Transcript 城市基础设施领域的PPP应用

城市基础设施领域的PPP应用
张保桐
2011年6月27日
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议程
• 城市基础设施PPP应用模式概述
• 城市基础设施PPP应用案例简析
PPP模式概念
起源
随着项目融资的发展，有一个词PPP ，即：
Public -Private Partnership，
(公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来
越流行。
该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私
营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运
营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
2
PPP模式概念
定义
PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合
作建设城市基础设施项目或是为了提供某
种公共物品和服务，以特许权协议为基础，
彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并
通过签署合同来明确双方的权利和义务，
以确保合作的顺利完成，最终使合作各方
达到比预期单独行动更为有利的结果。
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对于市政基础设施是否可以市场化运作一直存在争议
反对者观点
基础设施可以
市场化运作吗
？
支持者观点
• 政府应该提供的公用产品，能够
推给市场吗？
• 符合“有所为、有所不为”的
总体改革思路！
• 西方发达国家很多基础设施也是
由国家承担，社会主义中国搞市
场化运作恰当吗？
• 我国城镇化高速发展期和减轻
财政压力的现实选择，我们不
能也无法走西方高福利国家的
老路！
• 价格调整，老百姓能不能承受？
• 亏损或微利的公用基础设施项目
能否找到社会投资者？
• “污染者付费、收益者负担”，
更符合公平原则！
• 提高市政公用行业的投资效率
和运营效率！
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…项目区分理论指出，相当部分基础设施属于经营性项
目，可以进行市场化运作
自然垄断物品
强
共
享
性
（公用基础设施）
国防、广播电视、 收费公路、桥隧、
市区道路、消防 自来水厂、污水
垃圾处理厂
空气、河流、湖
泊、海鱼
弱
食品、瓶装水、
衣服、住房、私
人轿车
排他性
强
**世界银行根据公众消费特点、收费的权利、设施服务公平性、市场竞争能
力及环境外部性这五项指标，对所有的城市公用设施进行分级，市场化程度
最高的定为3，最低的定为1，并认为市场化程度在1.8以上的领域，都可以采
用市场化的方式运作。分析结果表明，除了城市道路是1.2外，绝大多数公用
设施可经营系数都在1.8以上，可以用市场化来推进改革
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政府公共治理新模式的观点：政府应到位而不越位，掌舵而
不是划桨
政府
•建立特许权经营法规
•建立收费机制
•解决联网/联合收费问题
•解决土地、动拆迁问题
市场

