Transcript Ринковий нагляд в Україні
Slide 1
Ринковий нагляд
в Україні: реформи на шляху
до європейського ринку
Київ, 16 березня 2011 р.
Slide 2
Про проект
Проект “Аналітична підтримка процесу
європейської інтеґрації”
За підтримки Шведської аґенції міжнародного розвитку SIDA
Етап 1. Оцінка спроможності уряду до організації виконання Угоди про
асоціацію між Україною та ЄС:
– дослідження – 2009 р.;
– звіт – січень 2010 р.
Етап 2. Кампанія з планування та впровадження реформ в окремих
секторах:
– дослідження – друга половина 2010 р.;
– звіт – лютий 2011 р.;
– пілотний сектор: ринковий нагляд.
Slide 3
Без інвестицій немає перспектив
Україна – учасник глобальної конкуренції за капітал та інвестиції
Місце в міжнародних рейтингах умов для провадження бізнесу:
далеко у другій сотні країн світу;
остання з-поміж усіх європейських країн.
Низький рівень інвестицій на особу порівняно із сусідніми країнами.
Консервативна структура: приватизація, банки, нерухомість, роздрібна
торгівля та логістика.
Великі західні корпорації мають достатньо проблем торгуючи з Україною, аби
залишатися на нашому ринку імпортерами, а не ставати виробниками.
Slide 4
Поліпшення підприємницького
середовища – пріоритет реформи
Президент Янукович та уряд визначили поліпшення підприємницького
клімату та залучення іноземних інвестицій одним з їхніх основних
пріоритетів
Україна візьме на себе зобов’язання привести регуляторне
середовище до норм acquis communautaire внаслідок укладення
Угоди про асоціацію з ЄС
Технічне регулювання – один з небагатьох
прикладів позитивних змін
– успішність міжнародної технічної допомоги: проект ЄС “Технічна
допомога українській інфраструктурі якості”;
– вкрай важливим є ефективне завершення реформи для
забезпечення відчутних результатів.
Slide 5
Україна та реформа:
убити пострадянського дракона
Історія нероблення та невдалих спроб реформ в Україні пов’язана із незавершеною
демократичною трансформацією її державних інституцій
Державні інституції за своєю сутністю та стилем роботи залишаються глибоко
радянськими, хоча решта умов у країні давно змінилися:
–
–
–
замість монополії Комуністичної партії – гостра політична конкуренція;
замість виключно державної власності – безмежна кількість економічних суб’єктів;
замість жорстких обмежень кількості та розмаїття продукції та послуг – відкритий
глобальний ринок.
Злиття бізнесу та влади породило із залишків пострадянських державних
інституцій монстрів, які:
–
–
–
монопольно і безконтрольно розпоряджаються державними фінансами та майном;
самі встановлюють правила для всіх секторів, трактують їх та контролюють їх виконання;
створюють для себе щораз нові важелі для тиску та збирання платежів з населення та
бізнесу, всіляко уникаючи публічної підзвітності.
Спроби реформувати неадекватні та безконтрольні інституції, зокрема через
посилення їхньої інституційної спроможності – справа не тільки марна, а
шкідлива.
Slide 6
Україна та реформа:
убити пострадянського дракона
Система врядування в Україні має пройти цілковиту радикальну трансформацію
починаючи із запровадження європейських принципів належного врядування, які:
–
–
виявляють порушення та визначають покарання за них;
не дають чиновникам приймати рішення на власний розсуд;
–
–
забезпечують незалежність контрольно-ревізійних органів від об’єктів їхнього контролю;
зобов’язують здійснювати регулярний контроль, аудит і моніторинг організацій, процедур і стандартів;
–
–
зобов’язують здійснювати постійні перевірки ефективності правил і норм;
зобов’язують широко використовувати деонтологічні правила – норми професійної поведінки: що
повинен і чого не повинен робити державний службовець;
після створення антикорупційних органів та законодавства вони стають основою системи попереджень:
стимулюють припинення корупції, контролюють доходи та власність, контролюють конфлікти інтересів.
–
Трансформація також має включати становлення:
–
–
–
–
–
нової ролі держави;
професійної державної служби;
нових функцій, повноважень і засобів роботи державних органів;
аналізу та публічного обговорення варіантів державної політики;
консультацій із зацікавленими сторонами та групами інтересів.
Slide 7
ГОСТ –тяжкий спадок
ГОСТи* – система детальних технічних вимог до
продукції, успадкована від Радянського Союзу.
ГОСТи визначають точні вимоги до складу, фізичних
параметрів і процедур виготовлення продукту.
Невідповідність ГОСТу була економічним злочином,
який суворо карався.
* Від рос. “Державний стандарт”
Стандарти якості означали однаковість та незмінність товарів, що
автоматично мало гарантувати їхню безпечність.
Споживачі майже не мали вибору, але також не мали потреби
замислюватися про якість та безпечність товару – держава все вирішувала за
них, причому на найвищому політичному рівні.
Slide 8
Як працював ГОСТ
ГОСТ найефективніше працював у радянських умовах:
Держава – єдиний власник;
Держава – єдиний виробник;
Держава – вертикальний ланцюг управління;
Вибір як продовольчих, так і непродовольчих товарів, а також
послуг був жорстко обмежений:
–
–
–
лише три види вареної ковбаси – докторська, молочна та дитяча;
меню в ресторанах і кав’ярнях були майже однакові;
усі продукти та послуги були однаковими будь-де в країні.
Slide 9
Нова ситуація
Умови змінилися…
На зміну старій командно-адміністративній прийшла
відкрита глобалізована ринкова економіка, яка за своєю
суттю не передбачає обмеження кількості та
різноманітності товарів, що виходять на ринок.
…а система – ні
•
•
•
Система ГОСТу та механізми його дотримання залишилися незмінними;
Рішення приймає вже не Комуністична партія, а чиновники Державного
комітету з питань технічного регулювання;
Якість тисяч різновидів вареної ковбаси на ринку досі перевіряють так
само, як раніше перевіряли три.
