Transcript De la modernisation à la réforme de l Etat (powerpoint)

Cycle de conférences KSAP-ENA
De la modernisation
à la réforme de l’Etat
en France
Frank MORDACQ
Ministère du Budget, des Comptes publics
et de la Fonction publique - Paris
Varsovie, 11 décembre 2008
Sommaire
I. Les enjeux de la modernisation de l’Etat
II. Le pilotage de la réforme de l’Etat
III. De la modernisation à la réforme de l’Etat :
la Révision Générale des Politiques Publiques
2
L’État doit faire face à des défis considérables
L’articulation des
différents
niveaux
d’administration
Etat, Collectivités locales,
Union européenne…
La situation des
finances
publiques (déficit
et dette )
La compétitivité
globale du pays
dans une
économie
mondialisée
La
démographie,
l’attractivité
de la fonction
publique
Défis
Les évolutions
de la société,
les attentes
des citoyens
3
Contexte et périmètre de la réforme de l’Etat
Contexte : une situation de finances publiques difficile: dette de
63,9% du PIB et déficit de 2,7% du PIB en 2007.
Périmètre : L’Etat n’est qu’une partie de la sphère publique, même
les citoyens s’adressent toujours au Gouvernement.
Une difficulté : des politiques publiques définies par l’Etat mais dont
certaines sont gérées par des entités autonomes.
Administrations
publiques
=
Etat
+ organismes
divers
+
Administrations
publiques
locales
+
Sécurité
sociale
991 Mds€
340 Mds€
207 Mds€
444 Mds€
52,4% PIB
18% PIB
11% PIB
23,5% PIB
4
Les éléments du budget de l’Etat français
 Les natures de dépense
 43% de dépenses de personnel
 22% de dépenses d’intervention
 16% de charge de la dette
 14% de fonctionnement courant
 5% d’investissement
 Les finalités de la dépense
 21,5% Education nationale
 13,5% Missions sociales-emploi-santé
 13 % Défense
 8,6% Recherche et enseignement supérieur
 Les effectifs: 2,2 M de fonctionnaires (5 M au total avec les
collectivités locales et les hôpitaux soit 20% des actifs) dont la
moitié sont des enseignants financés sur le budget de l’Etat
5
Les leviers de la modernisation de l’État
Trois leviers «classiques» essentiels
1
La nouvelle gestion publique (la LOLF)
2
La simplification et l’exigence de qualité
3
Le développement de l’administration
électronique
6
1. La nouvelle gestion publique promue par la
LOLF
Une réflexion sur le sens de l’action : formalisation de la stratégie et des
objectifs des politiques publiques
Liberté : globalisation des enveloppes de crédits, déconcentration des
décisions de gestion pour trouver des gains de performance au plus près du
terrain
Responsabilité : logique de performance (objectifs et indicateurs), outils de
pilotage (système d’information budgétaire et comptable, comptabilité
d’exercice, contrôle de gestion )
Les bénéfices attendus
Des gains d'efficacité
plus près des
activités des services
1 au
Des acteurs
Précisément identifiés
Moins nombreux
Plus responsables
+
Capacité
d’action
Un pré requis pour construire
un système de responsabilité
orienté vers les résultats
Des équipes motivées
2 et mobilisées vers les
résultats à atteindre
Une meilleure capacité
à adapter l'action en
fonction des résultats
3 et à résoudre les
problèmes
7
2. La qualité et la simplification
 Des lois de simplification annuelles (pour les particuliers et les
entreprises)
 La lutte contre l’inflation normative en collaboration avec le
Secrétariat général du Gouvernement (SGG) : les études
d’impact
 La certification/labellisation des services accueillant du
public: généralisation en 2006 des tests de qualité, évolution de
la charte Marianne vers un référentiel de certification/labellisation
qualité
 La mesure et la réduction de la charge administrative pesant
sur les usagers, particuliers et entreprises : mise en place d’un
indicateur de complexité des démarches administratives
 Réduction et rationalisation des commissions administratives
(décret du 8 juin 2006 conduisant à ne créer les commissions que
pour une durée de vie limitée)
8
3. Le développement de l’administration
électronique
 Garantir les échanges électroniques :
L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges
électroniques, pose les bases juridiques nécessaires à l’accélération et à
la généralisation de l’administration électronique (validité juridique des
courriers électroniques, signature électronique des actes administratifs,
espace de stockage).
