress)
4
工作建议(Recommendations)
一、生态补偿概念与内涵
Concept & Connotation
生态补偿机制的概念
市场交易观 Academic View1
• 生态补偿应满足5个条件，一种自愿交易行为；交易对象是明确界
定的环境服务；存在环境服务的提供者；当环境服务提供者保证了
环境服务的供给，消费者才要付费。
• 5 condition
成本收益观 Academic View2
• 从行为主体的成本角度出发，生态补偿是指通过对保护资源环境的
行为进行经济补偿，提高行为的收益，从而激励保护行为的增加，
达到保护资源的目的。
• Cost of Objective Action
4
生态补偿机制的概念
通用的概念
Common View
• 生态补偿是一种以保护生态系统功能、促进人与自然和
谐为目的，根据生态系统服务价值和生态保护及发展机
会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护
者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。
Institutional Arrangement
• 在我国，生态补偿不仅是一种经济政策手段，也是一种
社会发展的调节手段。Environmental economic mean &
regulation mean for social development
5
生态补偿的最新解释
最新的生态补偿定义是《生态补偿条例》（草稿，
2011年11月）中提出的，各级政府和生态受益者、
损害者通过资金补助、项目支持、政策优惠等方
式对生态保护者、受损者损失的弥补。
Through capital subsidy, project support and
preferential policy, government at all levels,
ecological beneficiary and damaging party
compensate ecological contributor and damaged
party.
二、我国生态补偿的实践领域
和政策手段
Practice field & Policy means
我国建立生态补偿机制的总体态势
我国关于生态补偿的研究和实践开始于
开始
上世纪80年代中后期,生态补偿的概念是
由国家环保局提出的。Started in 1980s by
SEPA
生态补偿形式
推广
生态补偿领域
Field
森林、流域、矿产资源开发、
草原和区域性生态补偿等
Forest, watershed, mining,
grassland and regional EC
由中央相关部委推
动，以国家政策形式
实施的生态补偿；
national policy
地方自主性的探索
实践，形成了一些地
方性的生态补偿政策。
Local practice
8
森林生态补偿( Forest EC)
起步较早，投入不少，取得了较明显的成效，
尤其是98年特大洪水后实施的天然林保护、退耕
还林等六大生态工程是对长期砍伐等破坏造成生
态系统退化的补偿。
Early start,
more investment, evident
result.
9
森林生态补偿( Forest EC)
重点工程
Major projects
天然林保护工程 NFPP



1998-1999年试点，2000年实施至今
长江上游地区和黄河上中游地区，涉及7300万公顷的天然林
通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林
区职工等措施，解决我国天然林的休养生息和恢复发展等问题。
退耕还林工程 GTGP



1999年-2001年试点，2002年实施至今
以粮食和现金两种方式补偿农户，对陡坡耕地和沙化耕地实施退耕还林，
解决重点地区的水土流失和风沙危害问题。
截止2009年底，工程覆盖25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，涉
及3200多万农户、1.24亿农民，累计完成退耕造林906.26万公顷，配
套荒山荒地造林1413.72万公顷，新封山育林193.32万公顷。
10
森林生态补偿( Forest EC)
相关政策
Related Policies
森林生态效益补偿基金
Compensation Fund for Forest Ecological Benefits


