Transcript Slide 1 - Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova

Dezvoltarea capacităților pentru bugetare bazată pe
performanță în Republica Moldova
Atelier de lucru la nivel înalt pentru
responsabili politici şi
înalţi funcţionari guvernamentali
Juraj Rencko, consultant internaţional şi lider de echipă
Proiect susținut de Programul Slovak Aid „Finanțele Publice pentru Dezvoltare”, finanțat de Ministerul
Finanțelor al Republicii Slovace și implementat în comun cu Centrul Regional PNUD Bratislava în cooperare cu
Oficiul de Țară PNUD în Moldova
1
Veniturile și cheltuielile publice,
împrumuturile publice
EU 15
Cheltuieli
venit
2
Structura cheltuielilor publice
3
Motivele esențiale pentru reforme în
domeniul cheltuielilor publice în OCDE
• Devastarea impactului deficitului și datoriilor
publice asupra mediului macro-economic;
• Presiunile publicului pentru îmbunătățirea
calității și extinderea serviciilor publice;
• Eforturi pentru evitarea „presiunii fiscale “;
• Îmbătrânirea populației;
• Globalizare.
4
De ce este importantă orientarea spre
rezultate?
Resursele sunt limitate atât în sectorul privat
cât și în cel public.
•Sectorul privat – piaţă, competitivitate,
faliment
•Sectorul public – „gaură neagră“, fără
testarea pieţei
Câteva exemple de potențial „stres
fiscal“
Obligație
Directă (sigură)
Dacă se produce un anumit eveniment
Explicită
Obligația Guvernului este recunoscută prin lege sau
contract






Finanțarea în viitor a asistenței medicale
(deficitul Fondului de Sănătate)
Viitoarele prestații publice de pensii în cadrul
noii scheme de contribuții continue (deficite
tranzitorii post-reformă)
Viitoarea rețea de protecție socială
Vitoarele salarii și beneficii ale angajaților
publici
Împrumuturi suverane (împrumuturile
contractate și hârtiile de valoare emise de
guvernul central)



Implicită
O obligație ”morală” a guvernului care reflectă în principal
așteptările publicului și presiunile din partea grupurilor de
interese


Costul politicilor menite să asigure respectarea
cerințelor UE
Cerințe de finanțare a forțelor armate aferente
calității de membru NATO





Obligațiile agențiilor care beneficiază de
garanțiile Statului, cum ar fi Banca de Stat
pentru Dezvoltare, EXIM Bank, Compania de
Asigurare Export-Import, Fondul Pensii de
Rezervă pentru acoperirea garanțiilor de pensii,
Fondul de Asigurare a Depozitelor, Fondul de
Asigurare a Creditelor, Fundașia pentru Garanția
Creditelor Rurale și Biroul Regimului de Piață
Agricolă
Garanțiile de mediu și alte obligații ale Agenției
de Privatizări
Garanția de pensii în cadrul noii scheme de
pensii
Garanții de stat emise entităților publice și
private și autorităților locale
Garanții pentru investiții private (concesiuni)
Obligațiile băncilor mari și cu influență politică
(Postabank) și ale întreprindelor (Căi ferate)
Obligațiile autorităților locale de a oferi servicii
esențiale
Acordarea de indemnizații angajaților care și-au
pierdut locurile de muncă la fostele
întreprinderi de stat
Asigurări financiare pentru concesiuni6dacă
veniturile nu sunt suficiente pentru a acoperi
achitarea datoriei
Obiectivele de bază ale procesului de
management al cheltuielilor publice
7
Disciplina fiscală agregată
Câteva practici bugetare problematice
•
•
•
•
•
•
Bugetare nerealistă
Bugetare ascunsă
Bugetare evazivă
Bugetare repetitivă
Bugetare pe baza fondului de casă (cashbox)
Bugetare amânată
8
Eficiență de alocare
Câteva practici problematice
•
•
•
•
Bugetare pe termen scurt
Planificare evazivă
Priorități distorsionate
Bugetare de enclavă
9
Diferențe de bază între bugetare
"tradiționale" și modernă
modernă
tradițional
•
•
•
•
•
•
Pe termen scurt
Bazata pe intrari/resurse
Abordarea “de jos in sus”
Centralizată
Abordare incrementala
Practici netransparente
•
•
•
•
•
•
Pe termen mediu
Bazată pe performanță
Abordarea “de sus in jos”
Descentralizată
Bazata pe priorități
Proceduri transparente
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu
bugetarea de sus - jos
• Limitele generale de cheltuieli generale
compatibile cu previziunile macroeconomice și
cadrul macro-fiscal
• Estimarea impactului politicilor actuale asupra
bugetului următor (de referință)
• Identificarea, pe sectoare, a economiilor posibile
• Decizia pe sectoare privind intensificarea
activităților în conformitate cu prioritățile guvernului
(EIF/estimarea costurilor)
11
Legătura dintre Strategii și Buget
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu
Bugetul de bază
13
Efectul nasului de cămilă
Proverb arab
“Dacă vezi nasul
cămilei în cort, fii
sigur că imediat îi
vei vedea și corpul."
