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Alguns Aspectos da Gestão
Pública no Brasil
A experiência de reforma da gestão pública
no Brasil é, ainda, uma história de final
aberto.
DO BRASIL COLÔNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAIS
DE ORGANIZAÇÃO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTO
PATRIMONIALISTA
• As primeiras notícias de organização governamental no Brasil remontam
ao período da transferência da corte de Lisboa para o Rio de Janeiro, em
1808. Quando aqui se instalou a sede da monarquia e D. João constituiu
os Ministérios de Negócios do Reino, de Negócios Estrangeiros e da Guerra
e de Negócios da Marinha e Ultramar.
• O contexto era caracterizado pelo patrimonialismo. Não havia distinção
entre os interesses público e privado. O aparelho do Estado funcionava
como uma extensão do poder do soberano, e os cargos eram considerados
prebendas - cargos que permitiam extrair benesses pessoais.
• A estrutura administrativa caracterizava-se neste período por sua
simplicidade: poucos órgãos com muita abrangência.
DO BRASIL COLÔNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAIS
DE ORGANIZAÇÃO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTO
PATRIMONIALISTA
• O Estado tinha a responsabilidade preponderante na oferta de emprego,
dada a insipiência do mercado privado, e a gestão dos negócios
governamentais.
• No Brasil Colônia, a rede fiscal se confundia com a apropriação de rendas,
monopólios e concessões.
• O Estado caracterizava-se por um modelo fortemente centralizado e pela
ausência de critérios e métodos científicos de gestão.
AS REFORMAS EM REGIMES AUTORITÁRIOS: A
EMERGÊNCIA DAS FUNCIONALIDADES
DISFUNCIONALIDADES DA BUROCRACIA
Modelo Burocrático
• O modelo de administração burocrática foi introduzido no Brasil
partir da segunda metade dos anos 30 durante o Estado Novo,
Governo de Getúlio Vargas, sendo empreendida por Maurício
Nabuco e Luiz Simões Lopes.
• A reforma da Administração Pública tornou-se necessária frente a
necessidade de acelerar a industrialização brasileira, a emergência
do capitalismo moderno no País e a necessidade de diminuir os
índices de corrupção e nepotismo.
• Com a reforma, a administração pública sofre um processo de
racionalização: surgimento das primeiras carreiras burocráticas, a
adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público.
Modelo Burocrático
•
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento
Administrativo do Serviço Público – DASP, em 1936.
•
Esse Departamento assumiu as funções de supervisionar a administração pública e de
formar os administradores públicos do primeiro escalão e de fixar o orçamento nacional.
•
Em 1939, foram criados os DAEs - Departamentos Administrativos dos Estados (os
“Daspinhos”) como projeções regionais do órgão central.
•
Neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e
permanentemente vinculada ao planejamento.
•
A partir da década de 40 tentou-se institucionalizar a figura do planejamento governamental
como ferramenta básica de gestão.
•
Foram elaborados diversos planos de governo, muitos deles como conseqüência de
recomendações programas de cooperação internacional: Plano Qüinqüenal (1939) - Plano de
Obras e Equipamentos (1943) - Plano SALTE (1948) - Comissão Mista Brasil EEUU (1951) Programas de Metas (1956) - Plano Trienal (1962).
Modelo Burocrático
• Embora tenham sido valorizados instrumentos importantes
à época, tais como o instituto do concurso público, o
surgimento de carreiras e do treinamento, o
patrimonialismo se mantinha vivo no quadro político
brasileiro.
• O coronelismo dava lugar ao:
• clientelismo - a utilização da administração pública com o
objetivo de prestar serviços para alguns privilegiados e ao
• fisiologismo - relação de poder político em que as ações e
decisões políticas são tomadas em troca de favores.
Ensaios pós-burocráticos na ditadura militar
O regime implantado após o golpe militar de Abril de 1964 encontrou dificuldades
de operação da máquina pública devido ao excesso de rigidez burocrática.
