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La implementación de Políticas
Públicas
Si algo puede fallar, fallará.
De todo lo que pueda fallar, fallará lo que más
inconvenientes cause.
Si una cosa puede ir mal, irá mal por triplicado. (Ley
de Murphy sobre el gobierno)
(Leyes de Murphy)
Seminario de análisis de políticas públicas.
Licenciatura en Ciencias Sociales.
Universidad Nacional de Quilmes
Dr. Alejandro Villar

Las políticas públicas se formulan
mientras se administran y se
administran mientras se formulan
(Anderson: 1975 en Parsons)
¿Qué es la implementación?

El momento en el que se generan las acciones
para alcanzar los objetivos de la política pública.

La «implementation research» será el estudio
sistemático de la actividad de puesta en práctica
con el fin de individualizar los factores que
explican el proceso de transformación de los
programas en resultados. (Subirats)
Principales enfoques

Top down

Bottom-up

Como proceso de ensamblaje
Top down






La implementación requiere de un sistema de arriba hacia debajo de
control y comunicaciones, así como recursos para hacer el trabajo.
Es básicamente una teoría prescriptiva en el sentido del taylorismo.
El punto de partida es la existencia de objetivos imprescindibles como
variable analítica para poder medir el grado de éxito o fracaso de la
política a poner en práctica. La hipótesis de partida, en la que se observa
la influencia de la teoría de los procesos decisionales racionales, es que
cuanto más claramente se especifiquen los objetivos en el programa
más fácil será la labor de ponerlos en práctica (Subirats).
Un segundo elemento es el de los recursos de que se disponen o que se
puede movilizar.
La tercera variable sería la comunicación interorganizativa y la
capacidad de control, entendidas como ligamen entre las diferentes
unidades organizativas afectadas o implicadas en la aprobación y puesta
en práctica del programa.
Quedaría una última variable que sería la ambiental, referida a las
condiciones económicas, políticas y sociales, y que relaciona elementos
como el papel de la opinión pública, los intereses afectados o el grado de
transformación de esas condiciones que implica la puesta en práctica del
programa.
 Fuente: Subirats
Tres creencias estructuran este
razonamiento:

La primacía jerárquica de la autoridad.

La distinción entre el universo político y el
mundo administrativo.

La búsqueda del principio de eficacia.
Críticas al modelo Top down






Se lo ha criticado por no tomar en cuenta el papel de otros
actores y niveles en el proceso de implementación.
(Parsons)
Los programas nunca son perfectos.
Que los objetivos son múltiples (porque queremos cosas
distintas y no una sola); contradictorios (porque queremos
cosas diferentes) y ambiguos («porque ese es el camino
para ponernos de acuerdo en que conviene hacer algo, sin
que sea imprescindible ponernos de acuerdo sobre el qué
hacer» (Majone - Wildavsky, 1978).
Que las administraciones no son nunca transparentes ni
racionales
Que la sociedad es a menudo hostil y casi siempre
contradictoria. (Subirats)
En la base se desarrolla una vida compleja que no tiene
gran cosa que ver con la racionalidad a que la cúpula
pretende atenerse. (Meny y Thoenig)
Bottom-up

Lo importante es la relación entre los diseñadores de políticas y
los responsables de su implementación.

Los procesos implican la negociación y construcción de
consensos, que a su vez implican dos contextos: la cultura de las
organizaciones que participan en la implementación (colegios,
hospitales, FFAA, etc.) así como el entorno político en el que debe
funcionar (conflictos, consensos, modelos de gestión, tipo de
liderazgos, etc.).

Los responsables de la implementación con trato directo con los
ciudadanos aplican las políticas con discrecionalidad (se está
pensando en los profesionales médicos, docentes, ingenieros,
policías, trabajadores sociales, etc. No en “punteros”). Esto puede
generar que en los procesos de las políticas públicas se generen
distorsiones u orientaciones dominadas por los “profesionales”.

Las políticas, las normas, las leyes y los procedimientos contienen
un elemento interpretativo lo que amplía los márgenes de
discrecionalidad de los implementadores.
Para su análisis:



Se trata de reconstruir los efectos de la política a estudiar, en términos
de impacto, intentando determinar cuántos de esos impactos pueden
explicarse por la actuación de las agencias administrativas
implementadoras, y cuántos, en cambio, responden a causas externas a
la política pública examinada.
Así convendría partir del impacto producido, para ir progresivamente
«subiendo» hasta la decisión, tomando primero en consideración las
interacciones entre los órganos administrativos y los sujetos externos que
se ven afectados por la política a aplicar. Para ver, de esta forma, si las
características específicas de las diversas «clientelas» administrativas
determinan relaciones de tipo diferente con las burocracias
implementadoras, sea en el contenido, sea en la manera de aplicar la
política.
Posteriormente debería averiguarse hasta qué punto los responsables
«terminales» de la puesta en práctica de la política han visto
influenciada su actuación por el hecho de estar insertos en la cadena
decisional propia de la política en cuestión, o hasta qué punto ha influido en
su quehacer el universo de motivaciones e intereses específicos de los
propios funcionarios o de los órganos administrativos implicados.

