Europäische Einwanderungspolitik gegenüber Nicht-EU-BürgerInnen seit dem Vertrag von Amsterdam Österreichische Akademie der
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Österreichische Akademie der Wissenschaften Forschungsstelle für institutionellen Wandel und europäische Integration (IWE) Europäische Einwanderungspolitik gegenüber Nicht-EU-BürgerInnen seit dem Vertrag von Amsterdam Bernhard Perchinig unter Verwendung von Unterlagen von Karin König und Jan Niessen Für die Fachtagung „EU – Immigrations und Integrationspolitik“, Arbeiterkammer Wien, 19.2.2004 Inhalt Vorgeschichte – frühe Quellen der Einwanderungspolitik Von der Arbeitnehmerfreizügigkeit zur EU-Bürgerschaft Assoziierungsabkommen Vertrag von Amsterdam Direkte migrationspolitische Instrumente Antidiskriminierungspolitik Europäischer Rat Tampere 1999 Grundrechtskatalog Richtlinienentwürfe und ihr Schicksal Laeken 2001, Sevilla 2002, Thessaloniki 2003 Vergemeinschaftung wohin ? Von der Arbeitnehmerfreizügigkeit zur EU-Bürgerschaft EG Vertrag 1957: Freizügigkeit eine der 4 Grundfreiheiten Einheitliche Europäische Akte 1987: Arbeitnehmerfreizügigkeit wird Gemeinschaftskompetenz, Niederlassungsrecht für EU-BürgerInnen 1985: Schengener Abkommen über den schrittweisen Abbau von Grenzkontrollen (B,D,F,Lux,Nl) 1990: Schengener Durchführungsübereinkommen: Ausdehnung auf EG-12 exkl. UK, Dänemark, Irland. Vertrag von Maastricht 1992: Asyl, Grenzübertritt, Immigration und Politik gegenüber Drittstaatsangehörigen „matters of common interest“ European Union Citizenship als eigenständiger Status: Niederlassungsfreiheit, kommunales und Europawahlrecht, Konsularschutz Vorgeschichte – Migration aus Drittstaaten 80er Jahre gekennzeichnet von Stagnation im EG-Rahmen Wesentliche Impulse (Schengen) ausserhalb des EG-Rahmens Entwicklung von intergouvermentalen Arbeitsgruppen (TREVI, AdHoc Gruppe Einwanderung) der für Einwanderung und Polizei zuständigen Minister: Geheimpolitik ausserhalb der Kontrolle von Parlament und Kommission Epochenjahr 1989: Neubewertung von Migration: Zuwanderungskontrolle: Sicherheitspolitik Integrationspolitik: Gleichstellung Erster Vorschlag der Harmonisierung der europäischen Asyl-, Einwanderungs- und Ausländerpolitik: BRD Luxmeburger Gipfel 1991, scheitert Vorgeschichte: Assoziationsabkommen Asssoziationsabkommen EG-Türkei 1963 Assoziationsratsbeschluss 1/1980 Arbeitsrechtliche Gleichstellung mit EG-Bürgern – Freier Zugang zum Arbeitsmarkt nach 4 Jahren, freier Zugang für Kinder nach Abschluss einer Ausbildung in der EG Assoziationsratsbeschluss 3/1980: Sozialrechtliche Gleichstellung mit EG-Bürgern EuGH: Demirel (30.9.1987), Sevince (20.9.1990): Unmittelbare Wirkung des AAB 1/80 Kus (16.12.1992), Eroglu (5.10.1994): Aufenthalstrechtliche Wirkung Auslegung des Assoziationsabkommens durch den EuGH öffnet Angleichung des Rechtssstatus an EU-Bürger für grosse Migrantengruppe Vorgeschichte Assoziationsabkommen 1985: EG- Kommission: Empfehlungen für eine Einwanderungspolitik der Gemeinschaft: „An initial step in the gradual extension of Community treatment to workers from other countries will be achieved by the cooperation and association agreements concluded between the Community and certain countries“ Vertrag von Amsterdam Direkte migrationspolitische Instrumente: Vergemeinschaftung der Migrationspolitik bis 1.5.2004, ausgenommen gemeinsame Visaliste, permanente Aufenthaltstitel, Familienzusammenführung, Aufenthaltsbedingungen für Drittstaatsangehörige Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Indirekte migrationspolitische Instrumente: Artikel 13: „„... kann der Rat durch einstimmigen Beschluss ... angemessene Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts, der rassischen oder ethnischen Herkunft, Religion oder Glaubensüberzeugung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung ergreifen.