Transcript Identiteitsonderzoek in de strafrechtsketen

het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.4/5/14
Identiteitsonderzoek
17
Identiteitsonderzoek in
de strafrechtsketen
Tamara Speerstra
en Libbe Henstra
zijn werkzaam bij
de Justitiële Informatiedienst,
afdeling MatchingsAutoriteit, die onder
meer de strafrechtsketendatabank
(SKDB) beheert.
Dit artikel is
gebaseerd op hun
onderzoek Identiteitsonderzoek in de
strafrechtsketen.
De overheid heeft nog geen hoogwaardige informatiehuishouding als het
gaat om identiteitsvaststelling en -onderzoek in de strafrechtsketen.
Foute registraties leveren een verhoogd risico op slachtofferschap van
onwetende burgers, door de bestaande ICT-infrastructuur waarbinnen in
toenemende mate gegevens worden uitgewisseld. Libbe Henstra en
Tamara Speerstra betogen dat de overheid met een volledige implementatie van de Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en
getuigen al aardig op weg zou zijn. Zij kan echter niet zonder structurele
samenwerking, een diepgeworteld besef van de gevaren van registreren
en een maximale graad van zorgvuldigheid in de uitvoering daarvan.
2014 – Tijdens een alcoholcontrole wordt een vrouw geconfronteerd met een
oude boete. Hiervan kon volgens haar geen sprake zijn, maar toen ze zich
later die dag op het bureau meldde, werd ze gesommeerd direct het bedrag te
voldoen anders zou ze in hechtenis worden genomen. Zoals zoiets gaat, werd
de boete onder beklag voldaan. Ze bleef er echter bij, dat zij onschuldig was
aan de onderliggende overtreding en dat de zaak, waarvan ze pas in 2008 voor
het eerst hoorde en waartegen ze toen bezwaar maakte, door het Openbaar
Ministerie zou worden geseponeerd/geschoond. Ze had gelijk op beide punten! Het wrange en typerende is dat, bij de aanhouding destijds toen de juiste
verdachte een valse naam opgaf, dit de verbalisanten bekend was. Desalniettemin werd de verdachte onder de verkeerde personalia verwerkt, waardoor
een onschuldige bij de autoriteiten als delinquent te boek is komen te staan.
Naast zorgvuldigheid lijkt hier ook het besef te ontbreken dat een foutieve
registratie onschuldige burgers veel schade kan berokkenen.
singsrichtingen zijn aanwezig? In dit artikel worden enkele
facetten van hun onderzoek nader belicht.
Het identiteitsprobleem in strafrechtsland
In de dertiende editie van Van Dale uit 1999 betrof een
identiteitsprobleem nog een geestelijk probleem, sindsdien
zijn de begrippen ‘identiteitsdiefstal’ en ‘identiteitsfraude’
gemeengoed geworden. In de media duikt rond 2002 de
term identiteitsfraude op, die politiek Den Haag een paar
jaar eerder had geïntroduceerd. In die periode kwamen er
ook meer en meer verontrustende berichten, dat de strafrechtsketen op grote schaal geplaagd werd door identiteitsfraude. De autoriteiten signaleerden een toenemend
gebruik van valse of vervalste documenten, gedetineerden
bleken op andermans naam hun straf uit te zitten en het
aantal vermiste identiteits- en reisdocumenten nam verontrustende vormen aan.
en zorgvuldige vaststelling van de identiteit van De gepresenteerde cijfers, die de ernst van het probleem
de verdachte of een veroordeelde is een elemoesten onderstrepen, waren echter sterk overtrokken. Ook
mentaire voorwaarde voor de rechtmatigheid en mediaberichten in die periode als ‘Tientallen nep-daders in
doeltreffendheid van het justitiële overheidsop- de cel’ en ‘Veel criminelen laten anderen straf uitzitten’
treden’, zo meldde de minister van Justitie de Tweede
waren niet op feiten gebaseerd. Uit de inmiddels ontstane
Kamer eind 2006 (TK, 29271-23.) De aanleiding hiervoor
papierberg aan publicaties aangaande identiteit in de
was de aanname, dat identiteitsfraude een groeiend prostrafrechtsketen valt met enige moeite op te maken, dat voorbleem vormde en zou gaan vormen. Om een juiste, betrouw- heen in meer dan 83% van de gevallen er geen problemen
bare en zorgvuldige vaststelling van de identiteit van verleken te zijn met de vastgelegde identiteit van justitiabelen.
