Transcript Prezentacja "Racjonalne prawo, jawne procedury"

RACJONALNE PRAWO
JAWNE PROCEDURY
ARCH. BOŻENA NIERODA
wrzesień
2010 r.
1
Racjonalne prawo i jawne procedury – to dwa pojęcia
często pojawiające się podczas dyskusji na temat jakości
systemu prawnego.
Co oznaczają one w praktyce ?
Racjonalne prawo – to prawo oparte o przemyślane zasady,
kierujące się „rozsądkiem”,
takie prawo pozwala w sprawny sposób
uzyskiwać oczekiwane efekty
Jawne procedury – to przede wszystkim procedury z którymi
zapoznać się może każdy,
a więc procedury publicznie dostępne
2
Dlaczego tak istotne są - racjonalne prawo
oraz jawne procedury ?
Racjonalne prawo (tj. prawo oparte o przemyślane
zasady) i jawne procedury (tj. procedury powszechnie
dostępne)
ułatwiają realizację zadań postawionych przed
systemem prawa, co jest szczególnie istotne ze
względu na:
wagę inwestycji budowlanych
oraz
potencjalną kolizyjność inwestycji
3
Waga inwestycji budowlanych
jest oczywista
4
Waga inwestycji
budowlanych
Postęp cywilizacyjny prowadzi do
umasowienia procesów
inwestycyjnych, a te z kolei
determinują dalszy rozwój.
zdj.: chata neolityczna (rekonstrukcja)
współczesny budynek w Pradze
5
Waga inwestycji
zdj. K. Nieroda,
Londyn 2006 r.
Sprawnie realizowane inwestycje, projektowane w oparciu
o racjonalne założenia, pozwalają budować
dobrze funkcjonującą przestrzeń wielkiego miasta
6
Waga inwestycji
Zdj. D. Idziak,
Indie 2007 r.
Niestety nie zawsze inwestycje przynoszą pozytywne zmiany.
Niefortunne lokalizacje, wady projektowe i błędy organizacyjne
prowadzą do marnowania potencjału gospodarczego i klęsk ekologicznych,
prowokując konflikty.
7
Konflikty i kolizyjność inwestycji
Część konfliktów ma podłoże ekonomiczne
Lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wywołuje
obawy drobnych kupców o utratę zysków – prowokując konflikty
Zdj. B. Nieroda, Kraków 2007 r.
8
Konflikty i kolizyjność inwestycji
Zdj.
B. Nieroda
Kraków
2007 r.
Część konfliktów – to konflikty przestrzenne
Lokalizowanie obok siebie budynków istotnie różniących się pod względem
funkcji i formy – prowokuje konflikty
(wysoki budynek wielorodzinny w sąsiedztwie niskiego jednorodzinnego)
9
Konflikty i kolizyjność inwestycji
Zdj.
B. Nieroda
Kraków
2006 r.
Podłożem niektórych konfliktów są spory na tle własnościowym
oraz odmienne preferencje estetyczne sąsiadów
10
Czy jest możliwe opracowanie takiego
systemu prawa, który pozwala realizować
inwestycje:
• godzące różne interesy gospodarcze
• posiadające ponadczasową wartość
kompozycyjno-estetyczną
• nie prowokujące konfliktów społecznych
11
Bardejów,
Słowacja
niewielkie
miasteczko o
średniowiecznym
rodowodzie
(zdj. B. Nieroda,
2008 r.)
•
•
•
Przykładem racjonalnego prawa opartego o przemyślane zasady jest średniowieczny system
lokacyjny. System łagodził konflikty bowiem zapewniał:
efektywne wykorzystanie terenu (zwarta zabudowa prywatna + rozległa przestrzeń publiczna
miejsce spotkań i wymiany handlowej)
podobne warunki zamieszkania (prawie jednakowe domy mieszkalne)
ponadczasowe walory kompozycyjno-estetyczne
12
Zdj.
B. Nieroda
Stary Sącz
2010 r.
Podobnie wartościowy układ przestrzenny jak w Bardejowie, tylko w
innej skali – pojawia się w Starym Sączu
13
Poszukując racjonalnych systemów warto
przeczytać Rozporządzenie Prezydenta
Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r.
o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.
Przepisy Rozporządzenia regulowały szeroki
zakres spraw, począwszy od zagadnień czysto
planistycznych, poprzez gospodarkę
nieruchomościami do zagadnień technicznych.
Tekst Rozporządzenia pisany był łatwym w
odbiorze językiem, nie wymagającym
interpretacji, tym samym procedury były
zrozumiałe dla wszystkich, a więc były jawne
14
Rozporządzenie o prawie budowlanym i
zabudowaniu osiedli napisano w oparciu o
wieloletnie doświadczenia.
