Transcript propos introductif a rabat – conference panafracaine des

PROPOS INTRODUCTIF A RABAT – CONFERENCE PANAFRACAINE DES
DIRECTEURS DES ENA ET IA
(RABAT 24-26 FEVRIER 2014)
Thème : Le recrutement des élèves dans les ENA et la problématique de
l’éthique et de la déontologie : comment concilier exigence académique et
nécessité éthique pour des administrations publiques plus efficaces ?
INTRODUCTION
Dans une intervention, à l'Ecole nationale d'administration, le 27 mars
2013 sur le thème, « Quelle déontologie pour les hauts fonctionnaires ? »,
Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, affirmait : « L’Etat attend de
vous, non point une mythique perfection, non point seulement des talents, des
compétences, de l’intelligence, de l’imagination, du réalisme, de la souplesse,
toutes qualités bien sûr indispensables que vous êtes présumés posséder. Il
attend aussi de vous du courage. Qu’est-ce que le courage pour un
fonctionnaire ? La capacité de penser par soi-même, le cas échéant à contrecourant, à défendre et assumer son point de vue et ses propositions, sans
entêtement, ni rigidité ; la capacité de proposer et promouvoir des positions
utiles pour l’Etat et la collectivité ; de servir effectivement le bien commun ;
l’aptitude à assumer la tension éthique entre l’obéissance et la loyauté, d’un
côté, l’indépendance et la liberté de parole, de l’autre ; la fermeté d’âme dans
l’adversité ; le refus des solutions de facilité et des faux-fuyants, même si les
compromis sont à tout moment nécessaires ; l’aptitude à assumer pleinement
les devoirs et les ambitions de l’Etat, mais aussi à rappeler, chaque fois que
c’est nécessaire, avec tact mais clarté, les principes, les limites et les lignes
rouges à ne pas franchir. En un mot le sens des responsabilités, la capacité
d’assumer jour après jour une éthique de la responsabilité qui n’oblitère pas
toute forme d’éthique de la conviction. »
Voilà, qui pose à notre avis, la problématique de la déontologie de ces
jeunes hauts fonctionnaires. En effet, les élèves de l’ENA ont vocation à
poursuivre des parcours professionnels diversifiés, au cours desquels ils auront
rapidement des responsabilités d’encadrement. L’école se doit donc de leur
fournir un socle commun de références et de connaissances qui leur permettra
d’avoir une vision interministérielle de leurs responsabilités. Mais aussi, elle
doit leur transmettre les règles déontologiques propres à la fonction publique
car le fonctionnaire est confronté à des situations souvent complexes, face
1
1
auxquelles il peut se trouver désorienté tout en étant exposé au regard de ses
concitoyens.
L'ENA française est l'école des élites par excellence et forme ceux et
celles qui souhaitent avoir des fonctions de dirigeant, dans le public (hauts
fonctionnaires), à tous les échelons de l’Etat et des collectivités territoriales.
C’est le creuset pour le recrutement dans les hauts emplois publics.
C’est ce modèle qu’ont choisi les Etats francophones d’Afrique, même si
ce choix a évolué au niveau de certains Etats. Ainsi, chaque fonction publique
est le fruit de son histoire et des attentes des citoyens à son endroit. Certains
pays font le choix de recruter leurs hauts fonctionnaires à la sortie de
l’université et intègrent des profils très variés. Ils y gagnent à l’évidence en
diversité.
Quelle que soit la forme du recrutement des agents publics dans ces
fonctions publiques, le constat est que de nombreux faits mettent en cause le
respect des règles déontologiques par les fonctionnaires. Il suffit d’observer
l’actualité. C’est certainement pour cette raison que la 2ème Conférence
Biennale Panafricaine des Ministres de la Fonction Publique tenue à Rabat du
13 au 15 décembre 1998 avait, entre autre, recommandé que chaque pays
s’engage et prenne effectivement les dispositions indispensables pour
régénérer le professionnalisme et promouvoir l’éthique dans son
administration publique par notamment, la reforme des règles statutaires de
la fonction publique pour y introduire des principes de neutralité, de
transparence et de flexibilité, ainsi que d’intégrité et d’éthique.