2001年,中央财政建立森林生态效益补助资金,在河北等11个省、
自治区的658个县级以上单位和24个国家级自然保护区进行补助
试点，平均每年每亩补助5元，资金主要用于国家重点生态公益
林的保护和管理。2004年正式建立了中央森林生态效益补偿基
金，将补偿范围扩大到全国。
目前，全国重点公益林实际认定面积达到1.05亿公顷，中央已
经对其中的0.45亿公顷实施了补偿。
森林碳汇补偿项目
Compensation project for Forest Carbon Sink


2006年我国成立了中国绿色碳基金，目前已经发展成为中国绿色碳汇
基金会，已经募集到5亿多元人民币，营造了120多万亩的碳汇林。
2006年，全国第一个试点示范碳汇项目在云南省临沧市启动，由加拿
大嘉汉林业投资有限公司全额投资再造林，每亩造林投入约250元。
流域生态补偿(Watershed EC)
国家
政策
地方
实践
•推动跨省流域生态补偿
• Promote trans-provincial river basin
EC
•城市饮用水源地保护
•Protection of Urban Drinking Water Source
•行政辖区跨界断面水质生态补偿
•cross-border section water quality
应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财
政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，
或同级政府间的横向转移支付。
Fiscal transfer payment, top to bottom
Integrate funding channel to compensation area
Horizontal government transfer
12
流域生态补偿(Watershed EC)
 全国已开展流域生态补偿的地区
 Watershed EC practice
目前，全国已经开展流域生态补偿的省份有：辽宁省、北京市、
河北省、山西省、甘肃省、陕西省、河南省、山东省、江苏省、
安徽省、浙江省、上海市、福建省、江西省、湖南省、贵州省、
重庆市、四川省、云南省、广东省等，主要以跨界断面水质生态
补偿和水源地保护生态补偿的类型为主；其中国家层面首个跨省
新安江流域水环境补偿试点于2010年底正式启动。
Cross-border section water quality
流域生态补偿—跨界断面水质生态补偿
监测流域的行政交界断
面，如果上游地区提供
的水质达到目标要求，
则下游地区必须向上游
地区提供生态补偿，如
果未达到目标要求，则
上游地区必须向下游地
区提供污染赔偿。
目前我国已有10余省份出台了基于跨界断
面水质目标考核的生态补偿办法并付诸实
践，这种模式以省内补偿为主，跨省补偿
很少，比较有代表性的案例有：
河北省子牙河流域生态补偿扣缴政策
辽宁省辽河流域跨界断面考核办法
江苏省太湖流域环境资源区域补偿政策
河南省沙颍河流域水环境生态补偿机制
山东省重点流域生态补偿机制
14
Protection of Urban Drinking Water Source
流域生态补偿—城市饮用水源地保护
水资源交易
模式
water resource
transaction
浙江省东阳市与义乌市成功地开展
了水资源使用权交易，经过协商，
东阳市将横锦水库5000万m3水资源
的永久使用权通过交易转让给下游
义乌市。
宁夏、内蒙古也有类似的水资源交易，
上游灌溉区通过节水改造，将多余的
水卖给下游的水电站使用。这些交易
对生态环境的影响还值得商榷。
15
Protection of Urban Drinking Water Source
流域生态补偿—城市饮用水源地保护
异地开发
模式
Development
relocation
为避免流域上游地区因发展造成
的生态环境破坏，在下游城市建
立工业区，税收归上游城市。
如浙江省金华市建立了“金磐扶
贫经济开发区”，作为金华市水
源涵养区磐安县的生产用地，并
在政策与基础设施方面给予支持。
16
Protection of Urban Drinking Water Source
流域生态补偿—城市饮用水源地保护
专项资金
模式
Special Fund
如福建省九龙江流域生态补偿。
2003-2008年每年，厦门市每年出
资1000万元，漳州、龙岩每年各出
500万元，加上省环保专项资金共
