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El IMPACTO FISCAL DEL CAFTA
EN LOS PAÍSES
CENTROAMERICANOS
IGOR PAUNOVIC Y JOSÉ OCTAVIO
MARTÍNEZ, CEPAL, MÉXICO
PRESENTACIÓN EN EL SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA
FISCAL, SANTIAGO DE CHILE, 27 DE ENERO DE 2004
ORGANIZACIÓN DE LA
PRESENTACIÓN:




INTRODUCCIÓN
LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE
LOS INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL
CAFTA
LA VULNERABILIDAD FISCAL DE LAS
ECONOMÍAS CENTROAMERICANAS
CONCLUSIONES
INTRODUCCIÓN


en 2002 se anuncio y dieron inicio las negociaciones
para formalizar un Tratado de Libre Comercio
(CAFTA, por sus siglas en inglés del Central American
Free Trade Agreement) entre los Estados Unidos y los
cinco países centroamericanos: Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua
el comercio de los Estados Unidos con los cinco
países centroamericanos, valuado en alrededor de 20
mil millones de dólares en 2002, es mayor que con
Brasil, a pesar de que los centroamericanos tienen
una quinta parte de la población del gigante
sudamericano y un producto por habitante bastante
menor
INTRODUCCIÓN


Quizás las únicas dos estimaciones de los
costos fiscales del CAFTA hasta el momento
sean la que elaboran Lederman, Perry y
Suescún (2002), y Barreix, Villela y Roca
(2003)
Los primeros consideran que una
desgravación total de las importaciones
provenientes desde los Estados Unidos podría
significar una pérdida de los ingresos fiscales
entre el 3% y el 8% de los ingresos
tributarios de los países centroamericanos
INTRODUCCIÓN


El otro trabajo reciente (Barreix, Villela, y Roca 2003)
estima la pérdida de ingresos por aranceles de los
países centroamericanos en el caso del CAFTA. Su
estimación va de 1.6% de los ingresos tributarios en
el caso de Nicaragua, hasta 7.5% para Honduras
El trabajo no se dedica exclusivamente al impacto
fiscal del CAFTA, sino tiene objetivos más amplios, ya
que estima el probable impacto fiscal del ALCA y del
acuerdo MERCOSUR-CAN, y propone algunas
alternativas de recaudación
INTRODUCCIÓN


En vista de que las negociaciones no han finalizado
cuando se hizo el presente trabajo, y todavía se
desconoce la lista definitiva de reducciones
arancelarias por producto, nuestro objetivo fue
establecer órdenes de magnitud lo más refinados
posibles acerca del impacto fiscal
Se considera que ello podría ayudar a los Gobiernos a
evaluar la dirección y la magnitud del impacto, con el
fin de que estos puedan planear la adopción de
medidas preventivas para neutralizar los efectos
adversos
INTRODUCCIÓN



El foco de este trabajo son los efectos
inmediatos, por lo que se estiman solamente
los costos fiscales en el primer año de la
vigencia del tratado
se puede argumentar con bastante certeza
que la desgravación arancelaria dentro del
marco del CAFTA en el primer año de
vigencia tendría efectos fiscales adversos
Como es bien conocido, en el mediano y
largo plazo los efectos se multiplican y los
efectos negativos pueden ser contrarrestados
por los efectos positivos
INTRODUCCIÓN


Aquí se emplea el método de la estática
comparativa, asumiendo una relación estática
entre las importaciones y el PIB
Dos dificultades principales:
1. No tenemos datos de participación de las
importaciones desde los EE.UU. en el total de
los ingresos tributarios
2. No tenemos la información de los
productos que tendrían desgravación desde el
primer año de vigencia del tratado, dado que
las negociaciones estaban en curso.
LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS
INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA


Los ingresos fiscales derivados del comercio
exterior de los países centroamericanos
provienen de dos fuentes principales: los
ingresos por aranceles, y los ingresos por
otros impuestos que se aplican al comercio
exterior como el IVA y similares
La estimación de la pérdida fiscal por el inicio
del CAFTA se hizo en dos etapas. En la
primera se calculó la pérdida de ingresos por
concepto de la eliminación de aranceles; en la
segunda se calculó el impacto en otros
impuestos que tienen como la base imponible
el valor de las importaciones
Participación de ingresos por impuestos al
comercio exterior en los ingresos de gobiernos
centrales de los países centroamericanos, en
2002.
País
Tipo del
impuesto
Costa Rica
Aranceles
IVA y/u otros
Total
Aranceles
IVA y/u otros
Total
Aranceles
IVA y/u otros
Total
Aranceles
IVA y/u otros
Total
Aranceles
IVA y/u otros
Total
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Como % del PIB
0.83
3.38
4.21
1.09
3.44
4.53
1.24
2.88
4.12
1.99
2.73
4.72
1.79
5.18
6.97
Como % de los
ingresos
corrientes
6.26
25.40
31.66
8.86
28.01
36.87
11.13
25.78
36.91
10.95
14.99
25.94
7.50
21.74
29.24
Como % de los
ingresos
tributarios
6.32
25.64
31.96
9.70
30.66
40.36
11.73
27.17
38.90
12.54
17.17
29.71
7.89
22.88
30.77
LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS
INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA


Para estimar los ingresos arancelarios procedentes de
las importaciones originadas en los Estados Unidos,
se excluyeron de estas las importaciones realizadas
por la industria maquiladora
Nosotros suponemos que los ingresos fiscales
obtenidos por las importaciones desde los Estados
Unidos participan en los ingresos arancelarios totales
en la misma proporción como las importaciones
desde los Estados Unidos. La participación oscila
entre 24.4% en el caso de Nicaragua y 40.8% en
Honduras
LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS
INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA


La estimación de las importaciones que resultarían
exentas del pago de aranceles en el primer año de
vigencia del tratado se realizó utilizando el módulo
MAGIC
“Module to Analyse the Growth of International
Commerce” (MAGIC) es un programa computacional
para analizar la competitividad de las exportaciones
de los países en el mercado de los Estados Unidos.
Se basa en la información de importaciones y
exportaciones que proporciona el Departamento de
Comercio de los Estados Unidos
LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS
INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA


Se asumieron tres escenarios de apertura de los
países centroamericanos: un escenario A de baja
apertura, que incluye 41 capítulos que entrarían en la
canasta A (la liberalización desde el momento de la
entrada en vigencia del CAFTA), un escenario B de
apertura moderada, integrada por 63 capítulos
arancelarios; y un escenario C de mayor apertura que
incluye 81 capítulos
La integración de los capítulos que entrarían en los
tres diferentes escenarios es un tanto arbitraria, y su
único objetivo es obtener órdenes de magnitud del
costo fiscal de la desgravación. Ello es así debido a
que las negociaciones todavía están en proceso y se
desconoce la composición final de las canastas
Importaciones gravables desde los Estados
Unidos en el año base (2002), y con tres
escenarios de desgravación, (millones de dólares
y porcentajes del año base)
País
MEEUUsm Escenario Escenario Escenario Escenario Escenario Escenario
A
B
C
A (%)
B (%)
C (%)
Costa Rica
1587
1151
537
336
72.5
33.8
21.2
El Salvador
1292
829
379
263
64.2
29.3
20.4
Guatemala
2041
1471
614
437
72.1
30.1
21.4
Honduras
1213
924
441
328
76.2
36.4
27.0
Nicaragua
438
317
194
166
72.4
44.3
37.9
LA ESTIMACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LOS
INGRESOS FISCALES A CAUSA DEL CAFTA