Ce regain d’intérêt pour les questions d’éthique professionnelle et de
déontologie dans les fonctions publiques africaines ne saurait épargner les
activités des Ecoles et Instituts qui forment le personnel des administrations
publiques, depuis le recrutement des élèves jusqu’à leur nomination dans la
fonction publique. Ces Ecoles et Instituts sont des institutions de l’intérêt
général, celles des devoirs et des valeurs et elles doivent donc toujours
s’adapter aux mutations du monde.
La présente intervention introductive sur le sous-thème « Le
recrutement des élèves dans les ENA et la problématique de l’éthique et de la
déontologie : comment concilier exigence académique et nécessité éthique
pour des administrations publiques plus efficaces ? » qui aura pour toile de
fond les valeurs du service public, s’articulera sur quatre (4) points. Le premier
essayera de définir les concepts d’éthique et de déontologie (1). Ensuite nous
tenterons d’analyser brièvement ces valeurs (2) pour constater la faible place
2
2
des préoccupations éthiques et déontologiques dans les programmes de
formation de ces institutions de formation des hauts fonctionnaires africains en
général et en particulier dans les processus de recrutement des élèves (3).
Enfin, en guise de conclusion, nous suggérerons quelques pistes de la
problématique d’introduction des préoccupations éthiques et déontologiques
dansles processus de recrutement des élèves dans ces institutions (4).
I - Définition des concepts : éthique et déontologique
La performance des administrations publiques dépend étroitement de
la confiance dont bénéficient, au quotidien, les agents publics dans l’exercice
de leurs fonctions. Cette confiance constitue un indicateurde performance
dans la mesure où elle vient récompenser un fonctionnement irréprochable du
service public. Elle est aussi un facteur de performance, la mise en œuvre des
politiques publiques exigeant chaque jour davantage l’implication de
partenaires extérieurs à la sphère publique aux côtés des administrations.Cette
confiance résulte en partie du respect par chaque agent d’un corps de règles
devant encadrer sa pratique professionnelle : la déontologie.
 La déontologie se définit à partir de différentes sources. Aux
règles écrites s’ajoutent celles que sécrète au cours du temps la
pratique administrative pour pallier les incertitudes ou combler
les silences de la réglementation, voire les réponses purement
personnelles apportées par un agent à une situation délicate, en
se fondant sur son système de valeurs, son éthique personnelle
ou ses références morales.
Le terme déontologie dérive de deux mots grecs (deonet logos) qui
renvoient au discours sur le devoir et à l’explication de ce qui convient. Dans
déontologie, il y a aussi ontologie, et l’étude de la déontologie des
fonctionnaires conduit effectivement à s’interroger sur la nature des missions
du fonctionnaire, sur sa philosophie professionnelle et sur les comportements
que l’on attend de lui. La déontologie d’un fonctionnaire, c’est davantage le
respect d’obligations juridiques, c’est aussi, et peut être avant tout, une
certaine ontologie professionnelle, un devoir-être de praticien dans
l’administration. Elle introduit dans la pratique professionnelle une ontologie
relationnelle et cybernétique. Le fonctionnaire prend alors en considération
son environnement pour mettre en œuvre les règles, principes et prescriptions
qui s’adressent à lui. Il connaît la logique juridique pyramidale, hiérarchique et
prescriptive de son cadre d’action mais il la met en œuvre dans un contexte. La
déontologie du fonctionnaire est alors une grammaire. Elle est du droit, mais,
pour certains de ses aspects, elle est un "droit doux", c’est-à-dire un droit
3
3
dépourvu d’une force juridiquement contraignante. Un droit aussi parfois
"adaptable" en fonction des contextes professionnels.
