Transcript Byggesaksbehandling - KomRev Trøndelag IKS

Byggesaksbehandling
Namdalseid kommune
Forvaltningsrevisjon nr 1725-1/2011
KomRev Trøndelag IKS
Forord
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
2
KomRev Trøndelag IKS
Innholdsfortegnelse
0 Sammendrag ............................................................................................................................ 4
1 Innledning................................................................................................................................ 6
1.1 Bakgrunn .......................................................................................................................... 6
1.2 Problemstillinger .............................................................................................................. 6
1.3 Avgrensning ..................................................................................................................... 6
1.4 Gjennomføring og metode ............................................................................................... 6
2 Har kommunen tilfredsstillende byggesakssaksbehandling? .................................................. 7
2.1 Byggesaksbehandling i Namdalseid kommune................................................................ 7
2.2 Følges bestemmelser om saksbehandlingstid, regulering, høring og delegasjon? ........... 8
2.2.1 Revisjonskriterier ...................................................................................................... 8
2.2.2 Data ........................................................................................................................... 9
2.3 Vurdering om bestemmelser om saksbehandlingstid, regulering, høring og delegasjon
følges .................................................................................................................................... 14
2.4 Konklusjon ..................................................................................................................... 15
3 Gjennomfører kommunen kontroll og tilsyn ......................................................................... 16
3.1 Revisjonskriterier ........................................................................................................... 16
3.2 Data ................................................................................................................................ 17
3.2.1 Ferdigattest .............................................................................................................. 17
3.2.2 Tilsyn ....................................................................................................................... 18
3.2.3 Oppfølging av ulovligheter ..................................................................................... 18
3.3 Vurdering av om kommunen gjennomfører kontroll og tilsyn ...................................... 19
3.4 Konklusjon ..................................................................................................................... 20
4 Gebyrregulativ for arbeider etter plan og bygningsloven - en gjennomgang........................ 20
5 Avslutning ............................................................................................................................. 22
5.1 Anbefalinger ................................................................................................................... 23
6 Høring.................................................................................................................................... 23
Litteraturliste ............................................................................................................................ 24
Vedlegg 1 ................................................................................................................................. 25
Vedlegg 2 ................................................................................................................................. 28
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
3
KomRev Trøndelag IKS
0 Sammendrag
Bakgrunnen for at temaet ble vurdert som interessant var økende byggeaktivitet som følge av
økt interesse for fritidsbolig i kommunen. Dette, sammen med at det i følge kommunen har
vært vanskelig å fylle stillinger innenfor teknisk sektor, har skapt utfordringer med hensyn til
saksbehandling.
Problemstillinger
Har kommunen tilfredsstillende byggesaksbehandling?
Gjennomfører kommunen kontroll og tilsyn?
Byggesaksgebyrer – en gjennomgang
Vi har i forbindelse med dette prosjektet gjennomført flere intervjuer med saksbehandlere i
Namdalseid kommune. Vi har foretatt en gjennomgang av kommunale reglement og
dokumenter, samt en undersøkelse av byggesaker fra 2008-2010.
Hovedfunn
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid har gått ned i perioden vi har undersøkt, og var i
2010 innenfor lovens frister. Det er imidlertid mange saker som går utover fristen, og
flere saker med svært kort behandlingstid.
Kommunen fatter vedtak i tråd med reguleringsplanenes bestemmelser.
Kommunen ser ut til å gjøre konkrete vurderinger av hvem som skal høres i
forbindelse med søknader om dispensasjon fra gjeldende planer.
Kommunens delegasjonsreglement og gjeldende forvaltningsfullmakter ble i den
aktuelle perioden ikke fulgt for alle avgjørelser. Det er imidlertid vårt inntrykk at den
praksis som er fulgt, er i tråd med intensjonene bak reglement og fullmakter, og at
dette har vært gjort i forståelse med rådmannen.
Kommunen har de siste årene ikke gjennomført tilsyn, men er kjent med krav om
tilsynsstrategi og rapportering i ny forskrift.
Ulovlige tiltak oppdages tilfeldig. Kommunens praksis på oppfølging av slike saker
ser ut til å være i samsvar med gjeldende regler.
Gebyrsatsene i Namdalseid ser ut til å ligge høyere enn sammenlignbare kommuner.
Det kan ikke dokumenteres hvordan satsene i gebyrregulativet er beregnet.
Konklusjoner
Vårt inntrykk er at Namdalseid kommune har en tilfredsstillende saksbehandling av
byggesaker. Denne hovedkonklusjonen er basert på opplysninger om personalressurser og
kompetanse, sammen med vurderinger av utvalgte kriterier for gjennomført
byggesaksbehandling.
Når det gjelder tilsyn har kommunen ikke gjennomført slike de siste årene. Utferdigelse av
ferdigattester, og gjennom dette kontroll med gjennomføringen av tiltakene, har et lite
omfang. Initiativet til utstedelse er imidlertid tiltakshavers, og kommunens rolle er derfor
vanskelig.
Det er vanskelig å si noe om omfanget av ulovlig oppførte tiltak, men tiltak som er oppdaget
ser ut til å ha blitt håndtert i henhold til forskriften.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
4
KomRev Trøndelag IKS
Anbefalinger
Ved behandling av søknader om tillatelse etter PBL, bør vurdering av søknaden i
forhold til saksbehandlingstid synliggjøres
Kommunen bør gjennomgå og ajourføre delegasjonsreglementet
Kommunen bør vurdere om det er mulig å få avsluttet flere saker med ferdigattest
Kommunen bør planlegge tilsynsaktiviteten, og holde KU orientert om dette arbeidet
Kommunen bør vurdere om delegerte saker etter PBL skal refereres til politisk nivå
Kommunen bør foreta en gjennomgang av praksis for gebyrberegning
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
5
KomRev Trøndelag IKS
1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Byggesaksbehandling som tema var prioritert som nr. 3 i plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt
av kommunestyret 12.06.08. Kontrollutvalget presiserte i sitt møte 17.12.10 forventninger til
prosjektet. Med utgangspunkt i ønsker fra kontrollutvalget ble det utarbeidet en prosjektplan
som utvalget sluttet seg til i sitt møte 16.02.11.
Bakgrunnen for at temaet ble vurdert som interessant var større byggeaktivitet som følge av
økt interesse for fritidsbolig i kommunen. Dette, sammen med at det i følge kommunen har
vært vanskelig å fylle stillinger innenfor teknisk sektor, har skapt utfordringer med hensyn til
saksbehandling.
1.2 Problemstillinger
Med utgangspunkt i kontrollutvalgets bestilling i sak 23/10 har vi utarbeidet følgende
problemstillinger:
Har kommunen tilfredsstillende byggesaksbehandling?
Gjennomfører kommunen kontroll og tilsyn?
Byggesaksgebyrer – en gjennomgang
1.3 Avgrensning
Forvaltningsrevisjonsprosjektet omhandler ikke de faglige avveiningene i konkrete saker, og
omhandler heller ikke saksbehandlingen i plansaker.
Søknader om ansvarsrett, utslippstillatelser osv inngår ikke i datagrunnlaget.
1.4 Gjennomføring og metode
Forvaltningsrevisjonsprosjektet er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds
(NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Informasjon er hentet inn ved hjelp av
dokumentanalyse og intervju. Både generelle dokumenter og byggesaker fra perioden 2008 –
2010 er gjennomgått. Samlet oversikt over byggesakene er presentert av kommunen. Vår
gjenomgang er gjort via kommunenes elektroniske saksbehandlingssystem og
kartinformasjon. Videre er det gjennomført intervju med saksbehandlere. Intervjuene er
verifisert.