Slide 10
Стара система вже не працює
Радянська аксіома
“якість = безпечність”
Радянська аксіома
“якість = однаковість,
незмінність”
Ні ціна, ні наявність сертифікатів, ані знак якості не вберігають нас від
подовжувачів, які горять, іграшок, що травмують дітей, чи отруйних
продуктів.
Чимала кількість товарів, що пропонуються на ринку, не мають
сертифікатів та не відповідають стандартам, тобто обминають
систему, що вказує на її неефективність та корумпованість.
Slide 11
Відповідальність держави – ілюзія
Держава робить вигляд, що сповна відповідає за якість і безпечність
товарів.
Насправді:
Безвідповідальний популізм: жодного чиновника не було покарано за
небезпечні товари, виявлені на ринку.
Бюрократи карають за це підприємців.
За ринкової економіки
держава не в змозі
контролювати кожний
товар у кожного
виробника та імпортера:
на це не вистачить людей
та ресурсів.
Такий контроль стає
засобом бюрократичного
тиску на сумлінний
бізнес та прикриттям для
несумлінного, що і має
місце в Україні.
Slide 12
Різниця між європейською
та пострадянською системами
Європейська система
Оцінка
відповідності
(декларація)
Ринковий
нагляд
Вимоги щодо
безпечності
Систему, що діє в ЄС, спрямовано на захист споживача, а не на контроль підприємств і стягнення штрафів.
Поняття якості суб’єктивне, але безпечність продукції – обов'язкова вимога.
Підприємства відповідають за дотримання суттєвих вимог щодо безпечності та за надання споживачам
вичерпної та правдивої інформації про характеристики та належне застосування продукції.
Відповідальність за вивчення цієї інформації та зважений і усвідомлений вибір під час придбання товару
лежить на покупцеві.
В разі виявлення в якійсь роздрібній точці товару, що є ризиковим чи очевидно небезпечним, його можна
ідентифікувати на всьому ланцюгу постачання і застосувати обмежувальні та корегувальні заходи у
масштабі всієї країни та навіть усього ЄС.
Slide 13
Різниця між європейською
та пострадянською системами (2)
Українська система
Доринковий
державний
нагляд
Обов’язкова
сертифікація
Захист прав
споживачів
Українська система працює окремо з окремими виробниками
та роздрібними продавцями.
Вплив будь-яких заходів обмежений: небезпечний товар, який
прибрали з полиць одного магазину, може легко продаватися
в сусідньому.
Slide 14
Ціна нероблення реформ
Ціна для споживачів
Відсутність загальних вимог щодо безпечності: товар із сертифікатом
якості може бути небезпечним.
Система нагляду має обмежений вплив.
Внаслідок витрат підприємців, пов’язаних з обов’язковою сертифікацією
та державним наглядом, ціни для споживачів залишаються вищими, аніж
могли би бути цін.
Ціна для підприємств
Дуже складно вивести новий продукт на український ринок: проходження
контрольно-дозвільних процедур забирає багато часу та коштів.
Система перешкоджає технологічній модернізації українських компаній,
збільшує вартість виробництва, зменшуючи конкурентоспроможність
вітчизняних виробників і на внутрішньому, і на зовнішньому ринках.
Для компаній завжди існує ризик, що їхнє виробництво та торгівлю може
бути зупинено через несуттєві невідповідності стандартам, як-от у
зовнішньому вигляді.
Slide 15
Ціна нероблення реформ (2)
Ціна для держави
Держава, звичайно, винна в усьому:
Споживачі масово скаржаться на велику кількість небезпечних та неякісних товарів;
Сумлінні підприємці невдоволені через:
–
складні процедури перевірок;
–
тривалість і вартість регуляторних процедур;
–
чиновників, які не захищають сумлінних виробників від корупції.
Україна не виконує своїх міжнародних зобов’язань;
Україна не може скористатися результатами європейської системи ринкового
нагляду:
–
повідомленнями про небезпечні товари;
–
спільними інспекціями;
–
обміном досвідом.
Slide 16
Ціна нероблення реформ (3)
Ціна для держави (2)
Проблеми зосереджено в Державному комітеті з питань технічного регулювання та
споживчої політики (Держспоживстандарт):
Він відповідає майже за всі аспекти технічного регулювання, що суперечить
вимогам ЄС;
Реґіональні відділення Держспоживстандарту поєднують комерційні за своєю
природою функції – сертифікацію – та функції державного контролю;
Держспоживстандарт контролює сам себе, без зовнішньої підзвітності;
У грудні 2010 р. його було перетворено на Державну службу технічного
регулювання – але сутність від цього не змінилася.
Ця ситуація є джерелом:
— конфліктів інтересів;
— довільного тлумачення;
— хабарництва.
Slide 17
Реформа чи заміна?
У грудні 2010 р. було прийнято два ключові закони: “Про державний ринковий нагляд
і контроль нехарчової продукції” та “Про загальну безпечність нехарчової продукції”.
Ними передбачено встановлення європейських принципів, механізмів і процедур
ринкового нагляду та контролю.
–
–
–
–
скасовано державний доринковий нагляд;
виникає суперечність: система ринкового нагляду контролюватиме відповідність продукції новим
вимогам щодо безпечності;
а незмінена система захисту споживачів контролюватиме відповідність старим стандартам якості;
вимога загальної безпечності нова для України: ризик потрапляння на ринок небезпечної продукції.
Належну систему ринкового нагляду та контролю можна встановити
тільки разом із всеосяжною реформою системи технічного
регулювання: стандартизації, метрології, оцінки відповідності та
акредитації. Тому потрібно пришвидшити увідповіднення цих
компонентів нормам ЄС.