Fuente: Subirats
Continuación …


Podría parecer, de entrada, que lo que cambia esencialmente entre el
modelo «arriba-abajo» y de «abajo-arriba» es el procedimiento de análisis.
Se pasaría de un procedimiento inductivo a uno deductivo. Pero hay algo
más. Ante todo, este tipo de aproximación permite individualizar las
conexiones causales de los fenómenos observados con un ahorro
importante de energías, en el sentido de que sólo será necesario seguir
aquellos aspectos que vayan destacándose por sí mismos en la
realidad empírica analizada, llenando de contenido la variable «ambiental»
a la que aludíamos en el esquema «arriba-abajo» presentado, y
permitiendo conocer la incidencia de otras políticas públicas en el sector
observado.
… También este tipo de aproximación al fenómeno de puesta en práctica
de las políticas públicas permite hasta cierto punto encontrar las
restricciones o limitaciones básicas en que se mueven las agencias u
órganos administrativos (y demás actores implicados), que coartan de
alguna manera su campo de actuación, superando así la falsa
polémica entre administración que sólo actúa por mecanismos de
automatismo jerárquico y administración con plena libertad de acción.
Se podría ir encontrando así el «espacio» disponible en toda actuación
implementadora (que sin duda puede variar en cada caso).
Subirats
Como ensamblaje (juego político)

Modelo planteado por Bardach en 1977: La implementación es un
juego de “negociación, persuasión, y maniobras en condición
de incertidumbre”. Los actores de la implementación juegan para
ganar tanto control como sea posible y tratan de hacer del sistema
un espacio propicio para alcanzar sus propias metas.

Desde esta perspectiva, la implementación implica personas
egoístas que “juegan juegos”.

La política va más allá de las instituciones “políticas” formales.
La política no termina cuando un proyecto de ley se convierte en
ley; no termina en el proceso político ni en el proceso de toma de
decisiones… se propone discutir las fronteras entre la política y la
burocracia. … Así la implementación es otra forma de política que
tiene lugar dentro del dominio del poder no electo.
En base a Parsons
Implementación y tipo de políticas
públicas

El gran problema del modelo racionalista y el gerencialista de la
implementación es que se derivan de una noción de la toma de
decisiones que no toma en cuenta el hecho de que la naturaleza y
la complejidad de los problemas humanos es variable.

Resultaría más útil concentrarse en la relación entre el tipo de
política pública de que se trata y los factores que pueden influir
en el proceso de implementación.

Los factores claves que operan en la implementación (cambio,
control y cumplimiento) sugiere que la existencia un mayor grado
de consenso y el hecho de requerir cambios menores o
marginales incrementan las probabilidades de éxito de la
implementación de las políticas públicas.
Parsons
La implementación y la cuestión
interorganizacional
La pregunta es cómo interactúan las organizaciones.





La interacción entre las organizaciones es resultado de relaciones de
poder en las que algunas organizaciones pueden inducir a otras, menos
poderosas y más dependientes, a interactuar con ellas.
Por otro lado, se plantea que las organizaciones colaboran entre sí a fin
de intercambiar aquello que les reporta un beneficio mutuo. Se basa más
en los intereses mutuos que en las relaciones de poder. Puede ocurrir que
una agencia pueda depender de los recursos centrales pero, a su vez que
el centro depende de las agencias locales para la implementación de
determinadas metas.
Las relaciones de dependencia unilateral son raras y es cada vez más
común la dependencia mutua.
Es necesario considerar la red de intereses al interior de las
organizaciones. Así interactúan las redes administrativas, de grupos de
interés y las reglas para la formación de estructuras.
Suelen presentarse programas que se implementan a través de “colectivos
de organizaciones” (nacionales, locales, públicas, privadas, voluntarios,
empresas, laborales, etc.)
Policynetwork

El proceso de implementación de las políticas públicas demanda la
participación de diferentes niveles gubernamentales, órganos
administrativos y otros intereses afectados, constituyendo lo que se
ha venido en denominar «policynetwork» o «policy community». Se
trata de un entramado de actores institucionales políticos y
sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuación
específico. La estructura de esos entramados y las interacciones
entre sus actores influencia en las características y el éxito de la
política aplicada.

