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Contraloría General de la República
Contraloría Regional del Maule
PÉRDIDA DE DOCUMENTOS
POR RAZONES DE FUERZA MAYOR O
CASO FORTUITO.
Septiembre de 2010
I.-
PÉRDIDA, DESTRUCCIÓN, DETERIORO DE
DOCUMENTACIÓN EXISTENTE EN SERVICIOS
PÚBLICOS.
Con ocasión del terremoto acontecido en
la zona central de nuestro país, las
dependencias
de
diversos
Servicios
Públicos y Municipalidades resultaron con
serios
daños
estructurales,
debiendo
proceder a su desalojo por razones de
seguridad.
Producto de los daños, archivos y documentos de
los servicios y de los particulares, se vieron destruidos
y/o dañados severamente, ya sea en forma directa por
los daños ocasionados por el terremoto y en otras, a
consecuencias indirectas de él, tales como condiciones
de almacenamiento poco apropiadas y la exposición de
los documentos al clima y a los elementos del entorno,
contribuyendo con ello a su deterioro, destrucción y
extravío.
Como primer punto a considerar, debemos tener
muy claro que no se trata de la destrucción de
documentos que hayan sido eliminados por un
acto voluntario de la administración, por lo cual no
corresponde en la especie aplicar la circular de
disposición y recomendaciones referente a
eliminación de documentos de esta Contraloría
General.
Los servicios han debido adoptar todas las
medidas conducentes a restablecer, en
coordinación con los demás organismos
públicos, la continuidad de sus funciones,
resguardar los bienes que administra y evitar
situaciones de riesgo para el personal y la
comunidad,
evaluando
las
diferentes
condiciones que concurran en cada caso.
(Aplica dictamen N° 14.518, de 2010.)
Por consiguiente, debemos partir de la
base de que los servicios públicos están
obligados a adoptar las medidas
tendientes a resguardar debidamente la
documentación que mantienen en su
poder por las razones que sean, debiendo
garantizar su integridad.
II.- CONCEPTOS DE CASO
FORTUITO O FUERZA
MAYOR.
No toda la documentación faltante en
un servicio desapareció o se destruyó
producto del terremoto acontecido en
el mes de febrero y no puede
presumirse de ninguna forma tal
hecho.
Las razones por las cuales un documento no es
ubicado o aparece destruido, constituye una
cuestión de hecho que corresponde definir y
determinar al propio servicio ya que implica la
necesidad de que éste adopte las medidas y
ordene las diligencias que fueren pertinentes
para formarse convicción acerca de las causas
que originaron su extravío, pérdida o daño.
(Aplica criterio dictamen N° 16.563, de 2005.)
Concepto de fuerza mayor o caso fortuito
Según el Código Civil se llama fuerza
mayor o caso fortuito el imprevisto a que
no es posible resistir, como un naufragio,
un terremoto, el apresamiento de
enemigos, los actos de autoridad ejercidos
por un funcionario público, etc.
La jurisprudencia de esta Contraloría General
ha precisado que los requisitos necesarios para
entender que en la especie haya concurrido la
fuerza mayor o el caso fortuito, son: la
inimputabilidad, es decir, que provenga de una
causa totalmente ajena a la voluntad del
afectado, quien además no debe haber
contribuido a su ocurrencia; la imprevisibilidad,
y, por último, la irresistibilidad.

Determinar si la pérdida, destrucción o merma se debió a un acto u
omisión imputable a algún funcionario, si, se ha derivado de la culpa o
negligencia del funcionario encargado de la tenencia, uso, custodia o
administración de los mismos, sin que algún funcionario haya podido
prevenir. (Aplica dictamen N° 13.963, de 2000 y N° 46.045 de 2010).

Esta determinación de la causa de la pérdida, extravío o destrucción
de los documentos permitirá determinar por una parte, si la causa fue
precisamente el terremoto o alguna de sus consecuencias, y si existen
responsabilidades administrativas al respecto.
III.- RECOMPOSICIÓN DE DOCUMENTOS.
