Transcript Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2

Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2
Klageinstansens prøvingsintensitet knyttet
til klagebehandling av reguleringsplaner
Fagdirektør Magnar Danielsen
Landskonferanse for fylkesmannsjuristene, Hamar 3-5. sept. 2014
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Fylkesmannens roller og kompetanse
reguleringsplan og dispensasjon
1. Samordningsmyndighet (forsøk) – har myndighet til å
samordne og avskjære statlige innsigelser til
reguleringsplan, jf. brev fra Miljøverndepartementet av
28.2.2013.
2. Innsigelsesmyndighet etter rundskriv H-2/14, jf. pbl. §
5-4, og har rett til å uttale seg på forhånd, innen gitte
fagområder.
3. Mekler mellom kommunen og innsigelsesmyndighet, jf.
pbl. § 5-6 og rundskriv H-2/14.
2
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Fylkesmannens roller og kompetanse
reguleringsplan og dispensasjon
4. Kan som sektormyndighet påklage planvedtak og
dispensasjonsvedtak som direkte berører eget
saksområde, jf. pbl. § 1-9 annet ledd første punktum.
• klageretten er avskåret dersom fylkesmannen kunne fremmet
innsigelse, jf. sist punktum
5. Klageinstans for kommunale planvedtak, dispensasjoner
mv., jf. § 1-9 femte ledd, men med visse begrensninger.
• Selv om fylkesmannen som berørt fagmyndighet tidligere har
uttalt seg til planen, skal klage over kommunens vedtak behandles
av fylkesmannen.
MERK: Fylkesmannen er ikke planmyndighet.
3
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Begrensninger i
fylkesmannens kompetanse
• Ved klage på reguleringsplan kan fylkesmannen:
• Avvise eller avslå klagen.
• Sende saken tilbake til kommunen for ytterligere informasjon
• Sende saken tilbake til kommunen for ny behandling dersom
”åpenbar” ugyldighetsgrunn foreligger.
• Gjøre mindre endringer i planen dersom kommunen
samtykker og forelegging etter pbl. 12-14 tredje ledd er
ivaretatt (berørte myndigheter, grunneiere, naboer og
festere).
• I alle andre tilfeller sendes saken til KMD for
endelig avgjørelse.
Kilde: rundskriv T-2/09, jf T-8/86 , brev fra Miljøverndepartementet 16.1.2004, Ot.prp.
32 side 243.
4
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Begrensninger
fylkesmannens kompetanse, forts.
• Ved klage på dispensasjonsvedtak kan
fylkesmannen
• Avvise klagen.
• Foreta full prøving av vedtaket, men en ”viss terskel” for
overprøving for den delen av kommunens
dispensasjonsvedtak som inneholder fritt skjønn, jf. fvl. § 34
andre ledd.
• Fylkesmannen kan likevel ikke omgjøre et kommunalt avslag
på dispensasjon og innvilge dispensasjon uten at
tiltakshaver har søkt om det, og kommunen har vurdert
dispensasjonsspørsmålet, jf. pbl. § 19-1 første ledd.
• Dispensasjon i strid med kommunens ønske som går ut over
det som betraktes som ”mindre” endring, behandles av
departementet, jf. prinsippet som gjelder for planvedtak.
5
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Hovedreglene om prøving i klagesak,
jf. forvaltningsloven § 34
avvise klagen når vilkårene for å behandle den ikke er oppfylt
prøve alle sider av saken
ta hensyn til nye omstendigheter
vurdere klagerens synspunkter
ta opp andre forhold som ikke er berørt av klageren
ikke endre vedtak til skade for klageren med mindre dennes
interesser finnes å måtte vike for omsynet til andre
privatpersoner eller offentlige interesser
– foreta en interesseavveining når det er flere (private) klagere
– ved fritt skjønn vektlegge det kommunale selvstyret
–
–
–
–
–
–
•
Resultat:
– stadfeste vedtaket, fatte nytt vedtak eller å oppheve det
påklagete vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen
til helt eller delvis ny behandling
• Hensynet til lokalt selvstyre bør iakttas også her
6
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Forholdet mellom
rettsanvendelsesskjønn og fritt skjønn
• Sondringen har først og fremst betydning for omfanget
av domstolenes kontroll med forvaltningen.