14
15
Conceptul liniei de baza
16
Principii/proces de evaluare a
impactului fiscal
• Impactul fiscal ar trebui să fie obiectiv
• Toate părțile potențial afectate ar trebui să
aibă posibilitatea de a estima impactul fiscal.
• Timp suficient pentru evaluarea impactului
fiscal trebuie să fie parte a procesului de
formulare a politicilor
• Este necesară o evaluare finală de către
Ministerul Finanțelor
17
Ce este estimarea costurilor și
cine are nevoie de ea?
• EIF se realizează prin estimarea costurilor
Costul a ceva este prețul tuturor bunurilor,
serviciilor și manoperei și ponderea
costurilor capitale consumate necesare
pentru a produce ceva care să devină
produs sau serviciu
18
Diferite provocări în estimarea
costurilor cu care se confruntă
diferite ministere
•
Transport și comunicații - evaluarea materialelor, mașinăriei și a forței de muncă
necesare pentru a construi un kilometru de drum pe diferite tipuri de teren. Aproape o
treime din cheltuieli sunt reprezentate de capital, în timp ce restul este în mare parte pentru
întreținerea infrastructurii existente de transport și de comunicații.
•
Educație - evaluarea numărului de elevi într-un an academic și a necesitățilorpentru
profesori, cărți, clădiri și alte tipuri de sprijin
•
Muncă, Protecție Socială și Familie - estimarea nivelului de sărăcie și șomaj și a
necesității pentru diferite forme de prestații sociale, lîn mărime care ar corespunde criteriilor
sociale minime.
•
Afaceri interne – angajează un număr mare de personal, comparativ cu alte ministere, cu
un buget salarial care constituie aproape jumătate din totalul cheltuielilor anuale. Pe lângă
estimarea costurilor aferente personalului suplimentar pentru a îndeplini noi obiective,
ministerul trebuie să estimeze și costurile capitale ale echipamentelor și transportului
necesare pentru servicii moderne de pompieri și poliție
19
Elementele cadrului macro – fiscal
Politica fiscală
Prognozare macro-economică
Total cheltuieli = venituri + împrumuturi
Bugetul de bază
Programe
noi/priorități
bugetare
Economii
Limita pe sector în baza politicilor/standardelor
20
Conceptul de bugetare pe
programe – Introducere
succintă
21
Corelarea planificărilor și bugetului
•
•
•
•
•
•
Salarii
Bunuri și servicii
Subvenții și transferuri
Rata dobânzii
Cheltuieli de capital
Rambursare principală
Programul
Ieșiri
Numărul studenților
Rezultate
(performanță)
Abilități de elevi,
studenți
Norme și reguli, legi și
regulamente, ipoteze, politici,
strategii
eficacitate
Eficiență
Intrări (resurse)
Numărul profesorilor,
numărul școlilor
Formarea programului
Programul 1
Subprogramul
1.1.
activitate
1.1.001
activitate
1.1.002
activitate
1.1.003
Subprogramul
1.2
Activitate
1.2.001
activitate
1.2.002
Cadrul logic se bazează pe compatibilitatea abordărilor de sus în jos şi de
jos în sus
Impact
Scop
Obiective
Rezultat
aferente Rezultatelor
Produs
Obiective aferente
Produsului
Indicatori de
rezultate
Indicatori de eficienţă
Indicatori de produse
Implementarea programului /
Activităţi
Contribuţii
- Umane
- Materiale
Abordarea de sus în jos se aplică la elaborarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)
Abordarea de jos în sus reprezintă implementarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)
Legătura dintre CCTM şi Bugetarea
pe programe
Legătura dintre Strategii și Buget
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu
6 faze ale ciclului bugetar
Revizuirea
politicii (6)
Planificare
strategică (1)
Pregătirea
bugetului (2)
Audit extern (5)
Contabilitate și
raportare (4)
Executarea
bugetului (3)
Ce reprezintă monitorizarea?
• Evaluare de rutină a activităților în
desfășurare
• Colectarea sistematică de date pentru
indicatori specifici
• Instrument de corectare a devierilor în
implementarea programului
• Instrument de gestiune a programului care
furnizează surse de informații pentru
evaluare
28
De ce să monitorizăm?
