Transcript Ellenőrzés Felügyelet Vezetés Irányítás

Irányítás, felügyelet, ellenőrzés
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
2012. március 6.
Előadó: Dr. Csonka Ernő
Területi Közigazgatásért és Választásokért Felelős Helyettes Államtitkár, Államtitkári Kabinetfőnök
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium
1
Az előadás tematikája
Fogalmi alapvetések
1. Irányítás
- elmélet
- szabályozás
- gyakorlat
2. Felügyelet
- elmélet
- szabályozás
- gyakorlat
3. Ellenőrzés
4. Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
2
Fogalmi alapvetések I.
1. Vezetés
2. Irányítás
•
•
•
•
hierarchikus közigazgatás
szervezeten belüli tevékenység
tárgya: az adott szervezet
döntések végrehajtása, ellenőrzése
• szervezetek közötti viszonyok szabályozása
• meghatározó befolyás gyakorlása
• közvetett vagy közvetlen; elvi vagy operatív; szervezeti
vagy szakmai (kettős irányítás fogalma)
• szakmai irányítás – ágazati irányítás
• szervi irányítás: • szervezet létrehozása, átszervezése
• személyzeti politika
• szervezeti struktúra kialakítása
• működési rend meghatározása 3
Fogalmi alapvetések II.
3. Felügyelet
4. Ellenőrzés
•
•
•
•
•
része az irányításnak
elkülönül az irányítástól
szervezet céljait, feladatait nem jelöli ki
tevékenységet ellenőriz
intézkedést kezdeményez, kikényszerít
•
•
•
•
cél és eredmény összevetése
információszerzés
értékelés
javaslatot fogalmaz meg
4
Irányítás – Vezetés – Felügyelet – Ellenőrzés kapcsolata
Irányítás
Vezetés
Felügyelet
bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjh
hhgj
Ellenőrzés
5
Az irányítás elmélete
• Hatalmi viszony, meghatározó befolyás
• Eszközei:
- jogi eszköz (jogszabály)
- nem jogi eszközök (ösztönzés)
• Irányítás jogi szempontból:
- szabályozás
- konkrét utasítás
- konkrét ügyben döntés (hozzájárulás, jóváhagyás, javaslat,
véleményezés
- aktus felülvizsgálat
6
Az irányítás szabályozása
2010. évi XLIII. törvény a a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány
tagjai és az államtitkárok jogállásáról (Ksztv. 2. §)
Irányítás a következő hatáskörök együttese (államigazgatási szervek irányítása)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása, valamint megszüntetése,
az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási
szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és - ha törvény vagy
kormányrendelet másként nem rendelkezik - az államigazgatási szerv vezetőjével kapcsolatos
egyéb munkáltatói jogok gyakorlása,
az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és
pénzügyi ellenőrzése,
az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása,
az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás
lefolytatására való utasítás,
jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy
utólagos jóváhagyása,
egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására,
jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés,
az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok,
valamint egyes irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatározott
személyes adatok kezelése.
7
Az irányítás gyakorlata
1, Minisztérium
• Kormány irányítja
• miniszter vezeti
• hivatali szervezetet:
- miniszter irányítja
- közigazgatási államtitkár vezeti
2, Polgármesteri Hivatal
- polgármester irányítja: • a hivatal feladatait meghatározza
• a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője
• a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója
- jegyző vezeti:
• munkáltatói jogok gyakorlója
• beszámol a testületnek
• szabályozza a kiadmányozást
8
Az irányítás gyakorlata 2.