dachten of veroordeelden in de strafrechtsketen te
Slechts met de overige 17% was iets aan de hand. Aan dit
versterken, is er vier jaar later een start gemaakt met de
afwijkende deel werd al te voorbarig de kwalificatie ‘identigefaseerde invoering van de Wet identiteitsvaststelling ver- teitsfraude’ gegeven. De potentiële fraudegevallen maken
dachten, veroordeelden en getuigen (WIVVG).
echter maar een heel klein deel uit van dat percentage.
De auteurs hebben vanuit hun praktijk onderzoek gedaan
Fouten en de daardoor veroorzaakte schade in de identiteitsnaar de moeizame weg naar een correct integer (‘wie is
huishouding, zoals onterecht strafrechtelijk ingrijpen,
het?’) en integraal (‘wat hoort bij hem?’) persoonsbeeld in de blijken vooral toe te rekenen aan tekortschietende invoer
strafrechtsketen. De praktijk blijkt een andere dan die
(typefouten, verschrijvingen en fonetische registraties) en
politici, beleidsmakers of wetgevers voor ogen hadden. Het onterechte, veelal automatisch gemaakte koppelingen.
Dit neemt niet weg dat er binnen de strafrechtketen sprake
onderzoek richtte zich op vragen als: wat zijn de knelpunis van een reëel probleem. Met een slordige administratie
ten, waarom zijn ze ontstaan en welke realistische oplos-
‘E
18
Identiteitsonderzoek
Foto: ANP / Roos Koole
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.4/5/14
kan iedere inboekingsfout of persoonsverwisseling ernstige
gevolgen hebben. De burger wordt geconfronteerd met
boetes die hij niet verdient, hij wordt aangehouden voor een
strafbaar feit waarvoor hem geen blaam treft, of hij is in het
bezit van een strafblad zonder dat er ooit vonnis tegen hem
persoonlijk is uitgesproken. In ieders praktijk binnen de
strafrechtsketen maar ook in die van bijvoorbeeld de Nationale Ombudsman, zijn voldoende voorbeelden te vinden die
de schadelijkheid van onzorgvuldigheid tonen.
Systeemverantwoordelijkheid
Ook dat kleine deel waarbij sprake is van misleiding door
een justitiabele (‘identiteitsfraude’) is aan te merken als
‘tekortschietende invoer’. Volgens hoogleraar Daniel Solove
dragen instanties – overheden zowel als bedrijven – die
persoonsgegevens verzamelen en opslaan, niet alleen
verantwoordelijkheid voor die opslag, maar dienen ze ook
aangesproken te worden voor en op de tekortkomingen in
hun informatiearchitectuur en controleprotocollen die
uitbuiting daarvan mogelijk maken (Solove, 2004).
Deze ‘systeemverantwoordelijkheid’ wordt eveneens onderschreven door artikel 8 EVRM aangaande het recht op
eerbiediging van privéleven, familie- en gezinsleven.
Politie en justitie hebben er dan ook een kopzorg bij gekregen. Naast de zorg de juiste verdachte voor het juiste delict
op te sporen en te vervolgen, is daar de danig verzwaarde
last bijgekomen om ook (vooral) de juiste persoons- en
zaakgegevens aan de systemen toe te vertrouwen.
Identiteitsvastlegging had voorheen in de dagelijkse praktijk van de opsporing en vervolging een lage prioriteit. Zo
was en is het voor de politie van belang dat de juiste verdachte is aangehouden, en voor het Openbaar Ministerie dat
de juiste verdachte wordt vervolgd. Hoe die verdachte de
systemen inging, had niet bepaald de aandacht. Invoerfou-
De burger wordt
opgezadeld met onterechte
boetes en aanhoudingen, of
zelfs een strafblad zonder
vonnis
ten liggen altijd op de loer, maar met het alom koppelen en
uitwisselen van bestanden en informatie van tegenwoordig,
zijn de gevolgen exponentieel toegenomen ten opzichte van
een ‘koppelingsvrij’ verleden. Te vaak is het voorgekomen
dat weliswaar de juiste persoon voor het juiste delict werd
vervolgd en bestraft, maar dat de veronachtzaming van een
zorgvuldige administratieve vastlegging van de juiste
identiteit een onschuldige burger voor de latere gevolgen
daarvan deed opdraaien.