Con base a estos resultados, se estimaron
las pérdidas de ingresos arancelarios en los
tres escenarios. Se aplicó primero la
participación de los ingresos por aranceles de
las importaciones desde los Estados Unidos al
total de los ingresos arancelarios (la columna
3 en el siguiente diapositiva), y después se
aplicaron a la columna 3 los porcentajes
obtenidos en el cuadro anterior con los
diferentes escenarios de desgravación
Pérdida de ingresos arancelarios por
importaciones desde los Estados Unidos con tres
escenarios, como proporción de ingresos
tributarios del año base (2002)
País
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Ingresos por
aranceles como
% de los
ingresos
tributarios
6.32
9.70
11.73
12.54
7.89
Ingresos por
aranceles de las
MEUsm como
% de los
tributarios
2.03
3.21
3.94
5.12
1.93
Pérdida de los
ingresos
arancelarios con
el escenario A
Pérdida de los
ingresos
arancelarios con
el escenario B
Pérdida de los
ingresos
arancelarios con
el escenario C
0.56
1.15
1.10
1.22
0.53
1.34
2.27
2.75
3.25
1.07
1.60
2.56
3.10
3.73
1.20
Pérdida de ingresos por impuestos diferentes a
aranceles sobre el valor de importaciones con
tres escenarios, (proporción de ingresos
tributarios del año base)
País
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Ingresos por
impuestos a
importaciones
diferentes a
aranceles
como % de
los tributarios
25.64
30.66
27.17
17.17
22.88
Promedio
ponderado de
las tasas
arancelarias*
3.3
4.6
4.8
5.0
5.0
Ingresos por
importaciones
afectados por
la
desgravación
como % de
los tributarios
0.85
1.41
1.30
0.86
1.14
Pérdida de
ingresos por
desgravación
con el
escenario A
0.23
0.50
0.36
0.20
0.32
Pérdida de
ingresos por
desgravación
con el
escenario B
0.56
1.00
0.91
0.55
0.64
Pérdida de
ingresos por
desgravación
con el
escenario C
0.67
1.12
1.03
0.63
0.71
Pérdida total de ingresos por concepto de
impuestos a importaciones con tres escenarios,
como porcentaje de ingresos tributarios en el año
base (2002)
País
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Ingresos totales
por impuestos a
importaciones
como % de los
tributarios
31.96
40.36
38.90
29.71
30.77
Pérdida total de
los ingresos
fiscales con el
escenario A
Pérdida total de
los ingresos
fiscales con el
escenario B
Pérdida total de
los ingresos
fiscales con el
escenario C
0.79
1.65
1.46
1.42
0.85
1.90
3.27
3.67
3.80
1.71
2.27
3.68
4.12
4.36
1.91
Pérdida total de ingresos por concepto de
impuestos a importaciones con tres escenarios,
como porcentaje del PIB en el año base (2002)
País
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Ingresos totales
por impuestos a
importaciones
como % del PIB
4.21
4.53
4.12
4.72
6.97
Pérdida total de
los ingresos
fiscales con el
escenario A
0.10
0.19
0.16
0.23
0.19
Pérdida total de
los ingresos
fiscales con el
escenario B
0.25
0.37
0.39
0.60
0.39
Pérdida total de
los ingresos
fiscales con el
escenario C
0.30
0.41
0.44
0.69
0.43
LA VULNERABILIDAD FISCAL DE LAS
ECONOMÍAS CENTROAMERICANAS