 Mutualiser les investissements pour éviter leur redondance :
Le schéma directeur de l’administration électronique organise le
pilotage interministériel du développement de l’administration
électronique, en érigeant comme règle la mutualisation et l’efficacité
des services (47 initiatives portées par un ministère chef de file).
 Elaborer les référentiels généraux d’interopérabilité et de
sécurité
Il s’agit pour l’Etat de définir un corpus de règles qui combine à la fois
les spécificités métiers des administrations, le respect de la
confidentialité des données, la fluidité des échanges de données
numériques, la sécurité des systèmes d’information.
9
Le développement de l’administration électronique :
un levier de transformation pour toute l’administration
Vers une administration
centrée sur l’usager
3
L’administration se tourne
vers l’usager pour mieux
répondre à ses attentes
Les travers d’une
administration
«auto-centrée»:
complexité,
délais…
En transversal :
mon.service-public :
un espace de stockage
de données
administratives
certifiées et l’accès aux
démarches en ligne
2
Une chaîne de traitement
«en ligne» amène à
repenser les processus,
organisations et métiers
1
Chaque administration met
à disposition de l’usager
ses informations et
documents « bruts »
Sur 1 thème :
changement
d’adresse en ligne
Ex. : dématérialisation de la
déclaration de l’impôt sur le revenu
avec Télé-IR
Portail :
Administration24h24.gouv.fr : 600
formalités « dématérialisées »
Ex. : formulaires pdf à
imprimer sur service-public.fr
10
Le développement des services en ligne
 Dématérialiser les démarches
nouveaux services en ligne :
et
offrir
de
 Dématérialisation des formulaires et accès par un site
unique (www.service-public.fr).
 Changement d’adresse en ligne (15 services, 30% des
déménagements)
 Actes de naissance en ligne (5.000 demandes par jour),
 Déploiement début 2009 du portail « mon.service-public »
 Expérimentation des Relais de Services Publics
 Demandes de subventions en ligne, etc.
La France est entrée dans le Top 5 européen pour les services
publics en ligne (étude Capgemini pour la Commission
européenne, juin 2006)
11
Sommaire
I. Les enjeux de la modernisation de l’Etat
II. Le pilotage de la réforme de l’Etat
III. De la modernisation à la réforme de l’Etat :
la Révision Générale des Politiques Publiques
12
La conduite de la réforme de l’Etat
 1995 : La réforme de l’Etat rattachée au Premier Ministre :
Commissariat à la réforme de l’Etat (CRE).
 1997-2005 : La réforme de l’Etat rattaché au ministre de la
fonction publique : Délégation interministérielle à la réforme de
l’Etat (DIRE) puis divers organismes: DMGPSE, DUSA, ADAE.
 2003 : Direction de la réforme budgétaire (DRB) au ministère du
budget pour la mise en œuvre de la LOLF.
 2005 : Le rattachement de la réforme de l’Etat auprès du
Budget.
Création de la direction générale de la modernisation de l’Etat
(DGME) :
 Une volonté politique, une continuité entre réforme budgétaire et
réforme de l’Etat
 Une synergie des compétences et des leviers d’action
 2007 : Budget + Réforme de l’Etat + Fonction publique
auprès du ministre du budget
13
La DGME
 Un rattachement au ministre du budget
 Une fusion de toutes les structures existantes assurant la synergie
des compétences et des leviers d’action.
