Offentlige anskaffelser – følges regelverket? - Revisjon Midt

Transcript Offentlige anskaffelser – følges regelverket? - Revisjon Midt

FORVALTNINGSREVISJON
Offentlige anskaffelser – følges regelverket?
Melhus kommune
April 2014
- TITTEL -
1
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Forord
Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Melhus kommunes kontrollutvalg
i perioden september 2013 til april 2014.
Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001.
Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i
undersøkelsen.
Orkanger, 15.4.2014.
Arve Gausen /s/
Anne Gråberg /s/
Ansvarlig forvaltningsrevisor
Kjell Næssvold /s/
Prosjektmedarbeidere
- Offentlige anskaffelser -
3
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Sammendrag
Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag av kontrollutvalget i Melhus kommune, gjennomført
en forvaltningsrevisjon rettet mot offentlige anskaffelser i kommunen. Kontrollutvalget ønsker
med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktisering av gjeldende
lovverk når det gjelder anskaffelser og oppfyllelsen av inngåtte rammeavtaler.
Hovedproblemstillingen for undersøkelsen har vært:
Følger kommunen regelverket for offentlige anskaffelser og blir inngåtte rammeavtaler
etterlevd mht. avtalevilkår.
Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger:
1. Følges regler om krav til konkurranse og kunngjøring?
2. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring?
3. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar
med rammeavtalene?
4. Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etisk standard følges i
anskaffelsesprosessen?
Revisor konkluderer på hovedproblemstillingen med at Melhus kommune har en god del
mangler i gjennomføringen av egne anskaffelser i forhold til gitte føringer. Det er også
mangler knyttet til journalføring og arkivering av saksdokumenter som må følges bedre opp i
kommunen. Kommunens system for, og oppfølging av avtalelojaliteten til fylkesavtalen er
meget bra. Kommunen har delegert innkjøpsansvaret i egen organisasjon, noe som er
hensiktsmessig, men kan med hensikt styrke kompetansen til denne, for å sikre at
anskaffelser utføres i samsvar med regelverket.
Delproblemstilling 1: Følges reglene om konkurranse og kunngjøring?
For flere anskaffelser i undersøkelsen har kommunen mange mangler knyttet til
anskaffelsesprotokoll,
konkurranse,
HMS-egenerklæring
og
skatteattest.
To
direkteanskaffelser mangler hjemler til anskaffelsesregelverkets unntaksbestemmelser.
Manglene knyttet til anskaffelsesprotokoll, konkurranse, HMS-egenerklæring og skatteattest i
anskaffelsene, medfører at det er flere avvik på lovens grunnleggende krav til
dokumentasjon, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene.
- Offentlige anskaffelser -
4
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Delproblemstilling 2: Følges regelverket om tilbudsåpning og journalføring?
Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold
til gjeldende forskrift.
Revisors kontroller har vist at relevante dokumenter i anskaffelsesprosessen har manglende
journalføring og oppfyller dermed ikke kravene til journalføring som igjen gir manglende
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. Det er også manglende rutiner for
journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter. Interkommunalt Arkiv har i egen
rapport vist til store mangler knyttet til generell journalføring og arkivering av
saksbehandlingsdokumenter i kommunen. Revisor ser alvorlig på denne informasjonen og
ber rådmannen, kontrollutvalget og kommunestyret ha betydelig oppmerksomhet på dette
fremover, for å sikre tilstrekkelig arkivkompetanse i kommunen og følge opp at saksog
arkivsystemet fungerer i samsvar med gitte føringer i anskaffelses- og arkivregelverket.
Delproblemstilling 3: Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas
det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?
Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av
rammeavtalene. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte disse. Kommunens avtale med
STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser
at kommunen er i stor grad lojal til inngåtte rammeavtaler og at de har et tilfredsstillende
system for å følge opp avtalelojaliteten. Dette fungerer hensiktsmessig.
Delproblemstilling 4: Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og
etiske standard følges i anskaffelsesprosessen?
Rådmannen har delegert innkjøpsansvaret i kommunen noe som er hensiktsmessig. Det
savnes en innkjøpskoordinator i kommunen, som har ansvaret for å utarbeide rutiner og
følge opp oppdateringer samt sikre at regelverket følges. Kommunen har rutiner for
anvisning og attestasjon, etiske retningslinjer samt at det stilles krav til leverandører. Revisor
savner en oppdatering av informasjonen knyttet til anskaffelser i kvalitetssystemet til
kommunen, for å sikre at denne er i samsvar med regelverket.
Anbefaling
På bakgrunn av funn, vurderinger og konklusjoner som revisor har gjort, anbefaler revisor
følgende:
 Kommunen må sørge for at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og forskrift om
offentlige anskaffelser og at disse er gjennomsiktige og etterprøvbare gjennom:
- Offentlige anskaffelser -
5
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
o
Anskaffelsesprotokoll
o
Innhentet skatte- og mva. attest, samt HMS egenerklæring fra leverandører
o
Sikre at direkteanskaffelser begrunnes juridisk i hjemler fra lov og forskrift om
offentlige anskaffelser
o
Utarbeide generelle rutiner knyttet til anskaffelser for å sikre at kravene følges
 Kommunen må ha betydelig oppmerksomhet på kommunens generelle saksog
arkivsystem for å sikre tilstrekkelig kompetanse slik at saksog arkivsystemet er i
henhold til gitte føringer. I tillegg må kommunen:
o
Følge opp anbefalinger om arkivsituasjonen fra interkommunalt arkiv, vist i
rapportens vedlegg fire
o
Etablere rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter
 Informasjon
og
rutiner
om
anskaffelser
må
gjennomgås
i
kommunens
kvalitetssystem. Dette for å sikre at denne gir god veiledning og sikrer at kommunens
anskaffelser utføres i samsvar med regelverket.
- Offentlige anskaffelser -
6
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Innholdsfortegnelse
Forord ...................................................................................................................................................... 3
Sammendrag ........................................................................................................................................... 4
Innholdsfortegnelse ................................................................................................................................. 7
1
Innledning ........................................................................................................................................ 9
1.1
Bestilling ...................................................................................................................................... 9
1.2
Offentlige anskaffelser ................................................................................................................. 9
1.3
Organisering av innkjøpsfunksjonen ......................................................................................... 11
2
Undersøkelsesopplegget ............................................................................................................... 13
2.1
Metode for datainnsamling og analyse ...................................................................................... 13
2.2
Avgrensning ............................................................................................................................... 13
2.3
Problemstilling ........................................................................................................................... 14
2.4
Revisjonskriterier ....................................................................................................................... 14
3
3.1
3.2
3.3
4
4.1
4.2
4.3
5
Følges regler om konkurranse og kunngjøring .............................................................................. 17
Revisjonskriterier ....................................................................................................................... 17
3.1.1
Anskaffelser fra kr 100 000 ............................................................................................ 17
3.1.2
Anskaffelser større enn kr 500 000 ............................................................................... 19
Data ........................................................................................................................................... 20
3.2.1
Anskaffelser større enn kr 100 000 ............................................................................... 20
3.2.2
Anskaffelser over kr 500 000 ......................................................................................... 24
Revisors vurdering ..................................................................................................................... 26
3.3.1
Anskaffelser mellom kr 100 000 til 500 000. ................................................................. 26
3.3.2
Anskaffelser over kr 500 000 ......................................................................................... 28
Følges regelverket for tilbudsåpning og journalføring ................................................................... 30
Revisjonskriterier ....................................................................................................................... 30
4.1.1
Nærmere om revisjonskriteriet for tilbudsåpning ........................................................... 30
4.1.2
Nærmere om revisjonskriteriet for journalføring ............................................................ 32
Data ........................................................................................................................................... 33
4.2.1
Tilbudsåpning ................................................................................................................ 33
4.2.2
Journalføring .................................................................................................................. 34
Revisors vurderinger ................................................................................................................. 36
4.3.1
Tilbudsåpning ................................................................................................................ 36
4.3.2
Journalføring .................................................................................................................. 37
Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med
rammeavtalene? .................................................................................................................................... 39
5.1
Revisjonskriterier ....................................................................................................................... 39
5.2
Data ........................................................................................................................................... 40
- Offentlige anskaffelser -
7
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
5.3
6
5.2.1
Rammeavtaler i fylkesavtalen ........................................................................................ 41
5.2.2
Avtalelojalitet til fylkesavtalen ........................................................................................ 42
Revisors vurdering ..................................................................................................................... 45
Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etiske standarder følges i
anskaffelsesprosessen? ........................................................................................................................ 47
6.1
Revisjonskriterier ....................................................................................................................... 47
6.2
Data ........................................................................................................................................... 48
6.3
6.2.1
Organisering av innkjøpsansvaret ................................................................................. 48
6.2.2
Rutiner og oppfølging av disse ...................................................................................... 50
Vurderinger ................................................................................................................................ 52
7
Høring ............................................................................................................................................ 54
8
Konklusjoner og anbefalinger ........................................................................................................ 55
8.1
Konklusjoner .............................................................................................................................. 55
8.2
Anbefaling .................................................................................................................................. 56
Kilder ...................................................................................................................................................... 58
Vedlegg 1 - Kommunens høringssvar ................................................................................................... 59
Vedlegg 2 - Informasjon om offentlige anskaffelser i kommunens EQS ............................................... 60
Vedlegg 3 - Krav til anskaffelsesprotokoll i anskaffelsesforskriftens vedlegg 3. ................................. 61
Vedlegg 4 - Rapport fra Interkommunalt arkiv ....................................................................................... 63
Vedlegg 5 - EØS - terskelverdiene ........................................................................................................ 66
Tabell
Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften ............................................................. 16
Tabell 2: Krav til innkjøp mellom kr 100 000 og kr 500 000 .................................................................. 19
Tabell 3: Krav til innkjøp større enn kr 500 000 ..................................................................................... 20
Tabell 4: Anskaffelser fra kr 100 000 til kr 500 000 ............................................................................... 21
Tabell 5: Resultat av kontrollerte anskaffelser ...................................................................................... 21
Tabell 6: innkjøp over kr 500 000 .......................................................................................................... 24
Tabell 7: Resultat av kontrollerte anskaffelser over kr 500 000 ............................................................ 24
Tabell 8: Kontrollerte rammeavtaler i fylkesavtalen............................................................................... 42
Tabell 9: Innkjøp i driftsregnskapet for 2013 ......................................................................................... 43
Tabell 10: Innkjøp utenfor fylkesavtalen der fylkesavtalens leverandører ikke er brukt, i kr ................. 43
Tabell 11: Innkjøp i investeringsregnskapet .......................................................................................... 43
Tabell 12: EØS-terskelverdier i kroner .................................................................................................. 66
- Offentlige anskaffelser -
8
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
1 Innledning
Vi gir en kort beskrivelse av bestillingen fra kontrollutvalget og bakgrunnen for denne her.
Deretter viser vi generelt til offentlige anskaffelser. Avslutningsvis viser vi til viktige elementer
i organiseringen av innkjøpsfunksjonen.
1.1 Bestilling
Kontrollutvalget i Melhus kommune bestilte i sak 22/2013 en forvaltningsrevisjon om
offentlige anskaffelser i henhold til plan for forvaltningsrevisjon 2012/20131. Revisjon MidtNorge IKS mottok i brev datert 19.6.2013 bestilling av forvaltningsrevisjonen om overnevnte
tema. I vedtaket heter det:
Kontrollutvalget viser til plan for forvaltningsrevisjon for 2012-2013 og bestiller et
forvaltningsrevisjonsprosjekt med fokus på offentlige innkjøp.
I saken vises det til at kontrollutvalget var opptatt av anskaffelser mellom kr 100 000-500 000
og om innkjøpsavtalen med fylket følges. I den grad attestasjon og anvisning er sentralt
ønsker utvalget også belyst dette.
1.2 Offentlige anskaffelser
Offentlig sektor i Norge forestår innkjøp for nærmere kr 400 milliarder årlig2, hvorav
kommuneforvaltningen innkjøp anslås til drøyt 145 milliarder kroner. Offentlige innkjøp utgjør
ca. 15 prosent av bruttonasjonalproduktet og står således for en betydelig del av
verdiskapingen i samfunnet. Offentlige anskaffelser er et område som krever høy kompetanse, både regelverkskompetanse og innkjøpsfaglig kompetanse. Regelverket for offentlige
anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig, samtidig som de bidrar til
utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv.
Regelverket skal sikre at det offentlige opptrer med stor integritet, og at publikum har tillit til
at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte3. Reglene skal sikre en effektiv
ressursbruk i det offentlige, ved at det offentlige gjennom konkurranse foretar anskaffelser til
1 Vedtatt i kommunestyre i sak KS-67/2012 på møte den 12.06.2012.
2 Statistisk sentralbyrå, publisert 7. desember 2012, Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, desember 2013
3 Se Fornyings- og administrasjonsdepartementets rettleder til reglene om offentlige anskaffelser side 56.
- Offentlige anskaffelser -
9
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
en fornuftig pris. I forlengelsen av dette regelverket vil dette forebygge korrupsjon og
kameraderi.
For å sikre at disse målsettingene nås i størst mulig grad, har regelverket et sett med
grunnleggende prinsipper, som gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og
verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, likebehandling
av leverandører, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet4.
Formålet med de grunnleggende prinsippene er videre å ivareta rettssikkerheten til aktørene
i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene
til å få kontrakt med det offentlige.
Gjentatte undersøkelser over flere år har påvist hyppig brudd på regelverket for offentlige
anskaffelser
både
i
statlig
og
i
kommunal
sektor.
Fornyings-
og
administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i
offentlig sektor kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et
komplisert og uoversiktlig regelverk.
Brudd på regelverket om offentlige anskaffelser kan få flere følger5. I visse tilfeller kan/skal
retten, etter søksmål6 ilegge oppdragsgiver sanksjoner. Det gjelder i følgende forskjellige
typetilfeller:
ved ulovlige direkte anskaffelser
ved tildeling av kontrakt innenfor en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning i
strid med prosedyrereglene
ved andre alvorlige brudd på prosedyrereglene i sammenheng med brudd på
bestemmelsene om karens eller suspensjon
Felles for de første tre typetilfellene er at kontrakten i disse tilfellene potensielt er inngått med
«feil» leverandør, samtidig som øvrige leverandører ikke har hatt mulighet til å stoppe
kontraktsinngåelsen. Med «feil» leverandør menes her en annen leverandør enn den som
faktisk ville ha vunnet konkurransen, dersom konkurranse var avholdt i samsvar med
regelverket.
