Transcript UtdanningKristiansand09

Modernisering, kvalitetsreform
og New Public Management
Henning Jørgensen
Aalborg Universitet
[email protected],
Utdanningsforbundet, Kristiansand, 17.11.2009
Den nye italesættelse – farlig?
Før









borgere
undervisning
elever
velfærd
velstand
offentlige goder
kvalifikationer
forfordeling
makro
Det, der
binder os sammen
Nu
brugere
læring
produktionsenheder
nytte
bundlinien
output
kompetencer
individuelle incitamenter
mikro
adskiller os fra hinanden
3
1990´ernes skolesystem
Individet i centrum
(”mig”)
Personlig læring
Læreren som ”coach”
Decentralisering
NPM
FRA
TIL
fag
person
viden
værdier
pæd. ansvar ”ansvar for
egen
læring”
karakterbog log-bog
faglighed
kontrakter
og
evaluering
skoleklasse
værksted
4
2000´ernes skolesystem
Konkurrence i og mellem
skoler
Kontraktpolitik
Kulturel restaurering
Ledelsen styrket
Evalueringskultur
Quasi-markedsgørelse
Re-centralisering:
 Processtandarder
 ”elite”-gørelser
FRA
læring
”liv-lighed”
TIL
indlæring
ro og respekt
sociale
færdigheder
færdige
resultater
forældresamar
bejde
elevkontrakter
individuel
udvikling
nationale mål
5
Faglige pejlemærker
 Modstil ikke viden og dannelse
 Gør stoffet væsentligt og levende
 Undervis i ”demos” (fællesskab)
 Elevér eleverne
 Påpeg skæve og perverse effekter af
”moderniseringen” af den offentlige sektor
6
Skred i opfattelser
-
tidligere: bureaukrati er besværlig
for borgere og virksomheder
(”skrankepaveri”)
-
Nu: bureaukrati er besværlig for de
ansatte (”målingstyranni”)
+ konflikter om måling og styring
internt i den offentlige sektor
7
Politiske svar i Danmark
* KVALITETSREFORM
- for at genvælge VK-regeringen 2007
* AFBUREAUKRATISERINGSREFORM
- for at genvælge VK i 2010/2011?
8
Kvalitetsreform i det offentlige
Kvalitet: et begreb uden modhager
•
Som egenskab: af hvad?
•
Som værdi: noget godt
9
VK-REGERINGEN (august 2007):
”Bedre velfærd og større arbejdsglæde”




Brugerne i centrum
Målbare resultater og effekter – høj
kvalitet
Standardiseret dokumentation
Klare incitamenter til optimal
arbejdstilrettelæggelse og effektiv
ressourceudnyttelse
- Større frihed til at tænke nyt
- Brugerdreven innovation
- Arbejdsglæde
10
Afbureaukratisering okt. 2009:
”Mere tid til velfærd” (VK)


Opblødning af krav til dokumentation flere steder
Reduktion af dokumentationskrav på visse felter:
- daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes
- folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag
- ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske
og heller ikke forebyggende hjemmebesøg
- social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke
længere genvurderes hvert år
- integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år
Resten ”regelforenkling”
11
VK´s afbureaukratisering 2009



Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover
besparelse på 900 mio. kr. og (endnu
engang) bedre tider for offentligt ansatte
Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen
Reelt få afskaffelser af obligatoriske
kontroller, rutiner og ritualer
12
Officiel, politisk kvalitetsforståelse