Luego de las respectivas y exhaustivas búsquedas, si los documentos
no son encontrados, los servicios deben, analizando cada situación que
se le presente, adoptar las medidas que, ajustándose al ordenamiento
jurídico, le permitan reconstituir la información extraviada. (Aplica
criterio contenido en los dictámenes N°s. 6.973, de 1986,y 10.365, de
1987).
Se deberá actuar sobre la base de los antecedentes de que disponga y
de los que, en su caso, les sean proporcionados por los propios
interesados, considerando lo previsto, en materia de prueba, en el
inciso primero del artículo 35, de la ley N° 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que dispone que los hechos relevantes
para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en derecho. (Aplica criterio contenido en el
dictamen N° 62.113, de 2006).
Descripción breve del procedimiento.
Ahora bien, por definición del artículo 18 de la ley
19.880, el procedimiento administrativo es una
sucesión de actos trámites vinculados entre si,
emanados de la administración y, en su caso, de
particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal, que en el
caso estudiado es aquel que declara la destrucción o
extravío del documento y su recomposición.
Como señala la ley, este podrá iniciarse de oficio o a
petición de parte, adoptándose todos los actos
necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la recomposición de los documentos.
Sin entrar en detalles sobre el procedimiento,
por cuanto se encuentra debidamente explicado
en al ley, es preciso recordar que deberá
promoverse respetando los principios de
escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo,
economía procedimental, contradictoriedad,
imparcialidad, abstención, no formalización,
inexcusabilidad, impugnabilidad transparencia y
publicidad.
Es importante destacar que atendida la
trascendencia de la recomposición de un
documento o un proceso y los alcances de
sus
efectos,
deberá
considerarse
especialmente a todos aquellos que
tengan o puedan tener la calidad de
intervinientes.
Al iniciarse el procedimiento de reconstrucción de un documento es muy
importante agotar todas las vías pertinentes para recabar la mayor cantidad
posible de información sobre la documentación extraviada o destruida, de
manera de poder reconstituirlo de la manera más similar a aquella en que
fue dictado originalmente.
Dicha decisión involucra un procedimiento cognitivo por parte de la
administración en la cual el administrado participa activamente, ofreciendo
documentación y planteando observaciones de los documentos
presentados, dirigiéndose sus efectos hacía ellos quienes pueden verse
afectados por un expediente erróneamente reconstituido; por lo que en ello
radica precisamente la diferencia entre la resolución que únicamente
constata la pérdida y aquella que autoriza la recomposición.
Se deberá notificar a quienes se vean o puedan
verse
afectados
por
el
proceso
de
reconstrucción para efecto de que aporten todos
los antecedentes de que dispongan, y luego,
deberá notificárseles del acto que declare su
destrucción o pérdida y lo declare reconstituido,
de manera que puedan hacer valer las
alegaciones y observaciones que estimen
pertinentes.
Resolución que culmina el proceso de
recomposición
Los actos administrativos terminales deben necesariamente ser fundados,
conforme se prescribe en el inciso cuarto del artículo 41, de la referida ley
N° 19.880, correspondiendo a la autoridad que los dicta señalar de qué
manera llegó a la convicción de la veracidad de los hechos que se dan por
acreditados, para lo cual deberá ponderar debidamente todos los medios
de prueba que se hayan hecho valer y aquellos de que disponga.
Al respecto, cabe añadir que la circunstancia de que la autoridad
administrativa pueda apreciar en conciencia el mérito probatorio de los
medios de prueba producidos en un procedimiento administrativo, no
significa, tal como lo precisa la doctrina, que no deba quedar consignado en
el acto decisorio los antecedentes o razonamientos que han conducido a la
autoridad a dar por establecidos los hechos respectivos, toda vez que lo
contrario importaría confundir la discrecionalidad que concede el
ordenamiento jurídico con la arbitrariedad.