Bygningsdelen i plan og bygningsloven ble endret med virkning fra 01.07.10. Dette påvirker
avsnittet om saksbehandlingstid på en slik måte at vi har valgt å gjøre et skille ved 01.07.10.
Vi mener at omfanget av innsamlet data gir et tilstrekkelig grunnlag for de vurderingene som
er foretatt.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
6
KomRev Trøndelag IKS
2 Har kommunen tilfredsstillende
byggesakssaksbehandling?
Hva ”tilfredsstillende byggesaksbehandling” innebærer er ikke entydig gitt. Det handler bl.a.
om formelle forhold som korrekt lovanvendelse, saksbehandlingsregler og behandling i
henhold til vedtatte planer.
I kapittel 2.1 beskriver vi organiseringen av byggesaksbehandlingen i kommunen. I kapittel
2.2 ser vi på om kommunen følger bestemmelser om saksbehandlingstid, regulering, høring
og delegasjon.
2.1 Byggesaksbehandling i Namdalseid kommune
Det ble i 2010 behandlet 29 søknader om tillatelse til tiltak og 41 meldinger/enkle søknader
om igangsetting av tiltak i kommunen. Antall søknader om dispensasjon fra ulike planer har
de siste årene ligget på ca 10 i året.
Når det gjelder forutsetninger for tilfredsstillende saksbehandling, vil vi beskrive dagens
situasjon når det gjelder organisering, kompetanse, retningslinjer og saksbehandlingssystem.
Det er ikke utledet revisjonskriterier for dette, og vi foretar ingen vurdering av tjenesten.
I Namdalseid kommune er byggesaksbehandlingen organisert til avdeling Eiendom og
teknisk. Avdelingen ledes av teknisk sjef, og det er bygningssjef/rådgiver som har ansvaret for
byggesaksbehandlingen. I 2010 var det ikke bygningssjef ved enheten. Det var tilsatt rådgiver
for plan og byggesak i rådmannens stab som hadde bygningssjefens funksjoner. I tillegg
utføres saksbehandling og kundeveiledning i servicekontoret der det er to ansatte. De tre
medarbeiderne har andre oppgaver i tillegg, og de anslår selv at det brukes ca 60 %
stillingsressurs til sammen på byggesaksbehandling og veiledning.
God saksbehandling er avhengig av at kommunen har ansatte med kompetanse på fagområdet.
Rådgiver plan- og byggesak er landbruksutdannet og har bl.a. erfaring fra kommunal stilling
som plan- og ressurssjef og fra privat byggevarevirksomhet. Medarbeiderne i servicekontoret
har lang erfaring fra offentlig forvaltning innen landbruk og teknisk sektor. En av dem er
teknisk tegner, og begge har gjennomført ekstern opplæring som bl. a. omfattet hospitering
ved byggesakskontoret i Steinkjer kommune.
Vi har fått opplyst at mye av veiledningen i forhold til byggesaker gjøres i servicekontoret
dersom kundene klargjør sitt ærend. Rådgiver plan- og byggesak har inntrykk av at en del
kunder spør direkte etter henne og ber om veiledning. Det kan resultere i en avklaring av at
saken det gjelder skal behandles og avgjøres av medarbeiderne i servicekontoret.
Det opplyses også at de fleste søknader og meldinger leveres inn ved frammøte. Alle saker
journalføres og fordeles av postmottaket til saksbehandler, i tillegg går rådmannen gjennom
posten.
Kommunens hjemmeside gir, under fanen selvbetjening, tilgang på byggblanketter, kart,
oversikt over godkjente planer og opplysninger om betalingsregulativet.
Gjennom saksbehandlingssystemet E-phorte blir saksbehandler ledet gjennom en del formelle
faser. Ved mottakskontroll skal det vurderes om søknaden er fullstendig, om det er en
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
7
KomRev Trøndelag IKS
dispensasjonssøknad og om det er behov for foreløpig svar. Vi får opplyst at det i praksis bare
er fullstendigheten som vurderes og sjekkes i denne fasen. Saksbehandlerne opplyser at de
som regel tar en grov sjekk av sakene ved ankomst for å sjekke saken mot krav til
saksbehandlingstid, og at det nå vurderes å ta i bruk forfallsregister for byggesaker. Videre
har sjekklisten for byggesaksbehandling følgende sjekkpunkter: tillatelse, avslag,
fakturagrunnlag, oppmelding som referatsak, oppdatering av matrikkel og kart. Det er
utarbeidet maler for svar etter ulike sakstyper. Det blir opplyst at det ikke er rutine for å
referere vedtakene som fattes etter delegert fullmakt til politisk nivå.
Rådgiver plan- og byggesak mener at forutsigbarhet i forhold til skjønnsutøvelse er en viktig
forutsetning for at publikum skal få gode tjenester på dette området. Det er ikke utarbeidet
skriftlige retningslinjer for dette, men hun sier at det er en høy bevissthet rundt temaet i
kommunen. De tre saksbehandlerne som arbeider med byggesaker bestreber seg på å ha en
felles holdning, og har månedlige diskusjonsmøter om temaet.
2.2 Følges bestemmelser om saksbehandlingstid, regulering, høring
og delegasjon?
2.2.1 Revisjonskriterier
Revisjonskriterier er den målestokken revisor vurderer innsamlet datamateriale opp mot.
Revisjonskriterier kan hentes fra lover og forskrifter, kommunestyrevedtak, avtaleverk og
interne retningslinjer med mer.
Plan- og bygningsloven (PBL) har bestemmelser om saksbehandlingstid for søknader og
meldinger om tiltak. Fristen regnes fra tidspunktet når fullstendig søknad har kommet til
kommunene. I gammel PBL var fristene som følger:
3 ukers behandlingstid
Meldingssaker etter gammel PBL §§ 81, 85 og 86 a
Søknad om tillatelse til enkle tiltak etter gammel PBL §§ 93 og 95 b, jf SAK § 231.
For disse sakene har tillatelse vært regnet som gitt dersom kommunen ikke har svart
innen fristen
12 ukers behandlingstid
Søknader om tiltak etter gammel PBL § 93, jf SAK § 23
Det forutsettes at søknadene ikke trenger dispensasjon fra gjeldende plan.
Endringen i bygningsdelen i PBL i 2010 førte til to hovedkategorier av søknader:
§ 20-1 omhandler tiltak som krever søknad om tillatelse og ansvarlig foretak.
§ 20-2 omhandler tiltak som krever søknad og tillatelse, men som kan forestås av
tiltakshaver.
Bestemmelser om tidsfrister er tatt inn i § 21-7.
I første ledd er omtalt saker med frist 12 uker, i annet ledd saker med frister 3 uker.
For saker med frist 3 uker regnes tillatelse som gitt dersom kommunene ikke har
avgjort saken etter fristens utløp.
1
SAK Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (opphevet)
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
8
KomRev Trøndelag IKS
Forvaltningsloven har i § 11 a bestemmelse om at saker skal forberedes og avgjøres uten
ugrunnet opphold. For saker som gjelder enkeltvedtak skal det sendes foreløpig svar dersom
en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter den er mottatt.
Søknader skal behandles i henhold til lov, forskrift og vedtatte planer; det innebærer at for
tiltak som ligger innenfor regulert område gjelder reguleringsplanenes bestemmelser; bl.a. for
noen fysiske forhold. Vi har valgt å teste tiltakene innenfor regulerte områder mot
arealplanenes bestemmelser om mønehøyde og takvinkel, byggegrenser og tomteutnyttelse.
