Transcript Gestión Pública por Resultados y Presupuesto

Gestión Pública por
Resultados y
Presupuesto
I Curso de Descentralización y Federalismo Fiscal,
Agosto, 2004
Juan Cristóbal Bonnefoy
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública
ILPES, CEPAL
Estructura de la Gobernabilidad del S. XXI
Siglo XX
Siglo XXI
• Estado unitario
• Estado Federal/Confederado
• Centralizado
• Globalizado y localizado
• El Centro administra
• El Centro lidera
• Burocrático
• Participativo
• Dirección y control
• Responsabilidad ante los
ciudadanos
• Servicio civil con
inamovilidad
• Servicio Civil con empleo
contractual
• Controles a los insumos
• Los resultados importan
• Accountability de arriba
hacia abajo
• Accountability de abajo hacia
arriba
• Dependiente internamente
• Competitivo
• Cerrado y lento
• Abierto y rápido
• Intolerancia al riesgo
• Libertad para fracasar/éxito
Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias
Objetivos
Estratégicos
Objetivos Básicos
Instrumentos
Preservar la solvencia
del Sector Público
Estabilizar la
Demanda Agregada
Marco de
Programación
Plurianual/
Evaluación de
Riesgos Fiscales
Objetivos de
Políticas
Eficiencia Distributiva:
asignar recursos de
acuerdo con las
prioridades
gubernamentales
Medición de
Resultados/
Evaluación de
Programas
Desempeño
Operacional y
Accountability
Promover la eficiencia
técnica con
Participación
Ciudadana
Indicadores de
Desempeño/
Convenios de
Gestión/
Externalización
Objetivos
Macroeconómicos
Tipos de
innovaciones
según los
objetivos
Modelo de Gestión
Burocrático-Tradicional
control de los
cumplimiento
insumos
detallado de
(número de
normas y
funcionarios,
procedimientos
gastos
definidos
autorizados, etc.) centralmente
logro de
productos
(número de
inspecciones,
viviendas o
atenciones)
Crisis del Estado que obliga a revisar
el “paradigma burocrático” en AL
Reformas Consenso Washington
Democratización y Demanda Social
Liberalización
Comercial
Inflación
crónica
Globalización
Factores
Demográficos
Incrementalismo Fiscal y
Deuda Pública
Modelo de Gestión por Resultados –
Principales Aspectos
1.
2.
3.
4.
Medición de Resultados
Participación Ciudadana y Transparencia
Dimensiones Cualitativas de la Gestión
Se asume que ciudadanos pueden
evaluar la calidad, cantidad y
oportunidad de los bienes y servicios
recibidos
Modelo de Gestión por Resultados –
Perspectivas Críticas
1. La transición a la gestión por resultados
no es sólo un problema de medición, sino
de cambio de mentalidad.
2. Problemas en medir la evaluación de
impactos de las actividades públicas.
3. Sesgo “eficientista” versus enfoque
centrado en la gente.
El gobierno de Nueva Zelanda ha reconocido en
una evaluación del año 2001 que el enfoque de
sus reformas públicas han tenido un foco
excesivo hacia la eficiencia y no tanto en la
efectividad, con ausencia de vínculos claros
hacia las políticas. De esta manera, no existe
una prueba incuestionable que las reformas
hayan implicado beneficios para la sociedad
neocelandesa y sus ciudadanos.
New Zealand Treasury (2001), “Review of Evidence on Broad
Outcome of Public Sector Management Regime”, Treasury Working
Paper 01/06, preparado por Murray Petrie y David Webber.
Críticas al New Public
Management
• Visión simplista, centrada en la eficiencia;
• No incorpora las diferencias entre el sector público
y privado, especialmente la dimensión
constitucional del estado de derecho y no los
mecanismos de mercado (realpolitik).
• Ignora el rol del gobierno en resolver conflictos,
definir metas nacionales, controlar el uso de la
fuerza e invertir en el futuro de la nación;
• No integra la búsqueda de valores societales y
objetivos de políticas que poco tienen que ver con
el servicio o con satisfacer a los consumidores.