De praktische houding: ‘het maakt ons niet uit hoe de
verdachte zich wil noemen, wij hebben in ieder geval de
goede te pakken’, toont zich niet alleen in bovenstaand
voorbeeld van de vrouw met de oude boete, maar ook in
die van de jongen die een baan door zijn neus geboord
zag, omdat er wegens een winkeldiefstal geen verklaring
van onbesproken gedrag (VOG) kon worden afgegeven.
Deze diefstal had hij niet gepleegd, iets wat de politie een
dag na de diefstal al wist, maar men zag geen aanleiding de registraties te corrigeren. Waarom ook? Men had
de juiste dader (de broer van de jongen) aangehouden,
die vervolgens werd berecht en bestraft en daarmee was de
kous af. Dat die foute registratie een eigen leven is gaan
leiden, is een gevolg van de ICT-infrastructuur, bewaartermijnen en het toenemende gebruik van verzamelde
informatie voor een evenzeer toenemend aantal doelen.
De WIVVG
Met die 17% aan afwijkingen, waarachter men toen nog ten
onrechte zo’n 100.000 fraudeurs zocht, werd op 1 oktober
2010 de Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen (WIVVG) gefaseerd ingevoerd. Het doel
was de identiteit van de justitiabele aan de voorkant van het
strafrechtelijk traject – de opsporingsfase – eenduidig vast
te stellen, zodat in de volgende fasen – vervolging, berechting, tenuitvoerlegging – kon worden volstaan met verificatie. Om het gestelde doel te bereiken, werd een aantal
maatregelen getroffen waarvan de belangrijkste zijn; de
aanzienlijke verruiming van de afnamemogelijkheden van
biometrie (foto’s, vingerafdrukken) voor identificatiedoeleinden; en het oprichten van de strafrechtsketendatabank
(SKDB), waarin de identificerende persoonsgegevens
worden opgeslagen.
In de uitwerking van deze wet wordt een onderscheid
gemaakt tussen identificatie en verificatie. Identificatie
wordt gedaan door een opsporingsambtenaar bij het ‘eerste
contactmoment naar aanleiding van een vermoedelijk
gepleegd strafbaar feit, dus bij ieder nieuw delict (iedere
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.4/5/14
nieuwe verdenking).’ Hier wordt kortom vastgesteld wie
betrokkene is. Bij verificatie wordt bij latere interventies in
het strafrechttraject vastgesteld of betrokkene dezelfde is
als degene aan het begin van het traject.
Door de gefaseerde invoer en de verschillende invulling
daarvan per regio is het beoogde doel nog geen realiteit.
Overigens behelst de WIVGG de ID-vaststelling van verdachten voor misdrijven; het domein van overtredingen,
waarbinnen vaak en veel schade wordt berokkend door
identiteitsverwarring en -misleiding, valt hier niet onder.
Het veelgehoorde credo binnen de informatiehuishouding
van de overheid ‘eenmalige vastlegging voor meervoudig
gebruik’ raakt niet het strafrechtelijk identiteitsbeheer. De
identiteit dient immers bij iedere interventie vastgesteld te
worden. Daarnaast: dat een verdachte reeds in SKDB
ingevoerd is via de ID-zuil en met foto en vingerafdrukken
bekend is, wil niet zeggen dat daarmee diens identiteit ook
is vastgesteld. Een verdachte kan op eigen (valse) verklaring ingevoerd zijn of op basis van een (nog niet herkend)
vals document; hij kan zijn naam legaal hebben veranderd;
het destijds ingescande document kan inmiddels zijn
geldigheid hebben verloren; of zijn aangezicht kan door de
tijd of om andere redenen fundamenteel zijn veranderd.
