Transcript babe_razvoj_javnih_politika_za_web

„Sadržaj ove publikacije/emitiranog materijala isključiva je odgovornost udruge B.a.b.e. i projektnih partnera (suprijavitelja).“
Razvoj javnih politika
Anka Kekez Koštro
[email protected]
BaBe, 2. i 3. lipnja 2014.
LEGALINA
EUROPSKA UNIJA IZ EUR
EUROPSKA UNIJA
“ULAGANJE U BUDUĆNOST”
PROJKET JE SUFINANCIRALA EU
IZ EUROPSKOG SOCIJALNOG FONDA
UVOD U JAVNE POLITIKE
•Značenje pojma javnih politika
•Vrste javnih politika
•Javne politike kao dio procesa političkog
policy/politics/polity
•Kontekst stvaranja i dimenzije javnih politika
odlučivanja:
DEFINIRANJE JAVNIH POLITIKA
Sve što je vlast / vlada odlučila učiniti ili ne činiti.
Policy područja
i sektori
Glavni akter
Konstituirano
sudjelovanjem vlasti
Ciljevi + instrumenti
=ishodi (racionalnost)
Političko odlučivanje o kolektivnim
pitanjima i problemima
Ne-djelovanje i
ishodi bez odluka
VRSTE JAVNIH POLITIKA
KATEGORIJE IMENA
PODRUČJE
socijalna, ekonomska politika, obrazovna
politika, poljoprivredna politika, infrastrukturna,
sportska, kulturna politika
CILJNE SKUPINE
obiteljska politika, politika prema braniteljima,
politika međugeneracijske solidarnosti
INSTITUCIONALNI
OKVIR
općinska, regionalna, nacionalna, europska
politika
KLASIFIKACIJA JAVNIH POLITIKA PREMA
PODRUČJIMA
Osnovna policy
područja
Nazivi pripadajućih pridjevskih politika
1. KLASIČNI
DRŽAVNI RESORI
vanjska politika, obrana, red i sigurnost, kaznena
politika, sudska politika, politika imigracija
2. EKONOMSKE
POLITIKE
makroekonomska politika, politika oporezivanja,
politika konkurentnosti, politika zapošljavanja, politika
investicija, politika regulacije poslovanja, politika
regulacije financija, regionalna politika
3. SOCIJALNE
POLITIKE
zdravstvena politika, politika socijalne pomoći, politika
socijalne skrbi, obrazovna politika, politika prema
ženama, politika prema manjinama, obiteljska politika
4. SEKTORSKE
POLITIKE
poljoprivredna i ribarska politika, energetska politika,
prometna politika, komunikacijska politika,
informacijska politika, medijska politika, politika zaštite
okoliša
5. OSTALE
POLITIKE
kulturna politika, sportska politika, religijska politika
DIMENZIJE POLITIKE
POLITY
POLICY
POLITICS
Institucionalni
ustroj
političke
zajednice
Racionalno rješavanje problema,
izbor između alternativa
Borba za vlast,
politička moć
KONTEKST STVARANJA JAVNIH POLITIKA
okolina
Birači,
interesne
skupine,
stranke
POLITIČKI SUSTAV
Proračun;
Odluke: zakoni,
uredbe ...
Policy output
Policy input
Policy ishodi
Izvor:
MAP
Savjetovanja
Vježba 1
Vježba analize medijskih sadržaja
Materijal: jedne dnevne novine po grupi
ZADATAK - Prolistajte sadržaj novina i prebrojite koliko se spominje
različitih političkih i policy tema:
a. POLICY TEME =
b. POLITIČKE TEME =
FAZE I KARAKTERISITKE
JAVNIH POLITIKA
•Faze javnih politika
•Specifična uloga aktera javnih politika
•Značenja i okviri razumijevanja problema javnih
politika
•Ciljevi javnih politika
•Instrumenti javnih politika
FAZE POLICY CIKLUSA
1. POSTAVLJANJE POLITIČKOG
DNEVNOG REDA – ODLUČIVANJE
definiranje prioritetnih problema
definiranje glavnih ciljeva politike
5. EVALUACIJA
(VREDNOVANJE) I
PROMJENA
Procjena rezultata
Prijedlozi za nastavak,
izmjene ili okončanje
politike
2. FORMULACIJA/RAZVOJ
Identifikacija opcija
Procjena učinaka opcija
Razrada politike - izrada
instrumenta (propisa)
Procjena učinaka propisa
3. LEGITIMIRANJE
Donošenje političke odluke
Promocija i prihvaćanje politike
4. IMPLEMENTACIJA (PROVEDBA)
 Administracija, koordinacija
 Monitoring (praćenje) kvalitete provedbe i
direktnih rezultata
AKTERI JAVNIH POLITIKA
Osobe, skupine ili institucije koje imaju interes za ili na koje
utječe određena javna politika.