4 Jfr. Anskaffelseslovens § 5 og forskrift om offentlige anskaffelser § 3-1.
5 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser kapitel 18, desember 2013
6 Det kan reises søksmål i inntil 2 år etter at kontrakt er inngått
- Offentlige anskaffelser -
10
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Som sanksjoner kan retten kjenne en kontrakt uten virkning, avkorte kontraktens løpetid eller
idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr (inntil 15 % av kontraktsum). Hvilke sanksjoner
som skal idømmes er imidlertid forskjellig for forskjellige typer av brudd.
For å gi en rask og rimelig klagemulighet på et lavere konfliktnivå enn domstolene, kan
enhver som har saklig interesse, få vurdert7 en overtredelse av anskaffelsesregelverket av
Klagenemda for offentlige Anskaffelser – KOFA. KOFA vil imidlertid kun uttale seg
rådgivende om hvorvidt det har skjedd en ulovlig direkte anskaffelse eller ikke. Dersom
saken senere kommer inn for domstolene vil det imidlertid være adgang til å legge frem
uttalelsen fra klagenemnda for domstolen.
1.3 Organisering av innkjøpsfunksjonen
I kapitlet belyses organisering av innkjøpsfunksjon og hvordan veileder til reglene om
offentlige anskaffelser definerer hva en anskaffelse er når enheter gjør innkjøp.
Hva er “en anskaffelse” og når flere enheter utfører innkjøp
I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme
juridiske enhet som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for
eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er
da om anskaffelser som de ulike enhetene foretar må sees i sammenheng når
terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik
sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. I en fortolkningsuttalelse som
FAD har gitt til Vest-Agder Fylkeskommune, oppsummerte de noen forutsetninger som må
være oppfylt for å hindre at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved
beregning av terskelverdi.
I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter.
Sentrale momenter i vurderingen er:
Om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar,
Om anskaffelsen kun er til bruk i enheten, og om
Beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne
type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen.
7 Klage må fremsettes senest 6 måneder etter at kontrakt ble inngått. Hvis det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse kan klagen fremsettes inntil
2 år etter kontrakt er inngått.
- Offentlige anskaffelser -
11
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom felles
rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøps sees i sammenheng ved beregning
av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig
innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enheten
inngår individuell kontrakt er å omgå regelverket.
- Offentlige anskaffelser -
12
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
2 Undersøkelsesopplegget
I dette kapitlet konkretiserer vi problemstillingene for undersøkelsen og synliggjør hvilke
avgrensninger vi gjør. Videre forankrer vi problemstillingene til de bestemmelsene som
gjelder for området, og utleder revisjonskriterier for hver problemstilling. Til slutt i kapitlet gjør
vi rede for hvilke metoder som er brukt for datainnsamling og analyse.
2.1 Metode for datainnsamling og analyse
Revisor har i prosjektet analysert et utvalg anskaffelser fra regnskapet for perioden 1.1.2012
og frem til 30.8.2013. Ut fra dette er anskaffelser valgt ut basert på revisjonsfaglige
vurderinger, og vurdert mot bestemmelsene i lov og forskrift.
Revisor har foretatt gjennomgang av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden og
gjennomført e-post utveksling med de ansvarlige for de utvalgte anskaffelser. Det er
gjennomført intervju med assisterende rådmann, virksomhetsleder for Bygg og Eiendom og
Teknisk drift, økonomirådgiver, arkivleder og driftsleder. Det er videre sendt ut en
spørreundersøkelse til de resterende virksomhetsledere i kommunen for å få kunnskap om
hvordan anskaffelser utføres og utfordringer i dette. Revisor har kartlagt rutinene for
anskaffelser, mottak av tilbud samt arkivering av dokumenter i anskaffelsesprosessen.
Revisor har tatt et utvalg rammeavtaler og sett om sentrale bestemmelser i regelverket
følges ved inngåelse av disse. Det er også lagt ved informasjon fra kommunens
miljøregnskap for 2013, hvor data om lojaliteten overfor rammeavtalene er lagt ved
rapporten.
Innhentede data i undersøkelsen er etter vår vurdering tilstrekkelig for å vurdere de ulike
problemstillingene i undersøkelsen.
2.2 Avgrensning
I prosjektet har vi ikke sett på om anskaffelsen har universell utforming eller om det er
foretatt ved e-handel. Vi har heller ikke sett på om alle prosedyrebestemmelsene i en
innkjøpsprosess
er
fulgt.
Prosjektet
omfatter
ikke
anskaffelser
foretatt
etter
forsyningsforskriften . Prosjektet omfatter heller ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i
8
samsvar med regelverket om arkivering, det vises imidlertid til informasjon om
Interkommunalt Arkiv Trøndelag sin vurdering av kommunens arkivpraksis.
8 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester.
- Offentlige anskaffelser -
13
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
2.3 Problemstilling
Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke;
Følger kommunen regelverket for offentlige anskaffelser og blir inngåtte rammeavtaler
etterlevd mht. avtalevilkår.
Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger:
1. Følges regler om krav til konkurranse og kunngjøring?
2. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring?
3. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar
med rammeavtalene?
4. Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etisk standard følges i
anskaffelsesprosessen?
2.4 Revisjonskriterier
Revisjonskriteriene er aktuelle og autoritative normer som vi vurderer innsamlede data mot. I
denne undersøkelsen er revisjonskriteriene hentet fra anskaffelsesregelverket. Praksis rundt
journalføring vurderes også opp mot reglene i arkivlovgivningen. Etablerte kontrollrutiner og
etisk regelverk er også kriterier for deler av undersøkelsen. Anskaffelsesregelverket er
omfattende, og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av deler av regelverket.
Revisjonskriteriene vil bli nærmere omtalt
under hver enkelt delproblemstilling i
datakapitlene.
Grunnleggende krav til alle anskaffelser
Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser9, uavhengig av anskaffelsens art
og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk,
forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og
etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens § 5
og forskriftens § 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens
formålsbestemmelser jf. lovens § 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt
verdiskapning i samfunnet, basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket
skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til
at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.
9 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5
- Offentlige anskaffelser -
14
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til
aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme
mulighetene til å få kontrakt med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk
i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken
del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilke anskaffelsesmetode
som
velges.
De
grunnleggende
kravene
må
overholdes
på
alle
stadier
av
anskaffelsesprosessen.
Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er
de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven jf. lovens § 3. I utgangspunktet vil derfor de
grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun
loven.
At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når
anskaffelser skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte
prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større
fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter
rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor
valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de
grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene.
Anvendelsesområdet for de ulike deler av forskriften
Forskriftens struktur
Forskriften er delt i fire deler som regulerer ulike anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art
og verdi, jf. § 2-1. I forskriften er det angitt ulike terskelverdier som har betydning for hvilke
deler av forskriften som gjelder (se tabell 1). De aktuelle terskelverdiene for når
oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i vedlegg 5.
- Offentlige anskaffelser -
15
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften
Del I
Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan
velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner («nasjonal
terskelverdi) eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i § 2-1 annet ledd er oppfylt. For
nærmere informasjon se kapittel 7 . Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen
unntak, jf. § 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester
som kjøpes fra en ideell organisasjon.
Del I og II
For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte
tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av
anskaffelsens verdi.
Del I og III
For anskaffelser over EØS-terskelverdiene.
Del I og IV
Regulerer plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner.
Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som
et alternativ til å følge del II eller III i forskriften.
Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser
- Offentlige anskaffelser -
16
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
3 Følges regler om konkurranse og kunngjøring
I dette kapitlet har vi belyst delproblemstilling en som omhandler om kommunen følger
regelverket for konkurranse og kunngjøring. Kapitlet er delt inn etter terskelverdier. Først
presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisors
vurdering.
I henhold til innkjøpsfunksjon i Melhus kommune, kan den enkelte virksomhet selv foreta
innkjøp innenfor sin budsjettramme. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at
terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte enhets rammeområde. Størsteparten av
innkjøp faller inn under virksomhet for Bygg og Eiendom og Teknisk Drift, andre virksomheter
foretar i mindre grad egne innkjøp.
3.1 Revisjonskriterier
Her beskrives revisjonskriteriene for henholdsvis anskaffelser fra kroner 100 000 til 500 000
og over kroner 500 000.
3.1.1 Anskaffelser fra kr 100 000
Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på
konkurranse, jf. lovens § 5 annet ledd og forskriftens § 3-1 første ledd. Bakgrunnen for kravet
er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv
ressursbruk i det offentlige, og bidrar til økt verdiskapning i samfunnet i samsvar med lovens
formål.
Beregning av terskelverdier
Reglene for beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens § 2-3. Oppdragsgiver plikter
å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer
over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne fastslå hvilke regler som gjelder
for den aktuelle anskaffelsen. Reglene for beregning av terskelverdier gjelder både EØSterskelverdiene og de nasjonale terskelverdiene. Det er et generelt forbud i lov om offentlige
anskaffelser § 5 mot å dele opp anskaffelser, i den hensikt å unngå at bestemmelsene i
loven eller forskriften kommer til anvendelse.
Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om
tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende
hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn i forkant av denne. Vi benytter kriterier fra
- Offentlige anskaffelser -
17
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
forskrift om offentlige anskaffelser om forholdsmessig konkurranse § 3-1 (1) og (5),
anskaffelsesprotokoll § 3-2, skatteattest § 3-3 og HMS-egenerklæring § 3-4
Forholdsmessig konkurranse
Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen, jf. forskriftens § 3-1 femte ledd. Dette blir ofte kalt forholdsmessighetsprinsippet eller
proporsjonalitetsprinsippet.
Det følger av dette prinsippet at kravene til oppdragsgivers fremgangsmåte øker proporsjonalt med anskaffelsens verdi. Prinsippet kommer derfor inn ved fortolkningen av de
øvrige grunnleggende prinsippene. Det følger for eksempel av forholdsmessighetsprinsippet
at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være
med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning.
I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten
konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil
typisk gjelde der det kun er en leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen
direkte fra leverandøren. Jf. forskriften § 1-3 annet ledd. Dersom anskaffelsen gjelder et
ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er
tilstrekkelig å kontakte en leverandør.
Anskaffelsesprotokoll
Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks.
mva., jf. forskriftens § 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II
og III, enn for anskaffelser etter del I. Dette er med å sikre at de vurderinger og den
dokumentasjon som har betydning for anskaffelsen er skriftlig og sikrer gjennomsiktighet og
etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen.
For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte,
har departementet laget skjema som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger
som vedlegg til forskriften. I henhold til forskriftens vedlegg 3 stilles det bl.a. krav om at
følgende skal beskrives i protokollen for anskaffelser mindre enn kr 500 000: anslått verdi,
hvordan konkurransen sikres, begrunnelse for valg av leverandør m.m. Forskriftens vedlegg
4 stiller i tillegg sentrale tilleggskrav til protokoll for anskaffelser som er større enn kr
500 000, hvor blant annet navn på avviste leverandører og begrunnelse, samt årsak til
avlysning av konkurranse.
- Offentlige anskaffelser -
18
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen.
Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at
oppdragsgivers beslutning er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å
motvirke kameraderi og korrupsjon.
Oppdragsgiver skal for anskaffelser som overstiger kr 100 000 kreve at samtlige norske
leverandører som leverer tilbud fremlegger skatteattest for merverdiavgift og for skatt. For
arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiveren kreve HMS-egenerklæring for valgt
leverandør. Skatteattest og HMS-egenerklæring skal ikke være eldre enn 6 måneder.
Oppsummering av krav
I tabellen nedenfor oppsummeres krav til anskaffelser større enn kr 100 000.
Tabell 2: Krav til innkjøp mellom kr 100 000 og kr 500 000
Anskaffelse
Krav iht. regelverket
Konkurranse
Ja, “så lang det er mulig”
Kunngjøring
Nei
Protokoll
Ja
HMS-egenerklæring
Ja
Skatte- og mva. attest
Ja
Kilde: Forskrift om offentlige anskaffelser
3.1.2 Anskaffelser større enn kr 500 000
De kravene som det er redegjort for i kapitel 3.1.1 ovenfor gjelder også ved anskaffelser
større enn kroner 500 000.
De kravene som det redegjøres for her, er de kravene som inntreffer når det skal
gjennomføres en anskaffelse større enn kr 500 000.
HMS-egenerklæring
For alle anskaffelser over kr 500 000 er det et krav at alle tilbydere fremlegger HMSegenerklæring. Dette følger av forskriftens §§ 8-8 og 17-15.
- Offentlige anskaffelser -
19
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Kunngjøringskrav
Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på
anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og
18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøring i anskaffelsesprosessen:
Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (kr
500 000) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp,
tjenestekjøp og bygge- og anleggskontrakter. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som
ligger under nasjonale terskelverdier, er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelser10, men
forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal
gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en
anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i § 2-1, eller vilkårene for å
gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. § 144.
Oppsummering av krav
I tabellen nedenfor oppsummeres krav til anskaffelser større enn kr 500 000.
Tabell 3: Krav til innkjøp større enn kr 500 000
Anskaffelse
Krav iht. regelverket
Konkurranse
Ja
Kunngjøring
Ja, skal være kunngjort i Doffin
Protokoll
Ja
HMS-egenerklæring
Ja, skal innhentes fra tilbyderne
Skatteattest
Ja, skal innhentes fra tilbyderne
Kilde: Forskrift om offentlige anskaffelser
3.2 Data
Nedenfor beskrives kontrollerte anskaffelser som kommunen har gjennomført i 2012-2013.
3.2.1 Anskaffelser større enn kr 100 000
Vår kontroll er basert på regnskapsrapporter for innkjøp fra regnskapet. For de utvalgte
anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det er foretatt konkurranse;
anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. I tillegg er kontrakten knyttet til
anskaffelsen innhentet. Vi har i de neste to tabellene vist hvilke anskaffelser vi har hentet inn
og resultatet av kontrollene. Revisor har valgt ut følgende innkjøp for nærmere kontroll.
10 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under kr 500 000
- Offentlige anskaffelser -
20
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Tabell 4: Anskaffelser fra kr 100 000 til kr 500 000
Anskaffelser
1.
Institusjonsbuss
Leverandør
Innkjøper
Beløp u/mva.
Melhus bil
Hølonda Helse og
499 900
omsorg
2.
Kurs introduksjonsprogram
3.
Belysning Hølonda Kirke
4.