L’interaction constante entre performance, confiance et déontologie
devrait conduire à faire de la promotion de la déontologie l’un des tous
premiers devoirs de la gestion des ressources humaines (GRH) dans les
administrations publiques. L’ensemble des instruments de la GRH
(recrutement, formation, évaluation, gestion des carrières, organisation du
travail, politique de rémunération, politique disciplinaire, relations sociales, …)
seraient dès lors sollicités au service de deux objectifs : renforcer la culture et
l’identité professionnelle des agents, facteur de motivation et de cohésion ;
garantir l’exemplarité de l’action publique, facteur de confiance.
Or, les traditions administratives en Afrique francophone surtout, se
sont cependant longtemps contentées, en la matière, d’une consécration
formelle des normes. La déontologie se visualise, alors en termes de
prescription ou d’interdiction et regroupe les règles de la morale
professionnelle sanctionnées, le cas échéant, par des dispositions législatives et
réglementaires, ainsi que par des mesures disciplinaires.
 L’éthique s’analyse comme un ensemble de règles de conduite.
Ainsi, elle se rapproche de la morale, elle-même envisagée
comme l’ensemble des règles d’action et des valeurs
généralement admises dans la société. Dans cette optique,
l’éthique a une tonalité plus philosophique que juridique.
L’éthique renvoie donc à des règles dont la violation n’entraîne
pas de sanctions publiques organisées sur l’individu en proie à sa
propre conscience.
En réalité, la connotation juridique du vocale ’’déontologie’’ permet de
mieux cerner le profil éthique des Fonctions Publiques africaines qui sont, au
demeurant, adossées sur des textes législatifs et réglementaires. On se rendre
à l’évidence que les concepts se rejoignent car les deux sont utilisés pour
cerner les aspects juridiques et concrets de l’éthique dans les textes régissant
les Fonctions Publiques africaines.
Ainsi, les règles juridiques de normalisation de la conduite
professionnelle des agents publics sont consacrées dans les statuts (statut
général, statut particulier, statut spécial) des Fonctions Publiques africaines.
4
4
II- Contenu du profil éthique et déontologique des Fonctions Publiques
Africaines
La Charte de la Fonction Publique en Afrique qui a été adoptée par les
Ministres africains de la Fonction Publique, lors de la troisième Conférence
Panafricaine à Windhoek en Namibie, le 5 février 2001,décline entre autre, les
valeurs et les normes de conduites des services publics et des agents publics
qui doivent favoriser un environnement neutre et stable susceptible de
renforcer les valeurs éthiques et l’image des services, ainsi que le
professionnalisme de ces agents.
La lecture croisée de l’ensemble des textes précités rend compte de
l’envergure et de l’omniprésence de l’éthique et de la déontologie au sein des
Fonctions Publiques africaines et permet de cerner le contenu de leur profil
éthique. On peut résumer ce contenu de l’éthique professionnelle de l’agent
public, qui se confond à la déontologie professionnelle, par l’énumération des
obligations auxquelles doit se conformer l’agent dans l’exercice de sa fonction.
Il s’agit de :
- L’obligation de servir : l’agent public est tenu de se consacrer à sa
fonction de manière continue et exclusive ;
- L’obéissance hiérarchique : l’agent public est tenu d’obéir aux ordres
de ses supérieurs hiérarchiques. Cette obligation d’obéissance hiérarchique
n’est cependant pas absolue comme dans l’armée.
- L’impartialité et l’objectivité : cette obligation d’impartialité et
d’objectivité l’invite à traiter avec une rigoureuse égalité les usagers du service.
- L’obligation de réserve et de neutralité : dans l’exercice de ses
fonctions, l’agent public a l’obligation de réserve et de neutralité.
L’obligation de loyalisme : l’obligation de loyalisme envers les
institutions de l’Etat s’impose à tous les agents publics.
Le secret professionnel : l’agent public est tenu au secret
professionnel. Il ne doit pas divulguer les faits, informations et documents dont
il a eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions. De même, il est interdit à
l’agent public de détourner, de se livrer à un trafic de documents de services.