Ivan Grdešić:
DRŽAVNI I NEDRŽAVNI AKTERI
Thomas A. Birkland:
FORMALNI I NEFORMALNI AKTERI
Formalni akteri:
pripada im
zakonodavna, izvršna i sudbena vlast
imaju pravo i obvezu sudjelovanja u
kreiranju neke javne politike po
ustavu i zakonima.
Neformalni
akteri
-
dionici
(pojedinci,
interesne
grupe,
organizacije civilnog društva, političke
stranke,
neovisne
istraživačke
organizacije i mediji) pravo sudjelovanja
u policy procesu dobivaju iz općeg
prava participacije
U policy procesu sudjeluju stoga što
(vjeruju da) imaju određeni „udio“ ili
„ulog“ u određenom problemu (engl.
hold a stake in), a ne zato što su tô
obvezni.
FAZE I AKTERI
1. Odlučivanje o dnevnom redu
veliki broj aktera
2. Razvoj politike
smanjuje se broj aktera, raste
važnost stručnjaka
3. Legitimiranje
prvenstveno formalni akteri, ali i
mediji
4. Implementacija
definirani nositelji - administracija,
ali i partneri iz civilnog društva
5. Vrednovanje
raste broj aktera - javna i politička
rasprava
POSTAVLJANJE DRUŠTVENIH PROBLEMA
NA POLITIČKI DNEVNI RED
REALITET
- Nezadovoljavajuće stanje
- Mogućnost državne intervencije
POJEDINAČNA
PITANJA
DRUŠTVENI
PROBLEM
JAVNI
PROBLEM
PROBLEM JAVNIH POLITIKA
Definirati problem znači ocrtati razliku između onog gdje smo i kuda želimo stići
DEFINICIJA POLICY PROBLEMA
-Policy problem kao objektivna kategorija
-Policy problem kao socijalna konstrukcija-OKVIRI I ZNAČENJA
ZNAČENJA I OKVIRI
Policy okvir – široki okvir značenja unutar kojeg se organiziraju argumenti i
problemi vezani uz određenu javnu politiku.
Primjer različitih policy okvira istih politika
Politika/policy tema:
REGULACIJA KONZUMACIJE DUHANSKIH PROIZVODA - mogući
okviri:
 pravo na zdravlje kao ljudsko pravo
 zaštita privatnosti i prava na izbor kao ljudsko pravo
 efikasno javno zdravstvo
 zaštita okoliša
 prevencija društveno štetnih ponašanja
 povećanje proračunskih prihoda kroz trošarine
Politika/policy tema:
ŽIVOT OSOBA S INVALIDITETOM - mogući okviri:
 zdravstveni problem
 socijalni problem - društvena isključenost
 problem neostvarenih ljudskih i građanskih prava
CILJEVI JAVNIH POLITIKA
Ciljevi - formalna očitovanja o poželjnoj budućnosti zajednice ili
autoritativne izjave kojima se deklarira što će vlast učiniti.
Razlikuju se po tome koliko su općeniti:
 Dugoročni ili opći ciljevi (goals)
 Operativni ciljevi (objectives)
 Specificirane mjere i aktivnosti (specific targets, measures)
JAVNE POLITIKE
progresivno kretanje od cilja prema ishodu
NO:
 u optjecaju veliki broj ciljeva,
često teško razaznati o kojim ciljevima je zapravo riječ
ciljevi su često magloviti i dvosmisleni,
a ponekad i višestruki, difuzni i međusobno suprotstavljeni
INSTRUMENTI JAVNIH POLITIKA
Instrumenti – različiti oblici djelovanja koji stoje vlasti na
raspolaganju za provedbu javnih politika i ostvarenje javnopolitičkih
ciljeva.
Razlikuju se 4 skupine prema primarnom resursu koji im je u
osnovi:
• JAVNE FINANCIJE
• INFORMACIJE
• ZAKONSKE OVLASTI
• ORGANIZACIJA
Unutar svake kategorije postoje sadržajni i procesni instrumenti.
Izravno utječu na
postizanje ciljeva
javne politike.
Izravno utječu na proces
kreiranja i praćenja javne
politike, a neizravno na
ciljeve.
