Transcript José Celso Cardoso Jr.

MONITORAMENTO
ESTRATÉGICO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
AGOSTO. 2014
José Celso Cardoso Jr.
Técnico Planejamento e Pesquisa – IPEA, 1997
2
MONITORAMENTO
A QUE SERÁ QUE SE DESTINA???
- qual o “fim” último de nossos atos!!!
- alienação institucional...
- resignação institucional...
Conceitos e Fundamentos
MONITORAMENTO NÃO É FIM EM SI MESMO!
MONITORAMENTO ≠ COBRANÇA
MONITORAMENTO ≠ PRESTAÇÃO DE CONTAS
MONITORAMENTO ≠ CONTROLE
MONITORAMENTO É APRENDIZADO ...
“... visando informações tempestivas para tomada de decisões ...”
(mito dos manuais!!!)
Conceitos e Fundamentos
MONITORAMENTO = APRENDIZADO
Se Monitoramento diz respeito ao processo de implementação, execução e gestão
das ações de Estado, então deve ser capaz de ser:
dinâmico, sistêmico, abrangente e multi-inter-trans dimensional.
Espera-se que, por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer:
uso contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se
desenvolver:
* Conhecimentos densos e aprofundados das realidades, bem como da
operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas, segundo os
atributos e formas de mensuração do desempenho;
* Informações harmonizadas e indicadores úteis ao gerenciamento “tempestivo”
das ações de governo;
CAPACIDADES ESTATAIS:
Tributação, função social da
propriedade, criação e gestão da
moeda, gerenciamento da dívida
pública
INSTRUMENTOS
GOVERNAMENTAIS:
PPA, empresas estatais, bancos
públicos, fundos públicos, fundos de
pensão4
Formulação e
Planejamento
Governamental
Arrecadação e
Orçamentação e
Repartição
Tributária
Programação
Financeira
DESEMPENHO
INSTITUCIONAL,
IMPLEMENTAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS,
Administração
EFICIÊNCIA,
EFICÁCIA,
EFETIVIDADE
Política
e Gestão
Pública
ÉTICA REPUBLICANA:
esfera pública, interesse geral, bemcomum
Representação,Par
ticipação e
Interfaces
Socioestatais
Monitoramento,
Avaliação e
Controles Interno e
Externo do Estado
ÉTICA DEMOCRÁTICA:
representação, participação,
deliberação e controle social
Implicações
 Planejamento
•Aumenta a legitimidade (menos técnico, considera aspectos mais reais
da política)
•Aumenta a utilidade do instrumento
•Amplia o diálogo com a implementação
•Qualifica e complementa a relação com o orçamento (categorias)
 Gestão
•Mudanças conceituais: do foco no processo e procedimentos rígidos
para o conhecimento e a implementação das políticas
•Reconhecimento das especificidades de cada política
•Promove melhor coordenação entre as políticas e os órgãos
Implicações
 Avaliação
•Amplia a utilidade do monitoramento
•Amplia condições para o controle público sobre a sociedade (qualifica
as informações)
•Mudança conceitual: aprendizagem organizacional
 Controle
•Induz uma visão do processo para o resultado
•Amplia as condições de leitura (unidades e linguagens aderentes ao
discurso político: programas do PPA x PCPR x Rel. Gestão)
•Amplia a utilidade das informações
Implicações
 Participação Social
•Amplia condições para o controle social (informações mais
qualificadas: do produto da ação para objetivos e metas, linguagem +
inteligível)
•Mudança conceitual: o Estado convida a sociedade a monitorar as
políticas e os planos
 Pacto Federativo
•Revela necessidades de pactuação e induz compromissos
•Oportunidade de integrar ações de diferentes entes
NÍVEIS E TIPOS DE MONITORAMENTO
BRASIL, GOV. FEDERAL HOJE
PR, M.SETORIAIS, SOF, CGU, TCU
MONITORAMENTO PRIORITÁRIO
SAM-SAG-GAIA / PR-BR
“SPI/MPOG + M. Setoriais
MONITORAMENTO DAS PRIORIDADES
PR
SPI/MPOG + M. Setoriais
MONITORAMENTO SETORIAL
EX: PAC, BSM, PRONATEC, PBM,
C,T&I, etc...