L’intégrité et la probité morale : l’agent public doit s’abstenir de
toute activité contraire à l’éthique et à la morale, tels que le détournement des
deniers publics, le favoritisme, le népotisme, la discrimination, le trafic
d’influence ou l’indiscrétion administrative.
5
5
L’obligation d’honnêteté et de désintéressement : il doit
s’interdire toute vénalité et lutter contre la corruption.
Le conflit d’intérêt : l’agent public ne doit assumer aucune fonction
ou position, se livrer à aucune transaction ou avoir aucun intérêt financier,
commercial ou matériel qui soit incompatible avec ses fonctions.
La déclaration des biens : les agents publics occupant certains
emplois de responsabilité déterminée par voie législative doivent, au moment
de leur entrée en fonction et à la fin de celle-ci, déclarer leurs biens ainsi que
ceux des membres de leurs familles.
La neutralité politique et le devoir de réserve : l’agent public ne
doit pas user de son poste, de sa fonction ou de sa responsabilité à des fins
politiques ou partisanes susceptibles de nuire à l’intérêt du service public. Il est
tenu de respecter la confidentialité des informations détenues à l’occasion de
ses activités professionnelles.
L’équité et le mérite : un des fondements du professionnalisme est
le respect des règles d’équité et de mérite. Il suppose un recrutement
compétitif caractérisé par le choix du meilleur candidat à un emploi ayant fait
l’objet d’une déclaration officielle de vacance.
La responsabilité et la transparence : l’agent public est investi
d’une mission de service public dont il n’est pas propriétaire. Il doit donc
répondre de l’accomplissement de cette mission dans le cadre des objectifs
assignés et des ressources dégagées. Il doit en outre, informer les usagers et
s’assurer sa propre information sur les besoins, les attentes, les réactions du
public en s’appropriant leurs critiques et suggestions.
III- Faible place des préoccupations déontologiques et éthiques dans le
recrutement d’agents dans les fonctions publiques africaines
Il ne suffit pas de définir des valeurs, encore faut-il s’engager à les
appliquer. C’est la responsabilité du fonctionnaire de les mettre en œuvre. Les
élèves sortis des Institutions de formation des hauts fonctionnaires des
administrations publiques, chefs de service, doivent veiller au respect de ces
valeurs fondamentales et les dispositifs applicables en matière de déontologie
et de prévention des conflits d’intérêts. C’est pourquoi les qualités, le sens du
service public, devraient être appréciés dans les concours et dans la carrière.
Aujourd’hui encore, les modalités d’accès à la fonction publique
accordent avant tout du prix au respect de conditions formelles. Les
préoccupations déontologiques interviennent à deux niveaux dans le
recrutement des agents : il doit à la fois garantir l’égalité de traitement des
candidats, mais aussi leur aptitude à respecter les principes qui fondent l’action
6
6
administrative. Or, ces deux aspects sont largement concurrents : l’égalité de
traitement passe par une certaine impersonnalité des épreuves, afin de limiter
autant que possible le jugement subjectif. Dès lors, les éléments de caractère,
de personnalité, les valeurs même du candidat ne font l’objet que d’un examen
superficiel.
Il en est de même pour le recrutement des élèves dans les ENA, même
dans les pays où ces élèves sont nommés fonctionnaires-stagiaires dès leur
admission à l’Ecole. Deux exemples pour nous en convaincre :
le 30 janvier 2014 l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) du
Congo a lancé un concours de recrutement d’une première promotion de
soixante jeunes pour douze mois de formation, dont cinq mois de stage en
administration congolaise et étrangère. Les Congolais titulaires au minimum
d’un diplôme de licence et ayant 25 ans et 30 ans pour les fonctionnaires sont
autorisés à y participer.
Ce concours d’entrée prévoit une épreuve écrite de culture générale.
Pour les candidats déclarés admissibles, ils vont passer une épreuve orale de 30
minutes. Il appartiendrait à l’école de ne retenir que 60 meilleurs candidats qui
vont intégrer l’ENA. A leur entrée, les candidats seront nommés fonctionnairesstagiaires et disposeront d’une bourse d’études pendant toute la durée de la
formation. Comme on peut le constater, ce recrutement se fera sur la base du
mérite sur la base des connaissances générales et techniques.