For søknader om dispensasjoner fra reguleringsplaner har vi valgt å se på om sakene er hørt
hos ekstern fagmyndighet og om rett instans har fattet vedtak i saken.
Plan- og bygningsloven har bestemmelser om at regionale eller statlige myndigheter, hvis
saksområde blir direkte berørt av en dispensasjonssak, skal de få mulighet til å uttale seg.2
Kommunelovens § 6 bestemmer at kommunestyret er det øverste kommunale organ og skal
treffe vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.
Det vil si at den enkelte saksbehandler må ha myndighet til det gjennom kommunens
delegasjonsreglement og delegasjonsfullmakter.
Følgende revisjonskriterier er utledet:
Saksbehandlingstid skal ikke overskride PBLs bestemmelser om 3 ukers
behandlingstid for meldinger og enkle saker og 12 ukers behandlingstid for
omfattende saker
Foreløpig svar skal sendes når saksbehandlingstiden overskrider en måned
Bestemmelser i reguleringsplan om mønehøyde, tankvinkel, byggegrense,
utnyttingsgrad og hyttestørrelse skal følges
I dispensasjonssaker skal ekstern fagmyndighet høres
Delegasjonsreglement og fullmakter skal følges
2.2.2 Data
Saksbehandlingstid
Vi har sett på alle søknader om tillatelse til tiltak etter plan og bygningsloven og alle
meldingssaker i perioden 2008 - 2010. I tabell 1 har vi presentert gjennomsnittlig
saksbehandlingstid for saker fram til 01.07.10. Henvisning til lovparagraf i vedtakene er brukt
som klassifisering i forhold til hvilken saksbehandlingsfrist som gjelder. Resultatet er
presentert i tabell 1.
Tabell 1 Saksbehandling, antall saker og gjennomsnittlig behandlingstid
2008
2009
1. halvår 2010
Type sak Antall* Gj.snittlig
Antall* Gj.snittlig
Antall Gj.snittlig
saksbeh. tid
saksbeh. tid
saksbeh. tid
Søknad
25 (3) 35 dager
18 (2) 21 dager
13
16 dager
Melding 32
24 dager
32
25 dager
29
18 dager
*Antall saker med 12 ukers saksbehandlingsfrist i parentes. Resten 3 uker
2
Gammel PBL 7, ny PBL § 19-1
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
9
KomRev Trøndelag IKS
Vår gjennomgang viser at i 2008 varierte saksbehandlingstiden for søknader fra 1 til 300
dager. Saken med 300 dager saksbehandlingstid var sendt på høring til
landbruksmyndigheten. I tillegg var det 2 saker som hadde mer enn 3 måneders
saksbehandlingstid. Holdes disse sakene utenfor, var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 15
dager. Sakene som hadde 12 ukers saksbehandlingsfrist hadde alle en saksbehandlingstid på
under 1 uke.
For meldingssaker varierte saksbehandlingstiden fra 3 til 60 dager. I en sak var det kommet
inn tilleggsopplysninger i perioden fram til melding om vedtak ble gitt.
I 2009 varierte saksbehandlingstiden fra 1 til 52 dager for søknader, for søknadene med 12
ukers frist var behandlingstiden 3 og 4 uker. Meldingssakene hadde en behandlingstid fra 2 til
133 dager. Dersom de to sakene med mer enn 100 dagers saksbehandlingstid holdes utenfor,
var gjennomsnittlig saksbehandlingstid for meldingene 19 dager.
I første halvår 2010 varierte saksbehandlingstiden for søknadene fra 2 til 63 dager. For
meldingssakene varierte saksbehandlingstiden fra 2 til 65 dager, gjennomsnittet lå på 18
dager.
I den undersøkte perioden gikk gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknader ned fra 35
dager til 16 dager, mens det var en nedgang for meldingssaker for perioden fra 24 til 18 dager.
I 2008 var det 17 saker, i 2009 var det 13 og i første halvår 2010 var det 15 saker med tre
ukers saksbehandlingstid og hvor saksbehandlingstiden ble overskredet.
For 2. halvår 2010 hadde kommunen hadde listet opp saker enten som ”søknader” (som viste
seg å være § 20-1 saker) eller ”§ 20-2” saker. For søknader etter begge bestemmelsene kan det
være enten 3 eller 12 ukers saksbehandlingsfrist, jf. tekstboks side 7. Ved gjennomgang av
søknadene gikk det ikke fram av vedtaket hvilken regel om saksbehandlingsfrist som lå til
grunn. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknader etter § 20-1 var 29 dager (18 saker). I
flere av sakene med lengst saksbehandlingstid var det en del korrespondanse med tiltakshaver,
der noen førte til dispensasjonsbehandling med påfølgende politisk avgjørelse. I saker som var
behandlet etter § 20-2, var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 16 dager (11 saker).
Rådgiver plan og bygg sier i en kommentar til saksbehandlingstid for meldingssaker at fordi
tiltakene kan igangsettes uten vedtak fra kommunen, kan slike saker bli liggende i travle
perioder, fordi andre type saker har høyere prioritet.
Det var ikke sendt foreløpig svar til tiltakhaver i noen av sakene der saksbehandlingstiden var
over 1 måned (41 søknader/meldinger).
Saksbehandlingstid skal rapporteres til KOSTRA3. I figur 1 har vi sammenlignet Namdalseid
med en nabokommune, en annen kommune i samme kommunegruppe, med gjennomsnitt i
landet utenom Oslo og med gjennomsnitt i kommunegruppe 54. Vi ser at Namdalseid hadde
en nedgang i saksbehandlingstid fra 2007 til 2008, men en økning igjen i 2010. Videre ser vi
3
KOSTRA: Kommune Stat Rapportering, Statistisk sentralbyrås kommunestatistikk
Statistisk sentralbyrå (SSB) har foretatt en gruppering av kommuner og økonomiske rammebetingelser.
Namdalseid kommune er klassifisert i kommunegruppe 5 som er ”små kommuner med høye bundne kostnader
per innbygger, middels frie disponible inntekter”.
4
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
10
KomRev Trøndelag IKS
at Namdalseid har brukt lenger tid enn Osen og Høylandet i 2010, men langt mindre enn
landsgjennomsnittet.
Figur 1 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid byggesaker, kalenderdager
50
40
2006
30
2007
2008
20
2009
10
2010
0
Osen
Namdalseid
Høylandet
Gj.snitt landet
utenom Oslo
Gj.snitt
kommunegr. 05
Kilde: KOSTRA
Bestemmelser i reguleringsplaner
Vi har gjennomgått alle saker som vedrører bygningsmessige forhold og som ligger i regulert
område i perioden 2008-2010 (38 saker). Vi har ikke funnet saker der det åpenbart har blitt
fattet vedtak i strid med reguleringsbestemmelsene.
Gjennomgangen av søknader og meldinger med vedlegg har imidlertid vist at disse kan være
mangelfulle med tanke på sentrale forhold i reguleringsplanene. For saksbehandler vil det i
slike tilfelle måtte gjøres et betydelig ekstraarbeid for å sjekke at søknadene ikke er i strid
med planene (eller lov). I den elektroniske dokumentasjonen vi har gjennomgått finner vi
ikke indikasjoner på at slike vurderinger er gjort. Som eksempel kan nevnes at selv om det i
en søknad gikk fram at avstanden til nabogrense var mindre enn lovens krav, var dette
forholdet ikke omtalt i svaret, og vi fant ikke dokumentasjon på at forholdet var vurdert.