A KORMÁNYHIVATALOK FELÉPÍTÉSÉNEK SEMATIKUS ÁBRÁJA
2011. JANUÁR 1. NAPJÁVAL
Központi
hivatal/szaktárca
KIM
országos
funkcionális
irányító szerv
kormánymegbízott
integrált megyei
kormányhivatal
főigazgató
igazgató
szakigazgatási szerv …X
szakigazgatási szerv 5
szakigazgatási szerv 4
funkcionális feladatok
(pénzügy, személyzeti ügyek,
informatika)
szakigazgatási szerv 3
szakigazgatási szerv 2
szakigazgatási szerv 1
szakmai törzsfeladatok
(törvényességi ellenőrzés,
hatósági feladatok,
koordinációs feladatok)
integrációból kimaradó
területi államigazgatási
szervek
kirendeltség
Integrált ügyfélszolgálat
Jelmagyarázat
Szervi/ funkcionális irányítás
Szakmai irányítás
Koordináció
9
A fővárosi, megyei kormányhivatalok irányítása
• 2010. évi CXXVI. törvény 288/2010. (XII.21) kormányrendelet
• Kettős (osztott irányítás) - funkcionális/ szervi irányítás (KIM, NÁK)
- szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal)
• Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés
miniszterelnök
• Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter:
-átszervezés, megszüntetés
- egyéb munkáltatói jogok
- ellenőrzés
- létszám, költségvetés meghatározása
• Szakmai irányítás:
-Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
-fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete
- közoktatási feladatok
NEFMI
KIM
NFM
10
A fővárosi és megyei kormányhivatalok vezetése
1. Kormánymegbízott
2. Főigazgató
3. Igazgató
Kormányhivatalt vezeti
Hivatali szervezetet vezeti
Főigazgató helyettese
4. Szakigazgatási szerv vezetője
szakmai irányító
egyetértése szükséges
11
A felügyelet elmélete
• Jogilag szabályozott tevékenység, hatóság végzi
• Irányítás része
• Önálló felügyelet /például ügyészi felügyelet/
Jogalanyok alapján:
Jogalap szerint:
- önkormányzatok felett
- gazdálkodó szervezetek felett
- állampolgárok felett
- törvényességi
- célszerűségi
Eszközök szerint:
- segítő és helyreigazító eszközök (tanácsadás)
- helyettesítő eszközök ( aktus pótlás)
12
A felügyelet gyakorlata I.
1.
-
A civil szervezetek, köztestületek, önkormányzatok felügyelete
általában autonóm testületek felügyelete (köztestület, egyetem,
területfejlesztési tanács)
általában bírósági, miniszteri
működés, döntés jogszerű-e
változó eszközök
2. A hierarchikus irányítás keretében megvalósuló felügyelet
Ksztv. 4. § (1) bekezdés
•
•
•
•
az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, felmentés
az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és
pénzügyi ellenőrzése
szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása
jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés
 pl. KIM – Központi Statisztikai Hivatal
- Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala
- KIM Igazságügyi Szolgálata (KIMISZ)
 Felügyeleti eljárás a Ket. alapján
13
A felügyelet gyakorlata II.
3. A tevékenységek hatósági felügyelete
- Ellenőrzés
- Intézkedési, döntési jog
pénzpiac
- Hatósági felügyelet: piacfelügyelet, pl: PSZÁF
NMHH hírközlési és médiapiac
- Hatósági ellenőrzés Ket. alapján
- Ellenőrzés jogkövetkezményei:
• elsőre figyelmeztetés elve
• hivatalból eljárás
• eljárás kezdeményezése
14
Az ellenőrzés fogalma
- Kitűzött feladat és elért eredmény összevetése
- Jogi szabályozottság
- Típusai:
• hierarchia szerint: külső/ belső
• formai terjedelem szerint: átfogó/ téma/ cél/ utó
• speciális fajtái: szabályszerűségi, hatékonysági, költségvetési, gazdálkodási,
törvényességi, szakmai
• közigazgatási szempontból - közigazgatáson kívüli ellenőrzés
- közigazgatáson belüli ellenőrzés
15
A közigazgatáson kívüli ellenőrzés
-
Országgyűlés
Kormányt
Alapvető jogok biztosa
Állami Számvevőszék
Alkotmánybíróság
Bíróság
Ügyészség
16
A közigazgatáson belüli ellenőrzés
1) A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal
2) A területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenysége
- NÁK
- szakmai irányító szervek ellenőrzései
- kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége
• törzshivatal ellenőrzései
• egyes szakigazgatási szervek ellenőrzései
17
A törvényességi felügyelet elmélete
- Európai elmélet
• állam egységének elve
• segítő felügyelet elve
- Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
• önkormányzatok feletti törvényességi, célszerűségi felügyelet
- Nemzetközi tendenciák
• decentralizáció
állami beavatkozás szűkül
• előzetes felügyelet visszaszorulóban
- Nemzetközi felügyeleti eszközök
• szakmai segítségnyújtás, törvényességi észrevétel
• jóváhagyás – engedélyezés (Ausztria)
• önkormányzati döntés pótlása (Franciaország – prefektus)
• választott tisztségviselő felfüggesztése (Franciaország, Belgium)
• önkormányzati testület feloszlatása (Portugáliában nincs január 1-jén költségvetés)
• állami megbízott beállítása (adósságrendezés)
18
A magyar törvényességi ellenőrzési rendszer
- liberális szabályozás, kevés állami eszköz a beavatkozásra
- gyenge eszközrendszer
- utólagos ellenőrzési jogkör
Jogosítványok:
•
•
•
•
•
•
•
•