Rozporządzenie podawało nie tylko na cele,
które winny zostać osiągnięte, ale wskazywało
w jaki sposób cele te należy realizować
(zawierało cały szereg użytecznych regulacji,
pozwalających w typowych sprawach
wprowadzać sprawdzające się, wzorcowe
rozwiązania).
Kilka przykładowych przepisów przedstawiono
na kolejnych planszach.
15
Przepisy Rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli
zalecały zadrzewianie ulic i placów, zapewniając mieszkańcom
codzienny kontakt z zielenią
Art. 173. Ulice jako też i place, przeznaczone do użytku publicznego,
powinny być według możności zadrzewione.
zdj. B. Nieroda – Stary Sącz 2010 r., Kraków 2009 r.
16
Przepisy Rozporządzenia o
prawie budowlanym i
zabudowaniu osiedli
mając na celu wprowadzanie
ładu, zakazywały budowania od
frontu podrzędnych
budynków i nakazując
wprowadzanie ogródków
Art. 266. Przestrzeń pomiędzy
budynkami frontowemi a drogą
nie może być użyta na podrzędne
budynki gospodarskie, lecz
powinna być zużytkowana na
ogródki.
zdj. B. Nieroda, Lanckorona 2010 r.
17
Art. 182. Wysokość
budynków nie
powinna przekraczać
od strony ulicy jej
szerokości albo
odległości pomiędzy
linjami zabudowania,
gdy te ostatnie
ustalone zostały
prawomocnym planem
zabudowania.
Przepisy Rozporządzenia wprowadzały pierzeje o wysokości harmonizującej z szerokością
ulic
Właściwe proporcje dyktował przepis zezwalający na taką wysokość budynków, która nie
przekracza szerokości ulicy, w efekcie - im szersza, bardziej reprezentacyjna ulica, tym
wyższe przy niej mogły stać budynki
zdj. B. Nieroda, Wilno 2008 r.
18
Przepisy Rozporządzenia zapewniały
budowę efektywnego gospodarczo
miasta, dopuszczając do
pełnego wykorzystania działek
budowanych
zabudowa działek nawet 75%-100%
- Art. 176. Na każdej działce, z
wyjątkiem wypadków, przewidzianych
niżej w art. 177, powinna być
pozostawiona niezabudowana
przestrzeń, wynosząca co najmniej 25%
powierzchni całej działki, zapewniająca
dostęp powietrza i światła i czyniąca
zadość wymogom bezpieczeństwa od
ognia.
- Art. 177. Działki specjalnie przy
placach i ulicach usytuowane,
szczególnie działki narożne, mogą być
zabudowane całkowicie, o ile
wznoszone budynki mają zapewniony
dostateczny dostęp powietrza i światła, i
o ile względy bezpieczeństwa od ognia
nie stoją na przeszkodzie.
zdj. B. Wróbel-Cichecka, Kraków 2006 r.
19
Czy współczesne polskie prawo
regulujące procesy inwestycyjne nosi
cechy podobnie racjonalnego jak prawo
przedwojenne ?
20
Niestety w powszechnej ocenie – obowiązujący
w Polsce system regulujący procesy
inwestycyjne uznawany jest za:
- skomplikowany
- niespójny
- niejednoznaczny
- niestabilny
- uciążliwy do stosowania
- kosztowny
- nieskuteczny merytorycznie
21
zdj. B. Nieroda
Kraków
Pogłębiający się chaos przestrzenny wynikający z braku skutecznej ochrony
istotnych wartości - prowadzi do utraty zaufania w możliwości systemu.
Obowiązujący system jako nieefektywny – traktowany jest jako bariera
rozwoju.
22
Jakie są podstawowe przyczyny niskiej
efektywności systemu prawa
regulującego procesy inwestycyjne
w Polsce ?
23
Podstawowym
problemem
działającego w
Polsce systemu jest
jego obszerność i
skomplikowana
budowa
pierwotny zamiar
inwestycyjny
(zbiór oczekiwań
Inwestora)
SITO
około 300 aktów prawnych
wprowadzających
liczne i niespójne
ograniczenia swobody
inwestowania
System regulujący
procesy inwestycyjne
składa się z kilkuset
aktów prawa
zawierających
łącznie wiele tysięcy
przepisów.