Takseringstjenester
5.
Forsikringsmegler
6.
Led lys, kinosal
7.
Gimsøya barnehage,
automatikk
Added Value Norge
Læring og tilrettelagt
140 000
AS
arbeid
Vintervoll AS
Kirkelig fellesråd
159 000
Kjell Larsen
Skattekontoret
104 000
Aon Grieg AS
Rådmannen
195 000
Kvål installasjon
Bygg og eiendom
114 000
Omicron
Bygg og eiendom
121 660
Kilde: Kommunens regnskap for 2012 og 2013, samt mottatte anskaffelsesdokumenter
Tabell 5: Resultat av kontrollerte anskaffelser
1.
Institusjons
2.
Kurs intro-
3.
Belysning
4.
Takserings
5.
Forsikrings
6.
Led lys, kino
7.
Gimsøya
buss
duksjons-
Hølonda
tjenester
rådgiver
sal
Bhg.
Program
Kirke
Protokoll
Nei
Nei
Ja
Nei
Nei
Ja
Nei
Konkurran
Ja
Nei
Nei
Ja
Nei
Nei
Nei
HMS
Nei
Nei
Nei
Nei
Nei
Ja
Nei
Skatte- og
Nei
Nei
Nei
Nei
Nei
Ja
Nei
Ja
Ja
Ja
Ja
Nei
Ja
Nei
se
Mva. attest
Kontrakt
Kilde: Melhus kommune,
I tabellen betyr ja at vi har mottatt etterspurt dokumentasjon, nei betyr at vi ikke har mottatt
dokumentasjon. For raden «konkurranse», betyr ja at det er gjennomført konkurranse og nei det
motsatte.
Institusjonsbuss – Hølonda Helsehus
Virksomhetsleder sier at for anskaffelsen av institusjonsbussen ble følgende kriterier
vektlagt: fritak for engangsavgifter, at den tilfredsstilte kravene til funksjonshemmede samt
bilsertifikat i klasse b (tyngde). Virksomhetsleder har utarbeidet et notat etter forespørsel fra
revisor som viser at fem firma ble kontaktet, hvorav en ble valgt og kunne skaffe bussen
innenfor overnevnte krav. Bussen ble kjøpt inn av virksomheten og finansiert ved bruk av
øremerkede gavepenger samt avkastning på fond som er øremerket Hølonda Helsehus.
Melhus kommune ved virksomheten står for den daglige driften av bussen. Virksomhetsleder
sier at regler for offentlige anskaffelser ikke ble vurdert fordi den ble finansiert med bruk av
gavepenger og ser i ettertid at dette ble feil når Melhus kommune bruker og drifter bussen.
- Offentlige anskaffelser -
21
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Dette medfører at det ikke er utarbeidet anskaffelsesprotokoll eller hentet inn HMS eller
skatteattest for denne anskaffelsen.
Kurs introduksjonsprogram
Virksomheten har over flere år kjøpt blant annet sommerkurs til deltakere i
introduksjonsprogrammet ved Melhus flyktningetjeneste. Kursleverandør har vært Added
Value Norge AS i skolens sommerferie. I 2012 sendte virksomheten forespørsel til flere
tilbydere, men det var bare Added Value som ga oss tilbud. Derfor ble det året etter (i 2013)
bare sendt forespørsel til Added Value for å høre om de kunne tilby sommerprogrammet. På
bakgrunn av dette har virksomheten ikke de dokumenter som etterspørres og
virksomhetsleder sier at anskaffelsesprosessen vil gjennomføres annerledes neste gang.
Belysning Hølonda Kirke
Det er kirkelig fellesråd ved daglig leder som har gjennomført anskaffelsen. Det er innhentet
tilbud fra en leverandør, dette begrunnes med at fellesrådet er sikret gode pris gjennom
rammeavtalen som leverandøren har med Melhus kommune, gode kvalifikasjoner og god
kjennskap til det elektroniske anlegget på Hølonda Kirke. Revisor har fått oversendt
rammeavtalen som ble etablert med leverandør i 2002 for Melhus kommune.
Virksomhetsleder for bygg og eiendom sier at Melhus kommune i 2002 utførte et arbeid med
å få en bedre struktur på internkontrollarbeidet vedrørende elektriske anlegg i eide bygg. Det
ble da inngått et samarbeid med Vintervoll AS som bisto Melhus kommune med det
elektrofaglige arbeidet. I denne sammenhengen ble det avdekket en del mindre behov for
hjelp til elektrikerarbeid, og det ble laget en rammeavtale med Vintervoll AS. Dette er en
avtale som ikke kan benyttes hvor omfanget av arbeidet overgår de terskelverdiene som
gjelder i forbindelse med anskaffelser. Slik virksomhetsleder vurderer denne avtalen er den
en stadfesting av hvilke enhetspriser Vintervoll AS legger til grunn når de skal bistå Melhus
kommune med arbeid som går under begrepet direkteanskaffelse, dvs. arbeid som koster
mindre enn kr. 100.000,-.
Takseringstjenester
Det er konsulent som har saksbehandlet anskaffelsen av takseringstjenester på vegne av
Melhus kommune. Deretter har Sakkyndig nemd for eiendomsskatt vedtatt anskaffelsen
samt inngått avtale med leverandør av verditakseringen i sak 4, 2012. I oversendt
dokumentasjon er det dokumentert at det er tatt kontakt med tre leverandører samt valgt
leverandør. Det er ikke oversendt anskaffelsesprotokoll eller attester knyttet til skatt, mva. og
HMS for anskaffelsen.
- Offentlige anskaffelser -
22
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Forsikringsrådgiver
Kommunen har benyttet Aon Grieg som skadeforsikringsrådgiver som har anskaffet
skadeforsikring på vegne av kommunen. Ass. rådmann sier at Melhus kommune har siden
2003 brukt Aon Grieg AS til å megle skade- og personforsikring på vegne av kommunen.
Avtalen ble underskrevet 15.12.2003. Melhus kommune betalte kr 195.000,- for denne
tjenesten i 2013. Anskaffelsen i 2003 ble foretatt etter at flere aktører ble forespurt.
Kommunen har ikke klart å finne ytterligere anskaffelsesdokumentasjon i denne saken.
Led lys, kinosal
Anskaffelsesprotokollen datert 27.05.13 viser til at det ble i kommunestyret 14.5.2013
bevilget midler til oppussing av kinosal og garderober. Disse arbeidene skulle utføres i
sommerferien 2013 og anskaffelsens verdi ble anslått til under kr 500 000. Det vises videre til
at grunnet tidspress og usikkerhet om hvilke produkter som skulle leveres, ble det vurdert at
anskaffelsen ble direkteanskaffet fra et firma med kompetanse til denne typen arbeid.
Prosjektleder sier at arbeidet skulle utføres i sommerferien 2013 da dette er den tiden på året
hvor salen ble minst benyttet. Arbeidet med å skifte lyskilde i kinosalen var en jobb som
måtte utføres før nye stoler kunne monteres inn i salen. Det var også en utfordring med at
kommunen måtte benytte eksisterende lysarmaturer i tak da det ikke skulle byttes takplater i
salen. For å finne en løsning på dette måtte man prøve å finne lyskilder montert inn i
eksisterende armaturer. Dette var en jobb som Melhus kommune ikke kunne gjøre selv. Det
var på dette grunnlaget også litt vanskelig å kunne si om hvor stor kostnad dette vil medføre,
så prosjektleder måtte kontakt et firma for å få dette gjort. Det var kort tid til kommunen skulle
ferdigstille kinosalen og materialer måtte bestilles, noe som medførte at kommunen valgte å
anskaffe dette direkte fra et firma som hadde kunnskapen som trengtes for leveransen. Da
kommunen hadde fått tilbudet, var det kort frist, på grunn av bestillingstid fram til
monteringstid, og det var ikke mulig å innhente flere tilbud. Det at arbeidene skulle utføres i
sommerferien gjorde dette også mer komplisert med tanke på ledig kapasitet hos
leverandøren.
Gimsøya barnehage – automatikk
Drift- og vedlikeholdsleder sier at ved ombygging av eksisterende automatikk ble tidligere
leverandør av dette valgt på grunn av kjennskap til systemet og problem med
kommunikasjon mellom ulike systemtyper innen automatikk i bygget. På grunnlag av faglig
vurdering ble det ved å forespørre andre leverandører mer omfattende og kostnadene mye
større, for å tilpasse dette systemet inn i deres automatikkprotokoll. Melhus kommune mottok
tilbud fra Omicron den 18. april 2013 med tilbud på ombygging med kostnad på kr 45.160,eks mva., i tillegg opsjon 1 romstyring kr 76.500,- eks mva., og opsjon 2 Integrasjon av SD-
- Offentlige anskaffelser -
23
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
anlegg mot server kr 23.040,- eks. mva. Ombygging og opsjon 1 ble valgt.
Anskaffelsesprotokoll for anskaffelsen ble ikke utfylt og attester ikke innhentet.
3.2.2 Anskaffelser over kr 500 000
Vår kontroll er basert på regnskapsrapporter fra investeringsregnskapet og driftsregnskapet
for innkjøp over kr 500 000.
For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det er foretatt
konkurranse; kunngjøring, anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring for
leverandørene i utvalget i neste tabell. Deretter vises resultatet av undersøkelsen i
påfølgende tabell.
Tabell 6: innkjøp over kr 500 000
Anskaffelser
1.
2.
Transport slam Varmbo
Renseanlegg
Vintervedlikehold
Leverandør
Innkjøper
Norsk Vekstjord
Teknisk drift
676 825
Jostein
Teknisk drift
558 000
Jarle
Beløp u/mva
Sunnset
3.
Service og vedlikehold av
pumper, vann og avløp
ITT Flygt AS
Teknisk drift
227 369
4.
Skadeforsikring
Protector Forsikring
Rådmannen
1.4 mill.
5.
Lekeapparat Hovin bhg.
Kompan
Bygg og eiendom
117 838
6.
Vekst Melhus
Horgmo rør AS
Bygg og eiendom
277 900
Kilde; kommunens regnskap
Tabell 7: Resultat av kontrollerte anskaffelser over kr 500 000
anskaffelser
1.
Transport
2.
Vintervedlike
3.
Service av
4.
Skade
5.
Lekeapparat
6.
Vekst
slam Rense
hold
pumper
forsikring
Hovin bhg.
Melhus
Nei
Ja
ja
Nei
Nei
Ja
Nei
Nei,
anlegg
Kunngjøring
Ja
Protokoll
Nei,
Ja
kun
Nei,
kun
Åpnings
Åpnings
åpnings
protokoll
protokoll
protokoll
Konkurranse
Ja
Ja
Nei
Ja
Ja
Ja
HMS
Ja
Ja
Nei
Ja
Ja
Nei
Skatteattest
Ja
Ja
Nei
Ja
Ja
Nei
Kontrakt
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
kun
Kilde: Melhus kommune
I tabellen betyr ja at vi har mottatt etterspurt dokumentasjon, nei betyr at vi ikke har mottatt dokumentasjon.
- Offentlige anskaffelser -
24
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
For anskaffelse 3, 5 og 6 har vi sett på enkeltfaktura som er en del av en anskaffelse over kr
500 000 og kontrollert.
Transport slam Varmbo Renseanlegg
Det er virksomhet for Teknisk drift som har gjennomført anskaffelsen av Transport slam
Varmbo
Renseanlegg.
Anskaffelsesdokumentasjon
er
oversendt
med
unntak
av
anskaffelsesprotokoll som ikke er oversendt. Virksomhetsleder sier at Teknisk drift har gjort
en vurdering og en gjennomgang av de rutiner som har blitt fulgt i forbindelse med tidligere
anskaffelser hvor bruken av anskaffelsesprotokoll mangler i noen av innkjøpene som er
etterspurt. Det nærmeste dokumentet er oversendte evalueringsbrevet i forbindelse med
brøytekontraktene med Jostein Jarl Sunnset, som viser hvem Melhus kommune vil forhandle
med og hvem som er avvist.
Vintervedlikehold
Det er virksomhet for Teknisk Drift som har gjennomført anskaffelsen av vintervedlikehold for
Melhus kommune hvor det er etterspurt anskaffelsesdokumentasjon for rode 9 og 10.
Anskaffelsesdokumentasjon er oversendt med unntak av anskaffelsesprotokoll som ikke er
dokumentert. Det er vedlagt evaluering og innstilling av tilbudene samt avviste tilbud som
delvis oppfyller kravene til anskaffelsesprotokoll.
Service og vedlikehold av pumper
Virksomhetsleder for Teknisk Drift sier at serviceavtalene med Xylen, tidligere Flygt pumper,
er en eldre avtale om service innen både spillvann- og vannforsyningspumper. Disse har blitt
forlenget regelmessig. Etter hvert som det har tilkommet flere pumper/pumpestasjoner, har
avtalen
blitt
utvidet
og
forlenget.
Noen
av
disse
er
anskaffet
gjennom
egne
investeringsprosjekter. Det er ingen tvil om at dette har blitt et omfang av en slik størrelse at
denne tjenesten skulle ha vært konkurranseutsatt gjennom gjeldende krav til anskaffelse, i
følge virksomhetsleder. Regnskapsoversikt viser at kommunen har kjøpt tjenester for kr 1,3
mill. i perioden 2010 til 2013 fra Xylen.
Skadeforsikring
Anskaffelsen omhandler forsikring av eiendom, ansvar og kjøretøy i Melhus kommune.
Avtalen gjelder fra 2011 til og med 2014. Anskaffelsen er utført av Aon Grieg AS på vegne av
kommunen og etterspurte dokumenter er oversendt.
- Offentlige anskaffelser -
25
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Lekeapparat i forbindelse med Nye Hovin Barnehage.
Prosjektleder sier at anskaffelsen ble håndtert av arkitektkontoret Arkiplan i Trondheim på
vegne av Melhus kommune. Montering av lekeapparater er en del av den totale leveransen i
forbindelse med prosjektet Nye Hovin barnehage. Totalentreprisen inneholder alle leveranser
av bygningsmessige anlegg og utomhusanlegg. Det vil si at også grøntanlegg, veier/stier,
gjerder,
støyskjerm,
beplantning
og
lekeapparater
er
en
del
av
anskaffelsen.
Anskaffelsesprotokollen er utarbeidet av Arkiplan i følge prosjektleder i Melhus kommune, og
revisor har ikke mottatt anskaffelsesprotokollen.