•监管服务质量、价格
•政府投资公司与民营
企业争流量、争线路、争市场
•政府提供固定回报，承担
市场风险

集体行动并不
意味着政府行
动…政府“提
供或安排”服
务与“直接生
产”服务之间
存在显著的区
别。
—E.S.Savas
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公用基础设施大多具有不同程度的可经营性
项目类型
举例
供水
•水厂
•供水管网
供气
•燃气站
•城市燃气管网
供热
•热电厂
•热力管网
公路交通
污水、垃圾处
理
园林绿化
可经营性
•收费公路
•收费桥梁、隧道
•污水处理厂、管网
•垃圾焚烧厂、垃圾填埋场
•公园、苗圃
•大型绿地、环城绿带
可经营性很高
可经营性很低
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非融资性质的PPP模式
类
型
基 本 含 义
作业外包
（Operation
Outsourcing）
政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、
辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中
资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作
业承担方付费
委托运营
（Operation &
Maintenance
Contract）
拥有相应设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将
设施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施
的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。通常政府部
门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬
o作业外包适用于适合于简单的辅助性工作或事务，这些工作既有一定的专业性，又便于成
果检查；
o委托经营适合于物理外围及责任边界比较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经
验的水务设施。
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项目融资性质的PPP模式
类
型
基 本 含 义
建设--经营
扩建--经营-建设-经营-移交
建设--移交-建设-移交
移交
经营
BT
民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某
项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。
TOT
政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需
要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。
BTO
民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交
给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。
BOT/BOOT
民营机构为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，
待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。
ROT
民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、
建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。
BOO
民营机构在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所
有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。
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股权转让与合资合作的PPP模式
类
型
基 本 含 义
股权/产权转让
政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民
营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政
府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营
特定业务
合资合作
政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共
同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。同样，政府
将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营
特定业务
最后两种模式都是对企业全面业务的公私合作，均涉及国有独资企业的改制和职工安置等
共性问题，但也存在诸多差异，其中最大的一点不同在于引入外部资金的流向；股权转让
方式所获资金归国资管理/代表单位；合资方式所获资金留在企业。
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基础设施项目市场化运作方式选择的决策程序
需市场化的
基建项目
是
否
既有项目？
是
否
是
需要改建？
是
ROT*
TOT
否
有收费机制？
引资是关
注重点？
否
BOT
BT/交钥匙
委托管理
* 这是通常情况下的选择，可能会受具体条件变化的影响，其他运作方式同此
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…在中国，PPP模式应用领域非常广泛
尤其以建设部主管
的领域推行最系统、
成效最显著
城市公交、
出租
火力发电、风能
发电
城市轨道交通
水务（供水、
污水处理、中
水回用等）
公路交通、
市政道路
桥隧
固废、环保
（生活垃圾、
工业/医疗废
物处理）
城市燃气
体育场馆、
医院、大学
城等
共同沟等信息管
线、园林绿化
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事实上，存在多种有效的市场化运作方式可供选择…
社会资金的更大程度介入，
承担更多风险
简单
战略目标
复杂
公私合资
BT
TOT
ROT
BOT
引入新资金





增加设施
通行能力
/处理能力






改善维养
/运营质量
现有设施
修缮
0&M




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议程
• 城市基础设施PPP应用模式概述
• 城市基础设施PPP应用案例简析
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市政基础设施项目案例—自来水集团股权转让


项目概况
–
某市自来水公司，净资产评估值7.7亿，
职工人数700人，日供水能力71万吨。
–
特许经营期30年，根据评估值确定转让
底价，公开招商竞投49%股权转让款
投资人联合体
项目结构
–
–

**建设局
竞争转让
49%国有
产权
投资人获得包括水厂、管网及营业在内
的全部供水系统资产和权益，水价和水
量风险政府均不承担。
签署三个主要协议：股权转让协议（城
建集团-投资人）、合资合同（城建集
团-投资人）、特许经营协议（建设局合资公司）
关键点
–
未到达一定用水规模的新增投资补偿
–
二次供水建设运营的责任明确
–
小区管网是否进入项目范围
–
期末资产如何移交
境外项目公司
**城建集团
特许
经营
行业
监管
交易前
100%
持股51%
持股49%
（交易后）
（交易后）
变更设立
**自来水集团
（国有企业）
合资公司
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市政基础设施项目案例—污水处理厂ROT

项目概况
–
–


某市污水厂，存量一期10万吨/日，总
投资1.6亿元，新建二期10万吨/日总投
资约2.4亿元(含提标改造)，远期规划
80万吨/日。
特许经营期25年，固定转让价1.5亿元，
投资人竞投污水处理服务费
该结构下，各协议调节的
法律关系清晰明确，履行
过程中出现争议的时候适
用不同的争议解决方式。
公用事业主
管部门
项目结构
–
一期TOT＋二期BOT，项目资产归属
政府方
–
签署三个主要协议：特许经营协议
（建设局-项目公司）、污水处理服务
协议（项目公司-市排水处）、
BOT/OT协议（投资人-市城建集团）
关键点
–
项目公司没有资产所有权，如何融资
–
提标改造的费用如何分担
–
未来三期上了之后，不宜再找另外的
投资人，单价如何和一期二期统一？
经营期如何统一节点？
特许经营协议
城建集团
解决与资产
相关的问题
项目
公司
解决特许权
的授予以及
未来政府主
管部门的监
管问题
BOT/TOT协议
污水处理服务协议
排水监管事
业单位
解决污水处
理服务的采
购与服务质
量监督问题
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市政基础设施项目案例—垃圾处理BOT

