Transcript REFORMAS Y ORGANIZACION DE LA INDUSTRIA ELECTRICA: Hugo Altomonte

REFORMAS Y ORGANIZACION
DE LA INDUSTRIA ELECTRICA:
CONFLICTOS DE LA REGULACION
Quinto Curso-seminario internacional
ILPES/CEPAL
SANTIAGO CHILE 8 SEPTIEMBRE 2003
Hugo Altomonte
Jefe Unidad de R. Naturales y Energía
CEPAL
I- LAS POLÍTICAS, LAS REFORMAS
ENERGÉTICAS y LA REGULACION EN
EL NUEVO CONTEXTO
Argumentos específicos para impulsar
las Reformas Energéticas







Endeudamiento Público
Balance de pagos
Estabilidad Macroeconómica
Inversiones de expansión
Desarrollo de los Mercados de Capital
Promoción de la Competencia
Mayor Eficiencia
Responsabilidad del Estado:
Formular Políticas Energéticas Activas
• Importancia del Sector Energético
• Recursos Naturales
• Aspectos Globales y Sociales
• Desarrollo Sustentable
Condiciones del nuevo contexto
sectorial
• Empresas Públicas : Instrumentos de la Política
Energética
• Acciones Normativas y Dispositivas
• Desde Empresas Públicas hacia Actores Privados
• Sistema Mucho más Complejo
• Racionalidad privada vs Racionalidad global
• Poder compartido
Contexto Legal e Institucional

Instrumentos específicos legales (leyes marco)

Nuevas funciones (regulación, coordinación,
administración del mercado)

Nuevas instituciones (entes regulatorios,
compañías privadas)

Nueva racionalidad (orientada por el beneficio)

Nuevos actores (Brokers)
Naturaleza de las Reformas
Energéticas
 Status Jurídico y Derechos
de Propiedad
• Estado-Empresas Públicas
• Dentro de las Empresas
• Entre Empresas Públicas
 Organización Productiva





Segmentación Real o Virtua
Segmentación Vertical
Partición Horizontal
Regional
Nuevas unidades y actores
 Esquemas Regulatorios




Regulación Institucional
Entes reguladores
Nuevas modalidades de Regulación
Nuevos principios
Modalidades de Coordinación
Asignación de Recursos
Racionalidad
Regulación de los Mercados

Central Control (CC)

• Seguridad del Abastecimiento, Servicio
Publico,
• Objetivos socioeconómicos generales
• Apropiación de las Rentas de los R N
• Control sobre el Uso de los R

Estructura Integrada Regulada (IR)
Comprador Único (CU)
• Apertura Parcial

Mercado Abierto
(MA)
TRES TIPIFICACIONES
A) REFORMAS ESTRUCTURALES ORGANIZAR EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS DE
MERCADO (SEGMENTACIÓN DE LA CADENA Y LIBRE
ACCESO A LAS REDES DE TRANSMISIÓN Y
DISTRIBUCIÓN)
B) REFORMAS PARCIALES (APERTURA PARCIAL
EN LA GENERACIÓN, GENERALMENTE PARA
PRIVADOS EN CALIDAD DE TERCEROS)
C) NINGUNA MODIFICACIÓN Y QUE CONTINÚAN
CON SITUACIONES DE MONOPOLIOS
VERTICALMENTE INTEGRADOS SEAN
REGULADOS O CONTROLADOS MÁS
DIRECTAMENTE
APERTURA PARCIAL
PRODUCTOR
INDEPENDIENTE
PRODUCTOR
INDEPENDIENTE
G
EMPRESA
INTEGRADA
T
RED
NACIONAL
D
AREA 1
EMPRESA
DISTRIB.
AREA 2
ESTRUCTURA ECONÓMICA SISTEMA ABIERTO
1
2
N
GENERADORES
1
CONSUM
CAUTIVO
2
CONSUM
CAUTIVO
N
RED NACION.
DE TRANSMIS.
DISTRIBUIDORES
COMERCIALIZADOR
CONSUM
CAUTIVO
GRANDES
CONSUM.
CONSU
MO
Trayectorias de las Reformas
Electricidad
(h)
Propiedad
Privada
Segmentación
Vertical con
Incompatibilidad
De Funciones
Argentina (***)
Bolivia(**)
Guatemala(**)
(g)
(f)
Integración
Vertical
Permitida
Chile(**)
Perú(**)
El Salvador(**)
Barbados
Grenada
(d)
Propiedad
Mixta o
Participación
Privada parcial
(e) (*)
Venezuela
Colombia(**)
Panamá(**)
Brasil
Costa Rica
Ecuador
(a)
Propiedad
Estatal exclusiva
(b)
(c)
Uruguay
Paraguay
Haití
Suriname
Guyana
Nicaragua
Jamaica
Honduras
T & Tobago
R Dominicana
México
Cuba
Control
Central
Integrada
Regulada
Comprador
Único
Mercado
Abierto
Trayectorias futuras probables
(*) Con o sin desintegración vertical (incompatibilidad de funciones) estricta
(**) Con partición horizontal débil
Reformas en Mercados Pequeños
Control Central
Potencia
Instalada de
Generación Parte
Integral
(MW)
del
Estado
Sistema Integrado
Regulado
Cierto
Grado de
Autonomía
Empresaria
Estructura
Integrada
única
Haití
Barbados
Grenada
0-500
Varias
Unidades
Empresarias
2000-5000
Distribución
Integrada
Jamaica
Honduras
Cuba
Mercado Abierto
Distribución
Desintegrada
Integración
Vertical
Permitida
Panamá(**)
El
Salvador
Uruguay
Costa Rica
T. & Tobago
Paraguay
Ecuador(*)
República
Dominicana
Perú
Chile
10000-20000
Colombia
Venezuela(*)
Brasil(*)
Bolivia
Guatemala
5000-10000
>20000
Segmentación
Vertical
Obligatoria
Suriname
Guyana
Nicaragua
500-1000
1001-2000
Comprador Único
México
(*) De acuerdo con el enfoque plasmado en la normativa regulatoria, estos países deberían ser incluidos
en la modalidad de coordinación de MA. La ubicación en el cuadro refleja la situación de transición.
(**)La introducción de los mecanismos de mercado está prevista para el año 2001. En la transición, la
empresa de transmisión será comprador único (sin finalidad de lucro) de la energía para ser transferida luego
a distribuidores.
Argentina
Las Reformas y los Sistemas de Precios

