Transcript Presentación del Dr. Manuel Canto Chac Sesión 1

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y
ACCESO A LA INFORMACIÓN
Dr. Manuel Canto Chac
UAMX
TESIS
• Propongo que la participación social en las
políticas públicas es, no sólo una necesidad
para la racionalización de la acción pública,
sino que constituye una opción de modelo de
democracia que se quiera construir, que
impacta directamente la estructura y la
capacidad de gobierno de la sociedad.
De la gobernabilidad a la gobernanza
• La época del autoritarismo puso énfasis en el
control de la sociedad por parte de gobierno.
• La época actual pone el énfasis en el control
del gobierno por parte de la sociedad.
• Esto supone la concepción del Estado no como
cúspide de la pirámide social, sino como el
articulador de una red.
Consenso sobre la Participación
Ventajas de la participación
 inhibe la corrupción dentro del gobierno,
 es un mecanismo de captación de las preferencias
ciudadanas,
 contribuye a la racionalización de la administración
pública
 realiza la soberanía del ciudadano
• …
Tensiones del Control Social
1) Sobre la materia del control ciudadano
i) ex post, dado que su materia específica es la
vigilancia sobre los recursos públicos. El enemigo: la
corrupción
ii) ex ante, debe de ser capaz de controlar las
decisiones, o cuando están en proceso de
implementación, a fin de establecer los correctivos
necesarios.
El
enemigo:
el
monopolio
gubernamental de las decisiones.
2. Los motivos y la sustentabilidad de la
participación ciudadana
¿qué es lo que motiva la participación de la
ciudadanía?, ¿qué podría darle sustento y
permanencia al control social?;
i) para algunos la intervención ciudadana en las
decisiones públicas debiera estar desprovista de
interés;
ii) lo que motiva a los ciudadanos para intervenir es la
defensa de un interés propio afectado, frente a lo
cual desarrolla una acción estratégica, mezcla de
argumento e interés.
3. ¿Qué tipo de participación?
¿individual o colectiva?, ¿profesional o
espontánea?
• la eficacia de la participación ciudadana en la
CS requiere información y especialización →
profesionalización
del
participante
→
pertenencia a asociaciones
• Riesgo
de
conformación
de
élites
participativas → ¿dilema entre eficacia y
espontaneidad?
La representación social
¿con base en qué un grupo no elegido puede aspirar a
intervenir en las decisiones?, ¿quién le asigna
representación? Algunas respuestas:
1) la participación no se basa en la representación y
delegación, sino en la generación de consensos.
2) las instancias de representación no alcanzan a captar
la demanda social específica, ni a establecer las
preferencias, ni la consecuente legitimidad del
público involucrado en acciones específicas, la
eficacia gubernativa requiere de la participación de
los concernidos
¿Qué es la participación?
• Tres notas constitutivas:
• la
incidencia
en
las
estructuras
gubernamentales y en las políticas públicas;
• la transformación del orden social y político
y,
• la exigibilidad de lo derechos ciudadanos y
humanos en general.
• Dos visiones de la participación y de las
políticas públicas…
Participación
como Participación como realización de
correcciones del Pathos derechos ciudadanos
de la Democracia
Énfasis en acotar el poder Énfasis en orientación de políticas
del Estado
Énfasis en derechos civiles Énfasis en derechos económicos y
y políticos
sociales
Énfasis en rendición de Énfasis en definición del problema y
cuentas y en transparencia decisión en función de necesidades
de la gestión pública
sociales.
Énfasis en
individual
participación Énfasis en la participación colectiva
Visión “Desde Arriba”
La visión de la acción pública centrada en el gobierno
generó una concepción “desde arriba” de las políticas
públicas:
• Un origen estrictamente institucional de la acción
pública.
• Se privilegia el trabajo de los expertos y los decisores.
• Nace del desempeño técnico, legal y administrativo de
las burocracias.
• Es un producto para consumo de una sociedad pasiva o
condescendiente.
La experiencia latinoamericana
Generó una visión “desde abajo”:
• se originan en la constelación de demandas sociales,
• en el conflicto de intereses de los diversos actores
• El gobierno actúa en función de las presiones de los
grupos sociales en un juego de suma positiva
• Para que los actores puedan influir requieren desarrollar
capacidades: técnicas, políticas y organizacionales.