PRIMJERI INSTRUMENATA JP
INFORMACIJE
•
•
•
SADRŽAJNI
•
•
•
Kampanje
Oglašavanje
Obrazovanje
Trening
Uvjeravanje
Savjetovanje
PRAVNE OVLASTI
•
•
•
•
•
•
•
Pokazatelji
uspješnosti, cenzura,
osiguranje pristupa
informacijama
Licenciranje
Dozvole
Prodaja vlasničkih
prava
Regulativa
Samo-regulacija
Vaučeri
Kvote
Savjetodavna tijela,
zabrana stranaka ili
interesnih skupina,
uskraćivanje pristupa
JAVNE FINANCIJE
•
•
•
•
•
•
•
Subvencije
Dotacija
Zajmovi
Porezi
Korisničke
naknade
Porezne olakšice
Donacije
Financiranje
interesnih skupina,
financiranje
kampanja,
uskraćivanje
financiranja
PROCESNI
ORGANIZACIJA
•
•
Izravno pružanje
usluga i dobara kroz
djelovanje državne
uprave, javnih službi
ili javnih poduzeća.
Delegiranje ovlasti i
partnerstva s
tržišnim subjektima
ili organizacijama
civilnog društva
Administrativno
reorganiziranje
Vježba 2
Vodič za vježbu analize medijskih sadržaja
ZADATAK: Pobliže analizirajte 2 članka s policy temama:
Naslov članka s policy
temom
O kojoj se
politici radi?
Koji se glavni
policy cilj nastoji
postići?
Koji se instrumenti za O kojoj se policy
ostvarenje cilja
fazi radi?
spominju u članku?
Koji se akteri
spominju u članku?
ANALIZA JAVNIH POLITIKA
•
•
PRIMJENJENO ISTRAŽIVANJE JAVNIH POLITIKA
SLUŽI KAO ANALITIČKA PODLOGA U RAZVOJU I PROVEDBI
JAVNIH POLITIKA
OSNOVNE PREDNOSTI
- Povećanje objektivnosti i
racionalnosti u procesu
političkog odlučivanja
- Podizanje povjerenja u
političke institucije
- Podloga za kreiranje
javnih politika temeljeno na
dokazima i argumentima
(eng. evidence-based policy making)
IZAZOVI
- Manjkavi izvori podataka,
- Metodološka ograničenja,
- ‘ograničena racionalnost’
ljudske spoznaje
- Ograničen vremenski okvir,
ljudski i financijski resurs
- Nemogućnost potpune
vrijednosne neutralnosti
Analiza javnih politika uvijek uključuje
evaluaciju tj. prosudbu u svrhu donošenja
odluke/odabira najprimjernije opcije
ANALITIČKI POSTUPCI U FAZAMA
POLICY PROCESA
POSTAVLJANJE NA AGENDU:
analiza policy problema i
definiranje ciljeva
EVALUACIJA procjena postignuća
politike i procesa
provedbe politike rezultira
komparativnom
analizom opcija za
budućnost politike
(nastavak, promjena,
dokidanje)
= ex post evaluacija
razvoj
FORMULACIJA/ DIZAJN POLITIKE
Komparativna procjena izvedivosti i
učinaka opcija rješenja i procjena
izvedivosti rješenja.
- Procjena učinka propisa
= ex ante evaluacija
FORMULACIJA: analiza aktera
ODLUČIVANJE: Procjena
prihvaćenosti političke odluke u
javnosti i interesnim skupinama,
identifikacija rizika za provedbu
politike
PROVEDBA: praćenje
(monitoring) – uočavanje
prepreka i rizika u provedbi
politike te potreba za
njezinom modifikacijom
i srednjoročna evaluacija
KORACI STRATEŠKOG PLANIRANJA
ANALITIČKI POSTUPCI ugrađeni su u razvoj strateških dokumenata
1. UTVRĐIVANJE STRATEŠKIH CILJEVA
ANALIZA PROBLEMA i definiranje ciljeva
utvrđivanje trendova, podrške i zapreke u
okolini
5. ZAVRŠNA EVALUACIJA
I PROMJENA
Procjena rezultata
Prijedlozi za
nastavak, izmjene
ili okončanje politike
2. FORMULACIJA= POLICY DIZAJN
Identifikacija mogućih
instrumenata i opcija rješenje
Vrednovanje opcija
Razrada politike – razrada
odabranih instrumenta
3. LEGITIMIRANJE
Donošenje političke odluke
Promocija i prihvaćanje
strategije ili plana
4. IMPLEMENTACIJA (PROVEDBA)
 Administracija, koordinacija
 MONITORING (praćenje) provedbe
 SREDNJOROČNA EVALUACIJA
ANALIZA AKTERA
 Svrha analize aktera
 Koraci analize aktera
 VJEŽBA# 3: Analiza aktera odabrane politike
ANALIZA AKTERA
Čemu analiza aktera?