Aandacht voor personalia
In de praktijk is, bij afwezigheid van een document, een
duidelijke drang om de verdachte vooral biometrisch vast te
leggen met weinig of geen aandacht voor de daarbij ingevoerde personalia. Hier lijkt het oude ‘maakt niet uit hoe hij
wil heten, wij hebben in ieder geval de goeie voor ons’
vervangen te zijn door ‘maakt niet uit hoe hij zich noemt, als
wij hem maar biometrisch vastgelegd hebben’.
Die focus op biometrie (vingerafdrukken en foto) van een
verdachte miskent dat het de ingevoerde personalia zijn, het
inwisselbare etiket, die leiden tot schadelijke gevolgen, niet
het wel of niet hebben van biometrie. Biometrie helpt vooral
als referentie om fouten aan het licht te brengen en achteraf
zaken helder te krijgen – maar achteraf is te laat.
Essentieel is dat de focus bij identiteitsvaststellingen zich
moet richten op welke personalia met welke reden in de
systemen worden weggeschreven; dit gaat verder dan de
huidige beperkte blik van ‘wie is het?’ Het zijn de personalia die geautomatiseerd worden aangeboden aan het administratief bronregister als de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), tegenwoordig Basisregistratie Personen
(BRP). Wanneer iemand een andere dan zijn eigen naam
opgeeft en die naam komt voor in het GBA (BRP), dan is de
koppeling gelegd met een onwetende burger, die vervolgens
alle registraties die bij een biometrisch vastgelegde verdachte horen (strafzaken, detentie), op zijn naam krijgt, met
alle kwalijke gevolgen van dien.
Vaak zet men eerst de verdachte voor een ID-zuil om daarna
zijn identiteit nader onder de loep te nemen. Even vaak komt
het voor dat de aanvankelijk ingevulde personalia gecorrigeerd moeten worden, omdat de opgegeven naam of het
overgelegde document bij nader inzien toch vals was. Soms
Identiteitsonderzoek
19
Het maakt
niet uit hoe hij zich
noemt, als wij hem
maar biometrisch
vastgelegd hebben
blijft die correctie in de strafrechtsketendatabank achterwege en/of wordt deze niet gecommuniceerd met het OM.
Zo gaf een verdachte van een diefstal eens de naam op
van een andere, bestaande persoon. Terwijl de politie niet
lang daarna aanwijzingen kreeg dat de door hen vastgestelde identiteit toch vals was en een nader onderzoek
uitvoerde, was het strafbare feit inmiddels doorgegroeid
tot een parketzaak, ingeboekt op de naam van een ander.
Voordat de politie klaar was met het onderzoek en de
daarbij noodzakelijke correctie van de systemen, was de
verkeerde persoon reeds door het OM gedagvaard, wat
leidde tot een sepot!
De ‘keten’
Ieder domein in de strafrechtketen – opsporingsinstanties,
het Openbaar Ministerie, de rechtbank en de penitentiaire
inrichtingen – kent zijn eigen organisatie, regels, doelstellingen en bedrijfscultuur. De verbintenis met een volgend
domein behelst doorgaans alleen de overdracht van een
eindproduct: een proces-verbaal dat naar het OM wordt
gestuurd, een dossier dat wordt aangeboden aan de rechtbank en een vonnis dat tenuitvoergelegd moet worden. De
aandacht en bemoeienis van een ketenpartij stopt wanneer
‘hun zaak’ eenmaal over de schutting is gegaan. Met een
afzonderlijke, scherp omschreven wettelijke taak is een
houding van ‘dat is niet ons pakkie-an’ dan ook een vanzelfsprekendheid in dit sterk verzuilde justitielandschap.
Wil de strafrechtsketen succesvol als keten functioneren
dan vraagt dat, zoals jurist Wim Borst in zijn studie over
persoonsgebonden informatie in de strafrechtsketen aangeeft, om een wending van copernicaanse magnitude (Borst
2012). Juist door die sterke verzuiling in het strafrechtslandschap, is een structurele, over de eigen organisatiegrenzen heen werkende samenwerking, een uiterst zware
opgave. Die beoogde samenwerking wordt ook belemmerd
door het ontbreken van een gezamenlijke doelstelling die
praktisch haalbaar is: iedere partij wordt immers afgerekend op eigen unieke targets en kengetallen, waardoor
samenwerking niet altijd het eigen belang dient.
