Transcript PRESENTACION CONTRALORIA N° 4. Fiscalización municipal. PJF

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
División de Municipalidades
FISCALIZACION MUNICIPAL
Priscila Jara Fuentes
Jefe División Municipalidades
FISCALIZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
• En Chile, existen 345 municipalidades.
• Están a cargo de la administración de la unidad territorial
denominada comuna.
• Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son autónomas.
• La ley les asigna la función de satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la respectiva comuna.
• Están integradas por el Alcalde y el concejo, cuerpo colegiado
normativo, resolutivo y fiscalizador, ambos de elección popular.
Además del COSOC.
FISCALIZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
FUNCIONES Y ATRIBUCIONES:
Las municipalidades tienen competencia prácticamente en toda
la gama del quehacer público, ya sea en forma privativa o compartida
con otras entidades.
• Tránsito y transporte público.
• Desarrollo comunitario.
• Aseo y ornato.
• Urbanismo y construcciones.
• Planificación territorial.
• Educación y cultura.
• Salud pública y medio ambiente.
• Capacitación, empleo y fomento productivo.
• Turismo, deporte y recreación.
FISCALIZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
FUNCIONES Y ATRIBUCIONES:
• Construcción de viviendas sociales e infraestructura
sanitaria.
• Asistencia social y jurídica.
• Prevención de riesgos y auxilio en casos de emergencia y
catástrofe.
• Apoyo y fomento de medidas de prevención en materia de
seguridad ciudadana.
• Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
• Urbanización y vialidad urbana.
• Actividades de interés común en el ámbito local.
FISCALIZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
FINANCIAMIENTO:
• Recursos propios: Patentes, permisos y concesiones, derechos por
servicios que prestan, multas e intereses, (patentes comerciales,
industriales, profesionales y de alcoholes; permisos de circulación, de
ocupación de BNUP, derechos de aseo, permisos de edificación,
licencias de conducir, propaganda, etc.)
• Fondo Común Municipal: Mecanismo de redistribución solidaria en
que participan todas las municipalidades del país.
• Aportes estatales: En especial educación y salud.
FISCALZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
PERSONAL:
En cada municipalidad coexisten funcionarios regidos por
distintos regímenes estatutarios y sistemas remuneratorios diversos,
tales como:
• Personal municipal propiamente tal.
• Personal de atención de salud primaria.
• Personal docente y paradocente.
• Otros (vigilantes privados, médicos gabinete sicotécnico, etc.)
FISCALIZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
El sector municipal tiene particularidades propias que impactan
significativamente en su fiscalización por parte de la CGR, por
ejemplo.
• Rotación periódica de personal directivo, tras cada elección.
• Diversidad de regímenes estatutarios y remuneratorios.
• Cúmulo de competencias.
• Dispersión geográfica (ruralidad e insularidad).
• Marcadas asimetrías del sector, pese a lo cual está todo adscrito al
mismo régimen normativo.
FISCALIZACION MUNICIPAL
GENERALIDADES
ALGUNOS DATOS DE CONTEXTO:
•Índices de corrupción –Encuesta LyD.
• Estudio Consejo para la Transparencia.
• Estudio Transparencia y Participación –Ciudad Viva.
• Reclamos Mercado Público.
FISCALIZACION MUNICIPAL
ENCUESTA DE CORRUPCIÓN 2012 L Y D
FISCALIZACION MUNICIPAL
ENCUESTA DE CORRUPCIÓN 2012 L Y D
FISCALIZACION MUNICIPAL
CUMPLIMIENTO LEY TRANSPARENCIA
•
Primer estudio sobre Transparencia Municipal: Efectuado en 2011 por el
CPLT.
•
La ley N°20.285 está vigente desde 2009, por lo que las obligaciones de
transparencia activa que establece debieran estar cumplidas.
•
Sin embargo, la evaluación de cumplimiento del CPLT respecto de los
municipios es del orden del 30%, mientras en el resto de la Administración
Pública el índice de cumplimiento llega al 94%. Además, ninguna
municipalidad alcanza el 100% de cumplimiento.