• Convierte al ciudadano en un consumidor con poca
responsabilidad por la comunidad.
Modelo de Gestión por Resultados –
Desafíos de Implementación
1. Ambigüedad en la definición de la misión
organizacional
2. El impacto en el proceso presupuestario
Proceso Presupuestario
Discusión
Aprobación
Formulación
Ejecución
Evaluación
Modelo de Gestión por Resultados –
Desafíos de Implementación
1. Ambigüedad en la definición de la misión
organizacional
2. El impacto en el proceso presupuestario
3. Ausencia de un enfoque de largo plazo en la
gestión por resultados
4. Ausencia de mecanismos de participación
ciudadana a favor de la gestión por resultados
5. Disponibilidad de información administrativa
6. Problemas de causa-efecto
7. La evaluación de funcionarios y las normas
contractuales y de salarios
Productividad en el Sector Público
Evaluación del SIGMA-OECD sobre los sitemas de
pago asociados al desempeño (F. Cardno, 2002)
• "no link has been found between performance-related pay
for managers [in the public service] and improvements in
organisational performance".
• At worst it leads to disharmony in the workplace and "the
view is gaining momentum that attempting to develop
highly formalised performance management techniques is
inimical to a transparent and democratic public service
culture".
• Sigma reported that, while it is intuitively appealing to link
bonuses to yearly performance in terms of specific output
measures, the facts show that such schemes have been
only marginally effective in improving performance in the
private sector "and especially in the public sector where
outputs are difficult to measure".
Lecciones internacionales de sistemas
de salarios asociados al desempeño
1. Los SSAD funcionan (depende de los objetivos)
2. No hay un solo modelo de SSAD (consistencia con
la cultura organizacional)
3. El proceso de introducción es crucial para el éxito
4. Un mal proceso es peor que no tener SSAD
5. Definir los objetivos del sistema es lo más
complejo
6. Los SSAD deben ser parte integral de una
estrategia de cambio organizacional
.... y de una política de recursos humanos
Reformas recientes con sistemas de
«Banda Ancha»
Países
Reforma al
sistema de
salario/ clasificación
Sistemas de
salarios
asociados al
desempeño
Servicio
de Alta
Dirección
Gerencia
Incremen
tos por
antigüedad
Australia
Si (1994 y
1998)
Si
Si
Limitado
Corea
Si (1998)
Si
No
No
Mexico
Si (1996)
Si
No
No
Nueva
Zelandia
Si
(Mid-1980s)
Si
Si
No
Reformas recientes con sistemas de
«Banda Ancha»
Países
Noruega
Reforma al
sistema de
salario/ clasificación
Si (1991)
Sistemas de
salarios
asociados al
desempeño
Si
Servicio
de Alta
Dirección
Gerencia
Si
Incrementos por
antigüedad
Si
Suiza
Si
(1998/2002)
Si
No
No
United
Kingdom
Si (1994,
1999)
Si
Si
No
United
States
Si
(1978,1990)
Si
Si
No
automático
Modelo de Gestión por Resultados –
Desafíos de Implementación
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Ambigüedad en la definición de la misión organizacional
El impacto en el proceso presupuestario
Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por
resultados
Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a
favor de la gestión por resultados
Disponibilidad de información administrativa
Problemas de causa-efecto
La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y
de salarios
Los problemas de nomenclatura en la medición de
resultados
Problemas de Nomenclatura en la Gestión por
Resultados: Interrelaciones entre Insumos,
Productos y Resultados
CostoEfectividad
Resultados
↑
Productos
↑
Procesos
↑
Insumos
↑
Costos
Efectividad
Eficiencia
Economía
Modelo de Gestión por Resultados –
Desafíos de Implementación
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Ambigüedad en la definición de la misión organizacional
El impacto en el proceso presupuestario
Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por
resultados
Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a
favor de la gestión por resultados
Disponibilidad de información administrativa
Problemas de causa-efecto
La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y
de salarios
Los problemas de nomenclatura en la medición de
resultados
Institucionalización de la función de evaluación de
resultados: centralización vs. descentralización
Principales características de
los modelos de evaluación
Dimensión
Modelo de evaluación tipo Plan
Modelo de evaluación tipo Presupuesto
Objetivo
Reforzar el proceso de toma de decisiones de
políticas públicas
Mejorar los procesos de formulación y discusión
presupuestaria
Unidad Rectora
Unidades encargadas de planificación (ministerios
de planificación, secretarías de la presidencia)
Unidades encargadas de la formulación presupuestaria
(direcciones de presupuesto, ministerios de finanzas)
Vinculación entre
los procesos de
planeación,
presupuestación y
evaluación
Existe una desincronización entre estos procesos.