项目概况
–
某市拟新建垃圾焚烧发电厂，设计日处
理能力1050吨，炉排炉焚烧工艺
–
特许经营期28年，建设期不超过24个月，
首年保底处理量为750吨/日，第三个运
营年度起保底量为1050吨/日
–

市政公用局
投诉
环卫处
基于上网电价0.575元/kwh计算中标垃
圾处理服务费单价为79元/吨
项目结构
–

社会
公众
特 许 服
权 授 务
监
予
管
投资者/
联合体 投资
项目公司
固废处理设施多数项目是新建，采用私
营部门投资的BOT模式较为常见
–
签署两个个主要协议：特许经营协议
（公用局-项目公司）、垃圾处理服务
协议（项目公司-市城建集团）
–
当地设立项目公司，银行贷款
关键点
–
没用土地使用权和资产所有权如何融资
–
特许协议和垃圾处理服务协议中的或取
或付条款能否为银行接受
**市政府
授权行业管
理
市国资委 市财政局
委托监管
定 期 通
知 履 约
情况
购买垃圾处理服务
国资管
理授权
拨付垃
圾处理
费
市城建集团
支付垃圾处理费
公
众
舆
论
监
督
工
程
付
款承包商
运
营
管
理
建设
**垃圾焚烧厂
提供垃圾处理服务
某垃圾焚烧厂交易结构
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市政基础设施项目案例—南京二桥项目股权合资

项目概况
–
–

南京市政府为经营城市,通过市场化运
作,盘活二桥存量资产,2003年6月在南
京首届重大项目洽谈会上将二桥“上市”
二桥总投资32亿元，负债30.4亿元，
净资产1.844亿元。隶属南京交通投资
集团。
项目结构
–
–
经过中介机构三次评估，由38亿元—
42亿元—45亿元
在南京产权交易中心挂牌，提供一整
套完整文件
• 结果
–
–
以45.03亿元成交，与深圳中海签订两
个文件：转让65%股权合同，特许经
营27年合同。2天内9.448亿元到账，
债务全部由中海承担
资产增值13亿元，加上剥离出二桥地
产公司、物业、通讯管道租赁等，实
际净收益20亿元，投入三桥、过江隧
道、四桥、龙潭物流园等
18
市政基础设施项目案例—过江隧道BOT

项目概况
–

穿越钱塘江连接杭州市钱江新城与萧山
区钱江世纪城的过江通道工程。过江隧
道的主要施工方法采用盾构法。建设规
模位双向四车道，设计车速为60km/h。
主线隧道建筑长度为3052m，其中盾构
隧道长1766m。工程概算总额约12亿元。
委聘
投资人
设计顾问
工程顾问
咨询机构
项目特点
–
–
杭州市政府采用BOT方式融资建设该项
目，授权投资人建设管理、运营、维护
该项目；但由于该项目不具备收费条件，
项目自身无法产生现金收入，杭州市政
府承诺每年支付投资人等额“专营补贴
款”作为投资回报。项目建设期计划为
3.5年，运营期20年。
招商人对投资人的评判采用了综合评分
法，综合考察投资人的资信实力、对项
目的融资、建设、运营管理方案以及投
资人期望获得的年专营补贴款数额；投
资人则需在其提交的投资建议书中对上
述内容进行响应。在所有评分项目中投
资人希望获得的年专营补贴款数额占到
40%的比重，成为所有投资人竞争的焦
点
运营顾问
联系人
联系人
项目协调机构
行
政
组
设
计
优
化
组
建
设
管
理
组
运
营
管
理
组
总顾问
法
财
律
务
组
组
图 投资竞争团队组成及分工情况
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市政基础设施项目案例—盐城大桥BT项目案例
项目背景
• 为改善盐城市区南北向的交通状况，
盐城市决定对原城北大桥拆除重建；
项目交易结构
• 盐城市建设局作为项目的工程建设管
理主体，选择投资人；
• 项目建设内容包括老桥拆除、便桥搭
• 由盐城市城市资产经营公司与选中的
设、新桥建设，总投资约4000万元。
投资人签订BT协议；选中的投资人负
其中主体工程为新桥建设，新桥宽28
责投资建设该项目；
米，长200米，中跨90米，边跨55米。
• 项目建成以后，由盐城市政府指定的
市城市资产经营公司予以回购；
• 盐城市政府安排市土地储备中心作为
担保主体为回购履约提供担保。
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上海南汇体育中心BT项目
•
南汇区体育中心
•非经营性项目，属政府投资的公益项目
•2万座体育场及附属建筑，投资估算约3亿元
•因洋山深水港建设启动，投资者看好南汇区未来
•发展前景
•无收费机制，采用BT模式
过
程
•政府利用BT项目平台融资，吸引社会资金投资建设
•通过比选、谈判，最终与民营企业鹏欣集团达成“建设-回购”协
议
•区政府在项目建成交付，以固定回购率分8年逐年支付回购款
•区财政向投资者出具承诺函，并由区土地储备公司为回购履约担保
成
效
•鹏欣集团出资30%成立项目公司
•项目公司用“回购协议”质押担保向商业银行贷款，融资70%资金
•政府将完成设计、报批和七通一平土地交给投资者，其余投融资和建设
工作由投资者负责实施
21
市政基础设施项目案例—南京三桥项目合资项目