Impactos sobre los niveles y la estructura

Subsidios

Mercados Disputables


Sistemas Eléctricos
 Precios Spot y de Contratos
Industria de Natural Gas

Industria Petrolera
MARCOS REGULATORIOS
ESPECÍFICOS
RESPETAR CINCO PRINCIPIOS MÍNIMOS QUE PERMITAN EL
CONTROL DE ACTIVIDADES Y SUS OBJETIVOS CONEXOS
1
2
3
4
SERVICIO ADECUADO EN CALIDAD Y CANTIDAD
TARIFAS RAZONABLES
SUMINISTRO DE INFORMACIÓN
ACCESO A INSTALACIONES Y RECURSOS NATURALES
CLAVE Y
5 NORMAS CONTABLES OBLIGATORIAS, PROCESALES Y
DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS QUE ASEGUREN LA
TRANSPARENCIA Y LA IMPARCIALIDAD
REGULACION E.ELECTRICA:GENERALES
1) EFICIENCIA: OPTIMO EN LA ASIGNACION DE RECURSOS (NO
DISTORSION DE TARIFAS).
2) TRANSPARENCIA: ACCSO INFORMACION (AUTORIDADES Y
USUARIOS).
3) CALIDAD: PRESTACION OPTIMA DEL SERVICIO.
4) CONTINUIDAD: NO INTERRUPCION DEL ABAST’TO.
5) OBLIGACION: ABASTECER CLIENTE QUE SOLICITN
SERVICIO.
6) NEUTRALIDAD: NO DISCRIMINACION OFERENTES Y
CONSOMUDORES.
7) ADAPTABILIDAD: INCORPORACION TECNOLOGIAS MAS
ADECUADAS.
8) CONFIABILIDAD: SEGURIDAD EN LA OPERACION DE SISTEMAS.
9) AMBIENTE: OPÉRACION COMPATIBLE CON MEDIO NATURAL.
DOS LECCIONES IMPORTANTES
• LA DEFINICIÓN DEL MARCO NORMATIVO Y
REGULATORIO, ASÍ COMO EL DISEÑO
INSTITUCIONAL DE LOS ENTES ENCARGADOS Y SU
FUNCIONAMIENTO, DEBE PRECEDER AL PROCESO
MISMO DE PRIVATIZACIÓN ----> (TRANSFERENCIAS
PATRIMONIALES Y DE INGRESOS INJUSTIFICADAS)
• ESTABLECER UNA NÍTIDA DIVISIÓN ENTRE LAS
FUNCIONES DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS
SECTORIALES DE DESARROLLO, DE REGULACIÓN Y
DE OPERACIÓN DE LOS SERVICIOS
II- DEFICITS Y VACIOS
REGULATORIOS
1. INSTITUCIONALES
• CONFORMACIÓN POLÍTICA DE LOS PAÍSES LEYES FEDERALES VS. LEYES NACIONALES(ARGENTINA)
• INADECUADA O INSUFICIENTE
INSTITUCIONALIDAD (CONSTITUCIÓN Y
MANEJO DEL CDEC EN CHILE, CASO CRISIS
DE 1998-9);
• CONDICIONES DEL PROCESO DE
PRIVATIZACIONES Y FALENCIAS EN EL
FUNCIONAMIENTO DE MERCADOS (BOLIVIA)
2. COMPETENCIA EN EL
MERCADO MAYORISTA
1 LA COMPETENCIA DEL MERCADO
DESCARGA EN PRESIONES PARA
LA MODIFICACIÓN DE LAS REGLAS
REGULATORIAS Y NO SOBRE LA
BASE DE UN REAL PRECIO DE
OFERTA, EN CONDICIONES DE
EFICIENCIA PRODUCTIVA
(ARGENTINA Y PERÚ...,
BOLIVIA Y CHILE?).
2. COMPETENCIA EN EL
MERCADO MAYORISTA
2 LAS REMUNERACIONES DE POTENCIA,
BASADAS EN HIPÓTESIS DE RIESGO DE
FALLA, NO RESULTARON INCENTIVOS
CONDUCENTES PARA LA CONCRECIÓN DE
INVERSIONES DE EXPANSIÓN DE LA
CAPACIDAD DE RESPALDO.