• Pentru a monitoriza progresul către
obiectivele stabilite
• Pentru a identifica ceea ce merge bine și
ceea ce nu merge conform planurilor
• Pentru a oferi informații despre gradul de
progres
• Pentru a corecta rapid devierile în cadrul
implementării programului
• Pentru a furniza intrări (input) pentru
evaluare
29
Ce reprezintă evaluarea?
• Instrument de măsurare a succesului
programului
• Compararea rezultatelor reale cu cele
scontate
Definiția UE
• Analiza intervențiilor în baza rezultatelor,
impactului și necesităților pe care acestea
sunt menite să le satisfacă
30
BP prevede faptul că Guvernul indică în documentele bugetare
obiectivele de bază, acţiunile şi costurile prin utilizarea indicatorilor
de performanţă (pentru măsurare) şi obiectivelor (pentru reflectarea
intenţiilor guvernamentale)
Guvernul trebuie să răspundă la
3 întrebări:
Ce își propune Guvernul să
obțină pentru societate
(rezultate)?
Ce va face Guvernul pentru
a obține aceste rezultate
(produse)?
Dispune Guvernul de
resurse suficiente (inputuri, resurse)?
31
Ce beneficii implică Bugetarea pe
programe?
Bugetarea pe programe are drept scop:
Creșterea
transparenței
Creșterea
eficienței
resurselor
alocate
Îmbunătățirea
responsabilității
Bugetarea pe programe crește
eficiența surselor bugetare alocate
Bugetarea pe programe permite o flexibilitate înaltă în
alocarea resurselor bugetare:
•Accent redus pe intrări
•Oferă posibilitatea de a distribui resursele între subiecții
clasificației economice
BP contribuie la creșterea gradului de
responsabilitate
A reușit Guvernul să
obțină ceea ce și-a
propus pentru
societate?
Guvernul trebuie să
răspundă la 3
întrebări:
Au fost bunurile și
serviciile oferite așa
cum a fost planificat?
A fost prețul
acceptabil?
34
„pedeapsa“ vs.
învăţare
Experiența internațională în
bugetarea bazată pe
programe
35
Cum a început bugetarea pe
programe?
•
Sistemul numit „Sistem de planificare, programare și bugetare“ (SPPB) a fost
implementat pentru prima dată în anii 60 ai secolului trecut în sectorul apărării în
SUA, cu obiectivul principal de intensificare a controlului asupra cheltuielilor în
creștere pentru apărare și alte programe costisitoare.
 În anii 80, acest sistem a fost introdus în ONU și câteva alte organizații internaționale.
 În același timp, în anii 80, guvernul din Noua Zeelandă a implementat cu succes
bugetarea bazată pe rezultate.
•
•
În anii 90, această cale a fost urmată de multe țări din OCDE, recent toate țările
dezvoltate și multe țări în curs de dezvoltare fie au implementat sau sunt în proces
de implementare a bugetării pe programe.
Nu există nicio abordare unificată – există bugetare orientată pe rezultate,
bugetare pe programe, bugetare bazată pe rezultate etc.
Bugetarea pe programe
este folosită în lumea
întreagă, dar în
modalitate diferită, cu
specific național
37
Care sunt deosebirile
esențiale
• Abordarea centralizată vs. descentralizată
• Numărul de nivele de clasificație a
programelor
• Nivelul de detalii în prezentarea bugetului în
Parlament
• Orientare asupra rezultatelor vs. produselor
• Calitatea procesului de monitorizare și
evaluare
38
Caracteristici comune
•
•
•
•
•
Libertatea mai mare de ministerele de resort
Probleme cu indicatori de performanță
Părțile interesate implicarea
Dreptul de proprietate asupra programelor de
Classifiction Programul acoperă toate
fondurile publice
39
Abordări speciale
• Cheltuieli de recenzii (UK, Danemarca, Olanda)
• De patru ani buget bazat pe acordul de
coaliție (Austria)
• Acordurile de servicii publice (UK,
Danemarca,Suedia)
40
Țările folosesc BP pentru
a se concentra supra
rezultatelor de buget
pentru a demonstra că
autoritățile își realizează
munca
41
Câteva exemple
42
România
Suedia
Olanda
Slovenia
Texas
43
România folosește
anexa cu clasificarea
programelor pentru
elaborarea bugetului
național
44
Suedia folosește metodologii
de programe care
accentuează managementul
organizațional și
performanța
45
Olanda a început această
practică în anii 1990 și continuă
să o perfecționeze. În această
țară accentul se pune pe
monitorizare și evaluare
46
Slovenia a început
abordarea la program cu
o listă de 200 programe
definită de Ministerul
Finanțelor
47
Probabil cel mai bun
exemplu de bugetare pe
programe este în statul
Texas din SUA
48
Bugetul statului Texas:
• Ciclu bugetar de 2 ani
• Planificare extensivă a
programului cu monitorizare
și evaluare în anul 1
• Rezultate detaliate și noi
obiective de performanță în
textul legii bugetului în anul 2
49
Țineți minte:
Toate sistemele de
programe sunt diferite și se
bazează pe cultura
finanțelor publice și
structura instituțională a
țărilor în care sunt
implementate
50
Lecții însușite și provocări în
implementarea BBP
51
Programele nu sunt doar
tehnice
• Mulți specialiști în domeniul finanțelor
publice consideră bugetarea pe
programe (BP) o activitate pur tehnică
• Aceasta este o greșeală răspândită
• Bugetele bazate pe rezultate au fost
concepute pentru a fi folosite de către
autorii de politici și conducători
52
Date pentru manageri
• Scopurile, obiectivele și rezultatele
necesare pentru sistemul de programe
sunt instrumente de management
• Acestea oferă liderilor de politici și
funcționarilor de rang superior posibilitatea
de a
– Dirija și
– Evalua
cheltuielile.