Le ministre de la Fonction Publique et de la Reforme
administrative, M. Gnamien Konan a annoncé le 14 août 2013, le concours
d’entrée à l’ENA de la Côte-d’Ivoire.
Dans la phase pratique, les candidats seront amenés à répondre à des
sujets sur des ordinateurs et connaîtront leurs notes dès la fin des épreuves.
Quelques 250 à 300 postes sont à pourvoir pour cette session. Cette première
édition qui marque une rupture avec les anciennes méthodes est destinée
selon le ministre de la Fonction Publique et de la Reforme administrative, à
consacrer la vocation d’école d’élite de l’ENA. Ceci par une sélection rigoureuse
pour former un personnel public de qualité.
Ici aussi, aucune préoccupation éthique et déontologique n’a été prise
en compte.
Il faut signaler que dans d’autres pays d’Afrique, la formation dans une
institution de formation pour l’administration publique ne donne pas droit
7
7
d’accès direct dans la Fonction Publique. Dans ces pays, comme le Bénin, le
Burkina Faso, le Niger par exemple, les élèves sortis de l’ENAM, sont obligés
d’attendre une ouverture de concours par l’Etat et compétir avec les autres
demandeurs d’emplois. Mais dans ces concours, on ne tient pas compte des
préoccupations éthiques et déontologiques.
IV- Quelques éléments de la problématique d’introduction de
l’éthique et de la déontologie dans le recrutement des élèves dans les ENA
africaines
Il ne suffit pas de recruter des têtes pleines. Si le candidat est admissible après
les épreuves écrites, les doutes sont déjà levés sur son socle de connaissance.
Mais cela ne suffit pas, il va falloir évaluer sa personnalité, tester l’adéquation
du profil, ses capacités réflexives avec le métier qui l’attend et surtout son sens
du service public.
L’objectif du concours de recrutement doit être de ne sélectionner que des
agents susceptibles d’adhérer aux valeurs du service public et de respecter la
déontologie du fonctionnaire. L’indicateur sera le stage probatoire où
l’encadreur pourra vérifier si les agents recrutés ont réellement fait preuve,
durant leur stage académique professionnel, de leur capacité à servir la
République avec la plus grande intégrité et qu’ils sont aptes à remplir des
missions de service public durant leur carrière.
Les programmes devraient intégrer la déontologie au sens large, c’est-à-dire
l’étude des droits et obligations du fonctionnaire, du droit disciplinaire et pénal
et de la « déontologie au quotidien ». Or, les concours et les examens
professionnels explorent peu la perception de la déontologie par les candidats.
En effet, elle est inscrite au programme par le biais des droits et des devoirs des
fonctionnaires et donne très rarement lieu à un sujet. L’épreuve d’entretien,
qui pourrait en revanche permettre de sonder davantage les valeurs du
candidat, porte essentiellement sur sa culture générale.Les expériences des
autres pourront nous être utiles.
Aux Etats-Unis, des tests de personnalité détaillés qui s’appuient sur des cas
concrets sont utilisés pour le recrutement des fonctionnaires. A la Commission
européenne, certains oraux de recrutement mettent le candidat en situation
d’exposer un court argumentaire à partir d’une commande passée par un
supérieur pour défendre telle ou telle position. Parfois, la commande comporte
des aspects qui doivent heurter les principes du candidat, à charge pour lui de
8
8
faire la preuve de son sens de l’éthique et de ne pas s’engager dans une
approche purement technique.