Utvidelse Vekst Melhus
Revisor har mottatt anbudsinnstilling, åpningsprotokoll, tilbud og kontrakt av anskaffelsen rør,
for utvidelse av Vekst Melhus. Kommunens prosjektleder sier at ekstern konsulent har
beskrevet og innhentet anbud av rør og ventilasjon på vegne av Melhus Kommune. HMSattest og skatteattest kan ikke oppdrives fra denne, i følge prosjektleder. Prosjektleder sier at
anskaffelsen er gjennomført som en delt entreprise, og estimert kontraktsum for rør er under
kr 500 000. De andre delkontraktene omhandler i rekkefølge: stål, fasader, elektro og tak og
ligger enkeltvis under denne terskelverdien. Revisor har etterspurt informasjon om
begrunnelse for kommunens beregning av terskelverdien for denne anskaffelsen og
grunnlaget for ikke å kunngjøre denne. Forespørselen er ikke besvart av bygg og eiendom i
kommunen.
3.3 Revisors vurdering
Det er et sentralt krav i hver anskaffelse å føre anskaffelsesprotokoll jf. forskriftens § 3-2,
vedlegg 3 og 4. Dette sikrer gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen.
Vår gjennomgang har vist at anskaffelsesprotokollen har mangler i 10 av 13 anskaffelser.
Dette omhandler at anskaffelsesprotokollen mangler, ikke dokumentert til revisor eller at
innholdet har mangler i forhold til forskriftens krav.
Forskriften stiller krav til hvilken
informasjon som skal fremgå av en anskaffelsesprotokoll for anskaffelser fra kr 100`- 500`og
over kr 500`. Forskriftens vedlegg 3 og 4 viser hva anskaffelsesprotokollen skal opplyse om
(rapportens vedlegg 3) for å være i samsvar med gitte føringer.
3.3.1 Anskaffelser mellom kr 100 000 til 500 000.
Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse.
Revisor har plukket ut sju anskaffelser fra regnskapet for nærmere kontroll. Når det gjelder
anskaffelsene, kan kommunen dokumentere at det er gjennomført konkurranse for to av sju
anskaffelser ved at det er innhentet tilbud fra flere. Anbudsprotokoll er mottatt for to av sju
- Offentlige anskaffelser -
26
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
anskaffelser, skatteattest og HMS-egenerklæring er mottatt for en av sju anskaffelser. Når
kommunen ikke kan fremvise disse dokumentene eller dokumentere konkurranse i
anskaffelser, er dette å betrakte som avvik på anskaffelsesreglene i forskriftens §§ 3-2, 3-3
og 3-4, og ikke i samsvar med prinsippet om etterprøvbarhet i lovens § 5 der dette mangler.
For
anskaffelsen
av
institusjonsbuss,
er
det
gjennomført
konkurranse
ifølge
virksomhetsleder, men anskaffelsen er ikke dokumentert i samsvar med krav til
anskaffelsesprotokoll samt at HMS og skatte- og mva. attest mangler.
Anskaffelsen av introduksjonsprogram i 2013 er utført som en direkteanskaffelse og er ikke i
samsvar med anskaffelsesregelverket.
For anskaffelsen av belysning i Hølonda Kirke er det benyttet en rammeavtale fra 2002, som
i utgangspunktet gjelder anskaffelser under kr 100 000, i følge virksomhetsleder Bygg og
Eiendom. Kravet til konkurranse er ikke innfridd for anskaffelsen og den er ikke i samsvar
med regelverket etter vår vurdering.
Anskaffelsen av takseringstjenester er konkurranse dokumentert, men anskaffelsen er ikke
dokumentert i forhold til kravene til anskaffelsesprotokoll samt at HMS og skatte- og mva.
attest mangler.
For anskaffelsen av forsikringsrådgiver mangler kommunen dokumentasjon på anskaffelsen i
2003. Denne burde vært utlyst på nytt i samsvar med kravene til en rammeavtale og utlyst
jevnlig. For tjenesten har Aon Grieg mottatt kr 195 000 i 2013. For tidsbestemte avtaler skal
terskelverdien beregnes over en periode på 48 måneder eller mindre, jf. forskriftens § 2-3 (9
og 10). Anskaffelsen av forsikringsrådgiver er derfor en direkteanskaffelse og er ikke i
samsvar med regelverket etter vår vurdering.
For anskaffelsene av led lys kinosal og automatikk Gimsøya barnehage har kommunen valgt
direkteanskaffelse fra en leverandør. Revisor kan ikke se at det er unntak i regelverket til
direkteanskaffelse grunnet tidspress, usikkerhet knyttet til hvilke produkter som skulle leveres
eller vurderinger knyttet til etablert utstyr i lokalene. Kommunen har ikke vist til hjemler i
anskaffelsesregelverket som fritar anskaffelsen for konkurranse i anskaffelsesprotokollen når
direktekjøp begrunnes. Kommunens bør etter vår vurdering hjemle direkteanskaffelser i
regelverket når dette er aktuelt, og forankre dette til juridiske vurderinger for å sikre at
overnevnte begrunnelse kan benyttes som grunnlag for direktekjøp. Dette for å sikre at
kommunens praksis er i samsvar med føringer i anskaffelsesregelverket.
- Offentlige anskaffelser -
27
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
3.3.2 Anskaffelser over kr 500 000
Revisor har plukket ut seks anskaffelser fra regnskapet for nærmere kontroll. Revisor har
mottatt dokumentasjon på at fire av seks er kunngjort, anskaffelsesprotokoll er i samsvar
med regelverket for en av seks anskaffelser. Skatteattest og HMS-egenerklæring er mottatt
for fire av seks anskaffelser. Kontrakt er mottatt for alle anskaffelser. Når kommunen ikke
kan fremvise etterspurte dokumenter, er dette å betrakte som avvik på anskaffelsesreglene i
forskriftens §§ 3-2, 3-3 og 3-4, og ikke i samsvar med prinsippet om etterprøvbarhet i
anskaffelsesprosessen jf. lov om offentlige anskaffelser § 5 der disse mangler.
Transport av slam og vintervedlikehold
For disse anskaffelsene er dokumentasjonen i hovedsak i samsvar med gitte føringer med
unntak av anskaffelsesprotokollene som har mangler og er ikke utarbeidet i samsvar med
forskriftens § 3-2.
Service og vedlikehold av pumper
Kommunen har en avtale med en leverandør som har blitt forlenget regelmessig uten at
tjenesten har blitt kunngjort. Anskaffelsen er etter vår vurdering en direkteanskaffelse og
burde vært kunngjort jevnlig som en rammeavtale med varighet på 48 måneder eller mindre.
Forsikringer
Melhus kommune har inngått kontrakt med Protector Forsikring fra 2011 til utgangen av
2014. Aon Grieg har utført anskaffelsen på forsikringer i oppdrag fra kommunen.
Anskaffelsen med tilhørende dokumentasjon er i samsvar med regelverket.
Lekeapparater i forbindelse med Hovin Barnehage.
For denne anskaffelsen er dokumentasjonen i hovedsak i samsvar med gitte føringer, med
unntak av anskaffelsesprotokollen som er bekreftet utarbeidet, men ikke oversendt revisor.
Dette medfører at vi ikke kan vurdere om denne er i samsvar med kravene i § 3-2.
Utvidelse Vekst Melhus
Anskaffelsen er gjennomført som en delt entreprise og begrunner at estimert kontraktsum for
den enkelte entreprise er under kr 500 000 i anskaffelsen og dermed foreligger ikke krav til
kunngjøring. Dette er kun dokumentert gjennom intervjudata. Anskaffelsesprotokoll er etter
vår vurdering en åpningsprotokoll og har mangler i samsvar med gjeldende krav, skatte- og
mva. attest samt at HMS egenerklæring er ikke dokumentert. Innen utgangen av 2013 viser
årsregnskapet at det er brukt 5,8 mill. til bygge- og anleggsprosjektet.
- Offentlige anskaffelser -
28
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Kommunen kan benytte en delt entreprise for anskaffelsen. Men man kan ikke dele opp en
anskaffelse for å unngå kunngjøringskravet for anskaffelser over kr 500 000, etter vår
vurdering. Dette er nærmere beskrevet i lov om offentlige anskaffelser § 5, b og c og
forskriftens krav til beregning av terskelverdi § 2-3, 1-4 hvor det går frem at man «ikke kan
dele opp en anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift kommer til
anvendelse». I veileder til reglene for offentlige anskaffelser (s.52) vises det til at når et
bygge- og anleggsarbeid er delt inn i flere delarbeider, som det skal inngås særskilte
kontrakter for samtidig, skal den anslåtte verdi for hver enkel kontrakt tas med i beregningen
som gjeldende terskelverdi. Forskriftens vedlegg 1 definerer nærmere hva som er definert
som bygge- og anleggsaktiviteter, og ut fra våre vurderinger omhandler alle delkontraktene i
utvidelsen Vekst Melhus et bygge- og anleggsarbeidet og terskelverdien skal beregnes
samlet for alle delkontraktene. Dette medfører at anskaffelsens terskelverdi for utvidelsen av
Vekst Melhus ikke er beregnet riktig ut fra vår vurdering. Dette medfører at anskaffelsen ikke
er utført i samsvar med gjeldende krav for anskaffelser over kr 500 000 og det mangler en
kunngjøring for anskaffelsen. Hvis man skulle lagt regelverket mellom kr 100 000 til kr
500 000 til grunn for anskaffelsen, har anskaffelsesprotokollen mangler samt at det mangler
dokumentert skatte- og mva. attester og HMS egenerklæring.
- Offentlige anskaffelser -
29
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
4 Følges regelverket for tilbudsåpning og journalføring
I dette kapitlet vil vi belyse delproblemstilling 2 som omhandler om kommunen følger
regelverket for tilbudsåpning og journalføring. Først presenteres revisjonskriteriene, deretter
følger innhenting av data og til slutt revisor vurdering.
4.1 Revisjonskriterier
Nedenfor presenteres revisjonskriteriene for tilbudsåpning og journalføring.
4.1.1 Nærmere om revisjonskriteriet for tilbudsåpning
Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert, samt praksis i forbindelse med
åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekalling og endring av tilbud beskrives
også.
Tilbudets utforming
Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i anskaffelsesforskriftens §§ 11-2 og 20-2.
Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket konvolutt, enten direkte, eller med post. Bestemmelsen
skal ivareta notariatets11- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken
konkurranse en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for
eksempel fordi det er levert muntlig, eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise
tilbudet, jf. §§ 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b.
Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette
skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16.
Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et
slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å
avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor.
Tilbakekall og endring av tilbud
Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i §§ 11-5 og 20-5.
Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens
utløp. Tilbakekalling må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks.
Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til
11 Muligheten for å kunne bevise hva som er sendt, mellom hvilke parter og når det er sendt
- Offentlige anskaffelser -
30
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
tilbudet, og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er
leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen.
Registrering av innkomne tilbud
Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i forskriftens §§ 11-6 og 20-6.
Oppdragsgiver skal merke tilbudet med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer
inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, slik at det
blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp, og
at leverandørene blir likebehandlet.
Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom
oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de
grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet.
På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt.
Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser
Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i anskaffelsesforskriftens §§ 11-7 og 20-7.
Tilbudsåpning skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver på det tidspunkt og
sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer
konkurranseformer, og refererer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning.
Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil
bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne
benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med
forhandlinger vil tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurranse ikke påvirkes.
Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i
konkurransegrunnlaget, jf. §§ 8-1 og 17-1, annet ledd bokstav c.
For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det krav om at
oppdragsgiver skal føre en protokoll fra tilbudsåpningen.
- Offentlige anskaffelser -
31
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
4.1.2 Nærmere om revisjonskriteriet for journalføring
Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse
av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven § 5.
At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større mulighet for å begjære innsyn
i en innkjøpsprosess. Innsynsrett er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas
utenforliggende hensyn i innkjøpsprosessen.
I følge arkivforskriften (forskrift av 11. desember 1998 nr. 1993) § 2-6, første ledd, første
punktum, skal et offentlig organ ha “ein eller flere journaler for registrering av dokumenter i
dei sakene organet opprettar.” Det følger videre av bestemmelsens først ledd annet punktum
at “alle inngående og utgåande dokument som etter offentleglova §§ 2 og 3 må reknas som
saksdokument for organet, skal registreres i journalen “dersom dei er gjenstand for
saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokumenter registreres i
journalen så langt organet “finner det teneleg”, jf. bestemmelsens første ledd, tredje
punktum.
Særskilte bestemmelser om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens § 3-2.
Bestemmelsens første ledd lyder slik:
“Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form og
innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre
saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig §§ 2-6 og 3-8”.
Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal
journalføres.
Arkivforskriften § 2-7 sier at “innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg
å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er
undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakas frå offentlige
innsyn etter §§ 5 eller 6 i offentlegheitslova”.
I medhold av offentlighetsloven § 23, tredje ledd, gis forskrift om at følgende kan unntas fra
offentlighet: “Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbud og protokoll etter regelverket som er
gitt i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, til valet av leverandør er
gjort.”
- Offentlige anskaffelser -
32
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlig.
Om den øvrige korrespondanse er offentlig, må vurderes av arkivar og saksbehandler.
Arkivforskrifen § 3-5 sier følgende om registrering og fordeling “Saksdokument skal
registrerast i journalen før dei går til saksbehandling. Dette gjeld også for hastesaker, sjølv
om desse kan vere underlagde særskilde behandlingsprosedyrar”.
4.2 Data
Informasjon er innhentet bl.a. ved intervju av assisterende rådmann og virksomhetsledere. I
tillegg har revisor foretatt intervju av arkivleder, som har ansvar for kommunens arkiv- og
saksbehandlingssystem.
Nedenfor presenteres revisors vurdering av rutinene for tilbudsåpning og journalføring opp
mot kriteriene i kapitel 4.1.
4.2.1 Tilbudsåpning
Rådmannen sier at virksomhetene for Teknisk Drift og Bygg og Eiendom har rutiner for
tilbudsåpning som følges. Virksomhetsleder for Teknisk drift sier at konkurransegrunnlaget
for den enkelte anskaffelse synliggjør rutiner for tilbudsåpning. I tillegg har virksomheten
prosjektstyringsmal som viser til rutiner for hvordan tilbudsåpning skal gjennomføres. Der
vises det til følgende:
Tilbud skal leveres skriftlig i lukket konvolutt til servicetorget, tidspunkt for mottatt
tilbud registreres her. Åpning av tilbudene må skje på korrekt tidspunkt med minimum
to personer tilstede. Dette skal protokollføres. Offentlig tilbudsåpning hvor leverandør
gis anledning til å være til stede, er valgfritt. Dersom det skal være offentlig
tilbudsåpning, må dette fremgå av kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget hvor
det må opplyses om tid og sted. Før evaluering av tilbudene kan starte må man først
utelukke eventuelle tilbud som ikke er tilfredsstillende.