En la sección precedente se llegó a la conclusión de
que las pérdidas fiscales de los países
centroamericanos atribuidas al primer año de
operación del CAFTA son relativamente reducidas, en
términos tanto de los ingresos tributarios como del
PIB
En esta sección se argumenta que el panorama del
sacrificio fiscal asociado a CAFTA adquiere otra
dimensión en el marco de la situación de fragilidad y
vulnerabilidad fiscal que prevalece en las economías
centroamericanas, ya que el costo fiscal de CAFTA
representa una presión adicional sobre la tensión
fiscal vigente en la mayoría de los países
centroamericanos
Impacto de las pérdidas tributarias atribuidas al
CAFTA en el déficit fiscal del año 2002
País
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Déficit del
Escenario Escenario Escenario
gobierno
A
B
C
central/PIB 2002
4.3
4.4
4.6
4.6
3.2
3.4
3.6
3.6
1.0
1.2
1.4
1.5
5.5
5.7
6.1
6.2
2.1
2.3
2.5
2.5
Vulnerabilidad fiscal de los países
centroamericanos
País
Déficit fiscal +
déficit
cuasifiscal +
pasivos
contingentes a/
Deuda publica
b/
Pago de
intereses c/
Dependencia de
donaciones del
exterior d/
COSTA RICA
ALTO
ALTA
ELEVADOS
NULA
EL SALVADOR
ALTO
ALTA
MODERADOS
BAJA
GUATEMALA
BAJO
BAJA
MODERADOS
BAJA
HONDURAS
ALTO
MUY ALTA
MODERADOS e/
MODERADA
NICARAGUA
ALTO
MUY ALTA
MODERADOS e/
MUY ALTA
a/ Arriba de 3% se considera alto
b/ Superior al 40% del PIB se considera alta
c/ Hasta 5% se considera bajo, de 5% a10% moderados, y mayor al 20% elevado
d/ Se considera baja hasta 5% como proporción de los ingresos corrientes; moderados de 5-10% y alta si es superior al 20%.
e/ No incluye refinanciación de intereses y moras.
Otros indicadores de vulnerabilidad fiscal de los
países centroamericanos
Indicador
Costa
Rica
i Resultado global (GC)
ii Resultado primario
iii Deuda pública/PIB
iv Presión tributaria/PIB
v Riesgo país
vi Tasa demográfica
vii Calidad de las
instituciones públicas**
-4.3
0.0
38.6
19.3
moderado
2.0
46
El
Guatemala Honduras Nicaragua
Salvador
-3.1
-1.0
-5.3
-4.1*
-1.6
0.3
-3.4
2.6
41.5
17.2
70.5
329.9
12.5
10.8
16.5
28.1
bajo
moderado
alto
alto
1.9
2.6
3.3
2.6
48
74
76
64
* Se incluyen donaciones equivalentes a 4.5% del PIB
** El puesto que ocupa el país entre 80 países analizados.
Fuentes: Cepal 2003, Global Competitiveness Report 2002.
El agrupamiento de los países centroamericanos
según la vulnerabilidad fiscal y el impacto fiscal
del CAFTA
MENOR
IMPACTO
MAYOR
IMPACTO
MENOS
VULNERABLE
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
MÁS
VULNERABLE
Nicaragua
Honduras
Fuente: elaboración propia.
Evolución de la actividad económica en
Centroamérica en el período 2001-2003 y
pronóstico para 2004, (tasas de crecimiento)
COSTA RICA
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
PROMEDIO
2001-2002
2.0
1.9
2.3
2.5
2.0
Fuente: CEPAL, Balance Preliminar de América Latina, 2003.
2003
2004
5.3
2.0
2.4
3.2
2.3
4.0
2.5
2.5
4.0
2.0
Conclusiones



Los cálculos del impacto fiscal en el primer año de CAFTA
señalan que las pérdidas tributarias podrían estar en un rango
entre 0.10% y 0.30% del PIB en Costa Rica (el país menos
afectado) y 0.23% y 0.69% en Honduras (el más afectado).
Tanto en términos de los ingresos tributarios como en
proporción al PIB, el impacto no es muy grande debido al bajo
nivel que tienen los aranceles hoy en día por la considerable
apertura y reducción arancelaria que se realizó en el transcurso
de las dos décadas pasadas.
El impacto en el déficit fiscal podría ser significativo para todos
los países en el escenario de apertura amplia, ya que podría
elevar el déficit entre 0.3% y 0.5%, excepto en el caso de
Honduras donde alcanza 0.7%.
Conclusiones


Este aumento del déficit es crítico, si se considera que se
produce en el marco de una situación de vulnerabilidad
fiscal de la mayoría de los países. Esta vulnerabilidad esta
determinada por la presencia de déficit elevados
(superiores al 3% del PIB) en casi todos los países, la
presencia de déficit cuasificales significativos, y la existencia
de importantes pasivos contingentes en otros. Además, los
índices de deuda externa son elevados en cuatro de los
cinco países, y existe una significativa dependencia de
donaciones del exterior en dos países. Finalmente, todos
los países padecen de debilidad institucional derivada de la
presencia de varios factores.
Para los países con vulnerabilidad fiscal alta, cualquier
reducción de ingresos, sin importancia de cuán pequeña
sea, exige una evaluación meticulosa, lo que proporcionaría
una base sólida para una respuesta proactiva.
Conclusiones


Se estima que tres de los cinco países
mantendrán una trayectoria de lento crecimiento
en 2004, lo cual dificultará el fortalecimiento de
las finanzas públicas y la posibilidad de
prepararse para enfrentar los costos y demandas
fiscales derivadas del CAFTA.
Finalmente, el alto endeudamiento de los países
centroamericanos los sitúa en una posición
especialmente vulnerable frente a alzas en las
tasas de interés internacionales, situación que en
2005 podría ser particularmente relevante.