Transcript Mérito y Capacidad de Respuesta en el Servicio Civil Nick P. Manning

Mérito y Capacidad de Respuesta
en el Servicio Civil
Nick P. Manning
Noviembre 2008
Contenido de la presentación
1. Cuál es el problema y cuán grave es?
2. El camino a seguir
3. Cómo se hace en otros países?
4. Las recientes reformas en Paraguay van en la
dirección correcta
5. El camino hacia el mérito ha sido un objetivo de
política clave en América Latina, pero…
6. Algunas reflexiones sobre las prioridades a la hora
de introducir reformas relacionadas al mérito
2
1. Cuál es el problema?

Se suele clasificar a la administración pública paraguaya como
politizada y con bajo nivel de capacidad:
Tipo de S.C.
Características
Ejemplos
Burocracias
basadas en
mérito
Alta capacidad – Alta independencia. Sistemas basados en
mérito y estructura racional de incentivos para apoyar
mejor desempeño.
Burocracias
Administrativas
Baja capacidad – Alta independencia. Existen reglas
formales de mérito pero no son aplicadas
consistentemente. Posiciones se suelen otorgar por
razones políticas, incentivos para desempeño débiles
AR, CO,
CR, MX
UY, VN
Burocracias
Clientelísticas
Baja capacidad – Baja independencia. Selección
substancialmente politizada. Capacidad técnica de
servicios públicos muy débil, reflejando incentivos
deficientes. La informalidad – comportamiento
burocrático opuesto a las reglas formales – es normal
Paraguay,
BO, EC,
PE, NI,
GT, PA,
SV
Fuente: adaptación de Echebarria et al (2007), pp 142-153
Brasil, Chile
3
1. Cuál es el problema? (cont.)
70
Public
(0-100)
(0-100)
Pública
Adm.Index
deAdmin.
Indice
Brazil
Chile (OECD)
60
Costa Rica
Columbia
50
Uruguay
Argentina
Mexico (OECD)
40
Jamaica
Venezuela
30
T&T
Dom. Rep.
Bolivia Nicargua Guatemala
Ecuador
Peru
Paraguay
Honduras
20
10
El Salvador
Panama
0
$0
$2,000
$4,000
$6,000
$8,000
$10,000
$12,000
$14,000
$16,000
GDP
PIB per
per capita
cápita (ppp)
(ppp)
Fuente: Calidad de la Administración Pública (Lora:2007)
4
1. Cuán grave es el problema? (cont.)
Employee
compensation
as%%PIB
of GDP
Compensación
Empleados como
ay
Pa
ra
gu
a
na
m
Pa
ay
ru
gu
m
ol
o
U
bi
a
B
C
ue
la
,R
hi
le
C
Ve
ne
z
ru
Pe
ico
M
ex
Ar
ge
nt
in
a
10.0%
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
5
1. Cuán grave es el problema? (cont.)
Los problemas son claros:

Salarios influenciados por factores políticos, no por
necesidades relacionadas a la administración:
Esto tiene un impacto fiscal: masa salarial 40% del
presupuesto, instituciones centrales no están en control
– Congreso aprueba incrementos salariales para toda la
administración y también para ministerios individuales
 El factor político relacionado con los salarios crea una
estructura de carrera débil: de 285 subcategorías (2005)
a 435 (2007), de las cuales 82 eran para una sola
persona. Serias distorsiones salariales, tanto verticales
como horizontales
6

1. Cuán grave es el problema? (cont.)

Composición de la fuerza de trabajo fuertemente
influenciada por grupos de interés

La entrega de servicios públicos es débil:
Salud: Uno de los peores desempeños en América Latina
en lo que hace a mortalidad infantil, mortalidad materna y
prevención de enfermedades endémicas como malaria,
fiebre amarilla y dengue
Educación: Incremento considerable en gasto público,
pero el 90 por ciento cubre salarios; la baja proporción de
fondos para gasto de inversión reduce la sustentabilidad de
las políticas
7
2. El camino a seguir es
hacer énfasis en el mérito…

El principio del mérito en el servicio público
implica la selección de la mejor persona para cada
posición