O principal marco da reforma administrativa deste período foi a edição do
Decreto-Lei 200/67.
A edição do Decreto 2000/67 foi a primeira tentativa de implementação de uma
reforma gerencial na administração pública brasileira, que aconteceu sob o
comando de Amaral Peixoto e inspiração de Hélio Beltrão.
O referido instrumento legal continha aspirações descentralizadoras e preconizava
o fortalecimento da administração indireta por intermédio da descentralização e
da autonomia das autarquias, fundações e empresas estatais, como forma de
agilizar a atuação do Estado.
Assim, muitas atividades foram transferidas para a administração indireta que
operava com maior dinamismo operacional.
Ensaios pós-burocráticos na ditadura militar
• A reforma baseada no DL 200/67, não repensou
os mecanismos de controle, enfraquecendo o
núcleo central do aparelho estatal, responsável
pela formulação das políticas públicas.
• Em meados dos anos 70, foi criada - Secretaria da
Modernização – SEMOR introduziu novas técnicas
de gestão, na área da administração de recursos
humanos e desenvolvimento organizacional.
Ensaios pós-burocráticos na ditadura militar
• Em 1979, é criado o Programa Nacional de
Desburocratização - PND, sob a liderança de Hélio Beltrão.
• Esse programa visava identificar os principais obstáculos
que “perseguiam a vida do cidadão comum”.
• O PND chegou a ter status de Ministério (Ministério
Desburocratização) e ganhou bastante popularidade junto à
opinião pública devido a sua efetividade no combate aos
entraves e procedimentos desnecessários, contudo, foi
extinto posteriormente.
• O impacto gerado pela reforma administrativa durante o período militar
aumentou a eficiência do Estado, porém excluiu a sociedade civil dos
processos decisórios.
• As posições de poder eram ocupadas por grupos funcionais e
especializados.
• Neste período emergiu um patrimonialismo político – os tecnocratas se
utilizavam de meios para comprar e incorporar os esforços de participação
política, estabelecendo vínculos com as lideranças políticas emergentes e
cooptando-as por meio da concessão de cargos públicos.
AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRÁTICOS: A
GESTÃO PÚBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA
• A transição democrática brasileira foi marcada
pelo movimento das diretas-já que permitiu a
eleição de Tancredo Neves, depois de duas
décadas de regime militar, num clima que
mesclava elementos de comoção nacional e de
razoável confiança com relação ao futuro
nacional.
• O grande desafio era o de construir as bases da
democracia nascente e o de dominar a inflação.
• Durante a transição democrática de 1985 as
ações rumo a uma administração pública
gerencial são paralisadas.
• Embora representasse uma grande vitória
democrática, a transição democrática teve como
um de seus custos o loteamento dos cargos
públicos da administração indireta e das
delegacias dos ministérios nos Estados para os
políticos dos partidos vitoriosos.
AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRÁTICOS: A
GESTÃO PÚBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA
• A CF de 1988 representou um avanço significativo no
campo da participação popular e incorporação do valor
da cidadania.
• Contudo, também promoveu o engessamento do
aparelho estatal, ao estender para os serviços do
Estado e para as próprias empresas estatais
praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
que adotadas no núcleo estratégico do Estado,
retirando assim, da administração indireta a
flexibilidade concedida pelo Decreto 200/67.
Contexto da Reforma de 1995
• A crise dos anos 70, que provocou iniciativas de
reestruturação econômica e a reconfiguração das
estratégias empresariais chega no início dos anos 80, ao
Estado a partir, de três manifestações básicas:
1) crise financeira (incapacidade de geração de poupança
pública para a realização dos investimentos sociais);
2) crise de identidade (transição caracterizada pelo
abandono de alguns papéis tradicionais e incorporação de
novos) e;
3) crise do modo de administrar (explicada pelo
esgotamento do modelo burocrático).
• A partir de 1990, o Estado Brasileiro se vê
diante da competição internacional, da rápida
abertura aos capitais e do comércio
internacional, associados à privatização das
empresas estatais e à redução do peso do
Estado.