 Mission de la DGME :
«Coordonner, aider et inciter, au niveau interministériel, les
administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et
de gestion de l’Etat pour améliorer le service rendu aux usagers,
contribuer à une utilisation plus performante des deniers publics et
mobiliser les agents publics»
 Une organisation pour l’essentiel en mode projet : conseil/
services/innovation
 Une culture mixte public/privé: fonctionnaires d’Etat et contractuels du
secteur privé +assistance de prestataires extérieurs de cabinets de
conseil
 Définir des référentiels et mettre en cohérence les sujets
interministériels clés
 Impulser les chantiers concrets de modernisation
 Aider et accompagner les administrations dans leurs transformations
14
Les audits de modernisation 2005-2007 : une
démarche innovante
Radiographier le fonctionnement de l’Etat afin d’améliorer la qualité du
service rendu aux Français tout en optimisant les coûts
Rythme
ambitieux
 Au moins 1 audit
par
ministère tous les
2 mois, puis tous les 3 mois (juillet 2006)
 150 audits lancés, en 6 vagues, portant sur plus
de 150 Mds€
Démarche
globale
 Diversité des services, procédures et fonctions,
pour aborder les principaux enjeux de
modernisation
 Des vagues sectorielles (par ministère) et
transversales
(achats,
paye,
archivage,
bureautique)
Démarche
partenariale
 Le choix des sujets relève de chaque ministre et
du Premier ministre
 La démarche permet aux ministères de
s’approprier le diagnostic et d’être les acteurs de
leur démarche de modernisation
15
Les audits de modernisation 2005-2007 : une
démarche innovante
Visée
opérationnelle
 Des propositions concrètes et quantifiées
 Mise en œuvre étudiée avec les parties
prenantes
 Des plans de transformation concrets sous
18 mois
Équipes
d’audits mixtes
 Inspections interministérielles et ministérielles,
 avec l’appui de consultants du privé
Démarche
transparente
Résultats
concrets
 Publication des rapports sur Internet
 Le tableau de bord des audits
 Gains de productivité
 Améliorations de la qualité de service
16
Le nouveau contexte politique
 Election du Président Sarkozy en mai 2007
 Nouvelle organisation gouvernementale avec 15 ministères seulement
 Le ministère des finances divisé en deux :
 Un ministère de l’économie, des finances et de l’emploi
 Un ministère du budget, des comptes publics et de la fonction
publique
 La réforme de l’Etat est pilotée par la présidence de la République avec
le cabinet du Premier ministre et s’appuie sur le ministère du budget.
 Lancement de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP)
 La règle du non remplacement des départs à la retraite à hauteur de 1
sur 2 dans la fonction publique
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Sommaire
I. Les enjeux de la modernisation de l’Etat
II. Le pilotage de la réforme de l’Etat
III. De la modernisation à la réforme de l’Etat :
la Révision Générale des Politiques Publiques
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La Révision Générale des Politiques Publiques
 Le lancement de la révision générale des politiques publiques
(RGPP) par le Président de la République Nicolas SARKOZY
 L’objectif de la RGPP : assurer le meilleur service public
possible au moindre coût: réexamen des missions, économies
budgétaires et réduction des effectifs
 Un exercice ambitieux (2007-2008) :
 Un pilotage politique au plus haut niveau : un comité de suivi
composé de grands décideurs publics, un arbitrage par le
Président de la République dans un conseil de la
modernisation des politiques publiques ;
 Une démarche exhaustive : tous les champs de l’action publique,
tous les ministères et les grands opérateurs de l’État ;
 Des audits portant sur la légitimité et les objectifs de l’action de
l’État, avant de proposer des réformes.
 La RGPP s’inspire des bonnes pratiques internationales,
notamment le Canada qui a conduit sa «revue des programmes»
dès 1994, et a vu son déficit public passer de 5,9 % en 1992 à un
excédent de 0,4 % en 1998.
19
La grille d’analyse RGPP
1
Que faisons-nous ?
2
• Quels sont les objectifs de la politique publique ?
• Quels services assure-t-elle ? Que garantit-elle ?
A quoi contribue-t-elle ? à quoi remédie-t-elle ?
• Qui sont les bénéficiaires visés et leurs
caractéristiques ?
3
Faut-il continuer à la faire
de la sorte ?
•
•
•
•
4
Qui doit faire ?
• La politique peut-elle être assurée plus
efficacement par d’autres acteurs ou sous
d’autres formes ?
• Est-ce à l’Etat de conduire cette politique ?
A quel niveau ?