den faglige kvalitet
brugerens oplevelse af servicen
organisatorisk kvalitet
 forståelse indskrænkes til brugerniveauet
 overser politisk bestemmelse af opgaver
 lægger pres på medarbejderne og fagligheden
 diskuteres mest ud fra social- og
sundhedsområderne
13
Politikudviklinger
Fra REFORMER til programmer og projekter
Aktive politikker
Firmatisering
Planlægning
Evaluering, Kontrol
”Value for money”
14
Typer af offentlig sektor
egenskaber
Autoritetsstat
statens rolle
overhøjhed
part
markedsagent
styring
forhandling
udbud
konfliktløsningsmekanisme
magt
forståelse
konkurrence
borgernes rolle
undersåt
part
købere/efterspørgere
fælles normer
individuel
tilfredshed
påvirkningsinstrumenter
kvalitetsbegreb
myndighedsbestemt
Forhandlingsstat
Markedsstat
15
Udviklingsveje for personalet
a) Professionalisering (sikring af faggruppernes
arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale
selv-regulering)
b) Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet,
forvaltningspolitisk resultat)
c) Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og
interesser, store grupper vil blive dårligere
stillet)
d) Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i
16
opløsning)
KVALITET – af hvad?
 servicens effektivitet
 responsivitet (imødekomme ønsker)
 produktivitet
 ligebehandling
 relevans
 evne til at dække behov
17
New Public Management er flere ting
* En politisk strategi for transformation
af den offentlige sektor
* En politik for styring i den offentlige
sektor (forvaltningspolitik)
* En ny diskursiv ramme for opfattelsen
af det offentlige
* Ledelses- og styringsredskaber
(”værktøjskassen”)
18
Styreformer i forvaltningspolitikken
* Udadvendte
(udliciteringer, udfordringsret, privatisering,
brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber
m.v.)
* Indadvendte
(mål- og rammestyring, kontraktstyring,
taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret
ledelse m.v.)
* Brugervendte
(brugervurderinger, brugerbestyrelser,
fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.)
19
Regeringens medicin for offentlig sektor











KONKURRENCE
- mellem offentlige og private leverandører
- mellem offentlige leverandører
- fritvalgsordninger
- benchmarking
KONTROL
- kontraktualisering
- brugerstyring
- dokumentationer og evalueringer
- resultatmålinger
- processtandardiseringer
20
Brugerstyring
* Brugerundersøgelser
* Brugerbestyrelser/brugerråd
* Fritvalgs-ordninger
21
Dokumentation/registreringer
•
•
•
sikre synlighed og sammenlignelighed
sikre ”value for money”
overvåge enheder og institutioner
meningsfuld dokumentation
- overflødig dokumentation
+
* benchmarking
22
Kontrol: Evalueringer
•
højere ambitionsniveau: finde årsagvirkningsforhold
•
komme med anbefalinger til forbedringer af
virket
+ eksterne evalueringer
+ selvevalueringer
”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)
23
Kontrol: Resultatmålinger
•
•
•
•
skal bruges til resultatstyring
knyttes til budgetprocessen
sigter mod central indsigt og styring
udmøntes bl.a. i ”performance management”
+ etablering af evalueringsinstitutter: KREVI
(kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006)
+ offentliggørelse af testresultater
+ brug til aflønning og ressourcetildeling
24
Resultatmålinger er usikre
-
i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte
-
mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn
-
resultatmål afspejler ikke altid politiske mål
-
problemer med selve målingerne
-
usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og
resultater (usikker kausalteori)
-
store transaktionsomkostninger ved at måle
-
mundtlig kommunikation nedprioriteres
-
målinger giver ikke altid mening til medarbejderne
25
”Målefetischismens” problemer
* man får, hvad man måler
* meget lader sig ikke måle
* målinger meget statiske
* målinger ofte langt væk fra kerneydelserne
* målinger tager tid og opmærksomhed
* målinger truer med at eliminere det professionelle
skøn
* måleeuforien udvisker det offentliges egenart
26
Processtyringer
* central regulering øget kraftigt efter 2001
•
der styres helt ned til metode
* ”manualisering” af den offentlige sektor:
- handleplaner og akkrediteringskrav
- bindende visitationskrav
- metodeforskrifter
- opfølgningskrav
- kvalitetsstandarder
- brugerinddragelseskrav
- fritvalgsprocedurer
- regler for ansættelser og indberetninger
- tidsfrister
27
Kontrolresultat: ”Manualisering”

Truer fagligheden

Tager tid fra kerneydelserne

Får folk til at lave det foreskrevne
frem for det nødvendige (”pleasing”)

Nedsætter arbejdsglæden

Skaber etiske dilemmaer
28
Offentlig NPM-modernisering:
Kontrolleret konkurrence og styring
Entreprenør-tankegang
}
Firmatisering
Resultat– og processtyring
}
Manualisering
}
Brugerstyring
”Brugeren ved roret”
29
NPM-målinger og det offentlige
-
Målinger er ikke neutrale: de former
institutionerne
-
skærer forståelsen af det offentlige i
stykker (i stedet for at se det i en
helhed)
-
udfordrer de fagprofessionelle
30
Bedre målinger – bedre kvalitet
Målinger må være:
- relevante i.f.t. kerneydelser
- dynamiske: hjælpe forbedringer på vej
- responsive: i.f.t. behov
- må støtte op om udvikling
Kvalitetssikring må være:
- en fælles opgave for politikere, ansatte og
borgerne
-
31
kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne
Vanskeligt at finde balancen?
32
Kundeorientering og modernisering:

indfører privat demokrati

omdefinerer succeskriterier

gør den ansatte til ”førstekommis”

presser fagligheden/professionalismen
33
Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier
ik
t
se
g
n
ni
t
al
Pe
rso
n
v
or
F
lig
eti
k
Professions etik
34
ETIK er:

Del af fundamentet for det offentlige

Del af fundamentet for fagprofessioner


Del af fundamentet for den enkelte
ansattes dagligdag
En truet værdi i NPM-moderniseringerne
35
Offentligt ansattes etiske relationer
Politikere
Offentligt ansattes position
og forskelligartede hensyn
(Lov)lydighed
Borgere
Responsivitet
(”kommercialisme”)
Ansatte
Loyalitet
(”bureaukratisme”)
Ledere
Beagte
(”professionalisme”)
Faget/kolleger
36
Der er brug for bl.a.:

Bedre billede af det offentlige/kommunerne

Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt

Udfoldelsesmuligheder i jobbet

Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed

Bedre og brugbare belønningssystemer

Bedre arbejdsmiljø

Bedre ledelse
37
Kvalitet i offentlige ydelser noget
særligt:
kan ikke standardiseres let
afhængig af de ansattes kompetencer
produktet produceres i samspil
særlige hensyn at tage til udsatte, syge,
svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige
generationer
offentlig service gennemføres også på trods
af ”brugernes” ønsker
38
Fælles kvalitetsdefinition
Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere
Resultater
Processer
Borgere
Politikere
Ansatte
Forudsætninger
39
Kvalitetens dobbelthed
* Kvalitet af den offentlige sektor
* Kvalitet i de offentlige ydelser
40
Det basale grundlag for offentlig sektor
OFFENTLIG ETOS :
 særlige normer, værdier og
arrangementer, der gør det muligt,
at vi kan leve fornuftigt sammen
41
OFFENTLIGE AKTIVITETER
 BRUGER-niveau:
individuel nytte
 INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte
 SAMFUNDS-niveau:
fælles værdi
42
Ledelse – hvordan?
43
Ledelse i det offentlige noget særligt
politisk ledelse (med politiske koder)
åbenhed og offentlighed
arbejde med pres og protest
lærings-ledelse (ikke management)
forståelse for videre samfundsansvar
(fællesværdier)
44
Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner
Centralt
Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser
Kommunal
embedsmand
Kommunal
leder
Politisk
ledelse
NPM
Bureaukratisk
leder
Driftsherre og
responsiv leder
Decentralt
45
Bedre kommunikation vejen frem

Fælles bevidstgørelse

Fælles forhandling

Forklaringer


Non-verbal kommunikation (toneleje,
øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.)
Forebyggelse af dårlige situationer
46
Forbedring af arbejdsmiljøet

Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø

Åbenhed om problemer

Tryghed til at diskutere og komme med forslag

Støtte fra andre

Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer

Bedre ledelse
47
Traditionel
parlamentarisk
styring
Fælles
New Public
forhandlingsstyring Management
Politik
Autoritative regler
fastlægges
(lovgivning)
Fælles opgaveløsninger
Opstille mål og
kvalitetskrav til off.
service
Administration
Sagsbehandling
Faglig ekspertise
Målrealisering
(service/drift)
Forholdet mellem
politik og
administration
Adskillelse
(over-/underordning)
Arbejdsdeling på tværs
Adskillelse og
ikke-indblanding
Politikerrolle
Beslutningstagere
Medspillere
Strateger (generelle
målstyrere)
Administratorrolle
Embedsmænd
Eksperter/konsulenter
Ledere og producenter
Borgerrolle
Vælgere
(”voice”/stemme)
Berørte parter
(”medansvar”)
(For)brugere
(”choice”/valg)
Orienteringshorisont
Interesser og behov
(input)
Gensidig forståelse, krav
(proces)
Individuel tilfredshed
48
(output)
Politiske styringsforestillinger
Nyt forståelsesgrundlag for det
offentlige



Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det
vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må
tilbage til det gode, det rette og det
retfærdige (ikke kun det effektive)
Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen
fremmer markedsideologi, individualisering og
standardisering. Det spreder en anti-offentlig
ånd og det svækker kollektive løsninger
Påkrævet, fordi den politiske styring
eroderes: vores universelle velfærdsstat og
demokratiet kan blive truet
49
Roller i forhold til det offentlige:
Klient:
Rettighedssystem
(modtagere af offentlige ydelser)
Bruger:
Privatiseret demokrati
(individuel bruger)
Kunde:
Pengepung styrer offentlig service
(køber af offentlig service)
Borger:
Fællesskab og retfærdighed
(politisk myndighed)
50
Værdier i praksis

”Der findes en ro
og den beror på
at vi er tro
mod det vi tror på!”
Piet Hein
51
52
Internationale udviklinger –
arbejdsrelationer i 1990´erne
Decentralisering
Disorganisering
Deregulering
Delegitimering
53
Europæiske fagforeningsproblemer
Faldende medlemstal
Aldrende medlemsmasse
Ændret medlemsbasis
Repræsentationsproblemer
Strategiproblemer
Forskellige institutionelle støttepunkter
EFS mangler ressourcer og kompetencer
Politisk neddrosling af indflydelse
54
Fagforeningsmedlemsskab 19932003 i 1,000)
1993
1998
2003
ændring
%
Austria
1.616
1.480
1.407
-12,9
Belgium
2.865
3.013
3.061
6,8
Bulgaria
2.192
778
515
Denmark
2.116
2.170
2.151
1,7
Finland
2.069
2.084
2.122
2,6
11.680
10.594
6.500
1.583
3.712
9.798
10.763
3.200
854
3.562
8.894
11.266
1.900
576
3.446
-23,9
6,3
-70,8
-63,6
-7,2
8.804
7.852
7.751
-12,0 55
Germany
Italy
Poland
Slovakia
Sweden
UK
Source: EIRO
-76,5
Fra fagforening til
serviceorganisation?
NEJ:
service kun del af bredere strategi
medlemmer ikke ”kunder” i butikken
Fagforeningen må:




sikre den enkelte rettigheder
skærme mod vilkårligheder
give information af strategisk betydning
skabe forståelse for virket og interesser
 være lydhør
 skabe identitet
56
Fælles arbejde for et mix af:
 Kollektive goder
 Tunge medlemsfordele
 Service
57
Fag-kollektivets kamparenaer
Faglige
Fagpolitiske
Forvaltningspolitiske
”gå på tre ben”
58
Jeres påvirkningskanaler
Overenskomster
Aftalevejen
Lokale aftaler
Folkevalgte
Institutionaliseret
deltagelse
Korporative (politisk/administrativ)
Direkte aktioner
Ikkeinstitutionaliseret
deltagelse
Direkte kontakter (lobbyisme)
Opinionsdannelse
Mediekontakter
59
Politiske deltagelsesformer
Fast inddragelse
Opdelt
repræsentation
Netværk
Lobbyisme
60
At repræsentere interesser
Hvem
Hvad
Hvordan
Elite
Kerne
Periferi
Dem udenfor
Løn- og arbejdsbetingelser
Rettigheder og muligheder
Politisk økonomi
Omverdenen
Organisatorisk form
Organisatorisk kapacitet
Organisatorisk demokrati
Organisatorisk aktivisme
61
Faglige organisationer og medlemsdemokrati
Centrale
Timeglasset
?
Arbejdspladsen
62
Arbejdspladsniveauet
 TR-arbejdets centralitet
 TR’ernes opbakning
 Arbejdspladskollektivets diskussioner
63
Hvad kan du gøre som TR?
Bliv nøglespiller ved at:
 Skabe fokus på kvalitetens kerne
 Være med til at finde den meningsfulde dokumentation
 Udvikle kvalitetsbevidst styring
 Sikre lærerne indflydelse
 Bygge bro mellem politikniveau og medlemmer
Og hvorfor er det vigtigt?

For at varetage medlemmernes interesser bedst

For at få faglig stolthed og arbejdsglæde tilbage

Fordi lærernes arbejde både har betydning på det
individuelle plan, lokalt og for samfundsudviklingen
64
Regionalt niveau/lokalt niveau
 Arbejdspladsovergribende politikformulering
 Politisk indflydelse
 Administrativ indflydelse
 Mediemæssig indflydelse
 Servicere TR’erne, klubber/afdelinger (TRuddannelse, backing-up, information, etc.)
 Hvad vil vi som lønmodtagergrupper?
65
Centralt niveau
 Hvordan placere sig politisk
 Sætte politiske dagsordener
 Politisere ledelsesretten
 Politisere moderniseringer/kvalitetsdiskussion
 Faglige rammeaftaler
 Strategisk handlekraft
 Fagets udvikling
 Argumentativ handlekraft
66
Centrale fagforeningsopgaver
 Strategisk-taktiske
 Fagligt-professionelle
 Kommunikativt-demokratiske
67
Jeres mediemæssige indflydelse:
68
De lokale strategiske arenaer
Politikker, ledelsesstruktur, rammer
Koncern
(Region/Fylke/Kommune/styrelse)
Virksomhed
Opgaver, mål,
faglighed
dokumentation
ArbejdsPersonaleledelse,
plads
medarbejdere
og arbejdsorgan.
69
Medarbejderinddragelse:
 at drage nytte af de ansattes faglighed
og erfaringer







bedre organisering af arbejdet
direkte medindflydelse
bedre samarbejde
efteruddannelse
netværk
stærkere vidensdeling
bedre ledelse
70
Fagidentitet – ansattes interesser
•
Dispositionsmuligheder
(diskretion kontra tayloristisk organisering)
•
Interaktionsmuligheder
(samspil med kolleger, elever, ledelse)
•
Udviklingsmuligheder
(læringstilfælde, læringsrum, ressourcer)
•
Fælles begreber, metode og etik
(praksis med eller uden fælles styring)
71
Fagforeningstyper
Aktionsfokus
Nøglefunktion
Idealtype
Individuel arbejder Service
Social forening
Ledelsen
Produktivitetsforøgelse
Virksomhedsbaseret fagforening
Politisk-adm.
system
Politiske
byttehandler
Social partner
Massetilslutning
Kampagner/
Agitation/Aftaler
Social bevægelse
72
Udvikling af organisatorisk handlekraft
Forståelse og vilje
PRÆFERENCER
PRIORITETER
Hvordan man
vil handle
Organisering
RESSOURCER
KAPABILITETER
Evner og kunnen
73
SVÆRMINTELLIGENS:
Kollektivt handleproblem
•
Forståelse
•
Koordination
•
Kooperation
74
Hvilken faglig organisation?
(organisatorisk strategi)
Forhandlingsorganisation
Netværksorganisation
Vidensorganisation
Medlemsorganisation
Samfundspolitisk
organisation
75
Professionalisering
Afprofessionalisering
(Utdanningsforbundet?)
Udviklingsperspektiver for professionalisering og afprofessionalisering
”at vide”
Akademisk orientering
Erhverve viden
Ledelsesorientering
CV-orientering
Bureaukratisk indlejring
Nye personalenormeringer
Tab af autorisation
Andres ”gnaven sig ind”
”at kunne”
Specialiseringer
Ekspertgørelse
Læringsorientering
Rutinisering af arbejdet
Ny-taylorisme
Opdelinger
”at ville”
Øget anerkendelse
Status
Faglig oprustning
Tab af anerkendelse
Statustab
Lønarbejdergørelse
76
Fremtidens fagforening
 Repræsentere andet og mere end ”arbejdet” og dets
aflønning
 Sikre behovsdækning
 Sværmintelligens
 Kompetencer og faglighed
 Forestillingsverdener
humanisere og demokratisere arbejdsliv,
politik og kultur i en mere globaliseret
verden
77
Demokratisering – strategiske
elementer
byg forandringer op nedefra
få støtte ovenfra
mobilisér modmagt
stå vagt om ildsjæle med initiativ
skab forudsætninger for
demokratisk dialog
 lav gadeteater!
 aktioner!





78
”If you can dream it
you can do it!”
(Walt Disney)
79
”En drøm, du drømmer alene, er
kun en drøm.
En drøm, vi drømmer sammen,
er virkelighed”
(John Lennon)
80