Slide 18
Від доринкового контролю – до ринкового
Обов’язкова
Ринковий
Технічні
регламенти
нагляд
сертифікація
Реформу потрібно здійснювати на основі обгрунтованого застосування
компонентів наявних систем, інституційна адаптація яких можлива .
У наявній системі є кваліфіковані та досвідчені фахівці, а також добре оснащені
лабораторії.
Окрім нових законів, для них потрібно запровадити:
–
–
нові цілі;
нові процедури, шаблони та стандарти роботи.
Їм потрібно забезпечити належне навчання та фінансування.
Slide 19
Як втілити зміни
Для правильної організації реформи потрібен новий інструмент її планування
Всі країни, які готувалися до вступу в ЄС, використовували інструмент під назвою “план
інституційних змін” або подібні інструменти.
Його потрібно використовувати для адаптації до норм і стандартів ЄС у всіх секторах,
охоплених майбутньою Угодою про асоціацію між Україною та ЄС.
МЦПД адаптувало методологію та використало її на практиці для реформування ринкового
нагляду.
Методологія має три етапи:
1. Оцінка потреб інституційних змін
2. Підготовка плану інституційних змін
3. Оцінка та оновлення плану інституційних змін
Slide 20
Оцінка потреб для
адаптації до законодавства ЄС
1. Формування переліку вимог (норм) acquis до сектору
Весь масив секторних норм acquis було проаналізовано та згруповано у єдиний перелік вимог ЄС до
сектору. Цей перелік містить вимоги, що стосуються лише найважливіших аспектів сектору. Також
враховано інституційні параметри, такі як особливості законодавства, структури та процедури
здійснення функцій.
Продукт: перелік вимог (норм) acquis до сектору (Додаток 4)
2. Оцінка відповідності наявної нормативної та інституційної бази вимогам acquis.
Для кожної вимоги було визначено стан її виконання де-юре та де-факто. Стан виконання вимог
визначався як не виконана, виконана, або виконана лише в окремій частині. У випадку, якщо
вимога виконана частково, було визначено умови її повного виконання.
Продукт: звіт з оцінки відповідності сектору вимогам acquis (Додаток 5)
3. Визначення переліку заходів, що мають бути впроваджені в секторі для виконання acquis.
Перелік було складено для кожної з вимог acquis у секторі, що не виконана повністю або частково. Він
включав всі заходи необхідні для забезпечення виконання даної вимоги.
Продукт: перелік заходів, що мають бути впроваджені для виконання acquis у секторі (Додаток 5)
Slide 21
Охоплення – вкрай важливе
Вимоги ЄС:
– система має охоплювати всю країну;
– вона повинна функціонувати щодо всіх визначених
груп товарів.
Нові закони щодо ринкового нагляду загалом відповідають
вимогам ЄС.
Їхні положення потрібно враховувати під час визначення:
– органів ринкового нагляду;
– сфер їхньої компетенції;
– їхньої організаційної структури.
За це відповідає Кабінет Міністрів.
Slide 22
Нагляд не відокремлено
від оцінки відповідності
Вимога ЄС: ринковий нагляд повинен бути
інституційно відокремлений від оцінки відповідності
Наразі ця вимога не виконується: усі функції технічного регулювання
поєднує Держспоживстандарт і різноманітні органи, підпорядковані йому.
Нове законодавство з питань ринкового нагляду запроваджує
цю вимогу в Україні, але з реалізацією її на практиці вже
виникають проблеми. Необхідність розділення цих функцій
не була врахована у ході оптимізації структури центральних
органів виконавчої влади, ініційованої Президентом В.
Януковичем у грудні 2010 року: створена Державна служба
технічного регулювання є повним правонаступником
Держспоживстандарту.
Slide 23
Визначення належних структур
Кожен орган ринкового нагляду, який буде визначено в Україні,
також має визначити, створити або реорганізувати підрозділи
(насамперед територіальні), що виконуватимуть виключно функції
ринкового нагляду.
Особливої уваги це питання потребує у Держспоживстандарті, який
напевно буде одним з органів з питань ринкового нагляду.
Функції ринкового нагляду слід закріпити не за ДЦСМС, а за
територіальними управліннями у справах захисту прав споживачів, які
належать безпосередньо до структури Держстандарту прав споживачів.
Підрозділи, які зараз відповідають за державний нагляд у ДЦСМС, разом
з їхнім персоналом та іншими інституційними компонентами потрібно
перевести до відповідних підрозділів з питань захисту споживачів.
Slide 24
Процедури та стандарти: потрібна апробація
Багато механізмів ринкового нагляду вперше
запроваджуються в Україні, тому потрібно
встановити періодичну оцінку та перегляд
нових процедур і стандартів.
Законом передбачено здійснення такого
оцінювання та перегляду що три роки, проте
для системи, яку щойно запроваджують, це
потрібно буде робити щонайменше раз на
рік.
Потрібно визначити оптимальні якісні та
кількісні критерії оцінювання.
Можна буде переглядати будь-які параметри
системи, від процедур і стандартів до сфер
відповідальності органів ринкового нагляду.
Slide 25
Потреби для подальшого функціонування
Деякі потреби інституційної розбудови не можна
було передбачити законом.
Їх потрібно задовольнити для ефективного
функціонування системи.
Потрібно забезпечити людські, матеріальні та фінансові
ресурси, достатні для того, щоб система ринкового
нагляду охоплювала всю країну та всі визначені групи
товарів.
Slide 26
Використання допомоги
Міністерство економічного розвитку і торгівлі повинно
максимально скористатися міжнародною технічною допомогою.
Найбільше можливостей надає програма підтримки галузевої
політики ЄС “Сприяння взаємній торгівлі через усунення
технічних перешкод для торгівлі між Україною та Європейським
Союзом”.
Створення системи ринкового нагляду – один з напрямів, що
підтримується програмою.
Україна має якомога скоріше здійснити усі процедури та
розпочати реалізацію програми.