Taki system nie
może być ani
spójny
ani jednoznaczny.
skierowany do realizacji
projekt obiektu
budowlanego
(inwestycja
zmodyfikowana
przez sito systemu
prawnego)
Problem
niejednoznaczności
systemu potęgują
niejednoznaczne
przepisy
24
Przykładowe niejednoznaczne przepisy
zawarte w systemie prawa regulującego
procesy inwestycyjne w Polsce
Przepisy niejednoznaczne wymagają
stosowania interpretacji
25
Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady
PYTANIE:
czy lokalizacja
budynku na działce
widocznej na
pierwszym planie
zdjęcia – to
lokalizacja na
działce sąsiedniej z
działką na której już
stoją budynki
widoczne w głębi
zdjęcia ?
Wg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi po spełnieniu
warunku aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi
publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań
dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i formy.
Przepisy prawa nie definiują pojęcia „działką sąsiednia”. Przy podejmowaniu
decyzji – konieczne jest stosowanie interpretacji. Interpretacje bywają różne.
26
Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady
ZAGADKA
gdzie na tym
zdjęciu widoczna
jest zabudowa
śródmiejska
Kraków 2007 r.
Wg § 13. 1. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od
innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.
Odległości ustalone w sposób podany w ust. 1. pkt 1. mogą być zmniejszone nie więcej
niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.
Wg § 3. pkt. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki i ich usytuowanie - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
zabudowie śródmiejskiej - należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy
na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.
Definicja „zabudowy śródmiejskiej” jest tak skonstruowana, że w celu zbadania konkretnej
sprawy – konieczna jest interpretacje, a ta jest nieprzewidywalna
27
Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady
PYTANIE
jaką decyzję
należałoby podjąć przy
pojawieniu się
propozycji nadbudowy
budynku w sytuacji, w
której taka
nadbudowa
powodowałaby
konieczność
nadbudowy kominów
sąsiada i taki efekt jak
na zdjęciu ?
Wg § 142. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
budynki i ich usytuowanie - przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na
wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu.
Wg art. 5. ust.1. pkt. 9. ustawy Prawo budowlane - obiekt budowlany należy projektować i
budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z
zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze
oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich
28
Niejednoznaczne przepisy obowiązującego prawa - przykłady
PYTANIE
Jak powinien być
interpretowany § 12. ust. 3.
rozporządzenia w sprawie
warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać
budynki i ich usytuowanie stanowiący, iż w sytuacji w
której Inwestor dysponuje
wąską działką, o szerokości
mniejszej niż 16 m, Inwestor
ten może dosunąć swój
budynek jednorodzinny do
granicy działki sąsiada
(bez zgody tego sąsiada)
w kontekście art. 5 ust. 1
ustawy Prawo budowlane
•
Wg § 12. 3. pkt. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki i ich usytuowania - w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy
odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez
otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką
budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m,
na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,
Wg art. 5. ust.1. pkt. 9. ustawy Prawo budowlane - obiekt budowlany należy projektować i
budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z
zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze
oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich
29
Oprócz problemu z brakiem precyzji przepisów
prawa, istotnym zagadnieniem jest problem
niedostatku niektórych regulacji
System pomimo iż zawiera wiele tysięcy norm
prawnych, pomija tak istotne zagadnienia jak
sposób budowy obiektów na terenach
zalewowych i potencjalnie osuwiskowych
30
Obwiązujący system
nie zawiera przepisów zakazujących
realizacji inwestycji na terenach
potencjalnie osuwiskowych ani nie
określa specjalnych warunków
technicznych
dla budowanych tam budynków
zdj. B. Nieroda, Lanckorona 2010 r.
Wg § 11. 1. rozporządzenia w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich
usytuowania - budynek z pomieszczeniami
przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony
poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w
przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się
wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem
zastosowania środków technicznych zmniejszających
uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach
bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i
uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami
ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania,
określonych w przepisach odrębnych.
2. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w
szczególności: osuwiska gruntu
31
Obwiązujący system nie zawiera przepisów zakazujących realizacji
inwestycji na terenach zalewowych ani nie określa specjalnych warunków
technicznych dla budowanych tam budynków
Wg § 11. 1. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
budynki i ich usytuowania - budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi
powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w
przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod
warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu
ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i
uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego
użytkowania, określonych w przepisach odrębnych.
2. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności:
5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi,
zdj. B. Nieroda, Kraków 2010 r.
32
Jakie są negatywne konsekwencje
braku takiego systemu prawa, który w
czytelny sposób wskazywałyby
racjonalne rozwiązania ?
33
Brak przepisów prawa, które w klarowny sposób wskazywałyby
racjonalne rozwiązania powoduje konieczność posługiwania się
niepewnymi i zmieniającymi się interpretacjami
Interpretacje obrazują zróżnicowane stanowiska.
Przeciętnemu Inwestorowi czy też projektantowi trudno do nich dotrzeć.
Niepublikowane interpretacje, przez swoją niedostępność, szybko
stają się tajnymi procedurami.