“ Inklusion von Antidiskriminierung in europäische Beschäftigungspolitik Aufwertung der EU-Bürgerschaft durch Inkorporierung des Schengen-Acquis Grundlage für Förderprogramme und Haushaltslinien (EQUAL, INTI etc.) Tampere 1999 „21. Die Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen sollte der Rechtsstellung der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten angenähert werden. Einer Person, die sich während eines noch zu bestimmenden Zeitraums in einem Mitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten hat und einen langfristigen Aufenthaltstitel besitzt, sollte in diesem Mitgliedstaat eine Reihe einheitlicher Rechte gewährt werden, die sich so nahe wie möglich an diejenigen der EU-Bürger anlehnen; z.B. das Recht auf Wohnsitznahme, das Recht auf Bildung und das Recht auf Ausübung einer nichtselbständigen oder selbständigen Arbeit sowie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gegenüber den Bürgern des Wohnsitzstaates. Der Europäische Rat billigt das Ziel, daß Drittstaatsangehörigen, die auf Dauer rechtmäßig ansässig sind, die Möglichkeit geboten wird, die Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaats zu erwerben, in dem sie ansässig sind.“ Mitteilung der EU-Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft 2000 (KOM (2000) 757 endg. EU als Einwanderungsraum Appell an Mitgliedsstaaten legale Migration in allen Bereichen zulassen Verhinderung irregulärer Einwanderung Vergleichbare Rechte für Nicht-EU-BürgerInnen Zivilbürgerschaft (Grundrechtscharta) Mitteilung der EU-Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft 2000 (KOM (2000) 757 endg. “Die Kommission schlägt die Entwicklung - in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten – eines gemeinsamen Rechtsrahmens für die Aufnahme von Drittstaatsangehörigen vor, das sich auf die Prinzipien Transparenz, Rationalität und Flexibilität gründet. Der den Drittstaatsangehörigen zu gewährende Rechtsstatus würde sich auf den Grundsatz gleicher Rechte und Pflichten wie für Inländer stützen; dabei würde eine Differenzierung je nach Aufenthaltsdauer vorgenommen und gleichzeitig eine Weiterentwicklung hin zu einem dauerhaften Status vorgesehen. Längerfristigkönnte die Verleihung einer Art Zivilbürgerschaft mit bestimmten Rechten und Pflichten für Drittstaatsangehörige auf der Grundlage des EG-Vertrags und in Anlehnung an die Grundrechtscharta in Aussicht gestellt werden.“ Mitteilung der EU-Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft 2000 (KOM (2000) 757 endg. „Die Grundrechtscharta könnte bei der Entwicklung des Konzepts der Zivilbürgerschaft (mit einem Grundbestand an gemeinsamen Rechten und Pflichten) für Drittstaatsangehörige in einem bestimmten Mitgliedstaat als Orientierungspunkt dienen. Würde Migranten der Erwerb einer solchen Bürgerschaft nach einer mehrjährigen Mindestfrist in Aussicht gestellt, könnte dies vielen bereits genügend Gewähr für ihre gesellschaftliche Integration bieten oder einen ersten Schritt zur Einbürgerung in dem betreffenden Mitgliedstaat darstellen.