• Esse cenário contribui para o enfraquecimento
do modelo de gestão burocrático.
Reforma Gerencial
• Em meados de 95, durante o primeiro mandato de FHC, chega ao
Brasil um novo modelo de gestão pública – Nova Gestão Pública
(New Public Management) ou reforma gerencial.
• Historicamente, a proposta da Administração Gerencial brasileira,
teve seus lineamentos básicos no Plano Diretor da Reforma do
Estado" e na obra do ex-Ministro Bresser Pereira.
• Para Bresser a reforma gerencial se apresenta como uma "nova
forma de gestão da coisa pública mais compatível com os avanços
tecnológicos, mais ágil, descentralizada, mais voltada para o
controle de resultados do que o controle de procedimentos, e mais
compatível com o avanço da democracia em todo o mundo, que
exige uma participação cada vez mais direta da sociedade na gestão
pública.
Primeiro Governo de FHC
• No intuito de substituir o modelo burocrático pelo
gerencial a então Secretaria da Administração Federal
(SAF) foi transformada no Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE);
• Foram instalados: a Câmara da Reforma do Estado, o
Conselho da Reforma do Estado (integrado por
representantes da sociedade civil), foi elaborado o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado documento de expressão da visão estratégica e orientador dos
projetos de reforma.
Primeiro Governo de FHC promover mudanças
em três dimensões:
• Institucional-legal: remoção dos obstáculos de natureza
constitucional e de outros ordenamentos;
• Cultural: substituir a cultura burocrática dominante
pela nova cultura gerencial;
• Gestão: implementação da reforma por meio da
adoção de novos arranjos institucionais, novas
competências e instrumentos gerenciais mais
adequados.
•
Entre os problemas identificados estavam: o custo da máquina pública: gastos com
pessoal e com bens e serviços, ineficiência dos serviços públicos etc).
•
Frente a tais questões foi proposto um novo arranjo institucional, distinguindo os
quatro segmentos fundamentais característicos da ação do Estado:
1)
Núcleo estratégico: definição de leis e de políticas públicas, e cobrança de seu
cumprimento;
2)
Atividades exclusivas: aquelas que são indelegáveis e que, para o seu exercício, é
necessário o poder de Estado;
3)
Atividades não-exclusivas: aquelas de alta relevância, em que o Estado atua
simultaneamente com outras organizações privadas e do terceiro setor na
prestação de serviços sociais;
4)
Produção de bens e serviços ao mercado: que corresponde ao setor de infraestrutura, onde atuam as empresas, públicas ou privadas, reguladas pelo
governo, portanto com tendências à privatização.
As principais iniciativas, no primeiro período
foram orientadas para:
1)
a revisão do marco legal (reforma constitucional e da legislação
corrente);
2)
a proposição de uma nova arquitetura organizacional (agências
reguladoras, executivas e organizações sociais);
3)
a adoção de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gestão,
programas de inovação e de qualidade na administração pública);
4)
a valorização do servidor (nova política de recursos humanos,
fortalecimento de carreiras estratégicas, revisão da política de
remuneração e intensificação da capacitação de funcionários, visando a
promover a mudança cultural).
Algumas Alterações Legais
A emenda 19/98 trouxe medidas que implicaram tetos para o gasto com funcionalismo, alterações no caráter
rígido e equivocado do Regime Jurídico Único e introdução do princípio da eficiência entre os pilares do
direito administrativo.
•
Controle de despesas e finanças públicas – art. 169, § 4º;
•
Políticas de avaliação e de desenvolvimento de recursos humanos no setor público – art. 37, § 3, I; art.
41, § 4º.
•
Figura do contrato de gestão – art. 37, § 8º.
•
"Princípio da Eficiência“, art. 37 CF .
•
Alteração do caput do art. 39 CF excluindo do ordenamento constitucional a obrigatoriedade da adoção
de um rege jurídico único para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações
públicas dos diversos entes da federação. Eficácia suspensa em agosto 2007 pelo STF devido a não
aprovação em dois turnos, art. 60, § 2º CF.