Програма передбачає виділення чималих фінансових ресурсів,
45 млн євро, на обладнання, навчання та консультації.
Slide 27
Кадри вирішують усе
Суцільна адміністративна реорганізація: скорочення
кількості державних службовців.
Органи ринкового нагляду повинні будуть
перерозподілити персонал: збільшення
навантаження.
Можуть полегшити становище можливості
професійного розвитку, як-от навчання, консультації
та обмін досвідом, а також обладнання.
Досвід ЄС: навчання працівників сфери ринкового
нагляду – найбільша стаття витрат після
заробітних плат.
Програма бюджетної підтримки ЄС надає для
цього широкі можливості, якими має
скористатися Україна.
Slide 28
Сучасні технології допомагають
У роботі системи ринкового нагляду в ЄС широко
використовуються сучасні інформаційно-комунікаційні
технології.
Окрім офісного та комп’ютерного обладнання з необхідним
програмним забезпеченням і комунікаційними
можливостями, також потрібно забезпечити:
– портативні комп’ютери;
– цифрові фотокамери;
– мобільний зв’язок;
– мобільний доступ до інтернету.
Для ефективної роботи в реґіонах також потрібні службові
автомобілі та бюджетні кошти на оплату проїзду в
громадському транспорті.
Slide 29
Гроші для високої мети
Значення бюджетного фінансування для функціонування органів
ринкового нагляду є критичним.
Окрім оплати праці та інших поточних витрат, надзвичайно
важливим є фінансування придбання зразків продукції та оплати
послуг лабораторій з аналізу та випробувань. Ці витрати має бути
щороку передбачено та профінансовано відповідно до планів
ринкового нагляду.
Slide 30
Вплив на зацікавлені сторони
Для споживачів:
–
–
–
Менший ризик придбання небезпечних товарів;
Нижчі ціни завдяки зниженню вартості виробництва;
Більша відповідальність за вибір товарів і захист своїх прав.
Для бізнесу:
–
–
Зменшення витрат, пов’язаних із виведенням товарів на ринок;
Усунення загрози цілковитої зупинки виробництва чи торгівлі;
–
Посилення відповідальності за виготовлення/продаж небезпечних товарів.
Для уряду:
–
–
–
Більше можливостей для економічного зростання;
Якісне виконання зобов’язань і перед громадянами, і перед іноземними партнерами;
Оптимізація бюджетних витрат.
Для органів системи Держстандарту:
–
–
–
–
Зменшення обсягу повноважень;
Кращі можливості професійного розвитку та роботи;
Зовнішній контроль і прозорість інформації;
Втрата можливостей отримання корупційного доходу для окремих чиновників.
Slide 31
Здобуття підтримки
Потрібно знати групи інтересів, щоб здобути підтримку та подолати опір
Для більшості легітимних зацікавлених сторін реформи будуть
вигідними: інформуйте їх, щоб здобути їхню підтримку.
Групи, які можуть понести втрати внаслідок реформ, можуть
протистояти їм багатьма способами:
– Публічна критика;
– Тактика зволікання;
– Викривлення інформації та сутності реформ, приховане
лобіювання для запізнілого, неповного здійснення реформ.
– Недосягнення потрібних результатів.
Slide 32
Здобуття підтримки (2)
Уряд має активно залучити всі зацікавлені сторони до діалогу на
підтримку змін, використовуючи різноманітні інструменти:
– Публікації в ЗМІ;
– Робочі наради;
– Круглі столи.
Прозорість та активність цього діалогу важлива для розуміння всіма
сторонами змін, що відбуваються.
Зацікавлені сторони також мають займати активну позицію у цьому
діалозі:
– Робити власний аналіз;
– Пропонувати свої аргументи щодо різноманітних аспектів
реформи.
Slide 33
Складання плану заходів
Перша частина плану інституційних змін:
1.
Вимоги acquis у секторі у відповідності до їх переліку, визначеному на етапі аналізу
інституційних потреб;
2.
Для кожної з вимог – посилання на акти acquis, що її визначають;
3.
Посилання на нормативно-правовий акт України, якщо дана вимога впроваджена на
законодавчому рівні;
4.
Стан виконання вимоги де-юре та де-факто – згідно з результатами оцінки відповідності
наявної нормативної та інституційної бази вимогам acquis;
5.
Для вимог, що не виконані повністю або частково – заходи, що мають бути впроваджені у
секторі для виконання acquis, відповідно до їх переліку, визначеному на етапі аналізу
інституційних потреб;
6.
Для кожного із заходів, передбачених на виконання вимог – терміни їх реалізації та
відповідальні за це установи.
Продукт: план заходів (таблиця змін) у секторі (Додаток 6).
Slide 34
Складання плану
інституційно-адміністративних дій
Другу частину плану інституційних змін має бути підготовлено для кожного заходу,
визначеного у його першій частині, виконання якого вимагає комплексу кроків та дій:
1.
2.
3.
4.
5.
Визначення переліку інституційно-адміністративних дій, необхідних для впровадження заходів:
Структури: утворення/ліквідація/реорганізація інституцій, їх структурних підрозділів;
Процедури: затвердження/скасування/зміна процедур, стандартів, шаблонів, типових
документів, інструкцій;
Приміщення: придбання/оренда/ремонт/переобладнання приміщення,
Обладнання: придбання офісного устаткування, комп’ютерної техніки, іншого обладнання,
програмного забезпечення;
Персонал: розширення/скорочення штату;
Навчання: потреба у підвищенні кваліфікації.
Визначення установи відповідальної за реалізацію кожної дії;
Визначення терміну реалізації кожної дії: місяць та рік;
Визначення потреб у фінансування для кожної дії: сума в національній валюті;
Визначення джерел фінансування для кожної дії: державний бюджет/місцеві бюджети/власні
кошти інституцій/міжнародна допомога.
Продукт: план інституційно-адміністративних дій для окремих заходів,
передбачених у плані заходів (таблиці змін) (Додаток 7).