MONITORAMENTO ESTRATÉGICO
SPI/MPOG + M. Setoriais
“MONITORAMENTO
ORÇAMENTÁRIO”
MONITORAMENTO TEMÁTICO
SOF / TCU / CGU
SPI/MPOG + M. Setoriais
DIMENSÃO ESTRATÉGICA
DIMENSÃO ESTRATÉGICA
MENSAGEM PRESIDENCIAL PR/BR
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO PPA
SPI/MPOG
M1: dimensão de monitoramento
das prioridades de governo no
âmbito da Presidência da
República
M2: dimensão de monitoramento
temático do PPA 2012-2015,
relativo aos 65 programas
finalísticos do governo federal
Âmbitos de
Monitoramento no
MPOG
M3: dimensão de monitoramento
estratégico / aprofundado de
agendas específicas de governo
M4: monitoramento da dimensão
estratégica do PPA 2012-2015,
referenciada aos macrodesafios
do desenvolvimento nacional
Monitoramento Estratégico
PROPOSTA METODOLÓGICA
Plataforma Lógica de Harmonização de Informações, relativas –
sempre – ao Desempenho Institucional do Setor Público:
capacidades  processos  entregas (bens e serviços) 
resultados (intermediários e finais)  impactos (diretos e
indiretos.
1. Momento
Explicativo:
2. Momento
Normativo:
Árvore de
problemas
Estruturação de
programas e
ações
3. Momento
Estratégico:
Fatores
Críticos de
Contexto
5. Módulo:
6. Módulo:
Arenas, Atores e
Processos
Decisórios
Matriz de Dados e
Indicadores
MÓDULOS
COMPONENTES
DO
MONITORAMENTO
ESTRATÉGICO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
7. Módulo:
Cenários e
Estudos
Prospectivos
Instrumentos e tecnologias
de M&A:
georreferenciamento,
soluções de T.I.C.’s, sistemas
e aplicativos telemáticos.
10. Módulo:
9. Módulo:
Análise de
consistência
global do
modelo
8. Módulo:
4. Momento
TáticoOperacional:
CAPACIDADES +
PROCESSOS =
ENTREGAS
Mapa de
problemas,
lacunas e
indefinições dos
programas
CAPACIDADES
INSTITUCIONAIS
RECURSOS TANGÍVEIS:
ESTRUTURA FÍSICA E
FINANCEIRA, TIPO E PERFIL
DA BUROCRACIA, MARCO
LEGAL E REGULATÓRIO, ETC
PROCESSOS
INSTITUCIONAIS
RELAÇÕES ENTRE PODERES;
RELAÇÕES FEDERATIVAS;
RELAÇÕES INTRA-EXECUTIVO;
PESO E PAPEL DA BUROCRACIA;
DIMENSÕES ESPECÍFICAS DO
CIRCUITO PLANEJAMENTO,
GESTÃO, CONTROLE,
PARTICIPAÇÃO;
ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO E
GASTOS;
RECURSOS INTANGÍVEIS:
ARENAS E ARRANJOS
INSTITUCIONAIS,
RECURSOS DE PODER
ECONÔMICO, SOCIAL,
POLÍTICO, JURÍDICO,
CULTURAL,
INFORMACIONAL,
COMUNICACIONAL, ETC.
AVALIAÇÃO DE
FORMULAÇÃO E DESENHO
ARRANJOS E INTERFACES ESTADO
–SOCIEDADE;
TRANSVERSALIDADES E
TERRITORIALIDADE;
FLUXOGRAMAS ESPECÍFICOS DAS
POLÍTICAS, PROGRAMAS,
INICIATIVAS E AÇÕES DE
GOVERNO.
MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO DE
IMPLEMENTAÇÃO E
GESTÃO
PPA 2012-2015:
PPA 2012-2015:
AÇÕES $$$ +
INICIATIVAS =
+ AÇÕES Ñ-$$$
AÇÕES $$$ + AÇÕES Ñ$$$ + OUTRAS
ENTREGA DE BENS E
SERVIÇOS PÚBLICOS
RESULTADOS
INTERMEDIÁRIOS E FINAIS
IMPACTOS DIRETOS E
INDIRETOS
MUDANÇAS NAS CAUSAS
CRÍTICAS E MUDANÇAS NO
PROBLEMA.