Høring av dispensasjonssaker
Av postjournalen går det fram at det i de tre årene var registrert 30 dispensasjonssaker.
Gjennomgangen av disse viser at 26 saker var sendt på ekstern høring. Fylkesmannen og
Fylkeskommunen var høringsinstans i alle disse sakene, i tillegg var Miljø og
landbruksmyndigheten, Reindriftsnæringa, NTE Nett, Statens vegvesen, Forsvarsbygg og
Kystverket hørt.
Av de 4 sakene som ikke var sent på høring, var det en sak som ikke trengte dispensasjon, en
sak som bare berørte kommunen selv, og 2 saker der det ikke var foretatt ytterligere
saksbehandling og det ikke var fattet vedtak.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
11
KomRev Trøndelag IKS
Delegasjon og vedtaksmyndighet
Namdalseid kommunes delegasjonsreglement ble sist revidert i 2004. Rådmannen har gitt
forvaltningsfullmakter til ansatte i administrasjonen, og det er også foretatt enkelte endringer i
reglementet. Kommunestyret vedtok i 2009 å ta delegasjonsreglementet opp til fullstendig
revisjon når løsningen for plan- og bygningsområdet er avklart.
Fra Namdalseid kommune har vi fått følgende opplysninger om organisering og gjeldende
delegasjoner i perioden 2008 -2011:
Rådmann
Rådgiver plan og
bygg (2010)
Teknisk sjef
Bygningssjef
(2008-09)
Rådgiver plan og
bygg (2011)
Enhetsleder
kultur og service
Saksbehandlere
servicekontor
Rådmannen
Rådmannen er, gjennom delegasjonsreglementets kap. C, Delegasjon etter særlover
pkt 1.1, gitt myndighet etter PBL til ”å avgjøre kurante enkeltsaker vedr. byggverk,
anlegg og eiendom etter lovens kapittel I, § 7 om dispensasjon og lovens kap. IX-XVII
samt lovens kapittel XIX-XX så lang det ikke er i strid med lovens bestemmelser”.
I eget vedtak i kommunestyret 18.09.09 fikk rådmannen myndighet til å innvilge
dispensasjon i alle kurante plansaker etter kap 19 i ny PBL. Myndigheten ble delegert
videre til teknisk sjef i 2011.
Teknisk sjef
Stillingen teknisk sjef ble av rådmannen i desember 2002 gitt forvaltningsfullmakt for
rådmannens fullmakt etter gammel PBL, som beskrevet i over, med unntak av § 7
dispensasjon.
Fra januar 2011 fikk teknisk sjef rådmannens myndighet som beskrevet over.
Bygningssjef
Stillingen bygningssjef fikk videredelegert teknisk sjefs myndighet til å avgjøre
kurante byggesaker i januar 2003.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
12
KomRev Trøndelag IKS
Rådgiver plan og byggesak
Følgende forvaltningsmyndighet ble gitt av teknisk sjef i januar 2011: ”Lov om
planlegging og byggesaksbehandling av 27.06.2008 nr 71: Rådmannens myndighet til
å treffe vedtak i enkeltsaker og kurante saker hvor ikke annet følger av lov eller
avgjørelsesmyndigheten er delegert til annet organ. Det vises til kommunestyrets
delegasjonsvedtak i sak 2009/2585-5 for plansaker (fullmakt er videredelegert til
teknisk sjef av rådmannen 12.01.2011, sak 2011/313-8). Myndighet kan
videredelegeres til saksbehandlere ved kommunens servicekontor.”
Rådgiver opplyser at myndighet er delegert til saksbehandlere på servicekontoret, men
mener at dette ikke er i tråd med rådmannens delegasjon til enhetsleder kultur og
service (se nedenfor). Hun mener også at det er betenkelig at en saksbehandler ved en
avdeling delegerer til en saksbehandler på en annen avdeling. Til tross for at dette ble
påpekt overfor ledelsen, ble ikke delegasjon fra teknisk sjef endret, og delegasjon
mellom saksbehandlere gjennomført.
Enhetsleder for kultur og service
I fullmaktsbrev fra Rådmann av 21.05.04 heter det at ”Servicekontoret utfører på visse
områder forvaltningsoppgaver for andre driftsenheter. Myndigheten til å fatte
enkeltvedtak i slike forvaltningssaker ligger til enhetslederen for vedkommende
driftsenhet, og delegeres fra enhetslederen til den enkelte medarbeider i
resultatenheten kultur og service.”
Som kurante saker regnes vanlige søknader og meldingssaker, plansaker skal være i samsvar
med tidligere behandlede saker i politiske utvalg. Delegerte vedtak refereres ikke for politisk
nivå. Gjenomgang av sakspapirer til politiske møter (kommunenes hjemmesider på Internett)
viser at dette er praksis i mange kommuner.
Vi har fått opplyst at arbeidsdelingen mellom Eiendom og teknisk og Servicekontoret og
mellom Rådmannen og servicekontoret har vært klarlagt gjennom en prosess som avklarte
servicekontorets oppgaver for flere arbeidsfelt som ligger under Eiendom og teknisk.
Meldingssaker ble i de tre undersøkte årene som hovedregel behandlet og avgjort av
saksbehandlere i servicekontoret. I 2010 var dette også tilfelle for saker som var behandlet
etter § 20-2.
Søknader om tillatelse til tiltak, ble behandlet av bygningssjef/rådgiver plan og byggesak. I
2010 var det ikke knyttet byggesaksbehandler til enhet teknisk og eiendom. Rådgiver plan og
byggesak i rådmannens stab var saksbehandler for saker etter plan og bygningsloven. Det var
ikke gitt noen fullmakt til å avjøre saker etter PBL.
I de 30 undersøkte dispensasjonssakene hadde planutvalget fattet vedtak i 14 saker,
kommunestyret i 1 sak og rådmannen etter direkte fullmakt fra planutvalget i 1 sak. I resten av
sakene var det fattet administrativt vedtak (10), eller saken var ikke ferdig behandlet (4). De
fleste sakene som ble avgjort administrativt var fra 2010 (9 av 10), og rådgiver plan og
byggesak har opplyst at det var hun som avgjorde de fleste sakene.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
13
KomRev Trøndelag IKS
2.3 Vurdering om bestemmelser om saksbehandlingstid, regulering,
høring og delegasjon følges
Saksbehandlingstid
Gjennomgangen av saker viser at de aller fleste byggesakene i Namdalseid har en
behandlingsfrist etter loven på 3 uker. Det var få saker i 2008 og 2009 som hadde
saksbehandlingsfrist på 12 uker, alle ble behandlet innenfor fristen, og de påvirker
gjennomsnittlig saksbehandlingstid i liten grad.
Vi ser at saksbehandlingstiden for søknader etter plan og bygningsloven i snitt for alle 3 årene
ligger på 26 dager. For meldingssaker ligger saksbehandlingstiden i snitt på 22 dager, og
fristen loven setter er 21 dager.
Det er imidlertid stor variasjon i saksbehandlingstid, og i til sammen 45 saker fra og med
2008 til og med 1 halvår 2010 var fristen overskredet. I en del saker var overskridelsen
betydelig. For saker med 3 ukers behandlingsfrist kan tiltakshaver starte opp etter 3 uker, slik
at fristoverskridelse fra kommunens side ikke bør få negative konsekvenser for tiltakshaver.