Ринковий нагляд
в Україні: реформи на шляху
до європейського ринку
Київ, 16 березня 2011 р.
Slide 2
Про проект
Проект “Аналітична підтримка процесу
європейської інтеґрації”
За підтримки Шведської аґенції міжнародного розвитку SIDA
Етап 1. Оцінка спроможності уряду до організації виконання Угоди про
асоціацію між Україною та ЄС:
– дослідження – 2009 р.;
– звіт – січень 2010 р.
Етап 2. Кампанія з планування та впровадження реформ в окремих
секторах:
– дослідження – друга половина 2010 р.;
– звіт – лютий 2011 р.;
– пілотний сектор: ринковий нагляд.
Slide 3
Без інвестицій немає перспектив
Україна – учасник глобальної конкуренції за капітал та інвестиції
Місце в міжнародних рейтингах умов для провадження бізнесу:
далеко у другій сотні країн світу;
остання з-поміж усіх європейських країн.
Низький рівень інвестицій на особу порівняно із сусідніми країнами.
Консервативна структура: приватизація, банки, нерухомість, роздрібна
торгівля та логістика.
Великі західні корпорації мають достатньо проблем торгуючи з Україною, аби
залишатися на нашому ринку імпортерами, а не ставати виробниками.
Slide 4
Поліпшення підприємницького
середовища – пріоритет реформи
Президент Янукович та уряд визначили поліпшення підприємницького
клімату та залучення іноземних інвестицій одним з їхніх основних
пріоритетів
Україна візьме на себе зобов’язання привести регуляторне
середовище до норм acquis communautaire внаслідок укладення
Угоди про асоціацію з ЄС
Технічне регулювання – один з небагатьох
прикладів позитивних змін
– успішність міжнародної технічної допомоги: проект ЄС “Технічна
допомога українській інфраструктурі якості”;
– вкрай важливим є ефективне завершення реформи для
забезпечення відчутних результатів.
Slide 5
Україна та реформа:
убити пострадянського дракона
Історія нероблення та невдалих спроб реформ в Україні пов’язана із незавершеною
демократичною трансформацією її державних інституцій
Державні інституції за своєю сутністю та стилем роботи залишаються глибоко
радянськими, хоча решта умов у країні давно змінилися:
–
–
–
замість монополії Комуністичної партії – гостра політична конкуренція;
замість виключно державної власності – безмежна кількість економічних суб’єктів;
замість жорстких обмежень кількості та розмаїття продукції та послуг – відкритий
глобальний ринок.
Злиття бізнесу та влади породило із залишків пострадянських державних
інституцій монстрів, які:
–
–
–
монопольно і безконтрольно розпоряджаються державними фінансами та майном;
самі встановлюють правила для всіх секторів, трактують їх та контролюють їх виконання;
створюють для себе щораз нові важелі для тиску та збирання платежів з населення та
бізнесу, всіляко уникаючи публічної підзвітності.
Спроби реформувати неадекватні та безконтрольні інституції, зокрема через
посилення їхньої інституційної спроможності – справа не тільки марна, а
шкідлива.
Slide 6
Україна та реформа:
убити пострадянського дракона
Система врядування в Україні має пройти цілковиту радикальну трансформацію
починаючи із запровадження європейських принципів належного врядування, які:
–
–
виявляють порушення та визначають покарання за них;
не дають чиновникам приймати рішення на власний розсуд;
–
–
забезпечують незалежність контрольно-ревізійних органів від об’єктів їхнього контролю;
зобов’язують здійснювати регулярний контроль, аудит і моніторинг організацій, процедур і стандартів;
–
–
зобов’язують здійснювати постійні перевірки ефективності правил і норм;
зобов’язують широко використовувати деонтологічні правила – норми професійної поведінки: що
повинен і чого не повинен робити державний службовець;
після створення антикорупційних органів та законодавства вони стають основою системи попереджень:
стимулюють припинення корупції, контролюють доходи та власність, контролюють конфлікти інтересів.
–
Трансформація також має включати становлення:
–
–
–
–
–
нової ролі держави;
професійної державної служби;
нових функцій, повноважень і засобів роботи державних органів;
аналізу та публічного обговорення варіантів державної політики;
консультацій із зацікавленими сторонами та групами інтересів.
Slide 7
ГОСТ –тяжкий спадок
ГОСТи* – система детальних технічних вимог до
продукції, успадкована від Радянського Союзу.
ГОСТи визначають точні вимоги до складу, фізичних
параметрів і процедур виготовлення продукту.
Невідповідність ГОСТу була економічним злочином,
який суворо карався.
* Від рос. “Державний стандарт”
Стандарти якості означали однаковість та незмінність товарів, що
автоматично мало гарантувати їхню безпечність.
Споживачі майже не мали вибору, але також не мали потреби
замислюватися про якість та безпечність товару – держава все вирішувала за
них, причому на найвищому політичному рівні.
Slide 8
Як працював ГОСТ
ГОСТ найефективніше працював у радянських умовах:
Держава – єдиний власник;
Держава – єдиний виробник;
Держава – вертикальний ланцюг управління;
Вибір як продовольчих, так і непродовольчих товарів, а також
послуг був жорстко обмежений:
–
–
–
лише три види вареної ковбаси – докторська, молочна та дитяча;
меню в ресторанах і кав’ярнях були майже однакові;
усі продукти та послуги були однаковими будь-де в країні.
Slide 9
Нова ситуація
Умови змінилися…
На зміну старій командно-адміністративній прийшла
відкрита глобалізована ринкова економіка, яка за своєю
суттю не передбачає обмеження кількості та
різноманітності товарів, що виходять на ринок.
…а система – ні
•
•
•
Система ГОСТу та механізми його дотримання залишилися незмінними;
Рішення приймає вже не Комуністична партія, а чиновники Державного
комітету з питань технічного регулювання;
Якість тисяч різновидів вареної ковбаси на ринку досі перевіряють так
само, як раніше перевіряли три.