• Avec quelles coopérations et articulations
avec d’autres acteurs publics ou privés ?
Quels sont les besoins et les
attentes collectives ?
• Cette politique sert-elle toujours l’intérêt public ?
• Les services répondent-ils aux besoins ? Quelles sont les
nouvelles attentes ? Quelle nouvelle offre de services
proposer ?
• Comment les bénéficiaires ont-ils évolué ? Qui sont les
bénéficiaires effectifs ?
• Cette politique présente t-elle des effets pervers ou des
effets d’aubaine ?
Faut-il maintenir cette politique ?
Faut-il revoir les objectifs ?
Quels services doit-elle rendre ?
Comment adapter les outils de la politique publique ? Faut-il
faire évoluer le champ des bénéficiaires ?
Qui doit payer ?
6
• Le financement de cette politique par l’Etat
est-il justifié ?
• Qui doit payer ?
• Quels cofinancements sont envisageables ?
Comment faire mieux et
moins cher ?
5
• Quelles évolutions permettent d’optimiser les
moyens de cette politique tout en assurant le
respect de ses objectifs et l’amélioration du
cadre de travail des agents ?
• Comment simplifier les structures et les
procédures ?
Quel scénario de
transformation ?
7
• Quels scénarios d’évolution pour obtenir une politique
publique plus efficace et moins coûteuse ?
• Comment garantir une mise en œuvre efficace ?
20
L’analyse porte sur des dépenses de différentes
natures
Appareil productif
Interventions
Nature de dépense
Nature de dépense
•Dépenses de personnel, dépenses de
fonctionnement (y.c. subventions aux
opérateurs)
•Investissements « administratifs »
(informatique, immobilier, etc.)
Fonctions
d’appui
•Administrations
centrales
•Soutien des
politiques publiques
•Fonctions support
transversales
Fonctions
opérationnelles
•Relations directes
avec l’usager
•Délivrance d’un
service public, d’une
prestation
•Dépenses d’interventions (transferts,
subventions) investissements structurants
(défense, équipement)
•Dépenses fiscales
Interventions
discrétionnaires
•Logique de
subventionnement
classique
•Eventuellement
contractualisée
Interventions à
guichet ouvert
•Logiques de
prestations, de
transferts directs
•Sur des critères
ouvrant un droit
21
L’organisation des travaux
15 équipes d’audit
ministérielles
(chef d’équipe, membres de corps
d’inspection, consultants)
•Action extérieure de l’Etat
•Aide publique au
développement
•Agriculture et pêche
•Culture et communication et
Services du Premier ministre
•Défense
•Ecologie, développement et
aménagement durables
•Enseignement scolaire
•Enseignement supérieur et
recherche
•Réseaux financiers
•Justice
•Santé – solidarités – sports
•Sécurité
•Immigration et intégration
•Intérieur
•Outre-mer
6 équipes d’audit sur
des grandes politiques
d’intervention
Méthode spécifique – rattachement
ultérieur à des équipes d’audit
•Famille
•Assurance-maladie
•Politiques de solidarité et de
lutte contre la pauvreté
•Ville et logement
•Emploi et formation
professionnelle
•Développement des
entreprises
4 groupes de travail
interministériels
Pilotage autonome, différent des
équipes d’audit
•Gestion des ressources
humaines
•Organisation de
l’administration territoriale
•Relations entre l’Etat et les
collectivités locales
•Simplification des procédures
internes
+ Un chantier spécifique : la
réduction de la charge
administrative sur les
entreprises et sur les
collectivités locales
22
Le calendrier de la RGPP
Conseil de la
modernisation des
politiques publiques
Juillet-août 2007
Lancement/
cadrage
•Lancement de la
démarche par le
Premier ministre
•Mise en place
des équipes
d’audit
Conseil de la
modernisation des
politiques publiques
Septembre-décembre 2007
Janvier-mai 2008
Comité de Suivi 1er passage
(Travaux d'analyse et
scénarios intermédiaires)
Comité de Suivi 2nd passage
(Scénarios définitifs)
•Fin 2007, chaque ministre passe
devant le Comité de suivi pour
examiner des scenarios d’évolution
des politiques de son ministère.