Vi har hentet ut konkurransegrunnlag fra Teknisk Drift vedrørende en utbygging og sett at
rutinene for tilbudsåpning ivaretas og synliggjøres for tilbyderen. Det er i tillegg en egen
håndskreven bok på virksomheten hvor tilbudsprotokollen skrives og arkiveres i
virksomheten for alle tilbud, hvor bruken av overnevnte rutiner stadfestes.
Virksomhetsleder for Bygg og Eiendom sier at det presiseres i utlysninga hvordan
tilbudsåpningen skal gjennomføres hvor eks. leveringssted og leveransetidspunkt vises.
Tilbudene leveres i informasjonsskranken som noterer mottatt tidspunkt og nummerering på
- Offentlige anskaffelser -
33
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
konvoluttene ved mottakelse. Alle tilbudene samles og ligger uåpnet til de hentes ved korrekt
tidspunkt. De nummereres i egen åpningsprotokoll og åpnes samlet. Minst to fra
virksomheten deltar ved tilbudsåpning. Virksomheten har en egen mal for åpningsprotokoll
hvor det noteres all relevant informasjon som gir stor grad av ryddighet etter
virksomhetsleders oppfatning.
Arkivleder sier at Tilbud mottas i servicesentret og leveres uåpnet til saksbehandler. Det er
gode rutiner på dette. Den enkelte saksbehandler sender beskjed til servicesentret ved
åpning av tilbud i anskaffelser som følges opp på en god måte i kommunen.
4.2.2 Journalføring
Arkivleder sier at Melhus kommune bruker saksog arkivsystemet ESA. Dette er et
fullelektronisk system hvor all dokumentasjon finnes i elektronisk format og papirdokumenter
makuleres. Alle registreringer krever en manuell gjennomgang av godt kvalifisert
arkivpersonale.
Dette
for
å
sikre
saksbehandlingen
og
senere
gjenfinning
av
dokumentasjonen i samsvar med krav. Fullelektronisk arkiv krever mer oppfølging enn
manuelt arkiv og blir noe borte i det elektroniske systemet er det borte for alltid. Dette kan
medføre en manglende etterprøvbarhet over hva som er gjort av kommunen, i følge
arkivleder.
I arkivplanen til Melhus12 har saksbehandler et medansvar for at arkivet alltid skal fungere
som en oppdatert og effektiv informasjonsbase. De har ansvar for at dokumenter de arbeider
med eller har arbeidet med blir arkivert. All saksbehandling skal skje i kommunens
elektroniske saksog arkivsystem.
Virksomhetsleder for teknisk drift viser til prosjektstyringsmalen som har rutiner for
journalføring. Når prosjektet er sluttført, skal dette arkiveres i tre år. Sluttføre prosjekter skal
derfor settes i arkivbokser merket med prosjektnavn, prosjektperiode, samt arkivdato.
Virksomhetsleder sier at alle anbuds- / tilbudsåpninger siden 1981 er ført i egen bok. Bok 1
er benyttet i perioden 1981-2007 og bok 2 er benyttet i perioden 2007 frem til i dag. Disse
bøkene arkiveres på fast arkivplass ved teknisk drift. Det er ikke utarbeidet rutine for eks.
arkivering av anbuds/tilbudsprotokoll i E-sak.
Virksomhetsleder
for
bygg
og
eiendom
sier
at
kommunen
har
fullelektronisk
saksbehandlingssystem. Det vurderes fra sak til sak hvor mye som skal skannes og
12
Godkjent av rådmannen 18.12.2008
- Offentlige anskaffelser -
34
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
arkiveres i systemet. Det kan være utfordrende med fullelektronisk behandling rent praktisk,
for eksempelvis skanning av dokumenter knyttet til tilbud som krever mye ressurser etc. Det
er likevel viktig at hendelsene kan dokumenteres mht. etterprøvbarhet, eksempelvis for
garanti.
Arkivleder sier at forrige arkivleder hadde igangsatt arbeid med å utarbeide brukermanual for
anskaffelsesprosesser som ikke er sluttført i kommunen. Melhus kommune har i dag ingen
felles rutiner for hvordan dokumenter skal journalføres i anskaffelsesprosessen. Det er opp til
den enkelte saksbehandler å avgjøre dette.
Ved arkivleders egen gjennomgang av et utvalg anbudssaker viser det seg at
dokumentasjonen ikke er godt nok ivaretatt. I tillegg viser det seg at enkelte anbudssaker
ikke er journalført i ESA, men kun finnes i papir på den enkelte virksomhets avdeling. Når det
gjelder saker i forhold til anbud, ser arkivleder at sakene lider under manglende rutiner,
oppfølging og kvalitetssikring hos kommunens arkivtjeneste. Arkivleder viser til at
kompetansen på arkivsiden er viktig for å kunne avdekke om saken er tilstrekkelig
dokumentert.
Den foreløpige brukermanual for anskaffelsesprosesser som er under utarbeidelse
inneholder følgende områder: krav til journalføring, arkivering av dokumenter i anskaffelser,
innsyn, meroffentlighet og taushetsplikt.
Revisor har innhentet anskaffelsesdokumentasjon for 13 anskaffelser vist i kapitel 3. Det har
for noen virksomheter tatt lang tid å fremskaffe informasjon fra eget arkiv eller fra eksterne
konsulenter, eller dokumentere disse i denne undersøkelsen.
Interkommunalt arkiv Trøndelag har vært på rådgivende besøk i Melhus kommune og
skrevet en rapport13 på arkivsituasjonen i kommunen. Rapporten har fokus på kommunens
oppfølging av arkivlovens intensjoner og bestemmelser. Det påpekes etter en gjennomgang
av sak- og emnearkiv i kommunen at:
Kvaliteten er av en slik art at den setter kommunens arkiv i fare.
13 Datert 7.2.2014 og brevet er vedlagt rapporten i vedlegg 4
- Offentlige anskaffelser -
35
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
En av farene defineres i rapporten til at hvis saksgangen og dokumentasjonen ikke er godt
nok ivaretatt vedrørende rettighetsdokumentasjon for en innbygger, vil kommunen i en
rettsak tape denne.
Interkommunalt arkiv viser til at kommunen har utfordringer knyttet til arkiv, samt utfordringer
i rutiner for hvordan kommunen sikrer kvaliteten på fremtidig arkiv. Særlig kritisk er dette for
perioden fra 2009, hvor arkivet er definert som fullelektronisk. Det foreligger ikke papirarkiv
for denne perioden som på en fullgod måte dokumenterer saksgangen i kommunen slik den
er funnet sted. I Melhus kommunes sitt tilfelle, er ikke tidligere perioder avsluttet som følge
av at ikke samtlige saker ble korrekt avsluttet av saksbehandlere.
I praksis betyr dette at kommunen står igjen med saker som ikke nødvendigvis er ferdig
saksbehandlet. Kommunen har i følge rapporten nesten 9500 saker og 59000 journalposter
med tilhørende dokumenter som ikke er avsluttet. Det pekes videre på at rutinene i
saksbehandlingen og den nødvendige kvalitetssikringen i prosessen ikke er god nok i
kommunen. Ved innføring av fullelektronisk saksbehandling og arkiv er den viktigste jobben
kvalitetssikring i saksbehandlingsprosessen og ved avslutning av saksforløpet noe som har
mangler i dagens ordning etter interkommunalt arkiv sin oppfatning.
4.3 Revisors vurderinger
Data i undersøkelsen viser at tilbudsåpning fungerer hensiktsmessig og i samsvar med krav.
Det motsatte er tilfelle for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter hvor det
avdekkes betydelige mangler også til den generelle journalføring og arkivering av
saksbehandlingsdokumenter i kommunen. Dette er nærmere beskrevet nedenfor.
4.3.1 Tilbudsåpning
I henhold til informasjon fra kommunen, samt opplysninger i konkurransegrunnlag og
utlysning, skal anbud/tilbud leveres enten pr. post eller direkte til kommunen i lukket og
merket konvolutt. Ved mottak blir dato og tidspunkt for mottak påført konvolutt. Etter revisors
vurdering er kommunens rutiner vedrørende mottak og registrering i tråd med gjeldende
forskrift.
Tilbudsåpning har blitt foretatt av minst 2 personer fra kommunen til fastsatt tidspunkt i
konkurransegrunnlag eller utlysning. Ved tilbudsåpning blir tilbudene registrert i en
tilbudsprotokoll. Rutinene for tilbudsåpning er etter revisors vurdering i tråd med gjeldende
forskrift.
- Offentlige anskaffelser -
36
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er med på å sikre
gjennomsiktighet,
etterprøvbarhet
og
likebehandling
av
innkomne
tilbud
i
anskaffelsesprosessen.
4.3.2 Journalføring
I henhold til kommunens arkivrutiner skal alle dokumenter i anskaffelsesprosessen
journalføres/registreres i kommunens elektroniske post- og saksbehandlingssystem.
Arkivforskriften § 3-5 sier at alle dokumenter skal journalføres før dokumentene går videre til
saksbehandler. Etter revisors vurdering skal derfor alle dokumenter i anskaffelsesprosessen
journalføres fortløpende, dvs. når de mottas eller utarbeides internt.
Kommunens rutiner for journalføring og arkivering har hatt mangler hvor ansvaret er lagt til
den enkelte saksbehandler med å journalføre disse. Dette er ikke godt nok fulgt opp. Dette
bekreftes ved revisors gjennomgang av utvalgte anskaffelser, hvor det har tatt tid å
fremskaffe dokumentasjon, samt manglende oversikt over hvor dokumentasjonen er, eller at
den ikke kan fremskaffes. Det er også et element der kommunen benytter andre til å utføre
anskaffelsen på vegne av kommunen og ikke har arkivert anskaffelsesdokument i eget saksog arkivsystem og må etterspørres. Det har vært tilfeller av håndskrevne åpningsprotokoller
som er arkivert på den enkelte virksomhet som ikke oppfyller overnevnte krav. Det er startet
et arbeid med nye rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter som er
viktig å ferdigstille. Dette for å sikre en felles praksis for journalføring og arkivering av
anskaffelsesdokumenter
og
at
denne
er
i
samsvar
med
gitte
føringer
i
anskaffelsesregelverket, arkivforskriften og offentlighetsloven.
Etter revisors vurdering oppfyller kommunen dermed ikke kravene til journalføring i
arkivforskriften av dokumenter i anskaffelsesprosessen. Kravet om etterprøvbarhet og
gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen jf. anskaffelseslovens § 5 blir på denne måten ikke
innfridd og kommunen må for ettertiden sikre gode rutiner og praksis for å tilfredsstille disse
kravene.
Det har fremkommet informasjon (rapportens vedlegg 4) fra Interkommunalt Arkiv Trøndelag,
februar 2014 til revisor i denne undersøkelsen. Informasjonen omhandler store mangler
knyttet til den generelle journalføring og arkivering av saksbehandlingsdokumenter i
kommunen. De viser til at det er mange saker som ikke er avsluttet i samsvar med krav til
arkivering og det mangler dokumentasjon for å avslutte disse. Revisor har ikke hatt ressurser
til å vurdere dette nærmere i denne undersøkelsen. Revisor ser alvorlig på denne
informasjonen og ber rådmannen, kontrollutvalget og kommunestyret ha tilstrekkelig
- Offentlige anskaffelser -
37
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
oppmerksomhet på kommunens journal- og arkivsystem for å sikre at saksdokumenter i
kommunen arkiveres i samsvar med gitte føringer, og at det er tilstrekkelig kompetanse til å
følge opp dette i samsvar med krav i kommunen.
- Offentlige anskaffelser -
38
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
5 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og
foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?
I dette kapitlet vil vi belyse problemstilling 3 som omhandler om kommunen følger
regelverket ved inngåelse av rammeavtaler og om det foretas innkjøp i samsvar med disse.
Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisors
vurdering.
5.1 Revisjonskriterier
Innledning om rammeavtaler
En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller
flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for
oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der
anskaffelser skal skje jevnlig over et tidsrom.
Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at
kommunen er tilsluttet en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, for en rekke
rammeavtaler som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for
at anskaffelsesprosedyren og avtaleinngåelsen er i samsvar med gjeldende lover og regler.
Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv., men Melhus
kommune er selv ansvarlig for at regelverket følges. Kommunen foretar selv anskaffelser i
henhold til den enkelte rammeavtale.
I dette kapitlet ser vi på om Melhus kommune er identifisert i kunngjøringen av
rammeavtalen. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av forskrifts bokstav f, §§ 6-1 til 63 og 15-1 til 15-3. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene.
Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom
bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister,
kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens §§ 6-1 første ledd og 15-1 første ledd.
Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)?
Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i
rammeavtalen, jf. forskriftens §§ 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med
andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte
seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at
- Offentlige anskaffelser -
39
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale, hvor det
ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse.
Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen
hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat14 fremgår det at
navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom
referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som
er tilgjengelig hos en av oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å
identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen.15
Kjøpeplikt/leveringsplikt
Kommunen
har
inngått
avtale
med
Sør-Trøndelag
fylkeskommune
om
bruk
av
fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er det angitt at kommunens virksomheter
er forpliktet til å benytte disse avtalene, både nåværende og eventuelle fremtidige
avtaleområder.
5.2 Data
Melhus kommune har avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om å delta i
innkjøpsavtalen, heretter omtalt som fylkesavtalen. Fylkesavtalen favner et vidt spekter av
varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i
sin daglige drift. Gjennom fylkesavtalen er kommunen forpliktet til å benytte leverandører
som inngår i avtalene. Det er totalt 20 kommuner, 4 folkehøgskoler og 7 virksomheter som er
tilsluttet fylkesavtalen. Denne avtalen sparer Melhus kommune for mye arbeid i forhold til å
kjøre egne anbudsrunder på ulike produkter og tjenester. Ordningen er et godt eksempel på
interkommunalt samarbeid som gir økonomisk gevinst. Melhus kommune betaler i overkant
av kr 40.000,- pr år16 for å være tilsluttet denne avtalen.