Respecto a su impugnabilidad, si dicho acto
denota una actuación dirigida directamente a los
administrados, la referida actuación deberá
producirse a partir de un procedimiento
cognitivo predeterminado a fin garantizar una
afectación de acuerdo a ley sobre el
administrado; por ello, es posible pensar que la
resolución que culmina el proceso de
recomposición del expediente constituye un acto
impugnable
Artículo 50 de la ley sobre procedimientos administrativos. La administración
pública no iniciará ninguna actuación material de ejecución de resoluciones
que limiten derechos de los participantes particulares sin que previamente
haya sido adoptada la resolución que le sirve de fundamento jurídico. El
órgano que ordene un acto de ejecución material de resolución estará
obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa.
IV.- DESTRUCCIÓN O PÉRDIDA DE
DOCUMENTOS UTILIZADOS PARA RENDIR
CUENTAS
Ley N° 10.336, y resolución N° 759, de 2003 de esta
Contraloría General
Todo funcionario, como asimismo toda persona o entidad que reciba,
custodie, administre o pague fondos del Fisco, de las Municipalidades, de
la beneficencia pública y de otros Servicios o Entidades sometidos a la
fiscalización de la Contraloría General, están obligados a rendir a esta las
cuentas comprobadas de su manejo en la forma y plazos legales.
Ahora bien, según el párrafo tercero del artículo 3°, de la resolución N° 759,
de 2003, toda rendición de cuentas estará constituida por los comprobantes
de ingreso, egreso y traspaso, acompañados de la documentación en que
se fundamente.
El punto 3.1. de la mencionada resolución,
indica pormenorizadamente la documentación
constitutiva de la rendición agregando que ello
es sin perjuicio de toda otra documentación que
el funcionario, persona o entidad responsable
de la rendición estime necesario incluir para
justificar los ingresos o inversión de los fondos
respectivos.
Asimismo, el artículo 3.2., dispone que el
soporte de la documentación de cuentas
corresponde en primer lugar a la documentación
auténtica de cuentas en soporte de papel,
entendiéndose por tal solamente el documento
original, la documentación auténtica de cuentas
en soporte electrónico y el expediente de
documentación de cuentas.
En este sentido, el artículo 55, del D.L. 1.263 de
1975, dispone que los ingresos y gastos de los
servicios estatales deben contar con respaldo
de documentación original que justifique tales
operaciones no obstante, en casos calificados,
podrá
aceptarse
en
subsidio
de
la
documentación original, copia o fotocopias
debidamente autentificadas por el ministro de fe
o el funcionario correspondiente.
Ahora bien, la pérdida de los documentos comprobatorios de
cuentas por fuerza mayor, queda sujeta a la obtención o
reconstrucción de aquellos comprobantes en primer lugar y, en su
ausencia, a la presentación de otros documentos representativos de
los pagos y otras pruebas que permitan conocer presuntamente, los
gastos, pues la sola prueba del caso fortuito o fuerza mayor no es
suficiente para aprobar cuentas indocumentadas.
Luego, nos encontramos ante la interrogante del procedimiento a seguir,
cuando un documento se ha perdido o extraviado, sin que se haya podido
obtener copia, autentificadas por un Ministro de Fe o por el funcionario
correspondiente.
Al respecto lo primero que se deberá hacer, son
las correspondientes búsquedas hasta agotar
todos los medios posibles, tanto para recuperar
el documento o una copia, y en caso de no ser
posible, obtener la mayor cantidad de datos
sobre el documento, para lo cual será de mucha
ayuda rehacer el procedimiento interno que
debió seguir el documento cuya recomposición
se pretende.
Con todo este cúmulo de antecedentes, existiría
un principio de prueba del egreso de los
dineros, por lo cual restaría acreditar la
recepción de ellos por parte de otra entidad
pública o privada, para lo cual recurriremos a
similares medios de prueba que nos permitan
acreditarlo.
Facturas y boletas.
Excepcionalmente, y por las razones de
fuerza mayor ya señaladas puede
recibirse en subsidio de la documentación
original, copias o fotocopias debidamente
autentificadas, para pagar compromisos
cuyas facturas o boletas se han
extraviado.