Cada política pública genera su propio entramado de
organizaciones e intereses.

Existen interdependencias verticales y/o horizontales, actuando
las verticales en el interior del propio entramado, mientras las
horizontales operan entre «networks» ocasionando conflictos o
manteniendo el aislamiento.
El papel de la burocracia

El papel de la burocracia es ejecutar.

Toda delegación implica cierto margen de discrecionalidad. La
discrecionalidad existe cuando un funcionario tiene un ámbito de
poder que le permite escoger entre diferentes alternativas de acción
o no acción.


Se distinguen dos tipos de discrecionalidad:
a. Potestades regladas y potestades discrecionales
b. Potestades discrecionales y conceptos jurídicos indeterminados.

Este contexto entiende a la discrecionalidad en forma negativa en la
que los funcionarios son “sospechosos”.

La rigidez procedimental facilita que el funcionario poco motivado se
refugie en la jungla normativa y la complicación burocrática.
Subirats
El poder de la burocracia

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


La cuestión de la legitimidad democrática del decisor y
de la capacidad de decisión de la burocracia.
El poder de la “burocracia de calle” mantienen un
alto grado de discrecionalidad en el ejercicio de sus
funciones y la capacidad de control de la estructura
jerárquica es reducida.
El control de la información y la capacidad profesional.
Redes de contactos formales e informales adentro y
afuera de la administración.
La permanente posición de los burócratas en las
estructura de diseño e implementación de las políticas
públicas.
Subirats
Los ejecutores tiene poder para
intervenir en:
El tiempo disponible, la duración, etc.
 El acceso a los recursos suficientes y la
disponibilidad
 La existencia de un circuito lo más corto
posible.
 La relación con los actores y
beneficiarios.

Los actores

Los ejecutores y los destinatarios de
las prescripciones no forman dos
universos separados por lo que unos
recibirán pasivamente las ordenes y o
sufrirán en silencio las intervenciones de
los otros. Hay interacción, cambio y
juego político.
(Meny y Thoenig)
La complejidad de la implementación (la
gestión)
La complejidad de la implementación de los programas se
incrementa en la medida que:
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
Los objetivos del programa son imprecisos, muy amplios, combinados, etc.
Se buscan enfrentar problemas de distinta “naturaleza” (Por ejemplo:
Obras públicas y empleo; trabajo y asociativismo)
Participan distintas organizaciones estatales con capacidades de
gestión diferentes.
Se deben trabajar con distinto tipos de normativas. (Licitaciones de obras
públicas, legislación de cooperativas, legislación de seguridad en el trabajo,
normas de financiamiento internacional, leyes de compre nacional, etc.)
Se incrementa la cantidad y tipo de decisiones que se tiene que ir tomado
a lo largo de la implementación,
Se requiere una mayor cantidad de recursos económicos
Se requiere un complejo tipo de recursos (por ejemplo: cierta tecnología,
especialistas, etc.)
Los procesos se demoran (por razones que van desde los conflictos, los
boicot, la falta de recursos, los lentos procesos normativos, etc.)
La complejidad de la implementación (los
actores)
La complejidad de la implementación de los programas se incrementa en la
medida que:
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


Se requiere el involucramiento de mayor cantidad de actores.
Se requiere la participación de diferente tipos de actores.
Participan actores cuyas perspectivas y/o objetivos pueden:
a. coincidir (al menos en el comienzo ¿lo será en todo el proceso de
implementación?
b. complementarse (beneficia a algunos)
c. ser neutros (beneficia a algunos y no perjudica a otros)
d. enfrentarse entre sí (Por ejemplo. Entre distintos niveles del
estado: Problemas de coparticipación de impuestos. Entre el
gobierno y un actor social: Políticas de salud reproductiva y la
Iglesia; entre actores sociales: automovilistas y piqueteros,
residentes de un barrio y población trasladada)
Participan actores con diferente capacidad de imponer sus
posiciones o necesidades.
Recordemos que:
Los objetivos y posiciones de los actores
cambian con el tiempo y las
circunstancias.
 Los objetivos de los actores no siempre
son explícitos

El éxito de un programa está
estrechamente ligado a la capacidad de
conservar un alto nivel de acuerdo
entre los participantes
Muchas gracias por su atención
Alejandro Villar
[email protected]
Blog: http://avillar.blog.unq.edu.ar