Las decisiones de selección y promoción están
basadas en reglas de mérito específicas y explícitas,
entendibles públicamente y que pueden ser usadas
en caso existan sospechas de no-cumplimiento

Un sistema basado en el mérito es el opuesto a un
sistema basado en patronazgo
8
2. El camino a seguir es
hacer énfasis en el mérito…
Los sistemas de mérito son un paso fundamental
Sequential
stages
Etapas Secuenciales
OECD
Países
countries
OCDE
Latin
Países
American
Am. Latina
countries
Politicized
system (patronage,
clientelism)
Sistema Politizado
(Patronazgo,
clientelismo)
Merit-based
system
(independence,
merit) mérito)
Sistema basado
en mérito
(independencia,
Sistema basado en desempeño
(descentralización,
Performance-based
system (decentralization,
individualization)
individualización)
9
…pero teniendo en cuenta dos objetivos

En el fortalecimiento del mérito, la necesidad de:


Mejorar el desempeño
Retener la capacidad de respuesta (un sector público que
reduzca el tiempo entre el cambio de las prioridades políticas
y las acciones correspondientes en las políticas públicas)

Mejora en desempeño es la justificación para cambios



Reducir el peso fiscal
Mejorar la entrega de servicios públicos
Pero si los sistemas de mérito con exámenes, reglas para
promociones, etc. crean una vinculación débil entre política
y administración, la capacidad de respuesta se verá reducida
10
3. Cómo se hace en otros países?
Los sistemas de mérito pueden ser divididos en dos
grandes categorías: “sistemas de carrera” y “sistemas
basados en posiciones”:
 Sistemas de Carrera:
Ingreso al servicio civil típicamente basado en
credenciales académicas
 Movilidad y promociones subsecuentes permiten la
movilidad dentro del servicio civil


Sistemas basados en posiciones:

Enfasis en seleccionar el candidato mejor calificado para
cada posición
11
3. Cómo se hace en otros países?(cont.)



Sistemas de carrera cerrados reclutan a través de
promociones dentro del servicio civil
Sistemas basados en posiciones permiten acceso más
abierto, con entradas laterales relativamente frecuentes
Existen convergencias entre sistemas de carreras y aquellos
basados en posiciones:


En España, los servidores públicos son reclutados a través del
clásico examen de oposición, o por una aplicación seguida de una
entrevista con una comisión ad hoc (concurso). Una combinación
(concurso-oposición) requiere un examen de ingreso, con una
entrevista posterior a los candidatos aprobados enfocada en las
necesidades de la posición específica publicada
En el Reino Unido sistema de carrera – pero mayoría de
funcionarios permanecen en el sector público durante su carrera
12
3. Cómo se hace en otros países?(cont.)
Manejando el involucramiento político en
países de la OCDE
Los sistemas varían – pero casi siempre existe algún
tipo de involucramiento político
Mayor
involucramiento
político
País
Ingreso
Remoción Promoción Transf.
Eval.
Desempeño
Menor involucr.
político
Fuente: Matheson, Weber, Manning and
Arnould, OECD, 2007
High = Alto; Medium=medio;
Low=Bajo; None=ninguno
13
3. Cómo se hace en otros países?
Manejando el involucramiento
político en países de la OCDE (cont.)
But it is matched by safeguards
Restricción activ.
Más restringido
País
políticas serv. públicos
Restricción actividades
Administrativas para políticos
Menos restringido
Fuente: Matheson, Weber, Manning and
Arnould, OECD, 2007
High = Alto; Medium=medio; Low=Bajo
14
3. Cómo se hace en otros países?
Manejando el involucramiento
político en países de la OCDE (cont.)
Y por varios guardianes:
Cultura en general apoya profesionalismo
Wider
culture supports apolitical professionalism
apolítico
Altatransparency
transparenciaofde
acciones administrativas
High
administrative
action
Revisión
Judicial
Judicial
Review
Investigación
ex-post
por Auditoría
Ex
post invigilation
by Auditor
General or Cour des
General, reinforced
reforzada por
Poder Legislativo
Comptes,
by legislature
Poder legislativo cuenta con un fuerte control
Legislature has strong ex ante role in appointments
ex-ante en selección de personal
Francia,
Unido,
France, Reino
New Zealand,
Enfasis en
Emphasis
onloformal
Sweden,
Denmark,
United
Nueva
Zelanda,
Suecia,
and
informal
formal
e
Kingdom
Dinamarca
informal
Enfasis en lo
Emphasis
formal on formal
EEUU, Italy,
CoreaKorea,
del Sur,
Belgium,
Mexico,
Poland, México,
Italia, Bélgica,
United
States
Polonia
15
4. Las recientes reformas en Paraguay
van en la dirección correcta