项目概况
– 中国的第一座钢塔桥，项目总
投资30.9亿元
– 建设之初，南京市政府投资设
立了南京三桥有限公司，注册
资本4100万元
– 南京处于城建高速发展期，财
政压力较大

项目结构
– 增资扩股筹集资金
– 政府与投资者角色转换：投资
者委托政府建桥

结果
– 南京交投、深圳高速、北京亿
阳、浦口经济开发总公司出资
10.8亿元，将原政府出资的
0.41亿元退还，实现政府0投入
– 新公司与政府签订特许经营协
议，只出资35亿元交给政府，
其余不承担。
22
上海市医疗废物处置中心BOT
项目概况

•2003年非典之后，国家对医疗等危险废弃物的集中处置高度重视，要求2005年前所有设区的城市必须建设
医疗废物集中处置中心，工艺主要采用焚烧方式
•上海市医疗废物处置中心总投资1.2亿，具备每天处理72吨，全年2.6万吨的医疗废物的能力
•项目建设用地已经落实，市环保局负责牵头实施，但资金和技术都具有挑战性，特别是医疗废物处置的收
费机制各地都在探索中
操作方法

•运用BOT模式招商，投资人可获得20年特许经营期
•确定的收费机制：医院按2元/床.天标准付费（全市6.4万张病床）
•投资人要负责集中处置中心和配套的医疗废物清运系统，须装备特殊的密闭运输车，并配备GPS定位设备
•2003年8月招商启动，市环保局作为授权招商人操作，共有超过30家企业参与竞标，2003年11月即完成
BOT协议草签
运作效果

•经过激烈竞争，社会企业—上海环保集团中标
•2003年底启动建设，预计2005年初基本建成使用，符
合国家《医疗废物管理条例》的时限规定。
23
上海外环绿带的有偿植绿计划
项目概况

•上海市为改善城市环境质量，计划在城市外围建设一条宽400米，总面积达2600公顷的环城绿带一期工程
•该绿化工程分生态林、生产林、经济林等多种树种，总投资超过70亿元
•项目由上海市绿化局负责牵头实施，但政府每年能够用于绿化的财政资金不超过5亿元
操作方案要点

•市政府推出“有偿植绿”办法，具体由市绿化局落实
•办法允许有兴趣加入该计划的社会企业租地育苗
•育苗企业在10年内可以从每亩400株苗木中陆续抽掉300株自行使用（无论是出售、自用于房产开发等），
另外企业可以用育苗土地的1/10开发少量景观房产，用于补贴植绿投入
•政府给予绿带项目占用的土地每亩8800元补贴，该补贴主要发给相关区政府，用于向被占用土地的农户进
行部分补偿，另外的补偿由区级财政解决
运作效果

•全市共56家社会企业参与有偿植绿
•市政府只投入3亿元启动资金，占总投资比例不到5%
•共引进社会资金超过65亿元，大大加快了绿带建设进度
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谢 谢!
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