Transcript Políticas Públicas con enfoque de derechos Una aproximación conceptual y metodológica Carlos Alza Barco MSc en Regulación 26 Mayo, 2009

Políticas Públicas
con enfoque de
derechos
Una aproximación conceptual
y metodológica
Carlos Alza Barco
MSc en Regulación
26 Mayo, 2009
Leyes
Metas y
objetivos
Planes
…política
pública
es…
Ley
Presupuesto
Decisión política
Cursos de
acción”
Lineamientos
“los procesos decisionales son (…) el resultado
de interacciones múltiples en las que participan
muchos actores (políticos electos, funcionarios
de todos los niveles, pero también partidos,
grupos de interés, expertos, académicos,
medios de comunicación…) de manera
simultánea. Se “burocratizan” los procesos
políticos, se “politizan” los procesos
burocráticos, se “socializan” unos y otros.”
(Subirats)

Acción: práctica, no sólo discurso

Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un


problema. Decidir que se debe intentar resolver.
Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar
sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41).
Utilización de la autoridad del Estado: genera
obligaciones y derechos
Respuesta a situaciones consideradas como
problemas que requieren intervención pública:
generan valor público


Integrada por especialistas con un mismo
interés activo en cierta política o en un
conjunto de políticas relacionadas.
Y en la que se realiza la innovación
conceptual.
Think tank
Universidades
Expertos
Centros de investigación
Comunidades de expertos
Colegios Profesionales
Partidos Políticos
Org. de Sociedad Civil

Como un proceso
Flujo de interacciones entre sujetos
involucrados en la elaboración,
implementación y evaluación de las PP De
decisiones
Flujo de decisiones (sobre el problema,
las alternativas de solución, la
implementación, los juicios evaluativos).
Problemas
Necesidades
situaciones
demandas
Proceso de diseño e
implementación de
soluciones al problema
Participantes/ roles
Decisiones
Ejercicio autoridad
Negociación
Análisis
Interacción
Resultados
Problemas
solucionados (o
no solucionados)
Fase predecisional
Establecimiento
de agenda
Especificación de
alternativas
Fase
decisional
Toma de decisiones
autorizadas
Provisión de
autoridad y recursos
Implementación
/ evaluación
Ejecución de Programas
Evaluación resultados
“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración
de políticas públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la
elaboración de las políticas públicas en sus distintas fases y después analizar cada
una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la
agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se estudia como la
gente plantea los temas para la acción, como proceden los legisladores, como luego
los funcionarios implementan las decisiones y finalmente ´como se evalúan las
políticas” (Lindblom:1991, 11).
Riesgo de concebir elaboración de políticas públicas como
proceso ordenado y racional (paso a paso)
1.
Fases de elaboración e implementación se
mezclan





Problemas reformulados a partir de la implementación
Implementación genera nuevos problemas para la agenda
Las soluciones generan nuevos problemas
La implementación abre la puerta a nuevas alternativas
Las alternativas moldean los problemas
(Lindblom: 1991)
2.
Los actores no coinciden plenamente sobre los
problemas, alternativas y decisiones