– Domstolen ved fritt skjønn:
• Domstolene kan prøve andre sider av vedtaket enn de
skjønnsmessige sidene, for eksempel om vedtaket har
hjemmel i lov, prosessuelle mangler, feil i fakta eller om
vedtaket er fattet i strid med læren om myndighetsmisbruk
mv.
– Når statlig klageinstans, jf. fvl. § 34 andre ledd
tredje punktum:
• begrenset prøvingsintensitet, plikter å legge vekt på
hensynet til lokalt selvstyre ved prøving av det frie skjønn i
vedtak fattet av kommune eller fylkeskommune.
• Vektleggingen bør fremgå av begrunnelsen
7
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Fvl. § 34 andre ledd tredje punktum
• ”Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av
en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen
legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre
ved prøving av det frie skjønn.”
Ot.prp. nr. 51 (1995-96)
– ”ikke ment å innebære en svekkelse av rettssikkerheten for parter og
klagere i forvaltningsklager”
– ”(…) tilføyelsen i § 34 andre ledd tredje punktum innebærer at
klageinstansen i tillegg til klagers anførsler skal legge vekt på hensynet
til det kommunale selvstyre. I praksis vil dette innebære en viss terskel
for klageinstansen i forhold til å endre kommunale eller
fylkeskommunale vedtak på grunnlag av overprøving av det frie
skjønnet. (…) Regelen utformes som en standardregel, noe som
innebærer at den kan tilpasses de ulike områdene alt etter i hvor sterk
grad hensynet til det kommunale selvstyret gjør seg gjeldende.”
• Vektleggingen ved nasjonale og regionale hensyn
8
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Fylkesmannens prøving
foreløpig oppsummering
•
Fylkesmannen får sin kompetanse i klagesaken fra
departementet og ikke loven
•
Når fritt skjønn
– Begrenset prøving der kommunen utøver et
hensiktsmessighetsskjønn, jf. fvl. § 34 andre ledd tredje punktum
– Det skal være en ”viss terskel”, men prøvingen behøver ikke være
like begrenset som den prøvingen domstolene foretar av
forvaltningens frie skjønn (lovlighet og myndighetsmisbruk)
– Prøvingen kan variere alt etter i hvor sterk grad hensynet til det
kommunale selvstyret gjør seg gjeldende
– I praksis er det alltid begrenset prøving av reguleringsvedtak
•
Når rettsanvendelsesskjønn
– Full prøving, dvs. prøve både de faktiske, rettslige og
skjønnsmessige sidene av saken, dvs. også subsumsjonsskjønnet.
– At det skal foretas full prøving er understreket i SOMB
2007/2389
9
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Fylkesmannens prøving
Er det grunnlag for fylkesmannen til å nyansere
prøvingsintensiteten i dispensasjonssaker?
– Fylkesmannen er ikke en domstol, men underlagt
departementets instrukser
– Nasjonale og regionale bestemmelser og
retningslinjer veier tungt.
– Lovforarbeidene og departementets lovkommentar
har i denne sammenheng nærmest status som
instruks
– Noen av vurderingskriteriene i § 19-2 er likevel så
utpreget skjønnsmessige at de tenderer mot fritt
skjønn, selv om det formelt sett er et
rettsanvendelsesskjønn
– Bør det få betydning for prøvingsintensiteten?
10
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Rettsanvendelseskjønn og fritt skjønn i § 19-2
- grunnvilkår og interesseavveining
1. -2. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak
bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens
formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må
fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en
samlet vurdering. (…)
3. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig
vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og
tilgjengelighet.
4. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og
regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke
dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i § 1-8
når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg
negativt om dispensasjonssøknaden.