¿Qué Instrumentos?
Los Consejos Consultivos
• Contribuyen a que la ciudadanía exprese su opinión sobre la agenda,
sobre la definición del problema y el análisis de alternativas, sugieren
opciones al decisor.
Entre sus limitaciones están:
• sus acuerdos no son vinculantes,
• sus orígenes, con frecuencia por elección del propio decisor, le restan
legitimidad,
• las limitaciones en la información que reciben, lo que disminuye sus
posibilidades de argumentación frente a las burocracias con las que
discuten.
Ha sido la más utilizada, encontró sus límites pronto.
Presupuestos Participativos
• la población elabora sus diagnósticos y
prioriza la obra pública que efectivamente se
realizará.
• Deciden sobre obra, no sobre políticas
públicas.
• Experiencias interesantes en México en el
ámbito municipal.
Los Consejos Gestores de Políticas Públicas
• en ellos se encuentran representados los
diferentes sectores concernidos en la política
pública: usuarios, organizaciones civiles,
funcionarios.
• no sólo son consultados, deliberan las
opciones,
diseñan
las
estrategias,
presupuestan y supervisan, pudiendo llevar
ante la autoridad judicial al funcionario que se
niegue a cumplir lo acordado.
• Inexistentes, aunque opción para México.
O - gubernamental y D social de participación (f) de su
contexto, las variantes de la transición:
1) Los nuevos funcionarios pretenden dar respuesta al reclamo
democrático con descentralización hacia los gobiernos locales
y participación en los programas de las organizaciones
ciudadanas;
2) El impulso a nuevas formas de intermediación social como un
mecanismo de construcción de legitimidad y de
desplazamiento de los viejos actores corporativos o
clientelares,
3) La tradición de organización y participación social existente y
las prácticas del ancien régime se condicionan mutuamente
O Alta – D Alta
O Alta – D Baja
las
instancias
participativas
tenderán a ser canales para la D
de adecuar la estructura de
gobierno a la participación,
presionan los aspectos más
amplios de gobierno y desarrollo.
las instancias participativas, al utilizarse
para desplazar liderazgos tradicionales
y clientelas (una vez logrado) terminan
restringiéndose
a
la
agenda
gubernamental, perdiendo “materia
propia”
O Baja – D Alta
O Baja – D Baja
cuando la transición se da a partir
de
gobiernos
fuertes,
la
participación
tenderá
a
institucionalizarse,
pero
las
prácticas
gubernamentales
tenderán a refuncionalizarlas.
cuando la transición no genera
gobiernos fuertes las instancias de
participación
tienden
a
ser
instrumentos para la “captura” de los
mecanismos redistributivos por los
liderazgos tradicionales;
Algunas Tensiones
• La diversidad social. Tener en cuenta la diversidad de
capacidades y condiciones de los actores; no todos tienen el
mismo nivel de información, ni las mismas destrezas, ni la
misma fuerza política para influir sobre los gobiernos, por
tanto
• evitar que las oportunidades de participación se transformen
en nuevos requisitos para acceder a obras y recursos públicos,
• es importante que el fomento a la participación sea el diseño
y puesta a disposición de instrumentos, al alcance de todos
aquellos que lo pretendan, de lo contrario se convertirían en
élites participativas.
Participación y Representación
• Evitar concebir el diseño de los instrumentos
de participación como otro nivel de
representación
• Si bien algunas formas de participación
requiere de formas de representación (por
ejemplo los delegados barriales en el
presupuesto participativo),
• Las delegaciones tienen que ser específicas,
sobre funciones puntuales.
La diversidad de intereses
•
La democracia siempre ha sido concebida como un conjunto
de instituciones que permiten dirimir de manera pacífica el
conflicto de intereses legítimos entre los diversos actores
sociales, con la participación no es distinto;
• No puede suponerse que participar es renunciar a los
intereses propios, es mucho más claro, y no menos legítimo,
partir del supuesto de la existencia de intereses distintos.