System oparty o nieustannie zmieniające się interpretacje jest systemem
nieprzewidywalnym, nie zapewniającym trwałości orzeczeń.
Nieprzewidywalność orzeczeń prowadzi do znaczących strat
finansowych inwestorów i projektantów oraz do poważnych
sporów pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego i
urzędnikami.
Często pojawia się poczucie krzywdy u osób, których postulaty nie zostały
uwzględnianie w procedurze administracyjnej.
Osoby pokrzywdzone niejednokrotnie wysuwają zarzuty wobec urzędników,
oskarżając ich o stronniczość.
34
Skala negatywnych konsekwencji
działania systemu prawa
regulującego procesy inwestycyjne
skutkują koniecznością podjęcia
szerokich działań reformatorskich
35
Działania prowadzące do naprawy polskiego
systemu i uczynienia przepisów racjonalnymi
winny zostać rozpoczęte od zbadania jaki jest
potrzebny zakres kontroli państwa nad
procesami inwestycyjnymi
Zbiór przepisów winien zostać ograniczony
do takich, które są istotne dla
społeczeństwa
36
Wstępna analiza procesu inwestycyjnego
wskazuje na trzy istotne zagadnienia, które
winny objęte zostać działaniami regulacyjnymi:
- jakość przestrzeni publicznej
- bezpieczeństwo
- ochrona własności
37
Zreformowanie istniejącego systemu (schemat po lewej stronie) zawierającego
kilkaset aktów prawa i wprowadzenie systemu regulacji ograniczonego do
zagadnień rzeczywiście istotnych (schemat po prawej stronie) – uczyni prawo
bardziej racjonalnym a procedury prostszymi
pierwotny zamiar
inwestycyjny
(zbiór oczekiwań
Inwestora)
pierwotny zamiar
inwestycyjny
(zbiór oczekiwań Inwestora)
jakość przestrz.
publ.
SITO
bezpieczeństwo
około 300 aktów prawnych
wprowadzających
liczne i niespójne
ograniczenia swobody
inwestowania
skierowany do
realizacji projekt
obiektu budowlanego
(inwestycja
zmodyfikowana
przez sito systemu
prawnego)
ochrona własności
skierowany do realizacji
projekt obiektu
budowlanego
(inwestycja zmodyfikowana
przez sito systemu
prawnego)
38
W sytuacji, w której pojawiły by się racjonalne przepisy prawa
oraz proste procedury urzędowe
zysk inwestorów
przyniosłyby
zysk:
- Inwestorom
racjonalne
prawo
zysk projektantów
+
proste
procedury
zysk urzędników
- Projektantom
- Urzędnikom
- Sąsiadom
- Użytkownikom
inwestycji
zysk sąsiadów
oraz
użytkowników inwestycji
39
Wprowadzenie racjonalnych przepisów prawa oraz czytelnych dla
wszystkich, prostych i jawnych procedur spowodowałoby:
•
zysk Inwestorów ponieważ:
- racjonalne prawo hamowałoby działania inwestycyjne jedynie z istotnych powodów
- proste i czytelne procedury pozwalałyby w krótkim czasie zarówno przygotować stosowną
dokumentację, jak i zidentyfikować możliwe przeszkody a uzyskiwane decyzje czyniłyby
przewidywalnymi i trwałymi
•
usprawnienie działań administracji publicznej ponieważ:
- racjonalne prawo nakazywałoby podejmowanie działań kontrolnych jedynie wobec
zagadnień istotnych ze społecznego punktu widzenia, czas oczekiwania na potrzebne w toku
działań inwestycyjnych urzędowe dokumenty byłby znacząco skrócony
- proste i czytelne procedury ułatwiałyby pracę urzędników i pozwoliły na przewidywalność
rozstrzygnięć, eliminując równocześnie posądzenia o stronniczość
•
usprawnienie pracy Projektantów ponieważ:
- racjonalne prawo ograniczyłoby zakres dokumentacji składanej w urzędach do
niezbędnego minimum
- proste i czytelne procedury ułatwiałyby przygotowanie dokumentacji
•
zysk sąsiadów oraz użytkowników inwestycji ponieważ:
- racjonalne prawo zapewniałby skuteczną ochronę ich interesów
- proste i czytelne procedury wzmacniałyby poziom wzajemnego zaufania
40
Biorąc pod uwagę
skalę problemów
wynikających z
obecnego prawa
uznać należy że
reforma systemu
jest niezbędna
Jeżeli razem
podejmiemy starania
o wprowadzenie
optymalnych zasad
działania prawa,
przyczynimy się do
budowania bardziej
przyjaznego dla
wszystkich świata.
41