(CHILE SERIOS PROBLEMAS DE ABASTECIMIENTO,
SIN QUE LOS ACTORES DE LA GENERACIÓN
ASUMIERAN
LAS
CONSECUENCIAS
EN
CORRESPONDENCIA CON EL SOBREPRECIO
RECIBIDO POR TIEMPOS PROLONGADOS)
2. COMPETENCIA EN EL
MERCADO MAYORISTA
3 EL MM ES DISPUTABLE?
CONCENTRACION:
INDICE DE HERFINDHAL-HIRSCHMAN
EL SALVADOR 5090
GUATEMALA 4596
PANAMA 2420
CHILE (sic) 4600
BARRERAS PARA INVERSIONES DE
EXPANSIÓN DEL SISTEMA??
3. PEAJES Y EXPANSIÓN
DE LA TRANSMISIÓN
1. SERIOS PROBLEMAS MECANISMOS
PROPUESTOS PARA DECIDIR SU EJECUCIÓN Y DISTRIBUIR LOS COSTOS EMERGENTES. ESTO IMPLICÓ UNA ASIGNACIÓN
INEFICIENTE DE LOS RECURSOS. (CASO DE
ARGENTINA, ENRE INFORME ANUAL 1996
REALIZÓ SEVERAS CRÍTICAS …. Propuestas de
modificaciones)
3. PEAJES Y EXPANSIÓN
DE LA TRANSMISIÓN
2. HASTA DICIEMBRE DE 1997, CHILE EN
SISTEMA INTERCONECTADO CENTRAL
TRANSMISIÓN EN MANOS DE LA
PRINCIPAL GENERADORA, Y PEAJES NO
"REGULADOS" PRESENTABA SERIAS
DIFICULTADES PARA UNA COMPETENCIA
EFECTIVA ENTRE ACTORES.
ACTUALIDAD ? OTROS PAÍSES??
4. MERCADOS DE
DISTRIBUCIÓN
1 desconocimiento de los costos económicos
del distribuidor en condiciones de eficiencia
productiva y, de la tasa efectiva de
ganancia.
precios mayoristas con fuerte tendencia
declinante, sin cambios que acompañen esa
tendencia en la misma magnitud del segmento de
mercado regulado en distribución no han mostrado
(Argentina, Chile).
4. MERCADOS DE
DISTRIBUCIÓN
2 INTERPRETACIÓN DE LOS CONCEPTOS TÉCNICOS EN LAS DISPOSICIONES REGULATORIAS
PUEDEN
ORIGINAR SIGNIFICATIVAS CONTROVERSIAS ENTRE ENTES REGULADORES Y EMPRESAS REGULADAS CON
IMPACTOS NEGATIVOS SOBRE LA
EQUIDAD SOCIAL. VNR Y EL VAD EN
EL CASO DE PERÚ
4. MERCADOS DE
DISTRIBUCIÓN
3 ATRIBUCIONES
DEL
ENTE
REGULADOR EN EN CUANTO A SI
DEBE O NO FISCALIZAR EX-ANTE
LAS
INVERSIONES
DE
LAS
EMPRESAS
REGULADAS.
(ARGENTINA Y CRISIS EDESUR)
5. INTEGRACIÓN O
REINTEGRACIÓN VERTICAL
1. INCOMPATIBILIDADES CON VIGENCIA DE
MARCOS REGULATORIOS QUE SUPONEN LA
EXISTENCIA DE ÁMBITOS DE COMPETENCIA. PREOCUPACIÓN CRECIENTE CON
RELACIÓN A LA CONCENTRACIÓN TÉCNICOFUNCIONAL A NIVEL DE LAS DIFE-RENTES
CADENAS PRODUCTIVAS ENERGÉ-TICAS Y
EN EL ÁMBITO DEL CONJUNTO DE LOS
SISTEMAS ENERGÉTICOS (ARGENTINA,
PERÚ, GUATEMALA)
5. INTEGRACIÓN O
REINTEGRACIÓN VERTICAL
2. INTEGRACIÓN VERTICAL Y
HORIZONTAL DE LA INDUSTRIA EN
MERCADOS PEQUEÑOS
3. INTEGRACIÓN INTERSECTORIAL
GAS-ELECTRICIDAD
4. OLIGOPOLIOS Y PARTICIPACION DE
EMPRESAS TRANSNACIONALES ??
CHILE: Por qué cambiar la ley?
• Altas y sostenidas barreras de entrada