FISCALIZACION MUNICIPAL
ESTUDIO PARTICIPACION Y TRANSPARENCIA CIUDAD VIVA
FISCALIZACION MUNICIPAL
ESTUDIO PARTICIPACION Y TRANSPARENCIA CIUDAD VIVA
FISCALIZACION MUNICIPAL
ESTUDIO PARTICIPACION Y TRANSPARENCIA CIUDAD VIVA
FISCALIZACION MUNICIPAL
RANKING RECLAMOS DCyCP
FISCALIZACION MUNICIPAL
COBERTURA FISCALIZACION CGR
•
•
•
•

MUNICIPALIDAD
DAEM
DESAM
CORPORACIONES MUNICIPALES
DFL 1-3.063/80: Salud, educación, atención de menores.




Culturales: Ley N°19.130.
Deportivas: Ley N°19.526.
Fomento obras desarrollo comunal o productivo: Ley N° 20.346
Otras (anteriores, vgr: Desarrollo de Santiago)
•
•
•
CEMENTERIOS.
ASOCIACIONES (Ley N° 20.527).
EMPRESAS MUNICIPALES.
FISCALIZACION MUNICIPAL
FISCALIZACION CGR SECTOR MUNICIPAL
LEY N° 18.695
Artículo 51: Las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría
General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional,
sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que
correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro
del ámbito de su competencia.
Artículo 52: En el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad,
la Contraloría General de la República podrá emitir dictámenes jurídicos
sobre todas las materias sujetas a su control.
Artículo 53: No existe toma de razón, pero debe cumplirse el trámite de
registro ante CGR respecto de actos municipales relativos a personal
(Instrucciones: Oficio N° 15.700 de 2012).
FISCALIZACION MUNICIPAL
FISCALIZACION CGR SECTOR MUNICIPAL
Artículo 54: La Contraloría General de la República podrá constituir en
cuentadante y hacer efectiva la responsabilidad consiguiente, a cualquier
funcionario municipal que haya causado un detrimento al patrimonio
municipal.
Artículo 55: Los informes que emita la CGR serán puestos en
conocimiento del respectivo concejo.
FISCALIZACION MUNICIPAL
FISCALIZACION CGR SECTOR MUNICIPAL
Artículo 136: Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 6 y 25 de la
ley N° 10.336, la CGR fiscalizará las corporaciones, fundaciones o
asociaciones municipales, respecto del uso y destino de sus recursos,
pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto.
La unidad de control municipal respectiva tendrá, en los mismos
términos, la facultad fiscalizadora respecto de estas entidades.
Artículo 150: Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 136, la
Contraloría General de la República podrá ejercer sus facultades de
fiscalización y control sobre las asociaciones municipales de que trata
este párrafo (ley N°20.527), respecto de su patrimonio, cualquiera sea
su origen.
FISCALIZACION MUNICIPAL
FISCALIZACION CGR SECTOR MUNICIPAL
Otras disposiciones:
•
•
•
Constitución Política: Artículo 98.
Ley N° 10.336, artículos 1, 7, 16, 21A, 21B, 95, 131, 132.
D.L. N° 1.263 de 1975, artículo 52.
•
•
•
•
Resolución N° 759 de 2003, CGR.
Ley de presupuestos.
DFL N°458 de 1975 y Dto. 47 de 1992, MINVU.
DL 3.063 de 1975, Rentas Municipales.
•
Ley N° 19.886, Compras Públicas.
•
Otras: 18.883, DFL 2/98 Educ., 19.378, 20.248, DL.3.501/80, etc.
FISCALIZACION MUNICIPAL
OBJETIVOS FISCALIZACION CGR:
• Velar por la juridicidad de los actos municipales.
• Fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos municipales.
• Examinar y juzgar las cuentas que deban rendir quienes tengan a
cargo recursos o bienes municipales.
• Vigilar cumplimiento de las normas del Estatuto Administrativo.
• Instruir sumarios e investigaciones sumarias.
• Atender denuncias y reclamos de funcionarios y particulares,
mediante visitas inspectivas.
FISCALIZACION MUNICIPAL
MODALIDADES:
•
Auditorías.
•
Investigaciones especiales.
•
Atención de Denuncias y Reclamos.
•
Emisión de Dictámenes.
•
Investigaciones sumarias y sumarios.
•
Juicios de cuentas.
•
Denuncias penales.
FISCALIZACION MUNICIPAL
AUDITORÍAS:
•
Ingresos propios.
•
Transferencias.
•
Abastecimiento.
•
Concesiones.
•
Entrega de beneficios.
•
Finanzas
•
RRHH.
•
TI.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-INGRESOS PROPIOS
• Inexistencia o falta de actualización de rol de patentes comerciales.