3.
Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas
Negociación e imposición de decisiones
Distintas oportunidades para progresar en la agenda
Múltiples factores influyen de diversa manera en el
proceso
 Cambio de proyectos políticos
 Influencia de intereses privados / grupos de interés
 Control burocrático sobre la implementación
 Cambios en la opinión pública
 Nuevas investigaciones / tecnologías
 Difusión de ideas / transferencia de políticas
“Vamos a estudiar la elaboración
de las políticas públicas como un
proceso
muy
complejo
sin
principio ni fin y cuyos límites
permanecen muy inciertos. De
alguna manera una red compleja
de
fuerzas
produce
conjuntamente un efecto llamado
“políticas públicas.” (Lindblom: 1991, 13)
Lowi (1964) clasifica las políticas públicas:
Regulatorias
Distributivas
Redistributivas
Políticas Constituyentes (añadida en 1972)
(enfoque politológico)
Edelman (1971) clasifica las políticas públicas:
Simbólicas: respuestas terapéuticas a la
sociedad y a los grupos que presionan. No
identifican entidades responsables, sin
cronograma, sin recursos.
Operativas: gran especificidad en
objetivos, proceso de ejecución y medición
de logros en plazos bien definidos.
Criterio
Tipo de Política
Por proyección
Temporal
Políticas de Estado
Por nivel de
cooridinación
Políticas Sectoriales
Políticas de Gobierno
(Política General de Gobierno)
Políticas Multisectoriales
Políticas Transectoriales
Por nivel de
gobierno
Políticas Nacionales
Políticas Regionales
Políticas Locales
Elaboracion Propia
Referencia: Constitución Política 1993.
Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
Ley No. 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Ley No. 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
D.S. No. 027-2007-PCM
- Satisfacción de necesidades
- Alivio de la pobreza
(MEF y BCR)
- Crecimiento del PBI sostenido
- Inflación baja
- Alto nivel de empleo
- Cuentas externas en equilibrio
Salud
Sociales
Educación
Vivienda
-Estructura tributaria
- Gasto público
etc.
Fiscales (MEF)
-Tasa de crecimiento de la
emisión monetaria
- sistema cambiario
- sistema de tasas de interés
Económicas
Monetarias o cambiarias (BCR)
Planificación del gasto y Gestión financiera
De Gestión
Servicio civil y relaciones laborales
Presupuesto y recaudación
Organización y métodos
Auditoría y evaluación
Elaboracion Propia
-
Ideas que subvierten el status quo
o Demostraciones de evidencia experimental
o Fuerza lógica
o Poder retórico
-
Presión de intereses
-
Cambios en el hábitat que hace obsoletas algunas
políticas y exige cambios
o Cambios económicos
o Avances tecnológicos
-
Autodestrucción
o Fallos burocráticos
o Deficiencias integrales de la estrategia
Hood, C. ”Administrative Analysis”
Enfoquede
dederechos
Derechos
Enfoque
TIPOS
Dispositivos
aspiracionales
Acuerdo Nacional
Dispositivos
operacionales
Planes
Programas
Instrumentos de
Política
Lineamientos de
Politicas
Metas (documentos)
de gestion
presupuestaria
Normas legales
Organos y entidades
Directivas
Decisiones de gestión
Decisiones tomadas sistemáticamente sin soporte legal






Tratados internacionales de Derechos Humanos
Constitución Política del Perú
Leyes Generales (sectoriales y multisectoriales)
Acuerdo Nacional (5 marzo 2002)
• 31 Políticas de Estado
Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 (D.S. 017-2005-JUS del 11
dic 2005)
• Implementar recomendaciones CVR
• Implementar programa nacional de educación en ddhh
• Garantizar respeto y realización plena de ddhh
• Garantizar medio ambiente sano y protegido
• Implementar políticas afirmativas a favor de los derechos de los grupos
vulnerables (mujeres, pueblos indígenas y afroperuanos, personas con
discapacidad, niñez y adolescencia, adultos mayores, personas con
orientación sexual distinta, migrantes, personas que viven con VIH/SIDA)

Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional
(D.S. No. 027-2007-PCM, del 22 de marzo de 2007)
• Descentralización
• Igualdad entre hombres y mujeres
• Juventud
• Pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y asiáticoperuanos
• Personas con discapacidad
• Inclusión
• Extensión tecnológica, medio ambiente y competitividad
• Aumento de capacidades sociales
• Empleo y Mype
• Simplificación Administrativa
• Política anticorrupción
• Política de seguridad y defensa nacional

Otros planes:
• Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades
• Plan Nacional de Saneamiento
• Plan Nacional de Vivienda
• Plan Nacional de Seguridad Vial
• Plan de Reforma de Programas Sociales, etc…
IN
S
ESTADO
T
I
T
U
CI
O
N
E
S
CAPACIDADES
POLITICAS
PUBLICAS
NECESIDADES
GOBERNANZA
A
C
T
O
R
E
S
E
S
T
R
A
T
É
G
I
C
O
S
Derecho
Internacional de
los Derechos
Humanos
Enfoque de
derechos
Derecho
Constitucional
y Procesal
Constitucional


Instrumento metodológico y ético para los
tomadores de decisión
Utiliza el DISCURSO del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y del Derecho Constitucional
PERO desde una perspectiva más integral

Busca formas no judiciales de hacer EXIGIBLES los
derechos

Focaliza en la formulación de Políticas Públicas


Participación de los ciudadanos
Incorpora una MIRADA desde los actores
Re-POLITIZA el proceso del desarrollo en
términos de identificación de poderes e intereses

Inclusion para la universalidad, sin
discriminación e igualdad en la diversidad
Participación
informada,
activa
y
protagónica en todos los niveles del proceso
de toma de decisiones de las instituciones.
Responsabilidad compartida de todos los
actores involucrados, distinguiendo “sujetos
de derechos” de “sujetos de obligaciones o
deberes”.
Primacia de la esfera pública, la deliberación
democrática y la resolución pacífica de
conflictos.
Importancia de lo local en el ejercicio y
realización de los derechos
No discriminación
Participación
Accountability
Democracia
Descentralización

Interpretación e integración jurídica
(Teoría General del Derecho)