• Los actores sociales participan porque quieren resolver
intereses propios, no sólo por el gusto de participar, ni
necesariamente por interés filantrópico;
• Es la transparencia del interés específico lo que infunde
confianza en la participación, y es la eficacia en la respuesta lo
que le da sustento e institucionalización a los instrumentos
puestos a disposición de la ciudadanía.
La responsabilidad del gobierno
• La participación de actores sociales no sustituye a los gobiernos, ni
histórica ni deontologicamente se sustenta tal malentendido, las
OSC promueven el reconocimiento de nuevos derechos de los
ciudadanos o de nuevas formas de hacerlos exigibles; en vez de
restar, suman a las obligaciones de los gobiernos,
• No se trata de pasar “del Estado providencia al ciudadano
providencia”. Hay que diferenciar entre la garantía del derecho y la
ejecución de la acción correspondiente; al Estado le toca
garantizar, es un asunto jurídico – político de orden general, la
ejecución específica es un asunto técnico.
• Es importante que en el diseño de políticas que supongan la
participación ciudadana se tenga como objetivo la formación de
ciudadanía y no la privatización de las responsabilidades sociales.
Reforma del Estado y Participación
• Si los gobiernos quieren dar paso real y eficazmente
a la participación ciudadana, como una necesidad de
la democratización de las sociedades complejas del
presente y como una necesidad de incrementar la
eficiencia de la acción gubernamental, será necesario
que, como parte de la Reforma del Estado, se
reforme la administración pública para que sea capaz
de asumir la participación de la ciudadanía en los
programas y políticas específicas. Se trata de la
construcción de nuevas formas de relación gobierno
– sociedad,
Dos parecen ser las claves del éxito de los
procesos participativos:
i) motivación de los actores gubernamentales
ii) preservación de la capacidad de ejercer
presión de los civiles.
Entonces tenemos que extender la reflexión
hacia la relación entre actores e instituciones.
Las ventajas de institucionalizar:
• Amplía el horizonte de predictibilidad de los
actores;
• Norma los mecanismos de relación gobierno –
sociedad;
• Permite la rotación de liderazgos ciudadanos;
• Establece criterios para las transferencias.
Los desafíos a la institucionalización:
• Superar la fragilidad de los espacios
participativos ante los cambios políticos.
• Ir más allá de los instrumentos pensados sólo
en función de la consulta;
• Modificar las estructuras gubernamentales
para hacerlas permeables a la D’ social y la
participación. El gobierno no puede
permanecer igual si las incorpora en serio.
Adecuar la administración pública
• Visión integrada de la sociedad vs. Visión
especializada de la A.P.
• Organismo o mecanismo integrador, ¿cómo
hacer transversal?
• ¿Sistema matricial?
• Innovación incremental por medio de
experimentos pactados y controlados
• Desatar proceso más que reformas
administrativas.
La institucionalización no es remedio mágico,
genera nuevas contradicciones:
i)
mayor desgaste de las organizaciones de base al
tener que enfrentar espacios en donde además del
gobierno hay otros sectores de la sociedad;
ii) posible distancia con el proyecto inicial de la
organización
al
tener
que
negociar
sistemáticamente con otros sectores.
En todo proceso de institucionalización se gana y se
pierde algo, la resultante sólo se puede medir en
función de la conquista de nuevos derechos para la
población.
Algunas Restricciones a la Participación
• Dos parecen ser las principales: i) la desventaja de quienes
tienen menos recursos para participar y, ii) el “despotismo” de
la minoría sobre la mayoría, a la pregunta de quiénes participan:
• un número limitado de personas, que dispongan de un mínimo
de información e interés para hacerlo ... no está claro si aquellos
que se abstienen de participar lo harán simplemente porque no
les interesa, o porque no disponen de los recursos necesarios
para hacerlo. En este último caso podríamos estar marginando
a los ciudadanos con menos capacidad para hacer sentir su
voz...” (Font et al.: 18).