• Falta de antecedentes para el otorgamiento de patentes.
• No aplicación de multas por falta de declaración de capital propio,
pagos con retraso y clausuras por no pago.
• Errores de cálculo patentes, permisos circ. y derechos.
• Inexistencia de registro de derechos de aseo.
• Inexistencia de registro de deudores morosos.
• Catastro contribuyentes no coincide con base SII.
• Escasa recuperación de créditos y falta acciones de cobro.
• Falta de documentación de respaldo emisión p. circ.
• Fondos de terceros p. circ. no remitidos a otros municipios.
• Incumplimiento de requisitos para el otorgamiento p. circ. (RMVM).
• Permisos de circ. no concuerdan con código de tasación del SII.
• Falta cobro propaganda y ausencia de catastro.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-TRANSFERENCIAS
• Transferencias de Servicios de Salud y del Ministerio de Educación difieren de lo
contabilizado en el municipio/corporación.
• Recursos de los Ministerios ingresados con desfase a la cuenta corriente de los
municipios/corporación.
• Ingresos informados por el departamento de administración y finanzas difieren de lo
informado por los departamentos/corporación.
• Ingresos de los departamentos depositados en la cuenta corriente bancaria municipal.
• Traspasos entre fondos de educación y salud.
• Aplicación de fondos a fines distintos.
• Ausencia y retraso de rendiciones.
• Metas parcialmente cumplidas.
• Saldos insuficientes y no restituidos.
• Incumplimiento de los contratos de transferencia en cuanto creación de cuentas
contables separadas y manejo en cuenta corriente independiente.
• Recursos recibidos no contabilizados.
• Omisión de comprobantes de egreso y respaldo documental.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-ABASTECIMIENTO
Incumplimiento de la Ley de Compras:
• Contratación directa, sin resolución fundada o sin que se acredite la
causal invocada.
• Contratos con renovación automática o indefinida.
• Compras fragmentadas.
• Compras directas no publicadas en el portal.
• Retrasos en los pagos a proveedores.
• Compras por unidades no autorizadas.
• Falta plan anual de compras o su publicación.
• Ausencia de garantías.
Otros:
• Desembolsos insuficientemente acreditados.
• Inventario de bienes desactualizado y carencia de control de
existencias.
• Adquisiciones de bienes muebles no registrados contablemente.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-CONCESIONES
• Incumplimiento de normas sobre licitación (art.8, ley N° 18.695)
• Falta de garantía o ellas no cubren el periodo correspondiente.
• Falta de inspección técnica suficiente.
• Falta de aplicación de multas.
• Renovaciones permanentes.
• Errores en régimen legal: Solo concesiones de servicios se rigen por
Ley de Compras y solo parcialmente; las de bienes se sujetan
únicamente a ley N°18.695.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
- ENTREGA DE BENEFICIOS
• Ausencia de evaluación socioeconómica para asistencia social.
• Ausencia o insuficiencia de documentación de respaldo.
• Programas sociales con inconsistencias o creados solo como centro de
costos en los presupuestos.
• Beneficios sociales entregados al margen de la regulación municipal.
• En materia de subvenciones, entrega de fondos antes de la aprobación
formal.
• Ausencia de rendiciones.
• Otorgamiento de nuevos fondos sin rendición de los anteriores.
• Rendición de gastos anteriores al otorgamiento.
• Entrega de aportes a entidades no inscritas en registro de ley N°
19.862.
• Subvenciones no declaradas en registro ley N° 19.862.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-FINANZAS
• Déficit presupuestario, incluir en ingresos cuentas por cobrar de dudosa
recuperación y falta de castigo de créditos incobrables.
• Atraso en las conciliaciones bancarias.
• Depósitos no identificados.
• Ingresos contabilizados con desfase.
• Deficiencias en los registros contables.
• Ingresos y gastos mal imputados.
• Ingresos y gastos sin documentación de respaldo.
• Subvenciones no concuerdan con acuerdo del concejo o exceden porcentaje
máximo.
• Falta y/o atraso en rendición de fondos fijos.
• Incumplimiento instrucciones CGR sobre envío de informes contables y
presupuestarios.
• Funcionarios con manejo de fondos o bienes sin fianza.
• Cuentas corrientes y/o giradores no autorizados por CGR.
• Otorgamiento de fondos fijos a rendir por sobre 15 UTM.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-RECURSOS HUMANOS
• Horas extraordinarias no autorizadas o no acreditadas.