Det inngås mange rammeavtaler gjennom deltakelse i fylkesavtalen. For tiden er det inngått
avtaler med i underkant av 100 leverandører. Det skiftes jevnlig leverandører, som følge av
at avtalene løper en tidsbegrenset periode, og det gjennomføres nye anbud.
14 CC/2005/03
15 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240
16 Ifølge EQS
- Offentlige anskaffelser -
40
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Innkjøperne i kommunen går inn og sjekker lister over leverandører i fylkesavtalen, og kjøper
fra de leverandørene som det er inngått avtale med. Leverandørene ligger inne med
forskjellige avtaler, for eksempel rabattavtaler.
I følge informasjon fra rådmannen er dagens praksis at en stor andel av innkjøpene over
driftsregnskapet skjer i samsvar med fylkesavtalen. Endringer i avtalene gjøres kjent for
virksomhetslederne i kommunen via EQS som er kommunens kvalitetssystem.
Melhus kommune har miljøkrav til innkjøp hvor leverandørene må ha et miljøfokus, dette
følges opp årlig og bekreftes i kommunens miljøregnskap.
5.2.1 Rammeavtaler i fylkesavtalen
Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtalene som kommunen er tilsluttet som
oppdragsgiver.
Kunngjøring
fra
Doffin
har
revisor
funnet
ved
søk
på
Doffin.
Konkurransegrunnlag, protokoller samt signerte avtaler ligger åpent på Sør-Trøndelag
fylkeskommunes nettsider.
Neste tabell viser en oversikt over resultatet av de kontrollhandlinger som revisor har foretatt
av 3 rammeavtaler i fylkesavtalen.
- Offentlige anskaffelser -
41
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Tabell 8: Kontrollerte rammeavtaler i fylkesavtalen
Kontroller
Frukt og grønt
Arbeidsklær
Kjøp av møbler og
Inventar
Leverandør
Odd Langdalen Frukt &
Tools Nord AS
Grønt
EFG Hov+Dokka
Fagerhaug & Olstad
Kinnarps
Avtaleperiode til
31.05.2015
30.06.2014
28.02.2015
Med mulighet for
Med mulighet for
Med mulighet for
forlengelse 1+1 år
forlengelse 1+1 år
forlengelse 1+1 år
Kunngjøring
Ja - Doffin
Ja – Doffin
Ja – Doffin
Identifisering av
Oppdragsgiver: STFK m/
Oppdragsgiver: STFK m/
Oppdragsgiver: STFK m/
oppdragsgiver i
tilsluttede kommuner og
tilsluttede kommuner og
tilsluttede kommuner og
kunngjøring
virksomheter. Under pkt.
virksomheter. Under pkt.
virksomheter. Under pkt.
1.2 i
1.2 i
1.2 i
konkurransegrunnlaget er
konkurransegrunnlaget er
konkurransegrunnlaget er
alle kommuner listet opp
alle kommuner listet opp
alle kommuner listet opp
også Melhus.
også Melhus.
også Melhus.
Konkurransegrunn-
Foreligger. Oppdragsgiver
Foreligger. Oppdragsgiver
Foreligger. Oppdragsgiver
lag
er listet opp i kap. 1.2 samt
er listet opp i kap. 1.2 samt
er listet opp i kap. 1.2 samt
i vedlegg 6.
i vedlegg 6.
i vedlegg 6.
Tilbud levert innen
Tilbudsfrist 24.04. 2013 kl.
Tilbudsfrist 02.05. 2012 kl.
Tilbudsfrist 10.12. 2012 kl.
fristen
12.15. Ingen avvist pga for
13.45. Ingen avvist pga for
12.00. Ingen avvist pga for
sent mottatt tilbud.
sent mottatt tilbud.
sent mottatt tilbud.
Foreligger, og nødvendige
Foreligger, og nødvendige
Foreligger og nødvendige
opplysninger fremkommer
opplysninger fremkommer
opplysninger fremkommer
og er iht. lov og forskrift.
og er iht. lov og forskrift.
og er iht. lov og forskrift.
Foreligger - signert
Foreligger - signert
Foreligger - signert
Anskaffelsesprotokoll
Kontrakt/avtale
Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder
informasjon om at kunngjøring, og tilbud er levert i henhold til fastsatte frister.
Anskaffelsesprotokoll er signert av protokollfører. Det foreligger signerte kontrakter ved alle
anskaffelsene.
5.2.2 Avtalelojalitet til fylkesavtalen
For å innhente informasjon om avtalelojaliteten, har vi benyttet oversikten kommunen
utarbeider i forbindelse med miljøregnskapet 2013. Denne gir blant annet en beskrivelse av
avtalelojaliteten i kommunen. I miljøregnskapet ligger kjøp fra leverandører som er større
enn kr 200 000.
- Offentlige anskaffelser -
42
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Tabell 9: Innkjøp i driftsregnskapet for 2013
Innkjøp i driftsregnskapet 2013
Lojalitet
Sum
Miljøfokus
97 %
51 326 626
98 %
3%
1 319 320
82 %
Kjøp hvor fylkesavtalen ikke har leverandører
50 688 084
69 %
Kjøp hvor kommunen har egne rammeavtaler
1 009 789
100 %
104 343 819
83 %
Kjøp innenfor fylkesavtalen
Kjøp utenfor fylkesavtalen hvor det foreligger avtaler
Sum
Kilde: Miljøregnskapet 2013
Fra driftsregnskapet fremkommer det innkjøp på 104,3 mill. i 2013. Av dette utgjør innkjøp
innenfor fylkesavtalen kr 51,3 mill., dette gir en lojalitet på 97 % til fylkesavtalen. De
resterende 3 % utgjør kr 1,3 mill. hvor kommunen utfører innkjøp utenfor fylkesavtalen hvor
det foreligger en avtale med leverandør i fylkesavtalen. Totale innkjøp hos leverandører
utenfor fylkesavtalens område utgjør 50,6 mill. Kjøp hvor kommunen har egne rammeavtaler
utgjør kr 1 mill. i følge miljøregnskapet.
Vi har i neste tabell sett på innkjøp av leverandører utenfor fylkesavtalen, der det foreligger
en fylkesavtale og riktig leverandør ikke er benyttet.
Tabell 10: Innkjøp utenfor fylkesavtalen der fylkesavtalens leverandører ikke er brukt, i kr
Leverandør
Sum
Hvem kjøper
Coop Hølonda
183 653
En virksomhet står for 82 % av kjøpet
Coop Oppdal
203 704
To virksomheter står for 47 % og 32 % av kjøpet
Handel MidtNorge (Jernia)
233 493
Små kjøp fra mange virksomheter
Rema 1000 Melhus
361 255
To virksomheter står for 38 % og 36 % av kjøpet
Trondos
337 214
En virksomhet står for 76 % av kjøpet
Sum
1 319 319
Kilde: Miljøregnskap og kommunens regnskap for 2013
Tabellen viser at det er få virksomheter som kjøper fra de lokale matleverandørene med unntak av
innkjøp fra Jernia hvor det er mange virksomheter gjør mindre innkjøp. Vi har i neste tabell vist
kommunens innkjøp fra investeringsregnskapet i 2013.
Tabell 11: Innkjøp i investeringsregnskapet
Investeringsregnskap
Sum
Miljøfokus
2 846 085
100 %
Kjøp utenfor fylkesavtalen
154 665 480
79 %
Sum
157 511 565
79 %
Kjøp innenfor fylkesavtalen
Kilde: Miljøregnskapet 2013
- Offentlige anskaffelser -
43
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Tabellen viser at kommunens innkjøp innenfor investeringsregnskapet utgjør 1,8 % knyttet til
fylkesavtalen. De resterende innkjøp utgjør 98,2 % og er knyttet til kommunens egne anbud.
Totalt utgjør innkjøp i investeringsregnskapet kr 157,5 mill.
Kommunen viser til at det er en målsetting om at 85 % av leverandørene skal ha miljøfokus
innen utgangen av 2014. Miljøregnskapet for 2013 viser at 83 % av leverandørene har
miljøfokus i denne perioden.
Ass. Rådmann sier at kommunen selv foretar konkrete kontroller av avtalelojaliteten og er
klar over at det kjøpes utenfor de inngåtte rammeavtalene. Der hvor det er avvik, er det stort
sett handlet lokalt på grunn av akutte behov, kvaliteten på produkter og problemer i forhold til
selve leveransen av varene. Kommunen kan inngå egne avtaler, for varer og tjenester som
ikke er dekket av fylkesavtalen. Det er også slik at enkelte varegrupper ikke er forpliktet av
fylkeskommunen, men det ligger inne rabatter fra enkelte leverandører som man står fritt til å
benytte.
I spørreundersøkelsen til virksomhetene bekrefter alle at de benytter fylkesavtalen til egne
innkjøp. Nesten alle virksomhetene oppgir at de foretar mindre innkjøp utenfor fylkesavtalen.
Årsaken til at virksomheter foretar innkjøp hos leverandører utenfor oppgis til å være:
Småinnkjøp knyttet til eks. frukt/grønt til møter og lignende.
Lokale innkjøp av mat hvor kort leveringstid og manglende lagerplass for større
leveranser er årsaker
Noen viser til at produkter ikke fins i innkjøpsavtalen
Lavere pris samt bedre produkter hos andre
Ikke alle som har delegert innkjøpsansvar har informasjon om hvilke produkter som
ligger i avtalen
Driftsleder sier at det er store besparelsene ved bruk av fylkesavtalen. Det ligger ekstra
rabatter på spesifiserte produkter definert ved varenummer. Dette er produkter som
tilfredsstiller krav både til kvalitet, brukertilpasning, miljø med mer, i tillegg til pris. Det er ulike
rabattordninger i innkjøpsavtalen, i følge driftsleder, og sier at rabattene varierer fra 30 % til
over 90 % for ulike varenummer innen samme produkt. Liste med oppdatert oversikt over
produkter
og
varenummer, rabatter
og
leveransemuligheter
sendes til alle med
innkjøpsansvar i kommunen, en gang i året. Driftsleder er usikker på om alle
virksomhetsledere er klar over og følger opp de mulighetene som ligger i å bestille produkter
med størst rabatt til like god kvalitet. I tillegg er det fri leveranse. Til en viss grad ser
driftsleder at innkjøperne kjøper varer på produktnavn, ikke på varenummer. Når innkjøp
- Offentlige anskaffelser -
44
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
knyttes til varer og varenummeret ikke benyttes, mister virksomhetene den beste rabatten og
får ikke tatt ut potensialet for besparelser i samme grad.
Driftsleder sier videre at når et firma får anbudet, er det gitt et anslag på forventet
salgsvolum. Dersom kommunen ikke er lojale og forholder seg til inngåtte avtaler, vil ikke
innkjøpsmengde bli i tråd med anslaget. Selger kan dermed gå til søksmål og søke
erstatning for mindre salg enn antatt. Driftsleder sier at Melhus kommune er kjent for å være
lojale til fylkesavtalen og blir sett på som en foregangskommune. Det er viktig at
virksomhetene ser de totale kostnadene ved å ikke benytte innkjøpsavtalen som
eksempelvis, kjøring, tapt arbeidsfortjeneste osv. i dette bildet.
Rammeavtaler inngått av Melhus kommune
Rådmannen sier at tidligere hadde virksomhet for bygg og eiendom egne rammeavtaler, men
disse ble avskaffet. Virksomhet for teknisk drift har anbudsrunder på brøyting og
serviceavtaler. De andre virksomheter forholder seg i all hovedsak til innkjøp via
fylkesavtalen i følge rådmannen. Revisor har fulgt opp enkelte av kommunens rammeavtaler
i kapitel 3.2. Resultatene av kontrollen viser at brøyteavtaler er i hovedsak i samsvar med
regelverket, for serviceavtaler, elektrotjenester og kjøp av konsulenttjenester rådgivertjenester viser funnene at disse har mangler. Revisor har ikke mottatt en helhetlig oversikt
over inngåtte rammeavtaler i kommunen, eller funnet en oversikt over disse i kommunens
kvalitetssystem - EQS.
5.3 Revisors vurdering
Rammeavtaler inngått av STFK
Revisjonskriteriene i kapitel 5.1 viser at det er krav til at oppdragsgiver, dvs. kommunens
navn skal fremgå av kunngjøringen samt at anskaffelsesprotokollene utfylles i tråd med
anskaffelsesforskriften. Etter revisors vurdering blir Melhus kommune tilfredsstillende
identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringene. De kontrollerte rammeavtalene og
anskaffelsesprotokollene er utfylt i tråd med føringer og signert. Etter revisors vurdering
følger STFK anskaffelsesregelverket ved inngåelse av rammeavtaler.
Avtalelojalitet til fylkesavtaler
Melhus kommune har en forpliktende avtale med fylkeskommunen, som tilsier at kommunen
skal være lojal mot fylkesavtalen. Kommunens miljøregnskap for 2013 viser at de fleste
anskaffelser
er
foretatt
fra
avtaleleverandører
som
omfattes
av
rammeavtalene.
Avtalelojaliteten er på 97 % til fylkesavtalen og de resterende 3 % omfatter i hovedsak
innkjøp av matvarer fra lokale leverandører hos noen få nærliggende virksomheter. Dette
- Offentlige anskaffelser -
45
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
viser at kommunen har et godt system for å følge opp lojaliteten og er i stor grad lojal ovenfor
fylkesavtalen. Kommunen følger opp avtalelojaliteten på en systematisk og hensiktsmessig
måte etter vår vurdering. Det er intervjudata som tyder på at kommunen kan utnytte effekten
av rabattavtalen i fylkesavtalen bedre ved å benytte tilsvarende produkter med større
rabattordninger, da rabatten varierer betydelig for samme type vare i fylkesavtalen.
Rammeavtaler inngått av Melhus kommune
Revisor har fulgt opp utvalgte rammeavtaler i kapitel 3. og disse er vurdert nærmere der.
Revisor har ikke funnet en oversikt over alle kommunens rammeavtaler i kvalitetssystemet
eller mottatt dette. Det kan etter vår vurdering være hensiktsmessig å etablere en helhetlig
oversikt over egne rammeavtaler i kommunens kvalitetssystem, for å sikre at disse jevnlig
legges ut til konkurranse, i samsvar med krav i regelverket.
- Offentlige anskaffelser -
46
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
6 Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket
og etisk standarder følges i anskaffelsesprosessen?