 Kako bismo na vrijeme otkrili na koje bi sve
pojedince, skupine, zajednice i institucije mogla
utjecati ili koji bi mogli utjecati na javnu politiku
(pozitivno ili negativno)
 Kako bismo predvidjeli vrstu utjecaja (pozitivnog ili
negativnog) pojedinih aktera na javnu politiku
 Kako bismo stigli razviti strategiju za pridobivanje
najučinkovitije potpore za buduću politiku odnosno
smanjivanje potencijalnih prepreka njezinoj provedbi
Analiza aktera
Korak 1 – Identifikacija aktera
 svi formalni i neformalni akteri dosad uključeni i zainteresirani za
problemsko područje i politiku
 oni koji su direktno i indirektno relevantni za provođenje
 Popis:
 aktera neophodnih za realizaciju ciljeva
 aktera na koje će ciljevi imati direktni utjecaj
 aktera koji su vjerojatno negativno nastrojeni prema ciljevima
 aktera s utjecajem na oblikovanje političkog i javnog mnijenja o
ciljevima i sadržaju politike
AKTERI JAVNIH POLITIKA
– vertikalna i horizontalna dimenzija
Nadzor – sudbena
vlast; regulatorne
agencije
Donositelji
politike –
zakonodavna,
izvršna vlast
Agencije
vlade
Izravni provoditelji
politike –
javna uprava
Ostale razine vlasti
Međunarodni
akteri – EU,
WB
Izvanvladini
sudionici –
interesne grupe,
stručnjaci
Mediji i
javnost
Hrvatska socijalna politika : horizontalna i vertikalna dimenzija implementacije
Vertikalna dimenzija
Nacionalna
Regionalna
Obiteljski
centri
Lokalna
Hrvatski zavodi
za zapošljavanje i
drugi
dekoncentrirani
uredi
Uredi
državne
uprave
Socijalne
ustanove
Centri za
socijalnu
skrb
Socijalne
ustanove
Socijalne
ustanove
Socijalne
ustanove
UDRUGE
Horizontalna dimenzija
Korak 2 – Svrstavanje aktera prema razini
moći i interesa
Velika
Uzimamo ih u
obzir...
sekundarni
MOĆ
Ključni akteri
- primarni
Ne posvećujemo Moramo imati
im pažnju
na umu
njihove
potrebe sekundarni
Mala
Nizak
INTERES DIONIKA
Visok
Korak 3 – Dublja analiza ključnih aktera
Naziv
aktera
(org/inst/
pojedinac)
2. Status
u policy
procesu
(formalan/
neformalan)
3. Znanje
o politici
1-2-3
4. Glavni
interes
očekivanje i
specifični cilj
koji odgovara
akteru
5. Stav
prema
politici
+, 0, -
6.
Savezni
štva
(aktualn
,
izvjesna
)
7. Utjecaj
na
politiku
8.
Mogućno
sti
smanjenj
a otpora/
osiguranj
a
aktivne
podrške
politici
ANALIZA POLICY PROBLEMA i
DIZAJN POLITIKE
•
•
•
•
•
Svrha i metode analize problema
Elementi dizajna javnih politike
Definiranje ciljeva javne politike
Razrada i izbor instrumenata
PUP kao alat za dizajn politike
ANALIZA POLICY PROBLEMA
KAKO?