Slide 10
Стара система вже не працює
Радянська аксіома
“якість = безпечність”
Радянська аксіома
“якість = однаковість,
незмінність”
Ні ціна, ні наявність сертифікатів, ані знак якості не вберігають нас від
подовжувачів, які горять, іграшок, що травмують дітей, чи отруйних
продуктів.
Чимала кількість товарів, що пропонуються на ринку, не мають
сертифікатів та не відповідають стандартам, тобто обминають
систему, що вказує на її неефективність та корумпованість.
Slide 11
Відповідальність держави – ілюзія
Держава робить вигляд, що сповна відповідає за якість і безпечність
товарів.
Насправді:
Безвідповідальний популізм: жодного чиновника не було покарано за
небезпечні товари, виявлені на ринку.
Бюрократи карають за це підприємців.
За ринкової економіки
держава не в змозі
контролювати кожний
товар у кожного
виробника та імпортера:
на це не вистачить людей
та ресурсів.
Такий контроль стає
засобом бюрократичного
тиску на сумлінний
бізнес та прикриттям для
несумлінного, що і має
місце в Україні.
Slide 12
Різниця між європейською
та пострадянською системами
Європейська система
Оцінка
відповідності
(декларація)
Ринковий
нагляд
Вимоги щодо
безпечності
Систему, що діє в ЄС, спрямовано на захист споживача, а не на контроль підприємств і стягнення штрафів.
Поняття якості суб’єктивне, але безпечність продукції – обов'язкова вимога.
Підприємства відповідають за дотримання суттєвих вимог щодо безпечності та за надання споживачам
вичерпної та правдивої інформації про характеристики та належне застосування продукції.
Відповідальність за вивчення цієї інформації та зважений і усвідомлений вибір під час придбання товару
лежить на покупцеві.
В разі виявлення в якійсь роздрібній точці товару, що є ризиковим чи очевидно небезпечним, його можна
ідентифікувати на всьому ланцюгу постачання і застосувати обмежувальні та корегувальні заходи у
масштабі всієї країни та навіть усього ЄС.
Slide 13
Різниця між європейською
та пострадянською системами (2)
Українська система
Доринковий
державний
нагляд
Обов’язкова
сертифікація
Захист прав
споживачів
Українська система працює окремо з окремими виробниками
та роздрібними продавцями.
Вплив будь-яких заходів обмежений: небезпечний товар, який
прибрали з полиць одного магазину, може легко продаватися
в сусідньому.
Slide 14
Ціна нероблення реформ
Ціна для споживачів
Відсутність загальних вимог щодо безпечності: товар із сертифікатом
якості може бути небезпечним.
Система нагляду має обмежений вплив.
Внаслідок витрат підприємців, пов’язаних з обов’язковою сертифікацією
та державним наглядом, ціни для споживачів залишаються вищими, аніж
могли би бути цін.
Ціна для підприємств
Дуже складно вивести новий продукт на український ринок: проходження
контрольно-дозвільних процедур забирає багато часу та коштів.
Система перешкоджає технологічній модернізації українських компаній,
збільшує вартість виробництва, зменшуючи конкурентоспроможність
вітчизняних виробників і на внутрішньому, і на зовнішньому ринках.
Для компаній завжди існує ризик, що їхнє виробництво та торгівлю може
бути зупинено через несуттєві невідповідності стандартам, як-от у
зовнішньому вигляді.
Slide 15
Ціна нероблення реформ (2)
Ціна для держави
Держава, звичайно, винна в усьому:
Споживачі масово скаржаться на велику кількість небезпечних та неякісних товарів;
Сумлінні підприємці невдоволені через:
–
складні процедури перевірок;
–
тривалість і вартість регуляторних процедур;
–
чиновників, які не захищають сумлінних виробників від корупції.
Україна не виконує своїх міжнародних зобов’язань;
Україна не може скористатися результатами європейської системи ринкового
нагляду:
–
повідомленнями про небезпечні товари;
–
спільними інспекціями;
–
обміном досвідом.
Slide 16
Ціна нероблення реформ (3)
Ціна для держави (2)
Проблеми зосереджено в Державному комітеті з питань технічного регулювання та
споживчої політики (Держспоживстандарт):
Він відповідає майже за всі аспекти технічного регулювання, що суперечить
вимогам ЄС;
Реґіональні відділення Держспоживстандарту поєднують комерційні за своєю
природою функції – сертифікацію – та функції державного контролю;
Держспоживстандарт контролює сам себе, без зовнішньої підзвітності;
У грудні 2010 р. його було перетворено на Державну службу технічного
регулювання – але сутність від цього не змінилася.
Ця ситуація є джерелом:
— конфліктів інтересів;
— довільного тлумачення;
— хабарництва.
Slide 17
Реформа чи заміна?
У грудні 2010 р. було прийнято два ключові закони: “Про державний ринковий нагляд
і контроль нехарчової продукції” та “Про загальну безпечність нехарчової продукції”.
Ними передбачено встановлення європейських принципів, механізмів і процедур
ринкового нагляду та контролю.
–
–
–
–
скасовано державний доринковий нагляд;
виникає суперечність: система ринкового нагляду контролюватиме відповідність продукції новим
вимогам щодо безпечності;
а незмінена система захисту споживачів контролюватиме відповідність старим стандартам якості;
вимога загальної безпечності нова для України: ризик потрапляння на ринок небезпечної продукції.
Належну систему ринкового нагляду та контролю можна встановити
тільки разом із всеосяжною реформою системи технічного
регулювання: стандартизації, метрології, оцінки відповідності та
акредитації. Тому потрібно пришвидшити увідповіднення цих
компонентів нормам ЄС.