MUDANÇAS NAS
CONSEQUENCIAS DO
PROBLEMA
INTERFACES INTRA E INTER
POLÍTICAS,
INDICADORES, FONTES,
PERIODICIDADES;
ALIMENTAÇÃO,
ESPECIFICIDADES E
RESTRIÇÕES
METODOLÓGICAS;
RELATÓRIOS PERIÓDICOS;
VISITAS INTERMITENTES;
PUBLICIZAÇÃO E
COMUNICAÇÃO
PERMANENTES;
MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO EX POST DE
RESULTADOS
INTERMEDIÁRIOS E FINAIS =
DIMENSÃO DA EFICÁCIA
MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO EX POST DE
IMPACTOS DIRETOS E
INDIRETOS = DIMENSÃO DA
EFETIVIDADE
PPA 2012-2015:
PPA 2012-2015:
PPA 2012-2015:
OBJETIVOS =
PROGRAMA TEMÁTICO =
ENTREGA DE BENS E
SERVIÇOES À POPULAÇÃO
=
= INDICADORES
QUANTITATIVOS E
QUALITATIVOS
= INDICADORES
QUANTITATIVOS E
QUALITATIVOS
METAS.
MONITORAMENTO E
AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA
= METAS
Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA
1. CAPACIDADES ORGANIZACIONAIS E INSTITUCIONAIS:
1.1 – Recursos Tangíveis:
a) Estrutura física e financeira do objeto sob M&A;
b) Tipo e perfil da estrutura de pessoal (RH) envolvido;
c) Marco legal e regulatório;
d) Outras categorias de relevância a incluir ...
1.2 – Recursos Intangíveis:
a) Arena e Arranjo institucional da política, programa ou ação sob M&A;
b) Tipo e perfil dos recursos econômicos, sociais, políticos, jurídicos, culturais,
informacionais, comunicacionais, simbólicos envolvidos;
c) Outras categorias de relevância a incluir ...
Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA
2. PROCESSOS ORGANIZACIONAIS E INSTITUCIONAIS:
a) fluxogramas específicos das políticas, programas, iniciativas e ações de governo sob
M&A;
b) relações entre poderes: ver proposta Lassance & Acir para tipo e grau de priorização
presidencial, tipo e grau de judicialização das políticas; montantes e perfis das emendas
parlamentares;
c) relações federativas: ver propostas Leandro & Márcio; Ari & Costantino; Paulo de Tarso
& GT-ipea; SAF...;
d) relações intra-executivo: hierarquia, disciplina, missão; tipo e grau de cooperação e/ou
conflito intersetorial;
e) peso e papel da burocracia: ver SEGEP e SRT;
f) dimensões específicas do circuito planejamento, gestão, controle, participação em cada
caso: tipo e peso dos diversos instrumentos de articulação intersetorial e interfederativa;
g) estrutura de financiamento e gastos: grau de progressividade ou regressividade da
arrecadação X grau de redistributividade do gasto;
h) arranjos e interfaces Estado –Sociedade: ver proposta Roberto Pires & Cia, ver pesquisas
Diest sobre conselhos, conferências, audiências, ouvidorias, tipo e peso dos diferentes
instrumentos de relacionamento Estado-Sociedade;
i) transversalidades e territorialidades: ver proposta Leopoldo para Fórum interconselhos;
j) Outras categorias de relevância a incluir...
Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA
3. ENTREGAS DE BENS E SERVIÇOS À POPULAÇÃO:
a) Interfaces intra e inter políticas;
a) indicadores, fontes e periodicidades;
a) alimentação, especificidades e restrições metodológicas;
a) relatórios periódicos;
a) visitas intermitentes;
a) Plano de Comunicação: publicização e comunicação permanentes com atores
diretos, parceiros e sociedade em geral...
MONITORAMENTO ESTRATÉGICO
PARA O DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO SETOR PÚBLICO
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
1. Concebido como desdobramento do Modelo Lógico, visa contemplar a
dimensão da implementação/execução e da gestão das políticas públicas. Desta
forma, busca-se construir um modelo ou instrumento sistemático, regular, de
Acompanhamento e Monitoramento, Análise e Avaliação do desempenho
institucional do setor público brasileiro.