•peajes de transmisión poco claros y predicibles
•CDECs opacos a nuevos inversionistas
•acceso restringido a contratos de largo plazo
•xcesivo peso de mercado regulado a nivel de generación
• El eje del modelo está en la minimización de costos de
producción con criterios de corto plazo.
• No hay incentivos, o son débiles, para que los generadores
individual ni colectivamente privilegien seguridad de
suministro en el mediano y largo plazo por encima de
ganancias inmediatas en ahorros de producción.
¿Por qué cambiar la ley?
Nuestros objetivos (CNE)
• Ampliar el rol del mercado y la competencia
• Mejorar la interacción de competencia y regulación, adaptando el
marco regulatorio a las posibilidades de competencia, y
asumiendo que esta es y será imperfecta.
• Mejorar los procesos regulatorios en transparencia y rigurosidad
• Eliminar o reducir barreras de entrada
6. DISPUTABILIDAD Y REGULACIÓN
• En teoría si los mercados son disputables
se afirma que la regulación no es
necesaria (inconveniente)
• la perfecta disputabilidad no existe en los
mercados reales.
• Para bienes transables la disputabilidad
proviene de las importaciones.
TRES CONDICIONES PARA QUE UN
MERCADO SEA PERFECTAMENTE
DISPUTABLE
1) IGUALDAD DE CONDICIONES ENTRE LOS POTENCIALES
ENTRANTES Y LAS EMPRESAS PRESENTES EN EL MERCADO
(MISMO CONJUNTO DE TÉCNICAS PRODUCTIVAS Y DEMANDAS
DE MERCADO)
2) NO EXISTEN RESTRICCIONES LEGALES PARA ENTRAR O SALIR
DEL MERCADO Y TAMPOCO HAY COSTOS ESPECIALES QUE
DEBEN ENFRENTAR EL ENTRANTE (LA TECNOLOGÍA
UTILIZADA PUEDE IMPLICAR ECONOMÍAS DE ESCALA PERO
NO REQUERIR NECESARIAMENTE COSTOS HUNDIDOS)
3) LAS FIRMAS PRESENTES SÓLO PUEDEN MODIFICAR SUS
PRECIOS CON CIERTO PERÍODO DE DEMORA (REACCIÓN NO
INSTANTÁNEA), PERO LOS CONSUMIDORES RESPONDEN
INMEDIATAMENTE A LA DIFERENCIAS DE PRECIOS.
MERCADOS DISPUTABILES
1. PETROLEO
• NO SE REQUIERE SEGMENTACION
(TENDENCIA NACIONAL E INTERNACIONAL A LA INTEGRACION)
• DISPUTABILIDAD MERCADO
INTERNO VIA IMPORTACION DE
CRUDO -----> APERTURA DE
MERCADOS
MERCADOS DISPUTABILES
2. GAS NATURAL
• POSIBILIDADES COMPETENCIA
SERIAMENTE LIMITADAS POR
REDUCIDO NUMERO DE ACTORES EN
LA PRODUCCION Y ESCASO MALLADO
DE REDES DE GASODUSCTOS
(EJEMPLO ARGENTINA INDICE IHH)
MERCADOS DISPUTABILES
3. DERIVADOS
COMPETENCIA POTENCIAL LIMITADA:
1. MERCADO INTERNAC. << CRUDO;
2. NO TRANSABILIDAD DE SERVICIOS ASOCIADOS: CANALES DE DISTRIBUCION Y COMERC.
3. BANDERAS DE ESTACIONES DE SERVICIOS, Y
PLANTAS DE ALMACEN’TO EN MANOS DE