Sin perjuicio de lo anterior, y no obstante la
recomposición de los documentos o la obtención de
copias en su caso -aun cuando se encuentren
autorizadas- respaldar un pago con copias de
documentos, debilita el sistema de control interno
que debe imperar en una organización, por cuanto
posibilita la duplicidad del egreso, por lo cual
únicamente una situación de fuerza mayor o caso
fortuito como el de la especie permite esta particular
forma de rendición. (Dictamen N° 21.325, de 1993).
V.- DOCUMENTOS PRESENTADOS POR
ENTES DEL SECTOR PRIVADO.
En caso de que no sea posible obtener información
alguna sobre el egreso y posterior ingreso de los
dineros, o cuando no se reconozca la existencia de tal
ingreso, será preciso recurrir a los Tribunales de Justicia
para que por la vía preparatoria cite al cuentadante a
confesar deuda o a reconocer firma, de conformidad los
artículos 435 y siguientes del Código de Procedimiento
Civil, con el objeto de declarar la existencia de la
obligación.


Se debe recordar asimismo, que la prueba del pago de
las obligaciones compete a quien ha debido hacerlo, de
tal manera que acreditada la existencia de la obligación,
corresponde que el particular o cuentadante acredite el
pago.
Cuando se trate de obligaciones que consten o hayan
debido constar en escrituras públicas, no se podrá
probar su existencia sino mediante las copias autenticas
emitidas por el Notario público Correspondiente
Pérdida de documentos tributarios.
Las corporaciones y fundaciones beneficiadas con
fondos públicos, obligadas a rendir cuenta ante
Contraloría según los artículos 85, 95, 98 de la ley
10336, pueden concurrir a la Unidad del Servicio de
Impuestos Internos más próxima a su domicilio, en
donde darán aviso de tal hecho y procederán a obtener
copias autentificadas de la documentación que deban
adjuntar a la cuenta, mismas que mantendrán en su
poder en reemplazo de la documentación original, para
los fines de lo dispuesto en el inciso 2, del artículo17, del
Código del Tributario. (Dictámenes 15.640 y 12.088, de
2007).
VI.- MEDIOS DE PRUEBA.


Fotocopias en poder del servicio o de los intervinientes,
de la Contraloría General o Regional, otros servicios,
instituciones previsionales o de salud, casas
comerciales, empresas, bancos, aseguradoras. Copias
auténticas existentes en Notarias.
Copias digitales o escaneadas existentes en bases de
datos, correos electrónicos u otras medias
computaciones. Memorandum, oficios, cartas,
certificaciones de otros servicios, actas de entrega,
documentación asociada.
VII.- EXTRAVÍO PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS.
La autoridad administrativa competente deberá
utilizar cualquier copia fidedigna que exista de
aquel, y en caso de no haberla y en el evento de
que no sea posible recuperar los antecedentes
extraviados, la autoridad respectiva deberá
ordenar se instruya nuevamente la investigación
hasta ser afinada.
VIII.- EXTRAVÍO ANTECEDENTES DE
CONCURSOS Y LICITACIONES.
Se debe proceder de conformidad a lo indicado
anteriormente, intentando recuperar por todos
los medios los antecedentes extraviados, y en
caso de no ser ello posible y, si tampoco es
posible
determinar
fehacientemente
los
postulante y el estado de avance del proceso,
deberá dejarse sin efecto el llamado a
concurso y realizarlo nuevamente.
En el caso de las licitaciones debemos
considerar la información contenida en el Portal
Chile proveedores, por lo cual se podrá por lo
general reconstituir el expediente, atendido que
existirá certeza del estado de avance, los
postulantes y los documentos que ellos
acompañan, sirviendo dichos antecedentes
como documentos suficientes para rehacer el
expediente y afinarlo debidamente.
IX.LIMITACIÓN
DOCUMENTOS.
AL
REHACER
“No es posible rehacer una resolución
devuelta
anteriormente
por
este
organismo, cambiando sustancialmente el
texto de ella y conservando, el mismo
número y fecha primitiva utilizados.”.
(Dictamen N° 90.548, de 1972).