Identiteitsonderzoek
het Tijdschrift voor de Politie – jg.76/nr.4/5/14
Foto: ANP / Lex van Lieshout.
20
Hoogleraar recht en informatisering Corien Prins geeft dan
ook aan, dat door de overheid vooral een technologische
informatieketen is gecreëerd. ‘De instanties zelf’, zo schrijft
ze, ‘blijven op hun eigen eilandjes werken en voelen zich
niet verantwoordelijk voor andermans doen en laten. Ook
juridisch gezien heeft iedere organisatie zijn geheel eigen
verantwoordelijkheidsregime’ (Huissen, 2010). Wil de
strafrechtsketen succesvol als keten functioneren, dan
vraagt dat om een fundamentele koerswijziging.
Er is vooral een
technologische
informatieketen. De
instanties werken op hun
eigen eilandjes
Nawoord
Met het toepassen van het strafrecht op een individu is het
de verantwoordelijkheid van de overheid te zorgen, dat de
juiste verdachte op het juiste delict wordt aangesproken.
Wanneer diezelfde overheid ervoor kiest iedere strafrechtelijke interventie te registreren en langdurig op te slaan voor
andere, toekomstige doeleinden, dan heeft zij daarmee de
plicht die registraties uiterst zorgvuldig uit te voeren opdat
onschuldigen niet voor de nare gevolgen komen te staan.
Technische snufjes, verregaande bevoegdheden en allerlei
strafbepalingen zijn geen remedie tegen onzorgvuldigheid
in registreren en het gebrek aan besef van de gevaren
daarvan. Fouten en misleiding worden pas opgemerkt nadat
de registraties al onomkeerbaar verspreid zijn tot in de
verste uithoeken van de ICT-infrastructuur van de overheid.
Hoewel registraties binnen vierentwintig uur over meerdere
ketens (strafrechts-, vreemdelingen- en burgerketen) zijn
verspreid en vastgelegd in talloze systemen, reiken correcties in dit ketenlandschap amper verder dan een paar
schakels; andere ketens bereiken ze zelden. Voorkomen is
dan ook een vereiste, omdat genezen (nog) een bijna onmogelijke opgave is.
De overheid heeft nog geen kwalitatief hoogwaardige identiteitshuishouding. De achilleshiel van de keten is het uitblijven
van een structurele organisatie-overschrijdende samenwerking. Desondanks zou men met een volledige implementatie
van de WIVVG al aardig op de goede weg zijn, wanneer men
zorgvuldigheid hoog in het vaandel heeft staan en zich blijvend
bewust toont van de gevaren van registreren.
«
Literatuur
Borst, W., ‘Het integraal en integer persoonsbeeld: hoe
theorie en praktijk elkaar ontmoeten in de strafrechtsketen’, Mirko Noordgraaf, Guido van Os & Aske Plaat, ed.,
Rijk mét wetenschap. Bestuur is informatie 2012 (Den Haag
2012) 203-218.)
Brief aan de Tweede Kamer, d.d. 6 december 2006. TK
2006-2007, 29271-23.
Huissen, R., ‘Meldpunt Identiteitsfraude wacht een Gordiaanse klus’, geplaatst op Platform Burgerrechten d.d. 24
februari 2010, zie http://www.platformburgerrechten.nl/
artikelen/2010/meldpunt_identiteitsfraude).
Solove, D.J., The Legal Construction of Identity Theft. Essay
gepresenteerd tijdens het symposium Digital Cops in a
virtual environment Yale Law School, 26-28 maart 2004.
http://lawmeme.law.yale.edu/static/pastevents/digitalcops/
papers/solove_newcrimes.pdf
Speerstra, T. & L. Henstra, Identiteitsonderzoek in de strafrechtsketen. De MatchingsAutoriteit en de weg naar een
integer en integraal persoonsbeeld. Scriptie voor de opleiding ‘Identiteitsdeskundige’ bij Sint Lucas Pro Eindhoven
2013)