Slide 18
Від доринкового контролю – до ринкового
Обов’язкова
Ринковий
Технічні
регламенти
нагляд
сертифікація
Реформу потрібно здійснювати на основі обгрунтованого застосування
компонентів наявних систем, інституційна адаптація яких можлива .
У наявній системі є кваліфіковані та досвідчені фахівці, а також добре оснащені
лабораторії.
Окрім нових законів, для них потрібно запровадити:
–
–
нові цілі;
нові процедури, шаблони та стандарти роботи.
Їм потрібно забезпечити належне навчання та фінансування.
Slide 19
Як втілити зміни
Для правильної організації реформи потрібен новий інструмент її планування
Всі країни, які готувалися до вступу в ЄС, використовували інструмент під назвою “план
інституційних змін” або подібні інструменти.
Його потрібно використовувати для адаптації до норм і стандартів ЄС у всіх секторах,
охоплених майбутньою Угодою про асоціацію між Україною та ЄС.
МЦПД адаптувало методологію та використало її на практиці для реформування ринкового
нагляду.
Методологія має три етапи:
1. Оцінка потреб інституційних змін
2. Підготовка плану інституційних змін
3. Оцінка та оновлення плану інституційних змін
Slide 20
Оцінка потреб для
адаптації до законодавства ЄС
1. Формування переліку вимог (норм) acquis до сектору
Весь масив секторних норм acquis було проаналізовано та згруповано у єдиний перелік вимог ЄС до
сектору. Цей перелік містить вимоги, що стосуються лише найважливіших аспектів сектору. Також
враховано інституційні параметри, такі як особливості законодавства, структури та процедури
здійснення функцій.
Продукт: перелік вимог (норм) acquis до сектору (Додаток 4)
2. Оцінка відповідності наявної нормативної та інституційної бази вимогам acquis.
Для кожної вимоги було визначено стан її виконання де-юре та де-факто. Стан виконання вимог
визначався як не виконана, виконана, або виконана лише в окремій частині. У випадку, якщо
вимога виконана частково, було визначено умови її повного виконання.
Продукт: звіт з оцінки відповідності сектору вимогам acquis (Додаток 5)
3. Визначення переліку заходів, що мають бути впроваджені в секторі для виконання acquis.
Перелік було складено для кожної з вимог acquis у секторі, що не виконана повністю або частково. Він
включав всі заходи необхідні для забезпечення виконання даної вимоги.
Продукт: перелік заходів, що мають бути впроваджені для виконання acquis у секторі (Додаток 5)
Slide 21
Охоплення – вкрай важливе
Вимоги ЄС:
– система має охоплювати всю країну;
– вона повинна функціонувати щодо всіх визначених
груп товарів.
Нові закони щодо ринкового нагляду загалом відповідають
вимогам ЄС.
Їхні положення потрібно враховувати під час визначення:
– органів ринкового нагляду;
– сфер їхньої компетенції;
– їхньої організаційної структури.
За це відповідає Кабінет Міністрів.
Slide 22
Нагляд не відокремлено
від оцінки відповідності
Вимога ЄС: ринковий нагляд повинен бути
інституційно відокремлений від оцінки відповідності
Наразі ця вимога не виконується: усі функції технічного регулювання
поєднує Держспоживстандарт і різноманітні органи, підпорядковані йому.
Нове законодавство з питань ринкового нагляду запроваджує
цю вимогу в Україні, але з реалізацією її на практиці вже
виникають проблеми. Необхідність розділення цих функцій
не була врахована у ході оптимізації структури центральних
органів виконавчої влади, ініційованої Президентом В.
Януковичем у грудні 2010 року: створена Державна служба
технічного регулювання є повним правонаступником
Держспоживстандарту.
Slide 23
Визначення належних структур
Кожен орган ринкового нагляду, який буде визначено в Україні,
також має визначити, створити або реорганізувати підрозділи
(насамперед територіальні), що виконуватимуть виключно функції
ринкового нагляду.
Особливої уваги це питання потребує у Держспоживстандарті, який
напевно буде одним з органів з питань ринкового нагляду.
Функції ринкового нагляду слід закріпити не за ДЦСМС, а за
територіальними управліннями у справах захисту прав споживачів, які
належать безпосередньо до структури Держстандарту прав споживачів.
Підрозділи, які зараз відповідають за державний нагляд у ДЦСМС, разом
з їхнім персоналом та іншими інституційними компонентами потрібно
перевести до відповідних підрозділів з питань захисту споживачів.
Slide 24
Процедури та стандарти: потрібна апробація
Багато механізмів ринкового нагляду вперше
запроваджуються в Україні, тому потрібно
встановити періодичну оцінку та перегляд
нових процедур і стандартів.
Законом передбачено здійснення такого
оцінювання та перегляду що три роки, проте
для системи, яку щойно запроваджують, це
потрібно буде робити щонайменше раз на
рік.
Потрібно визначити оптимальні якісні та
кількісні критерії оцінювання.
Можна буде переглядати будь-які параметри
системи, від процедур і стандартів до сфер
відповідальності органів ринкового нагляду.
Slide 25
Потреби для подальшого функціонування
Деякі потреби інституційної розбудови не можна
було передбачити законом.
Їх потрібно задовольнити для ефективного
функціонування системи.
Потрібно забезпечити людські, матеріальні та фінансові
ресурси, достатні для того, щоб система ринкового
нагляду охоплювала всю країну та всі визначені групи
товарів.
Slide 26
Використання допомоги
Міністерство економічного розвитку і торгівлі повинно
максимально скористатися міжнародною технічною допомогою.
Найбільше можливостей надає програма підтримки галузевої
політики ЄС “Сприяння взаємній торгівлі через усунення
технічних перешкод для торгівлі між Україною та Європейським
Союзом”.
Створення системи ринкового нагляду – один з напрямів, що
підтримується програмою.
Україна має якомога скоріше здійснити усі процедури та
розпочати реалізацію програми.
Програма передбачає виділення чималих фінансових ресурсів,
45 млн євро, на обладнання, навчання та консультації.