2. Espera-se que, por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer: uso
contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se desenvolver:
a.
Conhecimento denso, aprofundado, da realidade, bem como da
operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas,
segundo os atributos e formas de mensuração do desempenho.
b.
Informações padronizadas e indicadores úteis ao gerenciamento
cotidiana das ações de governo;
MONITORAMENTO ESTRATÉGICO
PARA O DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO SETOR PÚBLICO
3. Características Adicionais:
a.
O modelo permite abordagem sobre níveis diversos da realidade: nível macro
da ação global do Estado; nível meso das políticas públicas e programas
governamentais específicos; nível micro das organizações e instituições
particulares.
a.
Tanto melhor e mais efetivo, quanto mais em diálogo e pactuação
interinstitucional com atores relevantes o modelo se estruturar e se fizer
implementar.
a.
O uso contínuo, cumulativo e coletivo do modelo deverá gerar (e por meio disso
ser validado e legitimado) os seguintes instrumentos específicos:
i.
Relatórios Periódicos e Tempestivos de Monitoramento Estratégico.
ii. Visitas Intermitentes e Checagens de Campo: “obs. participante”.
iii. Publicização e Comunicação Permanentes, visando: pactuação do modelo;
articulação interinstitucional e coordenação em rede para efetivação,
monitoramento e avaliação das políticas públicas brasileiras
.
Especificidades do Modelo
4. O modelo é composto por módulos inter(in)dependentes, de modo que:
a. Cada módulo possui especificidades (determinantes e estratégias) próprias /
individualizadas para sua montagem;
b. O modelo completo prevê a montagem de 10 módulos, em ordem
idealmente (mas não necessariamente!) progressiva e cumulativa de
dificuldade, complexidade e sofisticação (inclusive internamente a cada
módulo!);
c. Para tornar-se operacional, o modelo busca simplificar conceitos e métodos
de aplicação – vide figura-resumo;
d. Os 4 primeiros módulos correspondem aos 4 Momentos da dinâmica de
Planejamento Estratégico Situacional, cf. C.Matus, e tal qual refletido e
operacionalizado por meio do Modelo Lógico Ipea, cf. M.Cassiolato &
S.Gueresi:
Especificidades do Modelo
4. O modelo é composto por módulos inter(in)dependentes, de modo que:
1. Momento Explicativo: teoria do problema por meio da construção da árvore de
problemas – relação das causas críticas e consequências do problema principal:
contextualização e caracterização do problema.
2. Momento Normativo: teoria do programa por meio da estruturação de programas
(plano como aposta) – identificação dos recursos especificação das
operações e
ações localização das entregas de bens e serviços aos distintos públicos-alvo dos
programas.
3. Momento Estratégico: identificação de riscos e oportunidades à implementação e ao
desempenho institucional dos programas por meio da construção da árvore de fatores
críticos de contexto.
4. Momento Tático-Operacional: processamento técnico-político da capacidade de
governo propriamente dita, por meio da melhor combinação possível entre
capacidades processos (arranjos institucionais e estratégias de execução)
entregas de bens e serviços resultados (intermediários e finais) impactos (diretos e
indiretos).
Especificidades do Modelo
e. Os 6 módulos seguintes são inter(in)dependentes aos módulos/momentos principais, e podem ser
compostos como parte do processo de monitoramento do desempenho institucional:
.Módulo-5: Identificação e Análise de Arenas, Atores e Processos Decisórios – vide figuradetalhada adiante;
.Módulo-6: Matriz de Dados (fontes, características metodológicas) e Indicadores quanti-quali
(de capacidades, processos, entregas, resultados e impactos) – vide figura-detalhada adiante;
.Módulo-7: Cenários e Estudos Prospectivos – ver Manual Ilpes;
.Módulo-8: Identificação e Incorporação de Instrumentos e Tecnologias de Monitoramento &
Avaliação (georreferenciamento, soluções de T.I.C.’s, sistemas e aplicativos telemáticos, etc...) –
vide detalhamento adiante;
.Módulo-9: Análise Periódica de Consistência e/ou Vulnerabilidade Técnico-Política do Modelo;
.Módulo-10: Montagem de Modelo-Espelho do modelo principal, evidenciando lacunas,
problemas, indefinições e também possibilidades e necessidades do programa