• Errores en pago de viáticos.
• Errores en cálculo de remuneraciones personal ley 18.883.
• Errores en cálculo de remuneraciones personal docente y paradocente.
• Errores en cálculo remuneraciones personal salud primaria.
• Errores en cálculo de remuneraciones médicos psicotécnicos ley 15.076.
• Deficiencias en control horario.
• Honorarios por labores habituales o distintas a las indicadas en contrato.
• Honorarios por servicios no acreditados.
• Abuso de honorarios con cargo a programas sociales.
• Falta de trámite de registro ante CGR.
• Falta de recuperación de subsidios de salud.
FISCALIZACION MUNICIPAL
PRINCIPALES OBSERVACIONES:
-TECNOLOGÍAS DE INFORMACION
• A cargo de personal a honorarios y dotación insuficiente.
• Función ubicada a bajo nivel organizacional.
• Fallas en confidencialidad e integralidad información.
• Falta de capacitación.
• Falta de planes de contingencia.
• Programas sin licencia.
• Deficiencias seguridad física e inventario.
• Falta definición privilegios y perfiles, normativa sobre correo e internet.
FISCALIZACION MUNICIPAL
CASOS ESPECIALES
LEY SEP: Informe consolidado 9/12 y 105 IF.
•
•
•
•
Ley N°20.248 crea subvención escolar preferencial, asociada a alumnos
prioritarios, de especial vulnerabilidad social, con el objeto de mejorar la
calidad de su educación.
Recursos deben ser destinados a acciones específicas previstas en el
PME de cada establecimiento, previa suscripción de un convenio de
igualdad de oportunidades y excelencia educativa con el MINEDUC.
Fiscalización 2011 a 105 entidades entre municipios y corporaciones,
reveló, entre otras múltiples falencias, que los fondos se usaron con otros
fines, por lo que se puso los antecedentes a disposición del CODE.
La mayoría de los recursos faltantes objetados han sido reintegrados.
FISCALIZACION MUNICIPAL
CASOS ESPECIALES
INCREMENTO PREVISIONAL
•DL 3501/80, (01-03-1981) crea nuevo sistema de cotizaciones
previsionales, que pasan a ser de cargo del trabajador.
• Para compensar ese efecto, que implicaría un menor sueldo líquido, el
mismo DL crea una asignación denominada “incremento previsional”,
para que los trabajadores mantuvieran el sueldo líquido que tenían al 28
de febrero de 1981, mediante la aplicación de los factores que la norma
establece.
• Dada la finalidad compensatoria de esa asignación y por así señalarlo
la ley, el incremento solo se calcula sobre las asignaciones afectas a
imposiciones a esa fecha.
• El Reglamento (dto 40/81, Traps) confirma que el efecto del incremento
es mantener el monto líquido que los trabajadores percibían al 28/02/81.
FISCALIZACION MUNICIPAL
CASOS ESPECIALES
INCREMENTO PREVISIONAL
Dictámenes:
1. 8.466/08 (22/02/08). Se encuentra prescrito cualquier derecho por
diferencias que se hubieren originado en el pago del incremento
previsional de funcionario de servicio de salud recurrente.
2. 44.764/09 (18/08/09). El incremento debe calcularse aplicando el factor
que corresponde solo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de
1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las
creadas o establecidas con posterioridad.
3. 50.142/09 (09/09/09). Ordena:
- Corregir forma de cálculo: deben considerarse solo las remuneraciones
afectas a cotizaciones previsionales creadas o establecidas, con tal
calidad, antes del 28 de febrero de 1981.
- Requerir la devolución de las sumas pagadas en exceso a los funcionarios.
- Municipios que no efectuaron pagos indebidos deben abstenerse de
hacerlo.
FISCALIZACION MUNICIPAL
DICTAMEN Nº 8.466, DE 2008
.
Atiende una presentación de un funcionario del sector salud, quien pretendía
que el incremento, en su caso particular, se calculara incluyendo determinadas
asignaciones, propias de su régimen remuneratorio.
El dictamen desestima su pretensión, por haberse comprobado que el
servicio le había pagado la asignación y estar prescrito el derecho a reclamar el
pago.
El dictamen omite mencionar la fecha que marca el límite de las
remuneraciones a incluir en la base de cálculo, porque ello no era materia del
pronunciamiento.