Slide 27
Кадри вирішують усе
Суцільна адміністративна реорганізація: скорочення
кількості державних службовців.
Органи ринкового нагляду повинні будуть
перерозподілити персонал: збільшення
навантаження.
Можуть полегшити становище можливості
професійного розвитку, як-от навчання, консультації
та обмін досвідом, а також обладнання.
Досвід ЄС: навчання працівників сфери ринкового
нагляду – найбільша стаття витрат після
заробітних плат.
Програма бюджетної підтримки ЄС надає для
цього широкі можливості, якими має
скористатися Україна.
Slide 28
Сучасні технології допомагають
У роботі системи ринкового нагляду в ЄС широко
використовуються сучасні інформаційно-комунікаційні
технології.
Окрім офісного та комп’ютерного обладнання з необхідним
програмним забезпеченням і комунікаційними
можливостями, також потрібно забезпечити:
– портативні комп’ютери;
– цифрові фотокамери;
– мобільний зв’язок;
– мобільний доступ до інтернету.
Для ефективної роботи в реґіонах також потрібні службові
автомобілі та бюджетні кошти на оплату проїзду в
громадському транспорті.
Slide 29
Гроші для високої мети
Значення бюджетного фінансування для функціонування органів
ринкового нагляду є критичним.
Окрім оплати праці та інших поточних витрат, надзвичайно
важливим є фінансування придбання зразків продукції та оплати
послуг лабораторій з аналізу та випробувань. Ці витрати має бути
щороку передбачено та профінансовано відповідно до планів
ринкового нагляду.
Slide 30
Вплив на зацікавлені сторони
Для споживачів:
–
–
–
Менший ризик придбання небезпечних товарів;
Нижчі ціни завдяки зниженню вартості виробництва;
Більша відповідальність за вибір товарів і захист своїх прав.
Для бізнесу:
–
–
Зменшення витрат, пов’язаних із виведенням товарів на ринок;
Усунення загрози цілковитої зупинки виробництва чи торгівлі;
–
Посилення відповідальності за виготовлення/продаж небезпечних товарів.
Для уряду:
–
–
–
Більше можливостей для економічного зростання;
Якісне виконання зобов’язань і перед громадянами, і перед іноземними партнерами;
Оптимізація бюджетних витрат.
Для органів системи Держстандарту:
–
–
–
–
Зменшення обсягу повноважень;
Кращі можливості професійного розвитку та роботи;
Зовнішній контроль і прозорість інформації;
Втрата можливостей отримання корупційного доходу для окремих чиновників.
Slide 31
Здобуття підтримки
Потрібно знати групи інтересів, щоб здобути підтримку та подолати опір
Для більшості легітимних зацікавлених сторін реформи будуть
вигідними: інформуйте їх, щоб здобути їхню підтримку.
Групи, які можуть понести втрати внаслідок реформ, можуть
протистояти їм багатьма способами:
– Публічна критика;
– Тактика зволікання;
– Викривлення інформації та сутності реформ, приховане
лобіювання для запізнілого, неповного здійснення реформ.
– Недосягнення потрібних результатів.
Slide 32
Здобуття підтримки (2)
Уряд має активно залучити всі зацікавлені сторони до діалогу на
підтримку змін, використовуючи різноманітні інструменти:
– Публікації в ЗМІ;
– Робочі наради;
– Круглі столи.
Прозорість та активність цього діалогу важлива для розуміння всіма
сторонами змін, що відбуваються.
Зацікавлені сторони також мають займати активну позицію у цьому
діалозі:
– Робити власний аналіз;
– Пропонувати свої аргументи щодо різноманітних аспектів
реформи.
Slide 33
Складання плану заходів
Перша частина плану інституційних змін:
1.
Вимоги acquis у секторі у відповідності до їх переліку, визначеному на етапі аналізу
інституційних потреб;
2.
Для кожної з вимог – посилання на акти acquis, що її визначають;
3.
Посилання на нормативно-правовий акт України, якщо дана вимога впроваджена на
законодавчому рівні;
4.
Стан виконання вимоги де-юре та де-факто – згідно з результатами оцінки відповідності
наявної нормативної та інституційної бази вимогам acquis;
5.
Для вимог, що не виконані повністю або частково – заходи, що мають бути впроваджені у
секторі для виконання acquis, відповідно до їх переліку, визначеному на етапі аналізу
інституційних потреб;
6.
Для кожного із заходів, передбачених на виконання вимог – терміни їх реалізації та
відповідальні за це установи.
Продукт: план заходів (таблиця змін) у секторі (Додаток 6).
Slide 34
Складання плану
інституційно-адміністративних дій
Другу частину плану інституційних змін має бути підготовлено для кожного заходу,
визначеного у його першій частині, виконання якого вимагає комплексу кроків та дій:
1.
2.
3.
4.
5.
Визначення переліку інституційно-адміністративних дій, необхідних для впровадження заходів:
Структури: утворення/ліквідація/реорганізація інституцій, їх структурних підрозділів;
Процедури: затвердження/скасування/зміна процедур, стандартів, шаблонів, типових
документів, інструкцій;
Приміщення: придбання/оренда/ремонт/переобладнання приміщення,
Обладнання: придбання офісного устаткування, комп’ютерної техніки, іншого обладнання,
програмного забезпечення;
Персонал: розширення/скорочення штату;
Навчання: потреба у підвищенні кваліфікації.
Визначення установи відповідальної за реалізацію кожної дії;
Визначення терміну реалізації кожної дії: місяць та рік;
Визначення потреб у фінансування для кожної дії: сума в національній валюті;
Визначення джерел фінансування для кожної дії: державний бюджет/місцеві бюджети/власні
кошти інституцій/міжнародна допомога.
Продукт: план інституційно-адміністративних дій для окремих заходів,
передбачених у плані заходів (таблиці змін) (Додаток 7).