Når vi i 2. halvår 2010 ikke kan si noe om hvilken frist som gjelder, skyldes det at det ikke er
gjort henvisning i vedtaket til lovparagrafen som regulerer saksbehandlingstiden. Dette mener
vi er uheldig, da det ikke gir søker informasjon som kan være relevant i forbindelse med
eventuell klage, men også fordi byggesaksforskriften har bestemmelser om gebyrbortfall ved
fristoverskridelse, se kap 6.
Manglende lovhenvisning kan indikere at det ikke er foretatt en konkret vurdering av hva
slags type sak det er, og hvilke frister som gjelder for saksbehandlingstiden.
Saksbehandlingen viser at det i en del saker har vært nødvendig med tilleggsopplysninger og
dispensasjonsbehandling. Dette kan tyde på at en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 29
dager er i samsvar med lovens krav
Kommunen har rutiner i saksbehandlingsprogrammet som inneholder et punkt om bruk av
foreløpig svar. Vårt inntrykk er at dette sjekkpunktet ikke vurderes, og vår gjenomgang viser
at kommunen ikke har praksis for bruk av foreløpig svar for byggesaker.
Saksbehandlerne gjør imidlertid en vurdering av sakstypen, behandlingsmåte og hvilke frister
som gjelder for saken. Dette er ekstra viktig når ikke lenger søknadstypen (§20-1 eller § 20-2)
er avgjørende for hvilke frister som gjelder.
For saker med 3 ukers frist, der tiltakshaver uansett kan starte opp når de 3 ukene har gått, kan
det stilles spørsmål ved hensikten ved å sende foreløpig svar. Det er viktig i slike saker at
kommunen har gjort en tilstrekkelig vurdering av saken ved ankomst slik at eventuell
fristoversittelse og tiltakshavers oppstart ikke får uønskede konsekvenser. I motsatt fall må
tiltakshaver få melding om dette. Manglende bruk av foreløpig svar er i strid med
forvaltningsloven, men konsekvensens for tiltakshaver er små. Vurdering av sakstype og
saksbehandlingsfrist ved mottak, er med å sikre at igangsetting uten vedtak ikke skal få
uheldige konsekvenser.
Bestemmelser i reguleringsplaner
Det ser ikke ut til at det blir tatt avgjørelser i strid med reguleringsplanene for de forholdene
vi har sjekket. I en del søknader var imidlertid relevant informasjon i forhold til
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
14
KomRev Trøndelag IKS
reguleringsbestemmelser vanskelig tilgjengelig. Vi kunne heller ikke se at det var bedt om
tilleggsopplysninger eller gjort administrative vurderinger i disse sakene som
sannsynliggjorde at sakene lå innenfor bestemmelser i reguleringsplanene.
Høring av dispensasjonssaker
Gjennomgangen av dispensasjonssakene viser at sakene var sendt på høring, og variasjonen i
høringsinstansene tyder på at det gjøres konkrete vurderinger av hvilke fagmyndigheter som
skal høres i den enkelte saken.
Delegasjon og vedtaksmyndighet
Ut fra gjeldende delegasjoner mener vi at avgjørelse i kurante byggesaker i perioden 2008 til
01.07.10 kunne fattes av rådmann, teknisk sjef og bygningssjef. Innvilgning av dispensasjon
fra gjeldende plan i alle kurante saker kunne vedtas av rådmannen etter september 2009.
Når det gjelder avgjørelse av søknader om tiltak etter gammel PBL, var disse fattet av
bygningssjef/rådgiver plan byggesak. Rådgiver plan og byggesak (som i 2010 var tilknyttet
rådmannens stab) hadde ikke fått egen forvaltningsfullmakt i 2010. Da stillingen ivaretok
funksjonene til bygningssjefen, vurderer vi rådgivers myndighetsutøvels til å være i henhold
til intensjonene i gjeldende fullmakter.
Meldinger om vedtak er saksbehandlet i servicekontoret. Dette vurderer vi til å være i strid
med gjeldene fullmakter. Ut fra det som er sagt om en avklaring av arbeidsoppgaver i
administrasjonen, tyder det på at vedtakene er fattet i forståelse med de som egentlig har hatt
fullmaktene.
I utgangpunktet mener vi at når bygningsdelen i ny PBL ble gjort gjeldende, burde også
kommunenes delegasjonsreglement og rådmannens videredelegering blitt endret. Dette
kommer klart til uttrykk når teknisk sjef med hjemmel i delegasjonsreglementet, delegerer til
rådgiver plan og byggesak myndighet etter PBL av 27.06.08; en lov som ikke er omtalt i
delegasjonsreglement eller fullmakt fra rådmannen til teknisk sjef. På den annen side mener vi
at delegasjonsreglementet fra 2004 og tidligere forvaltningsfullmakter tydelig viser
kommunestyrets intensjon, og dette ser ut til å ha blitt videre formidlet i praksis 2. halvår
2010 og i forvaltningsfullmakt fra 2011.
Avgjørelsesmyndigheten i søknader om dispensasjon ser i hovedsak ut til å følge
delegasjonsreglementet. Bortsett fra en sak i 2008, var det først i 2010 da rådmannen var gitt
fullmakt til å innvilge dispensasjon i kurante plansaker, at administrasjonen fattet vedtak i
slike saker. Dispensasjon ble imidlertid ikke gitt av rådmannen, men av ansatte i rådmannens
stab, noe vi tolker til ikke å være henhold til gjeldende delegasjon fra kommunestyret.
Når delegerte vedtak ikke refereres til politisk nivå, er muligheten for å justere forståelsen av
innholdet i gitte delegasjoner liten. Å få referert delegerte vedtak innenfor PBLs virkeområde
gir politikerne informasjon om byggeaktivitet o.l, og de blir også bedre kjent med lovens
virkeområde.
2.4 Konklusjon
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid har gått ned i perioden vi har undersøkt og var i
2010 innenfor lovens frister. Ved å ta ut enkelte saker med ekstra lang
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
15
KomRev Trøndelag IKS
saksbehandlingstid, ligger gjennomsnittet for de resterende saker også innenfor lovens
frister.
Det er imidlertid mange saker som går utover fristen, og flere saker med svært kort
behandlingstid
Kommunen praktiserer ikke bruk av foreløpig svar.
Konsekvenser for tiltakshaver av disse forholdene er små, da tiltakene kan igangsettes
etter tre uker uavhengig av svar fra kommunen.
Etter innføring av ny PBL går det ikke fram av søknader og svar hvilken
saksbehandlingsfrist som gjelder for søknadene.
Kommunen fatter vedtak i tråd med reguleringsplanenes bestemmelser
Kommunen ser ut til å gjøre konkrete vurderinger av hvem som skal høres i
forbindelse med søknader om dispensasjon fra gjeldende planer.
Kommunens delegasjonsreglement og gjeldende forvaltningsfullmakter ble i perioden
ikke fulgt for alle avgjørelser. Det er imidlertid vårt inntrykk at den praksis som er
fulgt er i tråd med intensjonene i reglement og fullmakter, og at dette har vært gjort i
forståelse med rådmannen.
Sett under ett, og på bakgrunn av at saksbehandlingstiden har gått ned, mener vi at
kommunens saksbehandling har vært tilfredsstillende i perioden. Det er likevel behov for at
det foretas en gjennomgang for å kvalitetssikre rutiner og delegasjoner.