Sin embargo, a partir de ese dictamen, múltiples municipalidades aplicaron
literalmente una frase del mismo, según el cual, el incremento no se calcula “en
relación con cada asignación en particular, sino que sobre el total de las que se
perciben como retribución por el desempeño de un cargo público”,
descontextualizándola, pues ella solo pretendía dejar establecido que la base de
cálculo es global, y no por cada asignación.
FISCALIZACION MUNICIPAL
ERRÓNEA INTERPRETACIÓN DICTAMEN Nº 8.466, DE 2008
1. Se esgrime como fundamento para entender que incremento previsional no se
calcula en relación a sueldo base (única remuneración existente al 28 de febrero de
1981, con carácter imponible, en el sector municipal), sino que deberían
incorporarse todos aquellos emolumentos que, actualmente, tienen tal carácter.
2. Desconocimiento de tenor literal de la norma: Análisis sesgado de la norma no
puede desconocer su texto íntegro.
3. Desconocimiento de jurisprudencia administrativa reiterada y uniforme de
Contraloría General, por más de 25 años, acerca de forma de cálculo.
4. Dictamen no se refiere a funcionarios municipales.
5. Errónea interpretación sólo en sector municipal: Resto de funcionarios públicos han
continuado pagando correctamente.
FISCALIZACION MUNICIPAL
 Interpretación acomodaticia de párrafo no decisorio de dictamen que no se refiere a
funcionarios municipales, sin considerar tenor expreso de norma y jurisprudencia
administrativa existente.
 Pagos indebidos comenzaron a efectuarse casi un año después de dictamen
8.466/08 (junio y julio 2009).
 Solicitudes de aclaración presentadas entre 1/07/09 y 14/08/09: Dictamen
aclaratorio evacuado el 18/08/09 (44.764/09).
 Pagos indebidos siguieron efectuándose pese a dictámenes 44.764 y 50.142, de
2009 y de numerosos pronunciamientos aclaratorios y órdenes de reintegro
emitidas hasta la fecha.
 Municipios están actuando de manera conjunta y concertada: Idéntico tenor de
muchas presentaciones.
 Ante fracaso de recursos de protección se recurre a equivalentes jurisdiccionales
para consolidar derecho de funcionarios a percibir incremento previsional de forma
distinta a establecida en la ley.
 Estrategia destinada a burlar la institucionalidad vigente: Excluir de acciones
jurisdiccionales a CGR y CODE.
FISCALIZACION MUNICIPAL
ACCIONES EJECUTADAS POR CONTRALORÍA GENERAL
1. Dictámenes N° 44.764 y 50.142, ambos de 2009, que aclararon aparente
confusión.
2. Oficio circular a municipalidades del país solicitando informe acerca de pagos
efectuados en virtud de errónea interpretación (Octubre de 2009).
3. Resoluciones que ordenan reintegro de sumas pagadas indebidamente, emitidas
por Contralor General, haciendo presente posibilidad de solicitar facilidades o
liberación total o parcial de lo adeudado (Octubre de 2010).
4. Oficio N° 42.546/11, al Ministerio de Relaciones Exteriores (07/07/11).
5. Oficio N° 56.188/11, al Presidente de la República (05/09/11).
6. Informe N° 74/11, Consolidado Nacional sobre pagos Incremento Previsional
2009-2010 en 118 municipios. (24/11/11).
7. Oficio circular a municipalidades del país solicitando informe acerca de existencia
de causas judiciales (Noviembre de 2011).
8. Diversos oficios e informes al CODE, estrategia conjunta para causas judiciales.
9. Reparos (34).
10. Más de 100 pronunciamientos en respuesta a consultas de municipios y
funcionarios.
11. Múltiples condonaciones resueltas.
FISCALIZACION MUNICIPAL
COROLARIO
Art. 65 Nº 4 CPR:
Corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de
los proyectos de ley para fijar, modificar, conceder o aumentar
remuneraciones y cualquiera otra clase de emolumentos al personal
en servicio de la Administración Pública.
La fijación de remuneraciones municipales es materia de ley de
iniciativa exclusiva del P. de la R.
Por consiguiente, con independencia de la mayor o menor
legitimidad de la aspiración de los funcionarios, los municipios NO
pueden llegar a acuerdos para aumentar sus remuneraciones.
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
División de Municipalidades
FISCALIZACION MUNICIPAL
Priscila Jara Fuentes
Jefe División Municipalidades