Por ej. en Costa Rica los compromisos de
resultados se firman 6 meses después de la
formulación presupuestaria.
En Colombia los compromisos y metas sectoriales
se suscriben durante los primeros meses del año,
cuando los proyectos de inversión ya están
presupuestados y registrados
Si bien las herramientas de evaluación se entrelazan
desde un principio con los ciclos y dinámicas de la Ley
de Presupuestos, por problemas de coordinación se
produce un riesgo de saturación por parte de los
gerentes y tomadores de decisión por la sobredemanda
de información.
En Uruguay el presupuesto establece un vínculo entre
los recursos asignados y los resultados esperados de la
ges.
Nivel de análisis de
la evaluación
Énfasis en la metaevaluación: análisis de las
acciones estratégicas que contribuyen al
cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo
Dependiendo del tipo de instrumentos de evaluación de
la gestión, el énfasis puede estar en la mesoevaluación,
en la microevaluación o en una combinación de ambas.
Estrategia de
incentivos de los
sistemas de
evaluación
No hay un diseño que genere consecuencias
materiales, pero sí incentivos simbólicos. En Costa
Rica la rendición de cuentas es clave para el uso
de las evaluaciones en la el mejoramiento de la
gestión
Colombia y Costa Rica
Se han establecido sistemas de incentivos monetarios
asociados al desempeño en el perfeccionamiento de
sistemas de gestión (Chile)
Países del estudio
que se clasifican en
cada modelo
Chile y Uruguay
Herramientas adecuadas
para Problemas Diversos ….
Qué se busca con un Programa
Municipal de Medición del Desempeño
•
•
•
•
Accountability
Comunicación (entre el Consejo y ciudadanos y entre municipios)
Definición de prioridades y recursos
Seguimiento del presupuesto municipal (monitorear
si los costos presupuestados y los niveles esperados de
servicio se logran)
• Foco en los resultados (diseño, modalidades de
provisión, calidad, costo e impacto)
• Definir metas
• Mejores prácticas
 Mejoramiento en la provisión de servicios
Cuadro de Mando Integral: la Alianza de la Ciudad
de San José para la Provisión de Servicios
Plan de Mejoramiento de la
Gestión Financiera
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Incorporar la visión estratégica municipal
Aumento de los ingresos propios
Racionalización de los gastos
Catastro de bienes municipales
Mejorar gestión en educación y salud (aumento del
autofinanciamiento)
Capacitación y transferencia metodológica a
funcionarios municipales
Generación de indicadores de gestión financiera
Impacto real apreciable de 1 a 3 años mínimo.
Nuevas fuentes de financiamiento externo.
Secuencia de las
Innovaciones
1. El Gobierno debe incentivar un ambiente que
apoyo y demanda el desempeño antes de
introducir presupuestos por resultados o por
desempeño.
2. Control los insumos antes de controlar los
productos.
3. Llevar una contabilidad de caja comprensiva
antes de llevar contabilidad devengada.
4. Establecer controles internos antes de
introducir accountability gerencial.
Secuencia de las
Innovaciones
5. Operar un sistema contable confiable
antes de instalar un sistema integrado de
administración financiera.
6. Presupuestar por trabajo a realizar antes
de presupuestar por resultados a lograr.
7. Implementar contratos de desempeño en
el sector privado antes de introducir
contratos en el sector público.