I dette kapitlet vil vi belyse problemstilling fire som omhandler om kommunen har etablert
betryggende kontrolltiltak for å sikre at regelverket følges. Dette knyttes til rutiner for
attestering og anvisning, etisk reglement, anskaffelser og krav til kommunens leverandører.
Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisors
vurdering.
6.1 Revisjonskriterier
I kommunelovens § 23.2 vises det til rådmannens ansvar for å sikre at saksbehandlingen
skal være gjenstand for betryggende kontroll. Dette viser viktigheten av at man har etablert
kontrolltiltak for å sikre at kommunen følger anskaffelsesregelverket. I lov om offentlige
anskaffelser er det et sentralt element at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god
forretningsskikk. Videre sikre høy forretningsetisk standard hvor forutberegnelighet,
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen og må sikres
gjennom rådmannens kontroll.
I håndbok for antikorrupsjon for kommuner vises det til at kommuner foretar betydelige
innkjøp av varer og tjenester ved å ha en tydelig strategi for anskaffelser, som
implementeres i alle ledd, vil kommunen kunne redusere risikoen for feil. Oppbygging av
anskaffelsesfaglig kompetanse, klare rutiner og tydelig ansvar for å etterleve dem, vil være
sentrale elementer i en slik strategi og knyttes mot risikofaktorer i anskaffelsesprosessen.
Det vises videre til at som kunde, i et marked preget av sterk konkurranse, har kommunen
markedsmakt og kan kreve at leverandørene har akseptable antikorrupsjonsprogrammer og
god praksis. Kommunene kan stille etisk, miljømessige og sosiale kvalifikasjonskrav til
leverandørene, noe som kan motvirke uetisk praksis og redusere korrupsjonsrisiko i
leverandørkjeden.
Anbefalinger for å trygge anskaffelser er i følge håndboken å ha innkjøpsrutiner, åpenhet,
god styring, avverge overtredelser, sikre etterlevelse og oppfølging samt etablere ansvar og
kontroll.
I bestillingen er attestasjon og anvisning et av flere elementer. Melhus kommunes
økonomireglement har i punkt 4.1.3 og 4.1.4 gitt krav til attestasjon og anvisning i
kommunen. Der vises det til følgende:
- Offentlige anskaffelser -
47
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Den som attesterer har ansvar for at pris er riktig, at eventuell rabatt og forfallsdato er
i henhold til avtale, og at utregningskontroll er i tråd med pkt. 4.1.2 og er
foretatt. Attestasjon innebærer også en bekreftelse av at fakturaen/varen ikke er
betalt/behandlet tidligere. Den som attesterer, må forsikre seg om at det er
budsjettmessig dekning for beløpet, og at det for øvrig er sikkert grunnlag for å
anbefale utbetaling. Feilaktige innkjøp og utbetalinger som skyldes uaktsomhet fra
den som attesterer, vil kunne medføre økonomisk ansvar.
Før utbetaling skjer skal det foreligge anvisning. Anvisningen skal vise utbetaling av
et bestemt beløp, og angi riktig kontostreng samt korrekt momskode og
momskompensasjonskode. Anvisningen gis til økonomiseksjonen for hvert beløp som
skal utbetales. Faste lønninger, andre uforanderlige års utgifter og renter og avdrag
på kommunens gjeld kan utbetales etter såkalte «stående anvisninger», dvs.
anvisninger som gjelder til annen ordre gis.”
Vi vil i datadelen se nærmere på kommunens organisering, rutiner og oppfølging for å se om
dette er lagt til rette for at kommunen sikrer at regelverket for anskaffelser følges.
6.2 Data
6.2.1 Organisering av innkjøpsansvaret
Melhus kommune er administrativt organisert etter en to-nivåmodell. Denne organiseringen
innebærer at tjenestene i kommunen er inndelt i virksomheter hvor rådmann har delegert
myndighet innenfor områdene fag, økonomi og personal til de 23 virksomhetsledere, noe
som også innebærer at innkjøpsansvaret er delegert til disse.
I og med at kommunen er organisert med 23 virksomheter, skal innkjøp ved hver enkelt
enhet sees isolert, og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi iht.
terskelverdiene, skal en ta hensyn til anskaffelsens verdi ved den enkelte enhet. Men dersom
en av skolene i kommunen skal koordinere anskaffelsene av nye skolebøker til alle skolene i
kommunen, skal derimot anskaffelsens verdi beregnes samlet for alle skolene ved beregning
av terskelverdiene. Kommunens organisering krever at regelverket for offentlige anskaffelser
må være innarbeidet i samtlige virksomheter. En desentralisert innkjøpsfunksjon fører til at
færre kjøp omfattes av kravet til dokumentasjon av konkurranse fordi verdien per anskaffelse
blir lavere. Forutsatt at den enkelte enhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil
organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser
brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og
- Offentlige anskaffelser -
48
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen.
Det er viktig at kommunens virksomhetsledere har kunnskap om de kravene som stilles når
det skal foretas innkjøp større enn kr 100 000.
Assisterende rådmannen sier
at
hver
enkelt
virksomhetsleder har
personal-
og
økonomiansvar noe som medfører at de har ansvar for innkjøp i egen virksomhet.
Virksomhetslederne har mulighet til å videredelegere anvisningsmyndighet til andre innen
eget ansvarsområde. Det er virksomhet for Teknisk drift og Bygg og Eiendom som utfører
flest egne innkjøp i kommunen. I den grad det utføres anskaffelser innen andre områder, kan
de be om råd fra Teknisk Drift, Bygg og Eiendom eller økonomiavdelingen. Disse har ikke
noe opplæringsansvar ovenfor andre virksomheter, men bistår ved konkrete spørsmål.
Økonomiseksjon bistår andre virksomheter innen anskaffelser på området som ikke faller
innunder Teknisk Drift og Bygg og Eiendom.
I intervju og spørreundersøkelsen med virksomhetsledere, bekreftes det at de har ansvar for
innkjøp innen egen virksomhet og flere sier at ansvaret er videredelegert innen eget
ansvarsområde. Flere virksomhetsledere sier at det er ingen med formell koordinerende
innkjøperrolle i kommunen. Noen av virksomhetslederne oppgir at de tar kontakt
økonomiavdelinga eller ansatte fra Teknisk Drift eller Bygg og Eiendom ved behov. Flere
peker på at det kunne vært hensiktsmessig både økonomisk og kompetansemessig å
opprette en stilling for å profesjonalisere og samle koordinatoransvaret tilknyttet innkjøp i
kommunen for å sikre at anskaffelser utføres i henhold til gitte føringer. Virksomhetsleder for
Teknisk Drift savner myndighet til å igangsette vedtatte investeringsprosjekt og viser til at
virksomhetsleder for Bygg og eiendom har denne fullmakten.
Når det gjelder fylkesavtalen så har driftsleder på rådhuset ansvar for kommunens
oppfølging av denne og virksomhetslederne bekrefter at dette fungerer hensiktsmessig i
kommunen.
I
intervju
og
spørreundersøkelsen
var
virksomhetenes
kompetanse
til
anskaffelsesregelverket et av flere tema. Sju av virksomhetslederne i spørreundersøkelsen
har oppgitt at de har deltatt på interne kurs i kommunen knyttet til regelverket for offentlige
anskaffelser. De fleste gir tilbakemelding om at egen kunnskap er god nok i forhold til
behovet for egne innkjøp og ved spørsmål som kan rettes til økonomi eller andre
stabsfunksjoner. Virksomhetsleder for Teknisk Drift og Bygg og eiendom sier at
kompetansen
i
egen virksomhet
er
god og
at
ansatte
deltar
på
kurs
innen
anskaffelsesregelverket. To ansatte ble sertifisert som innkjøpere i 2013 innen virksomheten
- Offentlige anskaffelser -
49
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
for Bygg og Eiendom. Både Teknisk drift og Bygg og Eiendom får jevnlige henvendelser fra
andre virksomheter i kommunen om å bidra med kunnskap om anskaffelsesprosedyrer.
6.2.2 Rutiner og oppfølging av disse
I bestillingen av forvaltningsrevisjonen ønsket kontrollutvalget en orientering om hvordan
attestering og anvisning fungerer i kommunen.
I intervju og spørreundersøkelsen bekrefter alle at etablert kontrollaktivitet knyttet til
anvisning og attestering følges opp og fungerer hensiktsmessig. Noen virksomhetsledere
sier at de også kontrollerer om regelverket vedrørende anskaffelser følges opp ved anvisning
og attestering.
Etiske retningslinjer
Assisterende rådmannen sier at kommunen har etablert etiske retningslinjer. Disse har vært
diskutert i ledermøter. Der vises det til hvordan ansatte skal forholde seg i eksempelvis en
potensiell anskaffelsesprosess. Assisterende rådmann har ikke registrert at det har
forekommet saker hvor eks. ansatte har fått tilbud om gaver fra leverenadør. Det har skjedd
en positiv endring i løpet av siste 6 – 7 år hvor antall gaver er redusert, noe som også
bekreftes av virksomhetsledere.
Det er vedtatt etiske retningslinjer17 i kommunen, noe som er med å sikre et etisk fokus i
gjennomføring av anskaffelser. Disse omhandler kommunens verdiplattform, etiske
beslutninger, menneskeverdet, habilitet, forvaltning, taushetsplikt, integritet og omdømme.
Videre vies det til varslingsrutiner og hva brudd på retningslinjene medfører.
I intervju og spørreundersøkelsen med virksomhetsledere, sies det at de har diskutert etiske
problemstillinger knyttet til anskaffelser, hvor flere trekker frem lojaliteten til fylkesavtalen,
nærhet til leverandørene og å kjøpe billig lokalt som etisk dilemma som diskuteres.
Assisterende rådmann, økonomisjef og virksomhetsleder Bygg og eiendom sier de deltar i
flere konferanser som gjennomføres i samarbeid mellom KS og Transparency International
Norge vedrørende antikorrupsjonsarbeid. Dette er også bevisstgjørende for omdømme og
etikkutfordringer.
17 Vedtatt av kommunestyret i sak 46 den 21.9.2010.
- Offentlige anskaffelser -
50
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Andre rutiner knyttet til anskaffelser
I spørreundersøkelse vises det til at et fåtall av virksomhetene har etablert egne rutiner for
gjennomføring av anskaffelser. Det vises til at det er beskrevet informasjon om anskaffelser i
kommunens kvalitetssystem. Flere gir uttrykk for at en klargjøring av retningslinjer for
hvordan egne anskaffelser skal utføres er ønskelig for å sikre at regelverket følges.
Virksomhetslederne sier at informasjonen om fylkesavtalen betegnes som tilfredsstillende i
kvalitetssystemet.
I kvalitetssystemet er det gitt informasjon om offentlige anskaffelser. Denne er lagt ved
rapporten i vedlegg 2. Informasjonen viser til at anskaffelser skal utføres i henhold til lov og
forskrift om offentlige anskaffelser. Følgende sitat legges ved her fra denne informasjonen:
….. Eksempelvis kan man foreta direkte innkjøp uten noe form for forhandlinger når
anskaffelsessummen er under kr 500 000,-.
I veileder til reglene om offentlige anskaffelser18 er følgende blant annet beskrevet om
direktekjøp: Det som karakteriserer anskaffelsesprosedyren etter forskriftens del en Kjøp, blir
ofte omtalt som «direkte anskaffelser». Departementet mener dette begrepet kan være
misvisende, ettersom det leder tanken hen på at oppdragsgiver kan gå direkte til én
leverandør, uten å avholde en konkurranse. Utgangspunktet også for disse anskaffelsene er
at det skal holdes en konkurranse. For å unngå misforståelser velger derfor departementet å
benytte samlebegrepet «kjøp etter forskriftens del I» for disse anskaffelsene. Oppdragsgiver
har betydelig fleksibilitet med hensyn til hvordan konkurransen kan gjennomføres, men må
blant annet sørge for å overholde de grunnleggende kravene til konkurranse, likebehandling,
forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet.
Virksomhetsleder for Bygg og Eiendom sier at de har utarbeidet egen anskaffelsesprotokoll.
Denne brukes internt ved bygg og eiendom og de har også erfart at andre virksomheter har
tatt denne i bruk. Den er generell og fungerer også som sjekkliste for at regelverket følges.
Virksomhetsleder for Teknisk Drift sier at de har utarbeidet en prosjektstyringsmal19 for
tekniske anlegg og installasjoner hvor kapitel to omhandler krav til gjennomføring av
anskaffelser.
18 desember 2013, Kapitel 6.2.1, Side 88
19 Datert 6.5.2008, Teknisk drift
- Offentlige anskaffelser -
51
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
I intervju sier flere at krav til leverandørkjeden legges i anbudskravene og utlysningen som
spesifiserer kvalifikasjonskravene til hver anskaffelse. I dette ligger det blant annet krav til
eks. HMS, miljøkrav, skatte- og mva. attester, lønns- og arbeidsvilkår. Det er ikke stilt etiske
krav til leverandørkjeden, i følge de som er intervjuet.
6.3 Vurderinger
Organisering av innkjøpsansvaret er delegert til stab og virksomhetsledere i kommunen og
følger det øvrige personal-, økonomi- og resultatansvar, noe som er hensiktsmessig ut fra
vår vurdering. Det samme gjelder for fylkesavtalen, hvor driftsleder følger opp dette og gir
informasjon knyttet til denne avtalen til virksomhetene, noe som etter vår vurdering ser ut til å
fungere tilfredsstillende. Det savnes at en i kommunen har en sentral koordinerende rolle for
å legge til rette for virksomhetenes og stabens anskaffelser. Dette for å ivareta nye føringer i
regelverket samt å legge til rette for rutiner som sikrer at alle virksomhetene i kommunen kan
gjennomføre egne anskaffelser i samsvar med gitte føringer. Krav og rutiner tilknyttet
anskaffelser bør dokumenteres i kommunens kvalitetssystem.
Virksomhetenes kompetanse til anskaffelser, er ut fra egne vurderinger tilfredsstillende til
anskaffelsesregelverket. Revisor mener at rådmannen bør sikre seg at alle virksomheter i
kommunen har kunnskap og deltatt på kurs innen offentlige anskaffelser. Dette for å sikre at
disse gjennomføres i samsvar med gitte føringer.