•Un premier Conseil de la
modernisation des politiques publiques
examine l’état d’avancement des
travaux en décembre 2007.
• Deuxième passage devant le
Comité de suivi, afin d’approfondir
les scenarios, d’évaluer leurs
impacts et d’étudier leurs modalités
d’accompagnement.
•Juin 2008, le Conseil de la
modernisation des politiques
publiques est saisi des scénarios
stratégiques de tous les ministères
et adopte les principales décisions.
2008-2011
Actions de
transformation
• Mise en œuvre
des réformes
décidées sur la
période 2009-2011,
dans un cadre
budgétaire
pluriannuel
•Mobilisation de
l’ensemble des
leviers de
modernisation
23
Les résultats de la RGPP (1)
 350 mesures de réforme annoncées en juin 2008
 Des économies
 Une économie de 7,7 Mds€ sur 4 ans, soit environ 5 % d’économies sur le
périmètre étudié
 La réduction des effectifs : 50 % de non remplacement des départs à la
retraite : 30.600 suppressions en budget 2009
 La modernisation des ministères
 Conséquences des fusions de plusieurs ministères
 Réduction de 50 directions d’administration centrale (sur 200) (Finances:
une direction générale des finances publiques pour s’occuper de l’impôt)
 La réforme de l’Etat territorial
 Resserrement des implantations territoriales : défense – justice – santé
 Le niveau régional est de droit commun pour la programmation des
politiques publiques + autorité hiérarchique du préfet de région sur le préfet
de département + un nombre réduit de directions régionales : 8 directions
au lieu de 30
 Le département : l’exécution des politiques publiques : resserrement autour
du Préfet avec 3 directions interministérielles nouvelles
24
Les résultats de la RGPP (2)
Des chantiers transverses
 Etat – collectivités locales :
 Clarifier les compétences à l’issue des lois de décentralisation
 Alléger et encadrer les normes que l’Etat fait peser sur les
collectivités
 Meilleur respect de la contrainte globale des finances publiques
 Vers une réforme des niveaux d’administrations en 2009 ?
communes/communautés de communes/départements/régions
 La simplification des procédures internes de l’Etat
 Création « d’agences de service public » donnant au sein de l’Etat
une plus grande souplesse de gestion à des structures autonomes
 Réguler l’inflation normative (étude d’impact préalable)
 Simplifier des procédures (d’organisation des ministères – de
passation des marchés – de consultations …)
 Réformer le contrôle de la dépense publique (expérimenter un
comité d’engagement à la place du visa préalable des actes du
contrôle financier)
25
Les résultats de la RGPP (3)
 La gouvernance des finances publiques
 Un budget pluriannuel pour l’Etat (2009-2011) avec une loi de
programmation des finances publiques (votée en décembre 2008)
 Des règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales
 La rationalisation et la mutualisation des fonctions support
 Mise en place d’un opérateur national de paye
 Centralisation de la politique immobilière
 Réduction de «l’impôt papier» (allégement des charges pesant sur
les entreprises)
 Développement de l’administration électronique (e-gov)
 Réforme de l’organisation des achats (une agence nationale des
achats mutualisés)
 Amélioration de l’accueil dans les services publics (accueil
multicanal)
 L’accompagnement des restructurations par une politique de
ressources humaines adaptée : primes de mobilité et
indemnités de départ volontaire
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Vers une modification du statut de la fonction
publique ?
Livre blanc de 40 propositions pour modernisation la fonction
publique en 2008 pour un projet de loi en 2009, dont:
 Réorganiser le statut de corps en créant 7 grandes filières
métiers : administration générale / finances / sociale / éducation
recherche / culturelle / technique / sécurité (hors militaires et
magistrats)
 Redéfinir la place du contrat : des contrats de droit public pour
des emploi de souveraineté et des contrats de droit privé pour
les autres autres emplois
 Fixer une part de rémunération au mérite: une composante
liée au grade (ancienneté) + une composante liée à l’emploi (part
fixe et part variable liée aux résultats)
27