 Pretpostavka za kvalitetno
definiranje ciljeva politike
 Temeljem analize prethodnih
srodnih politika i njihovih
postignuća
 Relevantnost znanstvenih
istraživanja, javnog mnijenja i
niza zainteresiranih aktera
 Zajednički pothvat stručnjaka i
praktičara različitih profila iz
više odjela/uprava/agencija
 Prepoznavanje policy okvira (širih
policy tema) unutar kojih se
organiziraju argumenti
 Potraga za središnjim
problemom u aktualnom
društvenom i političkom
kontekstu
 Prepoznavanje međuovisnosti
specifičnih problema
 Analiza društvenih fenomena i
trendova
 Razlikovanje uzroka i posljedica
 Grupiranje srodnih problema
 Metode: Problemsko stablo,
SWOT, analiza
društvenih/političkih fenomena
PROBLEMSKO STABLO
POLICY OKVIR
POSLJEDICE
POVEZANI
PROBLEM
POSLJEDICE
POVEZANI
PROBLEM
POVEZANI
PROBLEM
SREDIŠNJI PROBLEM
NEPOSREDNI
UZROK
NEPOSREDNI
UZROK
NESPOREDNI
UZROK
DUBLJI UZROK
DUBLJI UZROK
DUBLJI UZROK
PROBLEMSKO STABLO
Nepovjerenje
javnosti u Vladu
loš rejting u EU
analizama sigurnosti
u prometu
prometne nesreće
glavni uzrok i trošak
ozljeda na radu
negativan utjecajna turističku
reputaciju zemlje
visoka smrtnost i
teške povrede
u prometu
mladi vozači najčešći
počinitelji nesreća
česte
prometne nesreće
Nepažljivost vozača
Slaba samodisciplina
i neučinkovite
sankcije
Loša kvaliteta vozila
vozni park prestar
neodržavanje vozila
Loša kvaliteta cesta
loše održavanje cesta
manjak
kapitalnih investicija
VJEŽBA: CILJEVI PROMETNE POLITIKE
Sigurnost u prometu
Smanjivanje broja prometnih
nesreća
Povećavanje pažljivosti kod
vozača
Poboljšanje kvalitete vozila
OSMISLITE MOGUĆE POLICY INSTRUMENTE
Poboljšanje kvalitete
cesta
IZ PROBLEMSKOG U STABLO CILJEVA i INSTRUMENATA
Smanjivanje broja poginulih i
stradalih u prometu
Smanjivanje broja prometnih
nesreća
Povećavanje pažljivosti kod
vozača
Edukacija vozača
Revizija
sankcija
Poboljšanje kvalitete vozila
Poboljšanje kvalitete
cesta
Nabavka novih
vozila
Redovito
održavanje vozila
Fin.olakšice za nabavku i
Kapacitiranje redovitodržavanje vozila
prometne policije
Bolje održavanje
cesta
Strategija kapitalnih
investicija u prometnu
infrastrukturu
DIZAJN JAVNIH POLITIKA
Oblik policy analize koji se javlja tijekom formulacije javne politike. Odnosi se na
osmišljavanje javnih politika kroz dizajniranje optimalnih instrumenata za
postizanje temeljnih ciljeva pojedinih politika.
Elementi dizajna javnih politika:
»CILJEVI
»INSTRUMENTI
»CILJANA POPULACIJA
»IMPLEMENTACIJSKA
STUKTURA
RAZRADA I IZBOR INSTRUMENATA
Realni problemi zahtijevaju kombinaciju instrumenata: informacije, pravne
ovlasti, javne financije i organizacija.
U dizajnu javnih politika potrebno je:
 formulirati više opcija/ kombinacija instrumenata koje
vode prema postavljenim ciljevima
 procijeniti učinak opcija (socijalni, gospodarski, ekološki i
fiskalni)
 usporediti i vrednovati opcije – evaluacijski postupak
 temeljem analize, izabirati optimalnu opciju i kombinaciju
instrumenata
KRITERIJI VREDNOVANJA OPCIJA
 Relevantnost – Da li je razumno upravo tu vrstu i kombinaciju instrumenta
koristiti za tu određenu javnu politiku?
 Efikasnost –Kakav je omjer troškova i koristi?
 Efektivnost – Hoće li taj instrument i izabrana opcija kombinacije
instrumenata dati željeni rezultat – ostvariti cilj?
 Provedivost – Da li je instrument jednostavan za primjenu i može li se
uopće primijeniti, s obzirom na postojeće tehnološke uvjete, ljudske resurse,
financijska ograničenja i organizacijsku strukturu?
 Politička izvedivost
 Legalnost – kakva je ukotvljenost u postojeći pravni okvir, poštivanje
temeljnih ustavnih i ljudskih prava?
 Koherentnost (unutarnja i vanjska)– kakva je usklađenost različitih ciljeva i
instrumenata intervencije, usklađenost intervencije s drugim relevantnim
politikama?
 Pravednost – jednakopravnost, distribucija troškova i koristi u društvu
 Demokratizacijski potencijal – participacija, transparentnost
 Održivost – mogućnost dugoročne provedbe politike u odnosu na
predviđene troškove…
 Potencijal za utjecaj- promjena u širem okružju i u duljem vremenskom
razdoblju uslijed ukupnih učinaka intervencije
PUP KAO ALAT ZA DIZAJN POLITIKE
Procjena učinaka propisa vodi postupak analize problema i dizajn javne
politike. KORACI PUP-a:
1. Definiranje problema
2. Definiranje ciljeva
3. Normativne i nenormativne opcije
4. Procjena učinaka opcija
5. Izbor najbolje opcije
6. Skiciranje monitoringa i evaluacije provedbe opcije
7. Savjetovanje – kontinuirano!