I gjennomgangen av kommunens rutiner for å sikre at anskaffelsesregelverket følges, er
attestasjon og anvisning en viktig del av dette. Kommunen har utarbeidet rutiner for
anvisning og attestering og det bekreftes av virksomhetsleder at disse følges og fungerer
hensiktsmessig. Revisor deler denne oppfatning. I disse rutinene kan man også stille krav til
at man sjekker om anskaffelsen er utført i samsvar med anskaffelsesregelverket. Dette vil
sikre at anskaffelsen følges bedre opp i kommunen. Kommunen har utarbeidet etiske
retningslinjer, og inntrykket er at det er etiske refleksjoner tilknyttet anskaffelsesprosessen i
kommunen, og at disse fungerer hensiktsmessig.
Kommunen har i kvalitetssystemet gitt informasjon om at anskaffelsesregelverket gjelder for
anskaffelser i kommunen. Det er behov for generelle rutiner for anskaffelser i tillegg til
dagens informasjon, da det er virksomheter som sjelden gjennomfører egne anskaffelser.
Dette for å sikre at anskaffelser utføres i samsvar med gitte føringer.
- Offentlige anskaffelser -
52
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
I informasjonen om anskaffelser i kvalitetssystemet gis det informasjon om at: ….kan man
foreta direkte kjøp uten noe form for forhandlinger når anskaffelsessummer er under kr
500 000,-…
Denne informasjonen er etter vår vurdering misvisende og kan misforstås av de som utfører
innkjøp. Kommunen må ikke bruke begrepet direkte kjøp i denne sammenhengen. Her må
kommunen vise til at «innkjøp mellom kr 100 000 til kr 500 000 reguleres av forskriftens del
en
og
skal
ivareta
kravene
til
konkurranse,
likebehandling,
forutberegnelighet,
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet». Informasjonen må oppdateres og dokumenteres i
kommunens kvalitetssystem.
Vi har fått tilbakemelding om at noen få virksomheter har utarbeidet egne rutiner for
anskaffelser, og disse kan legges til grunn for kommunens gjennomgang av generelle
rutiner. Kommunens informasjon knyttet til den fylkeskommunale innkjøpsordningen synes å
fungere tilfredsstillende ut fra revisors vurdering.
Det
bekreftes
at
i
konkurransegrunnlaget
og
utlysninger
stilles
krav
tilknyttet
leverandørkjeden ved anskaffelser. Dette gjelder for HMS, miljø, skatt, mva. og lønns- og
avtalevilkår. Det savnes at det stilles etiske krav til leverandørkjeden, noe som er anbefalt for
blant annet å motvirke uetisk praksis i leverandørkjeden.
- Offentlige anskaffelser -
53
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
7 Høring
En foreløpig rapport ble sendt på høring til assisterende rådmann i Melhus kommune den
14.3.2014. Et høringsmøte ble gjennomført den 9.4.2014 hvor referatet fra høringsmøtet er
verifisert
av
rådmannen
og
er
kommunens
høringsuttalelse
til
høringsrapporten.
Høringsuttalelsen er vedlagt rapporten i vedlegg 1.
Vi har ikke endret høringsrapportens vurderinger og konklusjoner, men kun justert enkelte
ord og uttrykk i rapporten basert på høringsmøtet.
- Offentlige anskaffelser -
54
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
8 Konklusjoner og anbefalinger
Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger
regelverket for offentlige anskaffelser, om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår
og om kommunen sikrer at regelverket følges.
8.1 Konklusjoner
Revisor konkluderer på hovedproblemstillingen at Melhus kommune har en god del mangler i
gjennomføringen av egne anskaffelser i forhold til gitte føringer. Det er også mangler knyttet
til journalføring og arkivering av saksdokumenter som må følges bedre opp i kommunen.
Kommunens system for og oppfølging av avtalelojaliteten til fylkesavtalen er meget bra.
Kommunen har delegert innkjøpsansvaret i egen organisasjon noe som er hensiktsmessig,
men kan med hensikt styrke kompetansen til denne, for å sikre at anskaffelser utføres i
samsvar med regelverket.
Delproblemstilling 1: Følges reglene om konkurranse og kunngjøring?
For flere anskaffelser i undersøkelsen har kommunen mange mangler knyttet til
anskaffelsesprotokoll,
konkurranse,
HMS-egenerklæring
og
skatteattest.
To
direkteanskaffelser mangler hjemler til anskaffelsesregelverkets unntaksbestemmelser.
Manglene knyttet til anskaffelsesprotokoll, konkurranse, HMS-egenerklæring og skatteattest i
anskaffelsene, medfører at det er flere avvik på lovens grunnleggende krav til
dokumentasjon, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene.
Delproblemstilling 2: Følges regelverket om tilbudsåpning og journalføring?
Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold
til gjeldende forskrift.
Revisors kontroller har vist at relevante dokumenter i anskaffelsesprosessen har manglende
journalføring og oppfyller dermed ikke kravene til journalføring som igjen gir manglende
gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. Det er også manglende rutiner på dette
området. Interkommunalt Arkiv har i egen rapport vist til store mangler knyttet til generell
journalføring og arkivering av saksbehandlingsdokumenter i kommunen. Revisor ser alvorlig
på denne informasjonen og ber rådmannen, kontrollutvalget og kommunestyret ha betydelig
oppmerksomhet på dette fremover, for å sikre tilstrekkelig arkivkompetanse i kommunen og
følge opp at saksog arkivsystemet fungerer i samsvar med gitte føringer i anskaffelse- og
arkivregelverket.
- Offentlige anskaffelser -
55
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Delproblemstilling 3: Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas
det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?
Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av
rammeavtalene. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte disse. Kommunens avtale med
STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser
at kommunen er i stor grad lojal til inngåtte rammeavtaler og at de har et tilfredsstillende
system for å følge opp avtalelojaliteten. Dette fungerer hensiktsmessig.
Delproblemstilling 4: Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og
etiske standard følges i anskaffelsesprosessen?
Rådmannen har delegert innkjøpsansvaret i kommunen, noe som er hensiktsmessig. Det
savnes en innkjøpskoordinator i kommunen, som har ansvaret for å utarbeide rutiner og
følge opp oppdateringer samt sikre at regelverket følges. Kommunen har rutiner for
anvisning og attestasjon, etiske retningslinjer samt at det stilles krav til leverandører, noe
som er hensiktsmessig. Revisor savner en oppdatering av informasjonen knyttet til
anskaffelser i kvalitetssystemet til kommunen, for å sikre at denne er i samsvar med
regelverket.
8.2 Anbefaling
På bakgrunn av funn, vurderinger og konklusjoner som revisor har gjort i undersøkelsen
anbefales følgende:
 Kommunen må sørge for at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og forskrift om
offentlige anskaffelser og at disse er gjennomsiktige og etterprøvbare gjennom:
o
Anskaffelsesprotokoll
o
Innhentet skatte- og mva. attest samt HMS egenerklæring fra leverandører
o
Sikre at direkteanskaffelser begrunnes juridisk i hjemler fra lov og forskrift om
offentlige anskaffelser
o
Utarbeide generelle rutiner knyttet til anskaffelser for å sikre at kravene følges
 Kommunen må ha betydelig oppmerksomhet på kommunens generelle saksog
arkivsystem for å sikre tilstrekkelig kompetanse slik at saksog arkivsystemet er i
henhold til gitte føringer. I tillegg må kommunen:
o
Følge opp anbefalinger om arkivsituasjonen fra interkommunalt arkiv, vist i
rapportens vedlegg fire
o
Etablere rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter
- Offentlige anskaffelser -
56
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
 Informasjon
og
rutiner
om
anskaffelser
må
gjennomgås
i
kommunens
kvalitetssystem. Dette for å sikre at denne gir god veiledning og sikrer at kommunens
anskaffelser utføres i samsvar med regelverket.
- Offentlige anskaffelser -
57
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Kilder
Lover og forskrifter:
LOV -1999-07-16-69 - Lov om offentlige anskaffelser.
LOV: 2006-05-19-16 - Offentlighetsloven
FOR-2006-04-07-402 - Forskrift om offentlige anskaffelser
FOR-2008-10-17- nr. 1119: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet.
FOR 1998-12-11 nr. 1193: Forskrift om offentlige arkiv.
Andre kilder
Veileder til reglene om offentlige anskaffelser fra Fornyings- og
administrasjonsdepartementet.
Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet.
Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og
Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget.
Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget
- Offentlige anskaffelser -
58
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Vedlegg 1 - Kommunens høringssvar
Intervjuguide
Tema
Fra Melhus kommune
Roy Jevard, rådmann, Morten Bostad, ass.
rådmann, Lars Mo, økonomisjef og EliChristine Paulsen, jurist.
Fra Revisjon Midt-Norge
Arve
Gausen,
oppdragsansvarlig
forvaltningsrevisor, Anna Ølnes, referent
Tid/sted
9.4.2014, Melhus rådhus
En foreløpig versjon av rapporten fra forvaltningsrevisjon av innkjøp i Melhus kommune ble
sendt til rådmannen 14. mars.
Rådmannen hadde ingen innvendinger til fakta eller vurderinger, men hadde følgende
kommentarer:
Rådmannen tar til etterretning mangel på pliktig dokumentasjon i anskaffelser mellom
kr 100 000 til kr 500 000.
For anskaffelsen «forsikringsrådgiver» mangler all etterspurt dokumentasjon.
Rådmannen mente at kontrakt kan skaffes, enten hos kommunen eller hos
leverandøren.
Rådmannen var opptatt av at kommunen har skriftlige rutiner hos virksomhet for
Teknisk drift og Bygg og Eiendom på alle deler av anskaffelsesområdet, men at det er
mangler i etterlevelsen av rutinene.
Noen anskaffelser går ut over anskaffelsesperioden (48 måneder) – dette begrunnes
ofte med at det er behov for stabilitet.
Institusjonsbuss – det går inn under anskaffelsesregelverket selv om det er
gavemidler. Det er Melhus kommune som drifter og vedlikeholder bussen.
Det kan se ut som at anskaffelsen Vekst Melhus er gjenstand for resultatvurdering; ta
bort budsjett- og regnskapsopplysninger.
Manglende journalføring og arkivering – rådmannen viste til at kommunen har liten
arkivressurs (1 arkivar) – det medfører utfordringer i å følge opp at regelverket følges.
Det mangler samla oversikt over rammeavtaler – rådmannen ønsker å få på plass en
samlet oversikt i EQS (kvalitetssystemet).
I konklusjonen vises det til lovbrudd flere steder. Rådmannen advarte mot at det kan
mistolkes, og mente at det var mer presist å bruke «avvik fra lovkrav».
- Offentlige anskaffelser -
59
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Vedlegg 2 - Informasjon om offentlige anskaffelser i
kommunens EQS
- Offentlige anskaffelser -
60
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Vedlegg 3 - Krav til anskaffelsesprotokoll i anskaffelsesforskriftens vedlegg 3.
Protokoll for anskaffelser mellom 100.000 og 500.000 kroner eksl. mva.
Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele
anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst inneholde følgende opplysninger:
1.1 Virksomhetens navn
1.2 Protokollførers navn
1.3 Kort beskrivelse av hva som skal anskaffes
1.4 Anslått verdi på kontrakten, vurderes i begynnelsen av anskaffelsesprosessen
1.5 Hvilke tiltak gjennomføres for å sikre reell konkurranse om kontrakten, og navn på
leverandør(er) som har levert tilbud. (for eks. Kunngjøring, annonse eller navn på
leverandører som er blitt invitert til å gi tilbud
1.6 Hvis det ikke skal gjennomføres konkurranse om kontrakten, angi en konkret
begrunnelse
1.7 Hvis relevant, begrunnelse for hvorfor leverandører som har skatte- og avgifts restanser
fikk anledning til å delta i konkurransen
1.8 Kort begrunnelse for valg av leverandør og kontraktsverdi
1.9 Hvis relevant, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for
konkurransen
1.10 Dato og protokollførers signatur
- Offentlige anskaffelser -
61
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Protokoll for anskaffelser som overstiger 500.000 kroner eksl. mva.
Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele
anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst inneholde følgende opplysninger:
1.1 Virksomhetens navn og adresse
1.2 Protokollførers navn
1.3 Beskrivelse av hva som skal anskaffes, eller hvis relevant, hvilke anskaffelser det
dynamiske innkjøpssystemet omfatter
1.4 Anslått verdi på kontrakten, vurderes i begynnelsen av anskaffelsesprosessen
1.5 Hvilke forhold tillater oppdragsgiver å gjøre bruk av prosedyrer som krever særskilt
begrunnelse
eks.
konkurransepreget
dialog,
konkurranse
med
forhandling
og
hasteprosedyre i forskriftens del III
1.6 Navn på leverandøren som ønsker å delta i konkurransen, og hvis relevant,
leverandører som er valgt ut til å delta i konkurransen og grunnen for utvelgelsen
Navn:
Begrunnelse:
1.7 Hvis relevant, begrunnelse for hvorfor leverandører som har skatte- og avgiftsrestanser
fikk anledning til å delta i konkurransen
1.8 Hvis relevant, navn på avviste leverandører og grunnen for avvisning
Navn:
Begrunnelse:
1.9 Navn på alle leverandører som har levert tilbud
1.10 Hvis relevant, grunnen til avvisning av tilbud som anses for å være unormalt lave
Navn:
Begrunnelse:
1.11 Hvis relevant, angi årsak til at oppdragsgiver avlyser konkurransen
1.12 Navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi
Navn:
Begrunnelse:
1.13 Hvis relevant, andel av kontrakt eller rammeavtale som leverandører har til hensikt å
overdra til tredjepart
1.14 Hvis relevant, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for
konkurransen
1.15 Dato og protokollførers signatur
- Offentlige anskaffelser -
62
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Vedlegg 4 - Rapport fra Interkommunalt Arkiv Trøndelag
- Offentlige anskaffelser -
63
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
- Offentlige anskaffelser -
64
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
- Offentlige anskaffelser -
65
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
Vedlegg 5 - EØS - terskelverdiene
Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva.) per 1. Juli 2012:
Tabell 12: EØS-terskelverdier i kroner
Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer
1 000 000
Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere
1 600 000
Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp
6 000 000
Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring
600 000
Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggskontrakter
40 000 000
Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider
40 000 000
Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring
8 000 000
Kilde: Forskriftens § 2-2 terskelverdier
- Offentlige anskaffelser -
66
Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge
- Offentlige anskaffelser -
67
Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger
Hovedkontor: Statens hus, Orkanger
Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no

Offentlige anskaffelser – følges regelverket? - Revisjon Midt

Transcript Offentlige anskaffelser – følges regelverket? - Revisjon Midt

Directory