5. --
11
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
§ 19-2
Rettsanvendelsesskjønn og fritt skjønn
•
•
•
•
12
Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra
bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes
vilkår for dispensasjonen.
Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det
dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir
vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon
være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det
kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.
Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges
særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø,
sikkerhet og tilgjengelighet.
Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal
statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt.
Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens
bestemmelser om planer og forbudet i § 1-8 når en direkte berørt
statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om
dispensasjonssøknaden.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Trallfa-dommen, Rt. 2007 s. 257
13
•
”Vurderingen vil altså være planrelatert og ofte politisk på
samme vis som utarbeidelsen av planene er av faglig og
politisk karakter. Kombinert med at uttrykket «særlige
grunner» er svært skjønnsmessig, trekker dette nokså
bestemt i retning av at det i liten grad dreier seg om
rettslige rammer, men har langt større tilknytning til en
planfaglig forvaltningsoppgave med islett av politikk. Det
siste avsnitt av sitatet som refererer til «en overvekt av
hensyn som taler for dispensasjon» kobler sammen
utvelgelse av hensyn og vekting av dem, som vanskelig gir
plass for en beslutning i to trinn, der det første skal være et
rettsanvendelsesskjønn og det neste – «kan»-skjønnet – et
fritt skjønn.”
•
Konklusjon: ”særlige grunner” i pbl. 1985 § 7 var fritt
skjønn.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Omtale i departementets Lovkommentar
til pbl. § 19-2
• Følgende er rettanvendelse:
– ”om hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra,
eller hensynene i formålsbestemmelsen blir vesentlig
tilsidesatt,
– om fordelene ved å gi dispensasjon vil være klart større
enn ulempene etter en samlet vurdering
– om det legges (tilstrekkelig) vekt på dispensasjonens
konsekvenser for helse, miljø sikkerhet og tilgjengelighet
– om det legges forutsatt vekt på foreliggende nasjonale
eller regionale rammer og mål
– om negativ uttalelse fra statlig eller regional
fagmyndighet tillegges tilstrekkelig vekt.
– om det dispenseres fra saksbehandlingsregler”
14
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Rettsanvendelse i pbl. § 19-2
- omtalen i forarbeidene
– Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne
dispensere er et rettsanvendelsesskjønn som kan
overprøves av domstolene. Forvaltningslovens regel
om å vektlegge det kommunale selvstyret kommer
således i betraktning kun ved interesseavveiningen
om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår
for å gi dispensasjon er oppfylt. Den kommer til
anvendelse på samme måte ved behandlingen av
klager og domstolskontroll etter andre ledd.
(Ot.prp. 32 side 242)
15
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Prøvingsintensitet reguleringsvedtak
•
•
•
•
Gjennom arealplaner omfordeles ofte store verdier og viktige
samfunnshensyn avveies mot hverandre.
Arealplanlegging er politikk og politikkutforming, og planer
vedtas av folkevalgte organer.
Arealdisponering åpner for en utpreget politisk skjønnsutøvelse
som derfor ikke egner seg for rettslig overprøving.
Dette tilsier at fylkesmannens prøving bør være begrenset til de
rettsikkerhetsmessige aspektene:
– lovlighetskontroll
– myndighetsmisbruk
•
•
Det skal foretas en full rettslig prøving etter fvl. § 34 andre ledd,
men legges vekt på lokalt selvstyre.
SOMB. 2009/1402 og SOMB. 2009/2016
– fylkesmannen skal likevel ikke være så tilbakeholden med sin prøving
av reguleringsvedtakene at det innebærer en innskrenkning av
fylkesmannens prøvingskompetanse som det ikke er hjemmel for
etter fvl. § 34 andre avsnitt tredje setning.
16
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Typetilfeller - dispensasjon
•
Nasjonale og regionale hensyn
– Strandsonen
– Landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanens arealdel
– Statlige planretningslinjer, rikspolitiske retningslinjer, statlige og
regionale planbestemmelser
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Hensynet til barn og unge, SOMB 2009/2016
Tiltakets karakter vil være av betydning i den konkrete vurderingen,
hvor fordelene skal veies opp mot ulempene. Ulempene ved et «lite»
tiltak vil gjerne være mer begrenset.