“ Mitteilung der EU-Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft 2000 (KOM (2000) 757 endg. „Diese stärker auf Öffnung und Transparenz angelegte Migrationspolitik würde durch verstärkte Anstrengungen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und vor allem des Menschenhandels und Menschenschmuggels flankiert; ermöglicht werden soll dies nicht allein durch eine engere Zusammenarbeit und Verschärfung der Grenzkontrollen, sondern auch durch eine ordnungsmäßige Anwendung der arbeitsrechtlichen Vorschriften auf Drittstaatsangehörige“ Grundrechtskatalog Zivilbürgerschaft mit bestimmten Rechten und Pflichten... in Anlehnung an die Grundrechtscharta“ Rechte der EU – BürgerInnen laut Grundrechtscharta Niederlassungsfreiheit (Art. 15.2, Art. 45) Nicht-Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit (Art 21.2) Diplomatischer Schutz (46.) Kommunales Wahlrecht und Wahlrecht zum Europaparlament (Art. 39, 40). Richtlinienentwürfe 1999: Richtlinie Recht auf Familienzusammenführung 2001: Richtlinie zum Status langansässiger Drittstaatsangehöriger 2001: Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen Weitgehende rechtliche Gleichstellung mit EU-BürgerInnen, liberaler Familiennachzug. Scheitern im Rat bzw. werden von Mitgliedsstaaten verwässert bzw. Scheinharmonisierung Seit 2001: mehrere Richtlinien zur illegalen Migration und Verschärfung der strafrechtlichen Massnahmen gegen illegale Einwanderung – werden vom Rat angenommen Europäischer Rat Laeken 2001 Einbeziehung der Steuerung der Wanderungsbewegungen in die EU - Außenpolitik Rückübernahmeabkommen / Klauseln in Assoziationsabkommen Erstellung eines Aktionsplans gegen irreguläre Immigration (2/2002) Effizientere Kontrolle an den Außengrenzen zur Bekämpfung von Terrorismus, Schleuserkriminalität und Menschenhandel System zur Identifizierung von Visa, gegen Fälschung von Dokumenten usw. Europäischer Rat von Sevilla 2002 Fokus auf Verhinderung irregulärer Immigration Überprüfung der Länderlisten für Visapolitik Visa-Identifizierung Rückübernahmeabkommen rasch abschließen usw. Druck im Rahmen der wirtschaftl. und Entwicklungszusammenarbeit Sanktionen gegen Herkunftsstaaten angedroht „Symbolische“ Erwähnung der Rechte von Nicht – EU - BürgerInnen usw. Keine weiteren Fortschritte Europäischer Rat Thessaloniki 2003 Weitgehender Fokus auf Verhinderung/Bekämpfung illegaler Migration und Rücknahme Bestätigung der Tampere – Schlussfolgerungen: „28. Der Europäische Rat hält die Erarbeitung einer umfassenden und multidimensionalen Politik für die Integration der sich rechtmäßig in der EU aufhaltenden Drittstaatsangehörigen für erforderlich. Gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere und zur Umsetzung dieser Schlussfolgerungen sollte dieser Personenkreis mit vergleichbaren Rechten und Pflichten wie EU-Bürger ausgestattet werden.“ Aufforderung an Mitgliedsstaaten, Integrationspolitik innerhalb eines EURahmens zu entwickeln Betonung der Rolle der Kommunen Vorlage jährlicher Migrations- und Integrationsberichte durch Kommission Gründung nationaler Kontaktstellen für Migration sowie für Integration als VorläuferInnen einer Zentralstelle Vergemeinschaftung wohin ? Selektive Vergemeinschaftung: Seit Laeken zunehmender Schwerpunkt der Vergemeinschaftung auf Migration als Sicherheitsproblem und illegaler Migration Stagnation der Vergemeinschaftung im Integrationsbereich seit 2001 Verwässerung/Scheitern der integrationspolitischen Richtlinien Zögerliche Umsetzung der Antidiskriminierungsrichtlinien Integrationspolitik lässt Mitgliedsstaaten weiten Gestaltungsspielraum – EuGH als zukünftiger zentraler migrationspolitischer Akteur ? Europ. Kommission: „Bürokratische Harmonisierung“ durch Schaffung von Netzwerken und Förderstrukturen Wieder neue Dynamik von ausserhalb des migrationspolitischen Bereichs wie in den Achtzigern ? Zivilbürgerschaft Hebel der Integrationspolitik ?