Madame Nathalie LOISEAU, la nouvelle directrice de l'Ecole Nationale
d'Administration (ENA) française, nommée en 2012, s'apprête à réformer les
trois concours d'entrée (externe, interne et troisième concours). En effet, la
nouvelle directrice souhaite conserver l’épreuve de culture générale qui selon
elle « permet de contextualiser une problématique. Cela correspond très
précisément à ce que devra savoir faire un haut fonctionnaire, qui conçoit et
applique des politiques publiques. Mais, si elle demeure indispensable, il faut
mieux définir son périmètre ». Aussi, pense-t-elle introduire une épreuve orale
collective. Le but, « c'est de vérifier la capacité à travailler collectivement. Le
modèle serait celui de l'ENM. Dans ce cas, un groupe de candidats a trente
minutes pour analyser ensemble un cas concret devant le jury, chacun ayant au
moins cinq minutes de temps de parole. Enfin, l'entretien avec le jury, où il
s’agira davantage d'apprécier la personnalité et la motivation du candidat
plutôt que d'une épreuve de culture générale.
Lors de cette épreuve, l’objectif serait de tester réellement les qualités du
candidat en cherchant à le mettre en situation d’opérer des choix. Pour ce
faire, la méthode des jeux de rôles, même si elle présente des difficultés
d’évaluation, paraît la plus appropriée. La conception de modèles d’épreuves
pourrait revenir à la cellule de soutien du Comité de déontologie/Commission
nationale de déontologie (CD/CND). Les modèles seraient déclinés, par la suite,
en fonction des besoins spécifiques des différentes administrations.
Aux Pays-Bas, la sélection des futurs juges ne s'opère pas seulement sur des
critères universitaires. De plus, la formation initiale est longue et très axée sur
la pratique.
Il existe deux voies d'accès à la magistrature : l'une est réservée aux diplômés
en droit qui ont achevé leurs études récemment et l'autre aux juristes qui
comptent au moins six ans d'expérience. Le manque de juges a entraîné une
rupture de l'équilibre traditionnel entre les deux filières, de sorte que la
majorité des nouveaux juges est actuellement issue de la seconde voie.
Dans les deux cas, les intéressés sont sélectionnés par une commission
composée de juristes professionnels, notamment de magistrats, sur des
critères moins universitaires que personnels et professionnels. Les tests
psychotechniques, les tests de personnalité et les entretiens, destinés à évaluer
les qualités personnelles et la motivation des candidats, occupent une place
essentielle dans le processus de recrutement.
9
9
L’exemple du Bénin en matière du recrutement des auditeurs de juste, futurs
magistrats peut nous intéresser dans le cadre des réflexions actuelles. En effet,
le processus de recrutement prévoit deux voies d’accès à savoir :
- Le recrutement sur concours concernant les jeunes juristes titulaires de
la maîtrise fraîchement sortis des universités.
- Le recrutement sur titre réservé aux officiers de justice, aux greffiers
titulaires de la maîtrise en droit, aux officiers ministériels titulaires de
maîtrise en droit, aux avocats et aux professeurs-Assistants ou Assistants
dispensant des cours de sciences juridiques.
Dans tous les cas, il est prévu des épreuves écrites auxquelles sont soumis ces
candidats pour évaluer le socle de leurs connaissances.
Les candidats déclarés reçus au concours sont nommés auditeurs de justice, et
en cette qualité ils doivent effectuer un stage de deux ans. Pendant cette
période, la procédure disciplinaire instituée par le statut de la magistrature est
applicable aux auditeurs de justice.
Avant leur recrutement et à la fin de leur formation, les auditeurs de justice
sont soumis à une enquête de moralité effectuée par un magistrat d’une cour
d’appel qui en dresse le rapport au garde des sceaux, ministre en charge de la
justice.
Je n’ai pas la magie pour vous sortir un schéma prêt à mettre en œuvre pour un
recrutement vertueux des élèves des ENA en Afrique. Je compte sur vos
contributions pour l’élaboration d’un processus idéal de recrutement de ces
élèves qui prendra en compte la problématique de l’éthique et de la
déontologie.
Je vous remercie.
Etienne Sossou AHOUANKA
Ancien Directeur de l’Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature
Conseiller à la Chambre Administrative de la Cour Suprême du Bénin
10
10