53
Programele se referă la
rezultate
Nici un alt sistem de bugetare nu vă poate
spune în mod sistematic ce a fost/va fi
achiziționat cu banii din buget:
• Rate mai bune de gradare
• Noi sisteme de date
• Kilometri de drumuri noi
• Reducerea criminalității
54
Programele apără deciziile
• Datele despre rezultate pot ajuta liderii și
managerii să explice orice decizie de
cheltuieli
• Indicatorii non-financiari de programe pot
indica valoarea banilor cheltuiți
55
Sprijin bazat pe rezultate
• Datele despre Program pot fi folosite
pentru a justifica menținerea, creșterea
sau reducerea activităților autorităților
56
57
1. Liderii nu se folosesc de
oportunitatea utilizării a cel puțin
câtorva rezultate ale programului
în luarea deciziilor de alocare.
58
2. Personalul nu vrea să efectueze activități
suplimentare necesare pentru definirea și
trasarea rezultatelor, în special în cazul în care
liderii nu folosesc datele pentru a lua decizii
59
3. BP implică necesitatea personalului responsabil
de buget și manageri de resort care să colaboreze
într-o modalitate nouă, care încă nu este stabilită
sau înțeleasă.
Managerii de resort trebuie să definească
rezultatele. Acest lucru poate fi o sursă de conflict.
60
4. Factorul fricii:
- Unii membri ai personalului încearcă
să evite BP. Ei sunt competenți în
bugete bazate pe resurse. Lor le este
frică de schimbări.
- Personalul financiar ar putea avea
senzația că va pierde puterea în cazul
trecerii la BP.
61
5. Confuzie sau dezacord cu
definițiile/procedurile de bază:
-Ce este un scop vs. un obiectiv?
-Când trebuie prezentate
documentele?
-Ce anume se are în vedere prin
cuvântul “rezultat”?
-Cum se va stabilieficacitatea?
62
6. Sistemul informațional nu
poate oferi date fiabile despre
rezultate.
63
8. Schimbări referitoare la
lideri
- Noul lider consideră BP o inițiativă a
liderului precedent
- Transferul Directorului responsabil de
buget sau al managerilor-cheie
- Persoanele nou numite nu înțeleg BP
64
9. Timpul conduce la erodarea BP
- ritmul instituțional încetinește
(starea de oboseală a BP) înainte
de implementarea completă
65
10. BP este adesea o
prioritate a liderilor pe care
ceilalți nu o prea împărtășesc
• Persoanele care nu susțin BP nu se opun în
mod deschis, dar ritmul eforturilor lor pentru
implementarea BP este lent. Ei:
– Solicită în permanență explicații
– Se scuză mai degrabă decât să acționeze
– Limitează sau amână instruirile necesare
– Oferă resurse BP inadecvate
66
Este necesar:
Să faceți o declarație publică
precum că rezultatele vor fi luate în
considerație în următorul exercițiu
bugetar
67
Nu trebuie:
Să creați așteptarea că rezultatele
BP vor determina alocațiunile în
mod strict – lăsați spațiu pentru
negocieri și raționament.
68
Așteptarea finalizării pregătirilor
perfecte înainte de implementarea
bugetării bazate pe performanță
doar va crește șansele de eșec.
69
Concentrați atenția organizației
dvs. asupra rezultatelor ACUM
70
Pentru mai multe informații despre Programul
Finanțele Publice pentru Dezvoltare accesați
http://publicfinance.undp.sk/en/
Vă mulțumim!
71