Contenido esencial
(v.gr. Haberle)
Dimensiones (o Elementos) del Derecho
(Naciones Unidas)
• DISPONIBILIDAD: que cuando el ciudadano lo necesite, el bien
o servicio esté garantizado.
• ACCESIBILIDAD: que cuando el ciudadano quiera recibir o
gozar del bien o servicio, pueda lograrlo sin discriminación
alguna
• FISICA: por la distancia geográfica, las condiciones
materiales o las facilidades técnicas
• ECONÓMICA: que ninguna persona deje de tener goce o
disfrute de su derecho por falta de recursos económicos
• CALIDAD: que cuando el ciudadano recibe el bien o servicio,
éste sea óptimo para su goce o disfrute

RESPETAR: se definen por el deber del Estado de no interferir,
obstaculizar o impedir el acceso.
PROTEGER: los Estados están obligados a impedir que
terceros, sean particular, grupos, empresas, otras
instituciones, o quienes actúen en su nombre, menoscaben
de algún modo el disfrute del derecho al agua de las
personas.
• Marcos regulatorios adecuados
• Reglas de exigibilidad de cumplimiento
• Adoptar medidas legislativas que impidan que los terceros
afecten los derechos

• GARANTIZAR: suponen asegurar que el titular del derecho acceda
al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo.
• PROMOVER: supone el deber que tiene el Estado de desarrollar
condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien.
Se trata aquí de medidas de largo alcance, políticas públicas
sectoriales y multisectoriales que hagan posible el goce del
derecho. Son obligaciones positivas del Estado como:
• Difundir información adecuada,
• Reconocer en grado suficiente este derecho en el
ordenamiento político y jurídico nacional, de preferencia
mediante la
aplicación de las leyes,
• Adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales.
El caso de la Defensoría
del Pueblo del Perú y el
Derecho Humano
al Agua
2003 - 2005
• Pacto Internacional de DESC, 1995
• Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de DESC, “Protocolo de San Salvador”, 1998
• Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer
• Convención sobre los Derechos del Niño
• Observación General Nº 06 (1995) y Nº 15 (2002)
2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer
de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para
el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de
agua salubre es necesario para evitar la muerte por
deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades
relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de
consumo y cocina, y las necesidades de higiene personal y
doméstica
Diversos derechos de la persona, reconocidos por la
constitucion de 1993, no serían posibles sin el
ejercicio del derecho al agua:
• Derecho a la vida y al libre desarrollo y bienestar
(Art.2 inciso 1)
• Derecho a que se respete su dignidad (Art. 1°)
• Derecho a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida (Art. 2° inciso 22)
• Derecho a la protección de la salud, la del medio
familiar y la de la comunidad (Art. 7°)