•
A Lei 9.649/98, promulgada poucos dias antes da Emenda nº 19/98, autorizou o Poder Executivo a
qualificar como agência executiva a autarquia ou fundação que houvesse celebrado contrato de gestão
com o respectivo ministério supervisor, para o fim de cumprir objetivos e metas com este acertados.
•
Promulgação da Lei 9.790/99 – OSCIP
•
Promulgação da Lei 9.637/98 – OS
Segundo Mandato de FHC
• Em 1999 foi extinto o MARE, sendo suas funções absorvidas pelo
Ministério do Planejamento (que passou a ser denominado Ministério do
Planejamento, Orçamento Gestão).
• São reduzidas a implementação dos novos modelos institucionais
(Agências Executivas e Organizações Sociais) e dos novos instrumentos
(contratos de gestão), dando lugar a uma abordagem alternativa que
visava o fortalecimento do espírito empreendedor orientado para a
implementação dos programas do PPA – Programa Plurianual.
• A intensificação do uso da tecnologia da informação orientadas para a
melhoria do atendimento ao cidadão, no relacionamento com o setor
privado, a transparência e modernização da gestão interna (governo
eletrônico, comprasnet, receitanet, quiosques, rede governo, sistemas
corporativos de gestão).
Governo FHC
• Em síntese, as experiências deste período
tiveram o mérito de re-introduzir na agenda
governamental
os
temas
gestão
e
planejamento, porém ocorreram de forma
fragmentada.
Governo Lula
• O primeiro movimento do governo Lula foi o estabelecimento de
um novo marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar
prioritariamente o problema da fome.
• Foi mantida a condução da área de gestão pública no Ministério do
Planejamento.
• No campo da gestão pública foi dada ênfase à adoção de um
Programa de Otimização: o contingenciamento fez com que
governo decidisse pela seleção de programas e revisão de seus
processos visando reduzir custos, melhorar a qualidade e reduzir
tempo de execução. Exemplo Programa Bolsa Família – incluiu as
famílias beneficiadas pelo Bolsa Escola, Cartão Alimentação e Vale
Gás.
Governo Lula
• Em paralelo duas iniciativas foram desenvolvidas:
1º A elaboração do novo PPA 2004 – 2007, denominado
Plano Brasil de Todos - estabeleceu o direcionamento
estratégico a partir dos seguintes objetivos:
a) Inclusão social e redução das desigualdades sociais;
b) Crescimento com geração de trabalho, emprego e
renda, ambientalmente sustentável e redutor das
desigualdades; e
c) Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da
democracia.
Governo Lula
2º) A construção de um Plano de Gestão Pública
(SEGES, 2003) orientado para:
a) Redução do déficit institucional;
b) Fortalecimento da governança;
c) Aumento da eficiência;
d) Transparência e participação.
• O Plano foi descontinuado e repetiu o que
aconteceu
no
governo
anterior,
visão
fragmentada.
Algumas Considerações
• A agenda de reformas insere-se no rol das questões de
Estado, e não no mero interesse partidário.
• Reformar o Estado brasileiro tem sido tarefa permanente
[Estado] e não transitória [governo].
• Na verdade se faz reforma da administração pública no
Brasil desde que se faz administração pública e,
freqüentemente, estas reformas focaram quase sempre o
fortalecimento institucional das áreas econômicas .
• As reformas administrativas foram (e ainda são, em grande
medida) desenhadas como instrumento do ajuste.
Algumas Considerações
• A formulação de um plano estratégico não
assegura a sua implementação.
• O objetivo central é o de (re)descobrir o “elo
perdido” entre o modelo de desenvolvimento
e o modelo e gestão.
Debate
• Quais são os principais desafios da gestão pública no
Brasil?
• Em que instância eles estão localizados?
• A superação de tais desafios garante a construção de
um modelo de gestão pública societário? Ou seja,
uma gestão pública compartilhada com a sociedade?