3 Gjennomfører kommunen kontroll og tilsyn
3.1 Revisjonskriterier
I ny PBL § 21-10 heter det at søknadspliktige tiltak skal avsluttes med ferdigattest, som
utstedes av kommunen når det foreligger nødvendig sluttdokumentasjon og erklæring om
ferdigstillelse fra tiltakshaver eller ansvarlig søker. Sluttdokumentasjonen skal vise at tiltaket
er utført i samsvar med tillatelsen og bestemmelser i, eller i medhold av, PBL.
Byggesaksforskriften har i § 8 bestemmelser om at kommunen skal utstede ferdigattest for
alle søknadspliktige tiltak når vilkårene i PBL § 21-10 er oppfylt.
I ny PBL § 24-1 går det fram at ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende skal ha
system for å sikre og dokumentere at PBLs krav er oppfylt.
Ny PBL § 25-1 har følgende bestemmelse: ”Kommunen har plikt til å føre tilsyn i byggesaker
med at tiltaket gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i
medhold av denne lov. Kommunen skal føre tilsyn i slikt omfang at den kan avdekke
regelbrudd. Kommunen skal føre tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom
på ulovligheter utover bagatellmessige forhold. Kommunen skal føre tilsyn med særlige
forhold etter nærmere forskrift fra departementet. Kommunen kan samarbeide med andre
kommuner eller instanser om tilsyn.” § 25-2 sier at tilsynet skal gjennomføres på den måte, i
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
16
KomRev Trøndelag IKS
det omfang og med den intensitet som kommunen finner hensiktsmessig. Kommunen kan føre
tilsyn når som helst i løpet av byggesaken og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt. Tilsynet
skal avsluttes med en sluttrapport. Tidligere PBL hadde ikke krav om årlig rapportering.
Forskrift om byggesak har i § 15 bestemmelser om det kommunale tilsynet. Det skal
utarbeides en strategi for tilsyn og en årlig rapport. Det er også bestemmelser om
gjennomføring av det enkelte tilsynet.
Ny PBL har i kapittel 32 bestemmelser om ulovlighetsoppfølging. Kommunen skal forfølge
overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av PBL. Er overtredelsen av mindre
betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. I følge rundskriv H 1/10 fra
Statens bygningstekniske etat ble tilsvarende krav i gammel PBL utledet fra § 10-1.
Følgende revisjonskriterier er utledet
Kommunen skal etter forespørsel utstede ferdigattest for søknadspliktige tiltak
Kommunen skal utarbeide strategi for og gjennomføre tilsyn med tiltak etter PBL
Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av PBL
3.2 Data
3.2.1 Ferdigattest
Det er tiltakshaver eller ansvarlig søker som skal sørge for å avslutte byggesaken med å be om
at kommunen utsteder ferdigattest (PBL § 21-10). Utstedelse av ferdigattest skal gjøres etter
søknad og kontroll av den dokumentasjon tiltakshaver eller ansvarlig søker framlegger. Dette
erstatter, ifølge rådgiver plan og byggesak, den tidligere bygningskontrollen. Kommunen kan
gjennomføre uavhengig kontroll, og også gjennomføre bygningskontroll som tidligere, men
dette har ikke blitt gjort de siste årene.
Tiltakshavere har, i følge rådgiver bygg- og eiendom, ikke vært påpasselige med å be om
ferdigattester. Kommunen opplyser om krav til ferdigattest i vedtaksbrevet, og mener at det
ikke er noen mulighet til å sette makt bak dette.
Sammen med kommunen har vi funnet 8 saker der det var utarbeidet slik ferdigattest de siste
3 årene. I tillegg var det utstedt 4 midlertidige brukstillatelser. I 2008 ble det søkt om tillatelse
til 26 tiltak, hvorav 18 gjaldt bolig/fritidsbygg/tilbygg. Det er utstedt 3 ferdigattester og 2
midlertidige brukstillatelser for disse sakene. For omsøkte tiltak i 2009 var tilsvarende tall 18
saker totalt, hvorav 12 gjaldt større bygg, og 3 ferdigattester.
I 3 saker der kommunen var tiltakshaver var det ikke søkt om ferdigattest.
Den praktiske betydningen for kommunen ved at ferdigattester ikke utstedes, kan oppstå i
forbindelse med ajourføring av matrikkel og oppdatering av grunnlaget for innkreving av
kommunale avgifter. Vi ble fortalt at dette har liten praktisk betydning, da kommunen er liten
og at administrasjonen av den grunn har oversikt og får foretatt nødvendige oppdateringer.
Det ble understreket fra saksbehandlere at det er lite kommunen kan gjøre for å få inn flere
søknader om ferdigattester.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
17
KomRev Trøndelag IKS
3.2.2 Tilsyn
Rådgiver plan- og byggesak opplyser at det har ikke blitt utarbeidet strategi for tilsyn, og det
har ikke vært gjennomført tilsyn de siste 3 år. Dette har vært et bevisst valg, på grunn av få
saker å føre tilsyn med og lite ressurser. Tilsynsressurs må tas av saksbehandlers samlede
ressurs, og vurderes i forhold til andre oppgaver. Rådgiveren bestemmer selv hvor stor andel
som skal/kan brukes til tilsyn. Samarbeid med andre kommuner om tilsyn har ikke blitt
diskutert.
Med tanke på kravene om tilsyn i ny PBL får vi opplyst at Namdalseid kommune vil følge
strategi anvist i § 15-3 i byggesaksforskriften. Her heter det:
§ 15-3. Tidsavgrensede krav om tilsyn
Kommunen skal i en periode på 2 år fra 1. januar 2011, la følgende inngå i kommunens
prioriterte tilsynsområder, jf. § 15-1 første ledd bokstav c:
a) At det foreligger tilstrekkelig sluttdokumentasjon for tiltaket, herunder
samsvarserklæringer, kontrollerklæringer, oversikt over avvik og at dokumentasjon som
grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold er overlevert til eier
b) At avfallsplaner og miljøsaneringsbeskrivelse er utarbeidet og følges.
Kommunen skal ved utløpet av perioden på 2 år etter første ledd, i en ny periode på 2
år fra 1. januar 2013, la følgende inngå i kommunens prioriterte tilsynsområder, jf. § 15-1
første ledd bokstav c:
a) At krav til universell utforming er oppfylt i tiltaket
b) At krav til energibruk er oppfylt i tiltaket.
Ved utløpet av hver 2-årsperiode skal kommunen sende en oversikt med vurdering av
tilsyn etter denne bestemmelsen til departementet.
Denne bestemmelsen er fulgt opp med et utfyllende brev i desember 2010 fra Kommunal og
regionaldepartementet til landets kommuner. Det vil i praksis si at kommunen har 4 år på å
utforme sin egen strategi for tilsyn.
I forhold til fokus på miljøaspektet i tilsynsstrategien, ble det sagt at det i forbindelse med
utstedelse av ferdigattester var fokusert på avfallsplaner.
3.2.3 Oppfølging av ulovligheter
Ny PBL har i § 32-2 en bestemmelse om at kommunen skal varsle den ansvarlige skriftlig før
eventuelt pålegg gis, tvangsmulkt vedtas eller forelegg utferdiges, og gis anledning til å uttale
seg innen en frist som ikke skal være kortere enn 3 uker. Dette kravet gjaldt ikke etter gammel
PBL. I veileder til gammel byggesaksforskrift heter det i kap. X § 37 om slike forhold:
Sanksjoner i forbindelse med saksbehandling og kontroll vil bl.a. være aktuelt der det
utføres tiltak hvor saksbehandlingsreglene helt eller delvis ikke er fulgt. En situasjon kan
være bygging uten nødvendig tillatelse, eller uten at melding er sendt inn. Dette kan gjelde
hele eller deler av tiltaket. Det er vanlig å gi anledning til å søke om tillatelse eller sende inn
melding for ulovlig utførte arbeider der dette er nødvendig, men ikke gjort.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
18
KomRev Trøndelag IKS
I intervju ble det sagt at praksis når ulovlige tiltak oppdages (på en eller annen måte) er at det
følges opp pr telefon. Det er sjelden at dette skaper konfliktsituasjoner. Dette fører enten til at
tiltakshaver søker om å få tiltaket lovlig gjennom søknad om tillatelse, eller at saken må
følges opp som et ulovlig tiltak etter reglene som gjelder.