Resolución de Función Pública crea un mecanismo basado
en mérito, con reglas y procedimientos para el ingreso y
promoción de personal:




Número de puntaje fijo para cada calificación
Todos los ingresos y promociones deben tener OK de SFP
La resolución es obligatoria para todas las instituciones del
sector público y aplicará a todas las vacantes en posiciones
permanentes del servicio civil
Los principios y procedimientos generales de la resolución
también aplicarán para personal contratado, basándose en el
art. 27 de la ley de la Función Pública*
* Según el Art. 27 de la Ley de la Función Pública las instituciones públicas deben realizar un
concurso de mérito para la contratación de personal temporario (3 CVs)
16
4. Las recientes reformas en Paraguay
van en la dirección correcta (cont.)

Funcionarios nivel medio y recién ingresados




Nueva dirección es excelente
Carrera como incentivo más importante que el salario
Pero las reglas podrían derivar a la percepción de que
existe un “derecho a ser promovido”
Personal contratado


Concurso competitivo con CVs excelente plan
Pero la selección como contratado podría derivar a la
percepción de que existe un “derecho a ser contratado”
17
4. Las recientes reformas en Paraguay
van en la dirección correcta (cont.)

Personal de Carrera en posiciones de Alta Gerencia

Nueva dirección es excelente

El mérito debería ser usado apropiadamente para la
selección y promoción del personal de alta gerencia
Cuidado con respecto a rigideces y falta de respuesta
 La política no debería ser excluida completamente: los
políticos excluidos encontrarán otros caminos


Todos los funcionarios

Retener a los buenos funcionarios es probablemente uno de
los factores más importante para mejorar el
18
desempeño
5. El camino hacia el mérito ha sido un
objetivo de política clave en América
Latina, pero…
Desde la mitad de los 90’s, el establecimiento
de un servicio civil basado en mérito ha sido
una prioridad común para varios países
 Han habido algunos casos exitosos:

Chile
 Brasil
 Costa Rica

19
…pero las reformas sobre mérito y
desempeño no han avanzado fácilmente

El problema de los sistemas de servicio civil sin un buen
desempeño en la mayoría de los países de América Latina
es uno de los síntomas más duraderos de la existencia de
una administración pública pobre en la región

En los 80’s se depositó esperanza en la fórmula de
reforma del “gerencialismo” – con flexibilidad mayor
para las unidades operacionales

Pero los ojos no estaban puestos en impulsar reformas
más básicas – la disciplina del personal y el mérito no
eran temas de preocupación
20
6. Algunas reflexiones sobre prioridades para
introducir reformas relacionadas al mérito en PY

Arreglar problemas salariales





La microgestión política de los salarios perjudica las carreras
No tiene mucho sentido implementar ingreso basado en mérito
si no hay una carrera basada en mérito
Asegurar un entendimiento claro de la diferencia entre mérito y
antigüedad en el cargo
Las promociones se ganan, no es un derecho adquirido
Concetrarse en manejar factor político en acciones
basadas en mérito para la alta gerencia


Dentro de un marco basado en mérito permitir un cierto
involucramiento de lo político
Igualar el grado de involucramiento político con el grado de
control externo
21
Mérito y Capacidad de Respuesta en
el Servicio Civil
Nick P. Manning
Gerente Sectorial
Gestión del Sector Público y Gobernabilidad
Región de América Latina y el Caribe
Banco Mundial
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