La carencia de servicios de agua y saneamiento
afecta las poblaciones más vulnerables: sectores
en pobreza y pobreza extrema (los más
excluidos)
Las principales enfermedades son:
- Cólera
- hepatitis
- salmonelosis
- enfermedad diarreica aguda
- parasitosis
- fiebre tifoidea
- hepatitis
Otras:
- salpullidos en la piel, manchas
Si aumenta
cobertura de agua
(urbana) de 83.6%
a 90%
Si aumenta
cobertura de
desagüe (urbana)
de 75.3% a 85%
Se podría reducir
mortalidad infantil
aprox. en 22% (de
24.2 a 18.9 por
cada 1000
nacidos vivos)
Si evitaría aprox.
2,100
fallecimientos de
niños al año
Se podría reducir
mortalidad infantil
aprox. en 19% (de
24.2 a 19.6 por
cada 1000
nacidos vivos)
Se evitaría aprox.
1,800
fallecimientos de
niños al año
Cfr. Shi, A. (2000) How access to urban potable water and sewerage connections
affect child mortality. Policy Research Working Paper Nº WPS 2274, Banco Mundial
• 14 recomendaciones cumplidas parcial o totalmente de 18 emitidas.
• 12 EPS con Planes Maestros Optimizados
• 1 Plan nacional de Saneamiento Aprobado
• Empoderamiento ciudadano en la presentación de quejas
• 12 EPS con estructuras tarifarias aprobadas, incrementos sujetos a
cumplimiento de metas
• Nuevos reglamentos de usuarios
• Reformas en las políticas nacionales
• Programa Social (Agua para Todos)
• Acceso al agua
• Acceso al servicio
Requerimiento de acreditación
de propiedad
EPS / Municipios / SUNASS
•Acceso al servicio
Política de inversiones
Ministerio de Vivienda / Proinversión / Municipios
• Acceso económico
Política regulatoria en materia
tarifaria (Política de subsidios)
SUNASS / Vivienda
• Calidad del servicio
• Calidad del agua
Sistemas normativos
MINSA
• Vigilancia de la calidad del agua
EPS / SUNASS /
MINSA (urbano y rural)
• Calidad del servicio
Políticas de atención al
usuario y procedimiento de reclamacion
EPS /
SUNASS / JASS??
Respeto
Disponibilidad
Accesibilidad
Física
Economía
Calidad
OBLIGACIONES ESTATALES
Protección
Garantía
Eliminacion de barrera
de acceso al servicio
de agua potable y
alcantarillado
(acreditacion de
propiedad)
Establecimiento y
exigibilidad de
cumplimiento de
clausulas de proteccion
de la calidad del agua
en los contratos de
concesion.
Promoción
Elaboración del Plan
Nacional de Saneamiento
Incremento sustantivo de
las inversiones en EPS
publicas para lograr
acceso universal
Replanteamiento de la
politica de subsidios en
las EPS
Establecimiento y
exigibilidad de la tarifa
social para los sectores
mas pobres.
Establecimiento y
exigibilidad de
cumplimiento de
medidas de control
eficaces para la no
contaminacion de
aguas de rios,
manantiales o reservas
acuiferas.
Fuente: Alza, Carlos (2005). “Enfoque de Derechos en los Servicios Públicos: La
Defensoría del Pueblo y el Derecho Humano al Agua”.
Revista Debate Defensorial, dic. 2005.
• Allison, G. y Zelikow, P. Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile
Crisis. Second Edition. New York: Longman, 1999.
• Alza Barco, C. “Enfoque de Derechos en los Servicios Públicos: La
Defensoría del Pueblo y el Derecho al Agua”. En: Revista Debate
Defensorial Nº 6, Lima.
• Alza Barco, C. y K. Vallenas Rojas. “Gobernabilidad yDemocracia: Políticas
públicas con enfoque de derechos”. Revista Derecho y Sociedad Nº 23,
PUCP.
• Baumgartner, F. y Jones, B. Agendas and Instability in American Politics.
University of Chicago Press, 1993
• Cortazar, Juan Carlos. Presentación: Análisis de Políticas I y II. INDES/BID.
2004. En el Taller de Estudio de Casos en Gerencia Social.
• Echebarría, K. y Mendoza, X. “La especificidad de la gestión pública: el
concepto de management público. En: LOSADA I MARRODAN, C. (Ed). ¿De
burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la
administración del Estado. Washington D.C.: BID, 1999.
• Hood, C. y Jackson, M. La Argumentación Administrativa. México: FCE, 1997.
Capítulos I, II y VI.
• Kelly, Gavin y Stephen Muers. Creating Public Value: An analytical framework
for public service reform. London: Strategy Unit, Cabinet Office. 2002.
• Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition.
NewYork: Longman, 1995.Capítulo 9
• Lindblom, C. “La ciencia del Acomodo”, en: Democracia y Sistema de
Mercado. México: FCE, 1999.
• Lindblom, C. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: MAP,
1991. Capítulos VI y VII
• Majone, G. Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de
Políticas. México: FCE, 1997. Capítulo I.
• Marsh & Olsen. “The New Institutionalism: Organisational Factors in Political
Life” En: American Political Science Review, No. 78, pp. 738-749.





Allison, G. y Zelikow, P. Essence of Decision. Explaining the
Cuban Missile Crisis. Second Edition. New York: Longman, 1999.
Cortazar, Juan Carlos. Presentación: Análisis de Políticas I y II.
INDES/BID. 2004. En el Taller de Estudio de Casos en Gerencia
Social.
Echebarría, K. y Mendoza, X. “La especificidad de la gestión
pública: el concepto de management público. En: LOSADA I
MARRODAN, C. (Ed). ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de
la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington
D.C.: BID, 1999.
Lindblom, C. “La ciencia del Acomodo”, en: Democracia y
Sistema de Mercado. México: FCE, 1999.
Lindblom, C. El proceso de elaboración de políticas públicas.
Madrid: MAP, 1991. Capítulos VI y VII






Majone, G. Evidencia, Argumentación y Persuasión en la
Formulación de Políticas. México: FCE, 1997. Capítulo I.
Marsh & Olsen. “The New Institutionalism: Organisational Factors
in Political Life” En: American Political Science Review, No. 78, pp.
738-749.
Sabatier, P. Y Jenkins-Smith, H. Policy Change
Coalition Approach. Westview, 1993.
Subirats, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de
MAP, 1994. Capítulo III.
Sabatier, P. Y Jenkins-Smith, H. Policy Change
Coalition Approach. Westview, 1993.
Subirats, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de
MAP, 1994. Capítulo III.
and Learning: An Advocacy
la Administración. Madrid:
and Learning: An Advocacy
la Administración. Madrid: