Transcript 공공조직의 특수성
강의주제: 공공조직의 특성 공공조직 관리이론 – 일반적 관리이론(generic theory)만으로 충분한가? – 도대체 ‘공공적(public)’이란 무엇인가? – 공공-민간 조직 구분의 현실적 난관 공공조직의 특수성 – 조직환경적 차이 – 조직 목표, 구조, 절차의 차이 – So what? 조직성과에도 차이? 공공조직 관리론 조직관리에 대한 전통적 접근 – 교과서에서는 주로 일반이론적(generic) 접근을 취함 – 차이점보다는 유사점이 강조되어 옴(Weber, Simon) 영역간 모호해지는 경계 – 혼합조직(Hybrid organizations): 공기업 등 – 복잡한 상호관계: 민간위탁 등 – 일반이론의 정당화 근거를 제공함 – 공공/민간 영역구분에 있어서 개념적방법론적 어려움 공공조직과 민간조직은 다르다 공공조직의 특수성 – – 여전히, 많은 행정학자, 정치학자, 그리고 경제학자들이 민간 조직과 구분되는 공공조직의 특수성에 주목하고 있음 수많은 경험적 연구 결과의 축적 공공조직 존재의 이유 – 경제적 논거 – 정치적 논거 – 공공가치적 논거 – 가장 먼저 풀어야 할 문제: ‘공공적(public)’ 이란 무엇인가? 공공/민간 조직 구분 Dahl and Lindblom (1953) – – 사회활동을 조직하는 방법으로 정부권한(Polyarchy)을 활용하는 방법과 시장경제(market)를 활용하는 방법이 양 극단에 위치하고 그 사이에 수 많은 방식이 연속선(continuum) 상에 존재함 연속선의 양 극단에 기관(agencies)과 기업(enterprises)이 존재하고 그 사 이에 다양한 형태의 조직이 존재함 기관(agency) 기업(enterprise) Polyarchy의 통제 market의 통제 Wamsley and Zald (1973) - 소유권(ownership)과 재원(funding)을 기준으로 조직구분(공공/민간) - 4가지 조직유형을 제시함 정부소유/ 정부재원 정부소유/ 민간재원 민간소유/ 정부재원 민간소유/ 민간재원 공공/민간 조직 구분 Chun (2011) – – – – 정치화(politicization)와 시장화(marketization)라는 두가지 환경 차원의 연속체(continua)에서 조직을 배치함 정치환경에 노출되는 정도와 시장환경에 노출되는 정도에 따라 다양한 하위차원들과 지표들이 존재함 정치적 압력과 시장압력에 대해 민감한 정도에 따라 다양한 조직 이 존재함 4가지 유형으로 구분: 관청(bureaus), 기업(firms), 클럽(clubs), 국 민기업(flagships) 관청, 기업, 클럽, 국민기업 시장화(marketization) 시장으로부터 자율성이 적음 정치화 낮음 높음 낮음 클럽(Clubs) 기업(Firms) 높음 관청(Bureaus) 국민기업(Sovcoms) (politicization) 정치로부터 자율성이 적음 관청, 기업, 클럽, 국민기업 시장화 낮음 정치화 낮음 정치화 높음 시장화 높음 월드비전 한국행정학회 마이크로소프트 놀부보쌈 그린피스 대한변협 SM엔터테이먼트 포드재단 SBS 메가스터디 법원 GS칼텍스 월마트 사회복지공동모금회 MBC 민사고 한국은행 한국연구재단 연세대 대한항공 삼성전자 금융감독원 KDI 군인공제회 현대자동차 서울대 KBS 인헌초등학교 국립극장 LH 인권위원회 한전 공정거래위원회 외교통상부 우정사업본부 대통령실 Airbus KT 농협 코레일 신한은행 우리은행 산업은행 동인도회사 시노펙 포스코 GM 테마섹 포철 ? 관청, 기업, 클럽, 국민기업 관청(Bureaus) – 정치적 요구에는 민감하게 반응하지만 시장요구에는 크게 반응하지 않음 – 민주적 정당성은 강하지만 경제적 효율성은 취약함 – 합의된 공익을 추구하는 사회적 기능을 수행 할 때 유용함 기업(Firms) – 시장압력에는 민감하게 반응하지만 정치적 압력에는 크게 반응하지 않음 – 효율적이지만 비민주적임 – 시장가치를 추구할 때 적합함 클럽(Clubs) – 정치적 압력과 시장압력 모두로부터 차단되어 있음 – 독립적이나 책무성이 결여됨 – 비시장적이고 비민주적인 가치를 추구할 때 적합함 국민기업(Sovcoms) – 정치적 압력과 시장압력 모두에 노출되어 있음 – 이상적이지만 지속가능성이 약함 – 국가나 지역의 경제적 이익을 대표하는 대표선수기업이 필요할 때 유용함 공공 VS. 민간 관리 비교의 어려움 공공조직의 특수성을 밝히기 어려움 – – – 다른 변수의 영향력을 통제하기 위해서는 크고 대표성 있는 조직샘플이 필요하지만 이를 구하기 어려움 사례연구에 지나치게 의존하는 경향: 일반화 어려움 동일기능을 수행하는 조직들을 대상으로 한 연구의 한계 : 병원, 학교, 항공사, 요양원, 대학, 직업훈련소 등 경험주의적 접근 – – – 경험적 증거 이외에도 차이를 강조하는 문헌 있음 공공관리의 특수성에 대해 규범적(normative), 철학적(philosophical) 접 근을 취하는 문헌; 특히 윤리나 책무성에 관하여 공공은 민간과 다르다 는 주장 전개 몇 가지 구분되는 특성들은 자명함 공공조직의 특수성: 환경적 요인Ⅰ 조직산출물에 대한 시장의 부재 – 재정수입을 정부의 예산에 의존 – 비용절감, 기술적 효율성, 성과향상을 달성하려는 유인이 낮음 – 자원배분의 경제적 효율성 달성 어려움 – 의사결정시 시장정보를 활용하기가 어려움 외부의 정치적법적 통제 (입법부와 사법부 등 감시기관 존재) – 운영과 관리절차에 있어 보다 세밀한 공식적, 법적 제약과 행정적 통제 가 존재함 외부의 정치적 영향력 – 의사결정시에 비공식적 외부행위자들이 다양한 영향력을 행사함 이러한 주장들 대부분이 증거가 필요없는 자명한 사실임 공공조직의 특수성: 환경적 요인 II 조직-환경 간의 거래(Transactions) – – 시장에서 충분히 공급하지 못하는 공공재(public goods)를 생산하거나 외부성(externalities) 문제를 해결함 정부활동은 대개 강압적(coercive) 혹은 독점적(monopolistic)이며 회피 불가능함(unavoidable) – 보다 광범위한 영향력과 중요한 상징적 의미를 가짐 – 언론, 이해관계자집단, 감시기관 등의 감시와 간섭이 많음 – 공정성, 대응성, 정직성, 개방성, 책무성 등에 대한 높은 기대가 존재함 인과관계 연결고리 – 이와 같은 환경적 특수성이 공공조직의 목표, 구조, 과정, 그리고 성과의 독특한 특성을 만들어 낸다는 주장 공공조직의 특수성 : 구조와 과정 I 목표 모호성 (Goal Ambiguity) – 논쟁의 여지가 있고 가치가 개입된 목표들 – 성과측정이 어렵고 목표가 다양함 – 목표들이 서로 상충되는 경향(trade-offs) – 연구결과: 큰 이변과 최근의 진전 관리자 역할 (Managerial Role) – – – 외부 이해관계자와 정치권위의 간섭에 대응하기 위해 보다 많은 정치적 역할 을 수행해야 함 외부의 정치적 관계를 조율하는 역할과 내부관리 역할에 균형을 맞추어야 하 는 어려움에 직면 전반적으로 연구결과는 이를 지지 리더십 측면(Leadership Practices) – 더 적은 의사결정권한과 재량권 – 조직 내 관리자로서 하급자에 대한 권한이 약함 – – 관리자 스스로도 권한이양을 꺼림. 중간 검토과정이나 결제과정, 규제를 통해 통제하려는 경향 (결과통제가 아닌 과정통제) 고위직의 빈번한 교체 공공조직의 특수성 : 구조와 과정 II 조직구조(Organizational Structure) – 문서화된 규칙이 많으며 보다 더 관료적 구조를 가짐 – 연구결과는 혼재되어 있음 의사결정과정(Decision-making processes) – 보다 많은 외부의 간섭과 개입을 받음 – 많은 이해관계집단, 외부권력과 연관되어 있음: 정치적 의사결정 – 전반적으로 이러한 주장들은 지지됨 유인구조 (Incentive Structures) – 외재적 인센티브(물질적 보상)를 주는 데 제약이 많음 – 성과와 외재적 보상간 관계가 약함 – 설문조사결과도 이를 지지함 동기, 직무태도와 행태(Motives, Work-related Attitudes and Behaviors) – 금전적 유인에 낮은 가치를 둠 – 공직봉사동기(public service motivation)를 가짐. 특히 고위공직의 경우 – 낮은 수준의 직무만족도와 조직몰입도 – 전반적으로 연구결과들이 이를 지지 공공조직의 특수성 : 성과 이론과 실제에 있어 가장 논쟁적인 이슈 – 혁신 – 변화에 수동적이고 덜 혁신적임 – 연구결과는 혼재되어 있음 동기 – 이념적 분화로 인해 풀기 어려운 문제임 개인수준에서는 업무에 대한 동기와 노력의 차이가 거의 없다고 보고됨 조직수준에서 성과비교 – 서비스 제공에 있어 더 낮은 효율성 (공공선택이론, NPM) – 민간위탁(contracting-out)결과: 민간이 언제나 공공보다 잘하는 것은 아님 – 민영화나 민간위탁에 있어 보다 상황적응적(contingent) 접근이 필요 – 궁극적 질문: 언제, 어디서, 어떻게 해야 공공조직이 일을 잘하나?