同设立九龙江流域生态保护专项资
金，主要用于水源保护、面源污染
整治等。达到了比较好的效果。
17
Trans-provincial EC
流域生态补偿—跨省生态补偿

跨省生态补偿：进展缓慢 Slow Progress
新安江流域跨省
水环境补偿
Trans-provincial
water environment
compensation in
Xin’an River Basin
汀江流域生
态补偿
EC in Tingjiang
River Basin
• 2010年12月，新安江流域作为我国首个跨省水环境补
偿试点正式启动，2011年10月，财政部和环保部联合
印发了《新安江流域水环境补偿实施方案》，具体规
定了新安江流域生态补偿实施的具体措施。
• 补偿资金安排为中央3亿元，安徽省和浙江省各出1亿
元。由环保部推动两省签订环境补偿协议文本。
• 2012年，中央财政出资5000万启动汀江流域生态补偿
试点，目前主要用于长汀县汀江上游长汀县的流域生
态保护与环境治理。
矿产资源开发生态补偿
Mining Resource EC
征收生态补偿费：国家政策
National level: Levy EC fee
上世纪80年代中期开
始实施、90年代中期
进一步改进，对矿产
资源开发征收矿产资
源税，以调节资源开
发中的级差收入，促
进资源合理开发利用。
从1994年开始试点征
收矿产资源补偿费，
尽管有将补偿费用于
治理和恢复生态环境
破坏的要求，但实践
中却很少考虑生态补
偿问题。
1997年实施的《中华人
民共和国矿产资源法实
施细则》明确了矿山开
发的押金制度。这一政
策，符合矿产资源开发
生态补偿机制的内涵。
但是没有解决企业自身
内部生态环境保护资金
来源和渠道问题。
19
矿产资源开发生态补偿
Mining Resource EC
征收生态补偿费：地方实践
Local practice
已经
开展
云南、广西、福建、江苏、陕西等
我国首个生态补偿费实践：云南省昆
阳磷矿试点，对每吨矿石征收0.3元，
用于开采区植被及其他生态环境破坏
的恢复费用。
青海省2010年11月起开始
征收原生矿产品生态补偿
费，2011年上半年累计征
收原生矿产品生态补偿费
2.5亿多元。
最近
开展
20
矿产资源开发生态补偿
Mining Resource EC

矿山环境恢复治理保证金制度

margin system for mining environment restoration
国家
政策
2006年财政部、国土资源部、环保部发布
的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复
责任机制的指导意见》，正式明确提出建立
我国矿山环境恢复治理保证金制度。
2008年我部会同发改委能源局等在山西开
展煤炭可持续发展试点,开征可持续发展基
金和生态恢复治理保证金。
地方
实践
已经开展的省份：云南、广东、黑龙江、
浙江、宁夏、江苏、山东、河北、山西、
新疆、安徽等。
有些地方如广西，采用征收保证金的办法，
激励企业治理和恢复生态环境，若企业不
采取措施，政府将用保证金雇佣专业化公
司完成治理和恢复任务,但因征收的标准低
金额少,无法有效解决问题,还需要向山西
经验看齐。
区域性生态补偿(Region EC)
区域性生态补偿多是以林草等单项生态要素为保护
或建设目标。目前我国条块管理的体制使得这些本来
应该是相互协调促进的政策成为了相互非理性竞争的
政策,在一些地方还造成了重大的生态破坏和国家财
产的巨大浪费,需要引起我们的深思和重视。
区域性生态补偿(Region EC)
1
国家
政策
2
从上世纪80年代以来，退耕还林还草、天然林保护、
退牧还草、“三江源”生态保护等一系列生态工程
均具明显的生态补偿意义，投入资金已达数千亿。
具有生态补偿性质的转移支付
财政部从2008年起设立了国家重点生态功能区转
移支付，加大对国家限制开发的其他生态功能重
要区域涉及的451个县的转移支付力度。
财政部于2011年正式印发了《重点生态功能区转
移支付办法》（以下简称《办法》）（财预
[2011]428号），支付力度进一步加大，支付办
法和范围更加明确，重点生态功能区转移支付全
面展开。
草原生态保护奖励机制
Reward Mechanism for Forest Protection
Local Pilot
地方
试点
2009年，党中央、国务院
2010年10月，国务院常务
决定在西藏率先开展建立
草原生态保护补助奖励机
制试点工作。
确定在那曲、阿里、日喀
则部分县建立以草定畜奖
励、薪柴替代补贴、和草
原生态监测为主要内容的
草原生态保护奖励机制。
5试点县牲畜存栏较上年
减少54万个绵羊单位，是
历年来减畜力度最大的一
年，试点县群众户均增收
2410元。
会议决定建立草原生态保护
补助奖励机制促进草原生态
安全和牧民增收。
从2011年起，在内蒙古、
新疆、西藏、青海、四川、
宁夏等８个主要草原牧区省
（区），全面建立草原生态
保护补助奖励机制。
2011年中央财政安排专项
资金136亿元,支持8个省 禁
牧补助、草畜平衡奖励、牧
民生产性补贴等。
西藏草原保护奖励试点
全国草原保护补助奖励
24
生物多样性保护生态补偿
EC for BD Conservation
正在探索
李克强副总理6·5
讲话
加强生物多样性保护，必须进一步深化
改革，完善体制机制。从当前看，最重
要的是建立生态环境补偿机制。
要把生物多样性保护纳入生态环境补偿
政策，通过财税体制给予相应的经济补
偿和制度支持。
特别是对国家确定的生物多样性保护优
先区域，要加快建立相应的补偿机制。
财政部要抓紧研究继续深化生态补偿机
制建设及相关问题，总结地方试点工作
经验，建立激励和约束机制。
25
三、环保部在生态补偿方面所
开展的工作
Working progress of MEP in
EC
推动做好生态补偿前期研究
Preliminary research
目前正在推动开展亚行“编制国家流域生态补偿
技术导则”的技援项目研究；
积极争取其他国际合作项目，开展与生态补偿有
关的研究，推动中国生态补偿逐步与国际接轨。
2008年2010年
2006年-
国家水专项流域生态补偿与污染赔偿
研究与示范课题研究，十二五继续推
动生态补偿课题的深化试点研究
2007年
上世纪
90年代
推动开展了国合会生态补偿机制研究
在全国范围研究和推行生态补偿制
度，是国内最早提出建立生态补偿
机制的部门
2005年以来环保部参与开展的相关工作

2005年以来，为落实党中央、国务院有关要求，我部与发改、
财政、国土等部门和浙江、江苏、福建、山西等地区开展了
积极探索，取得一定进展。
Promote
mining
EC
推动开展矿产资
源开发生态补偿
工作
陆续发布了几份
关于推动开展生
态补偿试点工作
的文件
Regulation
research
推动生态补偿相
关法律条文的修
订和开展关于生
态补偿条例的前
期研究
积极参与起草《
国家生态补偿条
例》
Document
of EC pilot
Draft
National EC
Regulation
推动开展矿产资源开发生态补偿工作
Working on Mining Resource EC
2005年
2006年
2007年
国家环保总局等配合国家发改委（能源局）研究制定了山西省
煤炭资源开发生态环境恢复补偿机制试点政策，经国务院批准
（国函〔2006〕52号）后，2007年山西省正式启动了试点工作。
财政部、国土资源部、国家环保总局联合印发了《关于逐步
建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建
〔2006〕215号），推动各地开展矿产资源开发生态补偿政
策试点工作。
推动山西省启动了试点工作，主要包括制定生态环境恢复治理
规划、完善生态环境评价及监管制度、开征生态恢复治理保证
金和可持续发展基金建立煤炭开采综合补偿机制等。
陆续发布了几份关于推动开展生态补偿试
点工作的文件
Guideline Documents of EC Pilot
2007年
8月
2008年
5月
环境保护部（国家环境保护总局）发布《关于开展
生态补偿试点工作的指导意见》，计划在四个领域
开展生态补偿试点：（1）自然保护区；（2）重要
生态功能区；（3）矿产资源开发；（4）流域。
环境保护部印发了《关于确定首批开展生态环境补
偿试点地区的通知》（环办函〔2008〕168号），指
导地方进一步扩大试点范围、深化试点内容。
试点省份包括:甘肃省、辽宁省、浙江省、江西省、
福建省、山西等。
推动生态补偿相关法律条文的修订和开展
关于生态补偿条例的前期研究工作
Research on EC Regulation
推动促成《中华人民共和国水污染防治法》（2008修定）
中增加生态补偿相关条款。该法第七条规定：国家通过财
政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区