Gjenoppføring av tiltak
Forbedrede forhold for allmennheten
Personlige forhold
Alternative løsninger
Arkitektoniske forhold
Ingen ulemper kan påvises
Universell utforming
Lokale forhold, tekniske regler
•
17
Planjuss 1/2012
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Lovkommentaren
• Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig
strandsoneforvaltning. Det er derfor nødvendig med en
streng praksis ved behandlingen av dispensasjoner i
100–metersbeltet langs sjøen. Forbudet i § 1–8 mot
bygging i 100–metersbeltet langs sjøen veier
tungt. …Tilsvarende vil gjelde for vassdrag,
fjellområder og viktige jordbruksarealer. Ved
behov for utbygging i slike områder, vil det
gjennomgående være behov for å kreve
arealplanbehandling.
18
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Planjuss 1/2012
– Lovens dispensasjonsbestemmelse gjelder generelt
og skiller ikke mellom såkalte ”tekniske regler” og
regler som tar sikte på å beskytte nasjonale og
viktige regionale interesser. Dersom planen kun
berører lokale forhold har kommunen et noe større
handlingsrom ved vurderingen av den enkelte
dispensasjonssøknad. Fylkesmannen skal alltid
være svært tilbakeholden med å omgjøre en
kommunes avslag på søknad om dispensasjon fra
plan.
19
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Planjuss 1/2012
• Lokale forhold, tekniske regler
• Planjuss 1/2012:
– Miljøverndepartementet viser i denne forbindelse til anvisningen i
forvaltningsloven § 34 om å legge vekt på hensynet til det
kommunale selvstyret ved overprøving av det frie skjønn. I sak
2004-1036 uttalte Sivilombudsmannen at det kunne være grunn
til å følge denne anvisningen også ved overprøving av det
rettsanvendelsesskjønn som på den tid skulle utøves etter pbl.
(1985) § 7. Departementet mener at dette synet kan
videreføres ved anvendelsen av plan- og bygningsloven
(2008) § 19-2, som legger opp til et
rettsanvendelsesskjønn. På denne bakgrunn mener
Miljøverndepartementet at kommunens egne vurderinger
og hensyn bør veie tungt i saker vedrørende dispensasjon
fra planbestemmelser av mer tekniske karakter, for
eksempel avstandskrav, regler om utnyttingsgrad mv.,
der nasjonale og/eller regionale interesser og hensyn
ikke blir særlig berørt.
20
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Planjuss 1/2012
– Dispensasjon kan brukes for å godkjenne tiltak som
går ut over rammen av mindre (vesentlig)
endring, men da under forutsetning av at det er en
konkret og situasjonsbetinget begrunnelse for
dette, for eksempel hastebehov, at løsningen bare
er midlertidig og lignende.
21
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Fallgruver
•
•
•
•
•
22
Fylkesmannen kan ikke unnlate å gjøre en full prøving der det er
rettsanvendelsesskjønn
(SOMB 2009/979, SOMB 2009/1402, SOMB 2009/2016 SOMB
2011/268)
Synliggjøre den faktisk vurderingen som er gjort av både fordeler og
ulemper
Synliggjøre ev. alternative vurderinger hvis slike kan tenkes å
foreligge
Synliggjøre at det er lagt særlig vekt på helse, miljø, sikkerhet og
tilgjengelighet.
Ikke nok til å omgjøre et vedtak ved alene å vise til at disposisjon
ikke ville medføre at interessene bak reguleringsplanen ble
skadelidende. Søkeren må også påvise positive grunner for
dispensasjon, som er tilstrekkelig spesifisert og klart angitt, og som
ligger innenfor plan- og bygningslovens formål.
(SOMB 2011/268)
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Takk for oppmerksomheten!
[email protected]
Kommunal- og moderniseringsdepartementet