Algunos Datos: Consejos Gestores de Ps Ps de
Curitiba:
• En estos consejos se encuentra un grupo con características que
sus miembros tienen perfil de élite... sólo el 33% de los
consejeros poseen una renta mensual inferior a diez salarios
mínimos, el 22.7% percibe más de veinte salarios y el 17.3% más
de cuarenta... entre los que poseen títulos de grado y posgrado
universitarios encontramos un porcentaje acumulado de
66.7%... los miembros de estos consejos pertenecen a un grupo
de asociaciones que representan determinados segmentos de la
sociedad civil organizada...Esto refuerza el perfil de élite de los
consejos, pues la reelección es, prácticamente, un monopolio de
las organizaciones ‘profesionales’” (Fuks, Monseff y Ribeiro).
Algunas diferencias entre participantes y
representantes
Conjunto de
participantes
Género
50% mujeres
Escolaridad
60% debajo
media
Ingreso
33 % debajo
media
Representantes
35%
Mujeres
18%
Debajo media
34% debajo
media
En Conclusión
• La eficacia de la participación tal vez esté más
en función de los contextos políticos que de la
bondad
intrínseca
de
los
diseños
institucionales, aunque estos contribuyen de
manera importante al éxito participativo.
• Institucionalizar no puede ser sólo codificar
los instrumentos participativos, sino pensar al
Estado lleno de sociedad, pero sin dejar de ser
sociedad civil.
• Algunas actitudes del gobierno.
Restricciones…
• falta de sensibilización de los funcionarios hacia la
participación ciudadana, e incluso hostilidad:
• “Hace falta sensibilización de los gobernantes…si este tipo de
participación no es aceptada, reconocida e incorporada,
habrá que volver a los mecanismos más tradicionales como
las movilizaciones, la presión, la calle. Las dos maneras de
control ciudadano son: las calles… la otra, es que te sientes a
la mesa…dependiendo de la sensibilidad y capacidad de un
gobierno puede tener mayor peso una o mayor peso otra”
Algunos aprendizajes, a manera de
recomendaciones.
• 1) Cuando las agencias gubernamentales no
comparten el criterio sobre los alcances del
espacio de control e incluso incurren en
tensiones por el rédito político →
• Previamente: alcanzar el mayor nivel de
consenso posible y acordar las funciones que
le corresponderían a las diversas agencias
gubernamentales participantes
2. Diferencias Organizacionales OSC Gobierno
El funcionamiento de las OSC no responde a la
misma estructura organizacional del gobierno,
suponer lo contrario puede generar serias
dificultades de operación →
Imprescindible que las OSC participen en el
diseño mismo de la instancia de control
ciudadano
3. Origen de funcionarios en OSC
• Incorporar como funcionarios a personas
provenientes de las OSC puede facilitar la
interacción, pero no puede sustituir los procesos de
diálogo y legitimación de las iniciativas
• Suele llegarse a desencuentros entre la manera como
el ahora funcionario ve las cosas –producto de su
experiencia gubernamental- y la manera como las
organizaciones perciben las mismas situaciones.
4. La “agenda” de los funcionarios
• Dificultad de tiempos para el funcionario de alto
nivel; la salida: enviar a asistentes a cumplir con el
expediente,
• en previsión de la escasez de sus tiempos, hiciera un
reordenamiento de su oficina: representante
permanente con información suficiente y capacidad
decisoria acotada.
• Las agencias de gobierno no pueden permanecer
igual cuando hay participación ciudadana.
5. La legitimación
• Pretender que la legitimación sea producto de
las adhesiones de los participantes a
iniciativas políticas del gobierno- cuando están
aún en proceso de deliberación- propicia la
pérdida de legitimidad de una instancia
participativa.
• Lo que confiere legitimidad al gobierno es el
funcionamiento correcto de la instancia
participativa y la eficacia de sus resultados
6. Los niveles de participación y de los
participantes son diversos
• No sería de esperarse períodos largos de
participación de ciudadanos en lo individual, ni por
tanto mucha especialización en la materia de control;
tienen ventaja quienes provienen de OSC, tampoco
puede desconocerse que tenderán a impulsar más
los intereses de su organización que los del sector
social o territorial al que pertenezcan;
• Una combinación -prevista desde el diseño de la
instancia participativa- de capacidades y condiciones
de los participantes podría arrojar mejores
resultados.