ACTORES PRESENTES (REFINERIAS)
(EJEMPLO PERU- Países de Centro América)
PERU: NO DISPUTABILIDAD DEL
MERCADO DE DERIVADOS (2)
• SE COMPROBÓ QUE LA DISMINUCION DE
PRECIOS DEL CRUDO EN EL MERCADO
INTERNACIONAL NO SE TRASLADABA A LOS
PRECIOS DE LOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO
EN EL MERCADO INTERNO. EN CAMBIO SI LAS
EMPRESAS MOSTRARON UNA MAYOR
AGILIDAD PARA TRASLADAR LA ELEVACIÓN
DE LAS COTIZACIONES INTERNACIONALES A
LOS CONSUMIDORES
III- SITUACION SOCIAL:
SE DEBE ARTICULAR LA
REGULACIÓN CON LA
POLITICA ENERGETICA?
SITUACION SOCIAL A.L
A causa recesión económica hacia fines
de los ‘90 y primer bienio de 2000
aumentó
población que vive en la pobreza
214 millones de personas
indigencia ( 93 millones)
EVOLUCION DE LA POBREZA E INDIGENCIA
PORCENTAJES
48,3
43,5 43,8 42,1 43,0
22,5
INDIGENTES
18,6
2001
17,8
2000
18,5
1999
1997
19,0
1990
• EN 1997 QUIEBRE
TENDENCIA
REDUCCION DE
POBREZA E
INDIGENCIA QUE
CARACTERIZO LOS
AÑOS 1990. EL ÍMPETU
INICIAL SE
DESVANECE HASTA
LLEGAR, EN ALGUNOS
PAÍSES, A REVERTIRSE
HACIA FINES DEL
PERÍODO.
TOTAL POBRES
EVOLUCION DE LA POBREZA E INDIGENCIA
88,8
89,4
87,3
INDIGENTES
214,3
92,8
2001
206,7
2000
211,4
1999
93,4
203,8
1997
200,2
1990
• LA REDUCCIÓN DE LA
INCIDENCIA RELATIVA
DE LA POBREZA NO SE
TRADUJO EN UNA
VARIACIÓN SIMILAR EN
TÉRMINOS ABSOLUTOS,
YA QUE EL NÚMERO DE
PERSONAS POBRES
AUMENTÓ CERCA DE 11
MILLONES (7.6 MILLONES
EN EL ÚLTIMO BIENIO),
LLEGANDO A TOTALIZAR
POCO MÁS DE 211
MILLONES EN 1999.
TOTAL POBRES
CON EXCEPCION DE
URUGUAY Y COLOMBIA
EN EL RESTO DE PAISES LA
DISTRIBUCION DEL
INGRESO EMPEORO ENTRE
1990 Y 2000
AUMENTA LA BRECHA EN LOS
INGRESOS ENTRE EL 10% MAS
RICO Y EL 40% MAS POBRE
PAIS
ARGENTINA
BRASIL
VENEZUELA
PARAGUAY
CHILE
COLOMBIA
URUGUAY
1990
13.5
31.2
12.1
10.2
18.2
26.8
9.4
2000
16.4
32.0
15.0
19.3
18.7
22.3
8.8
Fuente: CEPAL Panorama Social 2001-2002
ELECTRICIDAD GUATEMALA
• LEY no permite subsidios
REALIDAD :
• A) SUBVENCION: < 300 KWh-mes
• B) 92% consumidores ~ 1.334.000 usuarios
• COSTO: US$ 46 millones/año (estimat.
2000)
ELECTRICIDAD HONDURAS
• LEY NO PERMITE SUBSIDIOS
REALIDAD:
• A) SUBVENTION: < 300 KWh-mois
• B) 82% Familias (5OO mil fam.)
• C) COSTO: US$ 20 millones (estimado 2000)
• D) subsidios cruzados de más ricos a más pobres
ALGUNAS CONCLUSIONES
• Situación preocupante en
Inversión y Expansión de los
sistemas
• SUBSIDIOS ???
• CASO ELECTRICIDAD/GAS
(REDES)
• NO SUBSIDIOS MASIVOS SI
FOCALIZADO.
• SERVICIOS PUBLICOS?