Információkérés, szakmai segítségnyújtás
Törvényességi felhívás
Alkotmánybírósági, bírósági eljárás kezdeményezése
Állami számvevőszéki vizsgálat kezdeményezése
Közbeszerzési Döntőbizottságnál eljárás kezdeményezése
Polgármester ellen fegyelmi eljárás kezdeményezése
Képviselő-testület összehívása
Tisztségviselő felelősségének kezdeményezése
19
A törvényességi ellenőrzés problematikája





a jegyzőkönyvet nem küldték időben (átlagosan 34. napos késedelem)
az eljárásban nem voltak határidők (pl. törvényességi felhívás teljesítése)
a törvénysértő döntés hatályos maradt (a határozat felfüggesztését lehetett kérni)
ÁSZ ütemtervébe nem fért bele az ellenőrzés
mulasztásos törvénysértéseket nem lehetett kezelni
Törvényességi ellenőrzés számokban (2006-2008)
2006
2007
2008
Beérkezett jegyzőkönyvek
113 200
116 100
108 956
Megalkotott rendeletek
49 963
49 404
44 664
Rendeletre tett észrevételek
6 026
15 933
12 319
745 668
723 134
743 846
Határozatokra tett észrevételek
4 116
5 012
6 566
Működésre, mulasztásra tett észrevételek
7 157
10 949
5 263
Bírósági keresetek száma
38
45
44
Alkotmánybírósági indítványok száma
23
19
53
Meghozott határozatok
20
A törvényességi felügyelet kialakítása
Alaptörvény
•
•
•
•
•
törvényességi felügyelet a Kormányhivatal útján (2012.01.01)
rendelet haladéktalan megküldése
jogalkotási kötelezettség elmulasztása
képviselő-testület feloszlatása
sarkalatos törvény
Alapkérdés: előzetes vagy utólagos felügyelet?
• utólagos felügyelet
• előzetes felügyelet
• előzetes felügyelet jóváhagyással
21
A törvényességi felügyelet rendszere
Célja
képviselő-testület, bizottság, részönkormányzat, polgármester, főpolgármester,
megyei közgyűlés elnöke, jegyző működése jogszerűségének biztosítása
Vizsgálja
• szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét;
• döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét;
• törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási
(közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.
Nem terjed ki:
• amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy
• jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye,
• amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott
döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja.
Eljárás
• rendeletet haladéktalanul, jegyzőkönyvet 15 napon belül megküldi
• mérlegelési jogkör
• elsődleges a törvényességi felhívás, legalább 30 napos határidővel
22
A törvényességi felügyelet eszközei
A kormányhivatal:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
törvényességi felhívással élhet;
kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben
összehívja a képviselő-testület ülését;
kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati
rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát;
kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát;
kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi
önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését;
javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy
kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület
feloszlatását;
kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás
jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását;
pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt;
fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a
jegyző ellen;
kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami
Számvevőszéknél;
szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben;
törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott
esetekben.
23
Egyes eszközök jellemzői 1.
1.) A törvényességi felhívás
2.) Információkérés
-Elsődleges eszköz
-Írásban, 30 napos határidő
- köteles eleget tenni
- javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra
3.) Testület összehívása
- törvényességi kérdések tárgyalása indokolt
- közvetlen összehívási jog
4.) Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése
- KIM
Kormány
Alkotmánybíróság
5.) Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése
- Kormányhivatal
Kúria
6.) Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása
- Kormányhivatal
Kúria
24
Egyes eszközök jellemzői
7.) Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása
- Kúria rendeli el
- kormánymegbízott alkotja a rendeletet
- nem módosítható
8.) Határozat felülvizsgálat
-törvényszék
-határozat végrehajtásának felfüggesztése
9.) Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása
- törvényszék
- feladat ellátására kötelezhet
- új Pp. szabály
10.) Felügyeleti bírság
esetei:
• ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv
megküldési kötelezettségének;
• ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló
megkeresésének;
• ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási
(közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt;
• ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester,
valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.
25
Köszönöm megtisztelő figyelmüket!
26