Søkes det om godkjenning av ulovlig oppførte tiltak, behandles saken på vanlig måte. For
slike saker beregnes et tillegg i saksbehandlingsgebyret etter anvendt ekstra tidsforbruk, dog
med en minimumssats som for et nybygg er satt til kr 9340 i 2011. Utover dette får det ikke
konsekvenser for tiltakshaver dersom tiltaket kan godkjennes, og det er de samme vurderinger
som foretas i saken som om søknaden hadde kommet i forkant av gjennomføring av tiltaket.
Vi får opplyst at kommunen hittil ikke har vært konsekvent på innkreving av slikt
ekstragebyr.
I siste 3 års periode har 1 slik sak kommet fram til politisk behandling, og vi fikk opplyst at
denne saken ble løst ved at reguleringsplanene som tiltaket var i konflikt med, ble endret.
Tidlig på 2000-tallet ble det gitt pålegg om å rive en hytte etter ulovlig oppføring.
Kommunen gjør ikke noe systematisk arbeid for å avdekke eventuell ulovligheter; de
oppdages tilfeldig av ansatte i kommunen, eller rapporteres inn som spørsmål til
administrasjonen.
Rådgiver plan og byggesak mener at avdekkede ulovligheter ikke har nådd et omfang som
gjør at det er grunn til å ha spesiell fokus på dette. Hun mener likevel at det er en etablert
oppfatning blant innbyggerne at kommunen er ”snill”, og at det derfor vil ordne seg med en
søknad etter at tiltak er gjennomført.
3.3 Vurdering av om kommunen gjennomfører kontroll og tilsyn
Med utgangspunkt i antallet søknader om tillatelse til tiltak de siste årene, hadde vi forventet
at det var blitt søkt om, og utferdiget, flere ferdigattester. Dette er den kontrollen kommunen
har med at tiltakene er gjennomført som forutsatt. Det er søker som skal be om slik attest, noe
kommunen gjør tiltakshaver oppmerksom på i vedtaksbrevet. Da ferdigattesten formelt sett
også danner grunnlag for ajourføring av matrikkel og grunnlag for kommunale avgifter, er det
et spørsmål om ikke kommunens egeninteresse tilsier at en mer aktiv rolle bør vurderes. At
heller ikke kommunen som tiltakshaver har søkt om ferdigattest for sine bygg, kan tyde på at
det ikke har vært spesielt fokus på ferdigattester og den kontrollen utstedelsen innebærer.
Formuleringen i loven om at søknadspliktige tiltak skal avsluttes med ferdigattest, gjør etter
vår mening at kommunen med hjemmel i ny PBL § 32 om ulovlighetsoppfølging har mulighet
til å vurdere å følge opp dette som en overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av
PBL.
Kommunen har ikke gjennomført tilsyn, og har heller ikke hatt noen plan for hvordan dette
skulle ha blitt gjennomført. Tilsyn er ressurskrevende, men når det sies at det er så få saker at
det kan være vanskelig å finne tilsynsobjekter, bør ikke ressursbruken være et avgjørende
argument.
Ny byggesaksforskrift har bestemmelse om hva som skal være tema for tilsyn de neste årene,
slik at kommunen ikke trenger å bruke tid på lage tilsynsstrategi. Kommunen var klar på at
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
19
KomRev Trøndelag IKS
dette skulle gjennomføres slik forskriften krever, men har foreløpig ikke laget noen plan for
arbeidet.
Det er vanskelig å si noe om det totale omfanget av ulovlig oppførte tiltak, og om det er behov
for kommunen å vurdere en systematisk tilnærming til dette. Ulovlig oppførte tiltak oppdages
som regel tilfeldig. Sakene ser ut til å bli løst ved at det søkes om få tiltaket lovlig. Den
praksis som har vært fulgt ved først å ta en telefonisk henvendelse, ser ut til å være
tilstrekkelig til å få sakene inn i lovlige former. Det har tidligere ikke vært krav om
skriftlighet i denne fasen, og vi mener derfor at kommunens praksis har vært i samsvar med
tidligere regleverk.
Politisk behandling i ett tilfelle fra de siste årene, og krav om riving av hytte tidlig på 2000tallet er for spinkelt grunnlag til å konkludere om hvor strengt kommunen følger opp slike
saker.
3.4 Konklusjon
Tiltakshavere etterspør ferdigattest i liten grad til tross for at de skriftlig gjøres
oppmerksomme på at dette skal avslutte byggesaken.
Kommunen har de siste årene ikke gjennomført tilsyn, men er kjent med krav om
strategi og rapportering i ny forskrift.
Ulovlige tiltak oppdages tilfeldig. Kommunens praksis på oppfølging av disse sakene
ser ut til å være i samsvar med gjeldende regler.
4 Gebyrregulativ for arbeider etter plan og bygningsloven en gjennomgang
Dette kapitlet beskriver i hovedtrekk reglene som gjelder og Namdalseid kommunes praksis.
Det blir ikke foretatt noen vurdering av kommunens praksis.
Plan- og bygningsloven har bestemmelser om saksbehandlingsgebyr. Ny PBL § 33-1 gir
kommunen anledning til å vedta et gebyrregulativ som forplikter tiltakshaverne å betale gebyr
for saksbehandling med videre.
PBL § 33-1
Kommunestyret selv kan gi forskrift om gebyr til kommunen for behandling av søknad om
tillatelse, utferdigelse av kart og attester og for andre arbeid som det etter denne lov eller
forskrift påhviler kommunen å utføre, herunder behandling av private planforslag. Gebyret
skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren. I gebyret kan det
inkluderes utgifter til nødvendig bruk av sakkyndig bistand under tilsyn. Andelen av gebyr
som innkreves for tilsyn skal framgå av regulativet. Tiltakshaver kan selv sørge for de
nødvendige utredninger.
Eier skal betale gebyr for kostnadene for behandling av søknad om driftstillatelse og for
driftskontroll til vedkommende myndighet. Gebyr for driftskontroll kan helt etter delvis dekkes
av årsavgiften.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
20
KomRev Trøndelag IKS
I veileder til loven står det at kostnader forbundet med det tilsyn kommunen skal gjøre, anses
som inkludert i gebyret for å få søknaden behandlet. Avdekkes ulovligheter ved tilsynet, kan
det være aktuelt å belegge ulovlighetsoppfølgingen med et eget gebyr basert på vurdering av
hvor mye merarbeid ulovlighetene medfører.
Veilederen sier videre at formuleringene i ny lov ikke representerer noe nytt i forhold til
tidligere, men synliggjør det viktige prinsippet om at selvkost er det høyeste beløpet
kommunen kan kreve inn for en tjeneste. Gebyrene skal fastsettes i forhold til arbeidsmengde,
men det er ikke meningen at kommunen skal måtte beregne konkret hvor mange timers arbeid
som medgår til å behandle den enkelte søknad.