域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机
制
积极参与起草《国家生态补偿条例》等
Draft National EC Regulation
《国家生态补偿条例》（以下简称《条例》）列入国
务院法制办B类立法计划，起草工作于2010年4月启动，
目前正紧锣密鼓开展工作;
National Eco-compensation Regulation
与国家发改委一起起草了《国务院关于建立健全生态
环境补偿机制的若干指导意见》（草稿，以下简称
《意见》），进一步明确近期工作任务;
Some Opinions on Establish and Amplify Eco-environment
Compensation Mechanism by State Council (Draft)
流域和生态功能区生态补偿是《条例》和《意见》的
重点领域，环保部正牵头组织开展这两方面工作。
Foci: eco-compensation in river basin and ecological
function zones
推动了重要生态功能区转移支付工作
Transfer payment to key ecological function zones
环保部于2008年和中国科学院联合发布了《国生态功能区
划》，是《全国主体功能区规划》的技术基础,为支持这两个规
划实施，进一步加大对生态保护重点区域的支持力度。财政部
在均衡性转移支付下设立国家重点生态功能区转移支付，通过
明显提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源、南水
北调中线及国家限制开发的其他生态功能重要区域涉及的451个
县的转移支付力度。National Major Function Zoning
目前正在推动的几个生态补偿试点
Current EC Pilot
2010年底与财政部
联合开展了跨省新
安江流域环境补偿
试点
Xin’an River Basin
目前正在推动的试
点还有东江、九龙
江和赤水河等
Dongjiang River
Basin, Jiulong
River & Chishui
River
2012年初与财政部
联合开展了汀江流
域环境补偿试点
Tingjiang River
Basin
对2008年开始的国
家重点生态功能区
生态补偿效果进行
了试点评估，正在
评估向全部451个县
推广，以此作为今
后继续补偿或扣减
补偿金额的依据
EC pilot
assessment
四、工作建议
Recommendations
35
国家层面，为建立和完善生态补偿机
National 制夯实法律基础和搭好平台
Legal footing & sound platform
加快《国家生态补偿条例》
和《国务院关于建立健全
生态环境补偿机制的若干
指导意见》的完善和出台；
Unveil new policy
细化生态补偿的领域，加
快推进国家层面不同领域
的试点；
Pilot in various fields
进一步总结国家和地方试点
经验，系统梳理国外做法，
及时培训和宣传；
我部会同财政部等研究制
定生态补偿专项资金监管
和评估制度和方法等；
Experiences & Lessons from
local, national, global
Supervision and evaluation
system of EC special fund
与资源管理部门等建立不同领域生
态补偿制度的协同增效平台或机制。
Synergy sys among relevant
departments
36
地方政府层面，在推动建立生态补偿工作
Local
中发挥更大的主动
Take part in EC establishment
对于已有的生态补偿政策
Current EC policies
一要加强宣传，加强公众参与
与监督，增加透明度和公平性
二要建立第三方监督机制，通
过审计、监察、利益无关方的
评估等，提高资金和机制的执
行效率和实施绩效（生态绩效）
三要从区域整体生态功能提高
的角度对已有生态补偿政策进
行协调，努力协同增效
对生态功能重要，急需保
护的地区或流域
Key areas
一要做好基础研究和准备工作，
提出整体保护的思路和规划
二要筛选出切实可行的、需要
实施的各种项目和资金需求
三是提出由各利益相关方组成
的补偿指导委员会和实施监管
和评估构架以及实施方案
四是在此基础上提出生态补偿
的整体思路和建议
37
谢 谢！
Thanks!