Dersom kommunen overskrider tidsfristen i PBL § 21-7 første ledd (saker med frist 12 uker),
har byggesaksforskriften i § 7-4 bestemmelser om gebyrbortfall.
Kommunestyret i Namdalseid fastsetter hvert år nytt gebyrregulativ for kommunen. Forslag
til gebyrregulativ legges ut på høring før det vedtas. Gebyrregulativet vedtas som regel i
samme møte som budsjettet vedtas. Gebyrregulativ for 2011 ble vedtatt i kommunestyret
16.12.10 i sak 73/10. Regulativet er tilgjengelig på kommunens hjemmesider, se også vedlegg
1.
Forslag til gebyrregulativ utarbeides av administrasjonen. Vi har bedt om å få
beregningsgrunnlaget for forslaget til 2011-regulativet. Det ble sagt at regulativet tar
utgangspunkt i foregående års regulativ og justeres i forhold til dette. Vi har ikke fått
dokumenter som viser om det de siste årene er foretatt noen konkret beregning. Gebyret skal
være basert på en selvkostvurdering. I veileder til gammel saksbehandlingsforskrift opplyses
det at Kommunal og regionaldepartementet har utgitt retningslinjer for beregning av selvkost
for kommunale betalingstjenester.
I tillegg til satsene for ulike tiltak inneholder regulativet følgende bestemmelser:
For behandling av søknader som ikke blir gjennomført betales gebyr med 50 % av
satsene.
For søknad fra enkeltpersoner eller lag/foreninger om mindre tiltak til allmennyttige
formål som ikke er betalingsbasert, skal det ikke betales gebyr.
Betaling skjer etter det regulativ og de satser som gjelder på det tidspunkt fullstendig
søknad foreligger.
Når særlige forhold foreligger og dokumenteres kan kommunen fravike regulativet.
For behandling av søknader for tiltak som er oppført ulovlig skal det beregnes et
tilleggsgebyr.
Vi kan ikke se at gebyrene sier noe om andeler av gebyr som går med til tilsyn.
Namdalseid har ikke rutinebeskrivelser for innkreving av gebyr, og dette er heller ikke
beskrevet i regulativet. Praksis for innkreving av byggesaksgebyr er at saksbehandler klargjør
beregningsgrunnlaget i form av skjema, og innkrevingen sendes ut samtidig med underretning
om vedtak. Det gis ikke ferdigattest før gebyret er betalt, og dette har vært ansett som
tilstrekkelig sikkerhet for at gebyr betales. Kommunens økonomireglement har bestemmelser
om purring ved manglende betaling, og innfordring foretas gjennom bestemmelsene for
sivilrettslige krav. Fra økonomikontoret får vi opplyst at de fleste regninger betales innen
forfallsdato, det er pr medio mars 2011 en byggesak fra 2010 som er ubetalt.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
21
KomRev Trøndelag IKS
Det kan bestemmes at gebyr kan kreves inn i forkant av saksbehandlingen, da anses søknaden
som fullstendig når gebyret er betalt og saksbehandlingstiden begynner å løpe fra denne dato.
Inntekten fra byggesaksgebyrene5, (inklusiv søknader om ansvarsrett, godkjenning av foretak,
deling av grunneiendom) har de siste årene vært som følger:
Tabell 2 Byggesaksgebyrer, kroner. Siste 3 år
2008
2009
2010
162 710
178 240
131 880
Kommunene rapporterer sine gebyrsatser til KOSTRA. Figur 2 viser at gebyrkostnadene for
oppføring av en enbolig i Namdalseid var høyere enn for enkeltkommunene og grupperingene
vi har sammenlignet med. Tallene for 2010 er foreløpige.
Figur 2 Saksgebyr for oppføring av enebolig, kroner
10000
8000
6000
2006
2007
4000
2008
2009
2000
2010
0
Osen
Namdalseid
Høylandet
Gj.snitt landet
utenom Oslo
Gj.snitt
kommunegr. 05
Kilde: KOSTRA
5 Avslutning
Vi har i denne forvaltningsrevisjonsrapporten sett at Namdalseid kommune har en
tilfredsstillende saksbehandling av byggesaker. Denne hovedkonklusjonen er basert på
opplysninger om personalressurser og kompetanse sammen med vurderinger av utvalgte
kriterier for gjennomført byggesaksbehandling.
Når det gjelder tilsyn har kommunen ikke gjennomført slike de siste årene. Utferdigelse av
ferdigattester, og gjennom dette kontroll med gjennomføringen av tiltakene, har et lite
omfang. Initiativet til utstedelse er imidlertid tiltakshavers, og kommunens rolle er derfor
vanskelig.
5
Inntektsført på konto 16220 1440 30001 i kommunenes regnskap
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
22
KomRev Trøndelag IKS
Det er vanskelig å si noe omfanget av ulovlig oppførte tiltak, men tiltak som er oppdaget ser
ut til å ha blitt håndtert i henhold til forskriften.
Rapporten har også en gjennomgang av bestemmelser om byggesaksgebyr. Kommunens
praksis har ikke vært gjenstand for vurdering i denne rapporten. Revisor finner likevel grunn
til å peke på at gebyrer skal være basert på selvkostvurdering, og at det ikke ser ut til at
kommunen kan dokumentere at dette er gjort. Gebyrsatsene i Namdalseid ser ut til å ligge
høyere enn sammenlignbare kommuner.
5.1 Anbefalinger
Ved behandling av søknader om tillatelse etter PBL, bør vurdering av søknaden i
forhold til saksbehandlingstid synliggjøres
Kommunen bør gjennomgå og ajourføre delegasjonsreglementet
Kommunen bør vurdere om det er mulig å få avsluttet flere saker med ferdigattest
Kommunen bør planlegge tilsynsaktiviteten, og holde KU orientert om dette arbeidet
Kommunen bør vurdere om delegerte saker etter PBL skal refereres til politisk nivå
Kommunen bør foreta en gjennomgang av praksis for gebyrberegning
6 Høring
Hele rapporten er sendt på høring til Namdalseid kommune. Rådmannen hadde ingen
merknader til rapporten.
Rådmannens svar følger som vedlegg 2.
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
23
KomRev Trøndelag IKS
Litteraturliste
Namdalseid kommune: Årsmelding 2009
Namdalseid kommune: Gebyrregulativ 2011
Namdalseid kommune: Delegasjonsreglement
Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) LOV-2008-06-27-71
Plan- og bygningslov (Opphevet). LOV-1985-06-14-77
Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften) FOR-2010-03-26-488
Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) (Opphevet). FOR-2003-06-24749
Statens bygningstekniske etat 2003: Veiledning til forskrift om saksbehandling og kontroll i
byggesaker (SAK)
Statens bygningstekniske etat 2010: Rundskriv H-1/10 Ikraftsetting av ny byggesaksdel i
plan- og bygningsloven
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
24
KomRev Trøndelag IKS
Vedlegg 1
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
25
KomRev Trøndelag IKS
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
26
KomRev Trøndelag IKS
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
27
KomRev Trøndelag IKS
Vedlegg 2
Rådmannens svar på høring, sendt pr e-post 09.06.11
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
28
KomRev Trøndelag IKS
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
29
KomRev Trøndelag IKS
Kontaktinformasjon
Kontaktperson
Rikke Haave
E-postadresse
[email protected]
Telefon
74052913
Hjemmeside
www.krt.no
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
30
KomRev Trøndelag IKS
Byggesaksbehandling – Namdalseid kommune
31