Individer och institutioner

Transcript Individer och institutioner

Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Individer och institutioner
En analys av förutsättningar för utveckling av
Folke Bernadotteakademins personal- och policybidrag
inom statsbyggande
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Sammanfattning
I 2012 års regleringsbrev gavs Folke Bernadotteakademin (FBA) följande uppdrag:
I ljuset av erfarenheterna från händelserna i Nordafrika och Mellanöstern
ska myndigheten undersöka förutsättningarna för att utveckla sin del av det
samlade svenska personal- och policybidraget inom statsbyggandeområdet.
Utsatta människor agerar, i den mån de kan, då deras ekonomiska möjligheter
minskar, fysiska säkerhet hotas och mänskliga rättigheter förtrycks. Folkliga
revolter, väpnade uppror och omvälvande politiska skeenden har de senaste åren
lett till ett ökat fokus på freds- och statsbyggande. Händelseutvecklingen i
Nordafrika och Mellanöstern ställer det internationella samfundet inför nya
utmaningar. Samtidigt sker reformer i länder som tidigare varit helt slutna, och som
nu behöver internationellt stöd för att stärka demokratiseringsprocesser.
Reformerna måste vara långsiktiga, nationellt ledda och väl förankrade i
demokratiska strukturer. Att åstadkomma resultat i denna typ av politiska processer
kräver flexibilitet och engagemang av aktörer på olika nivåer.
För att bättre svara upp mot dessa utmaningar försöker det internationella
samfundet koppla stöd till freds- och statsbyggande arbete närmare samman.
FBA bidrar till statbyggande bland annat genom att bygga kapacitet via småskaliga
strategiska och ”katalyserande” insatser, samt utveckla intellektuella verktyg.
Vidare står FBA för en stor del av det svenska civila personalbidraget inom
statsbyggande.
Efter att ha analyserat myndighetens erfarenheter, resurser och kompetens har FBA
identifierat ett antal förslag som myndigheten ser som möjliga utvecklingsområden
kopplat till personal- och policybidrag.
2
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Översikt: Utvecklingsförslag inom policy- och personalbidrag
Personalbidrag
1.
Bilaterala personalbidrag och korttidsexperter till nationella strukturer
FBA kan utöka antalet bilaterala rådgivare och korttidsexperter. Dessa kan
verka inom en rad olika områden, kopplade till freds- och statsbyggande.
2.
Bredare sekunderingar inom FN
FBA kan bredda sitt engagemang inom olika FN-organ och strukturer för
att bistå organisationerna i deras arbete med freds- och statsbyggnad.
3.
Statsbygganderådgivare
Sverige kan, via FBA, inrätta särskilda rådgivare vid utlandsmyndigheter
med fokus på statsbyggande, inklusive civil kapacitet inom fred, säkerhet
och utveckling.
4.
Riktad kompetensförsörjning för strategiska positioner
FBA kan skapa en mer strategisk kompetensförsörjning vad gäller svenska
kandidater till utvalda positioner. Ett sådant arbete skulle innefatta att
fortlöpande göra ett urval och i förväg utbilda samt tillhandahålla lämpliga
kandidater.
Policybidrag
5.
Intellektuella verktyg kring kopplingen freds-/statsbyggande samt impact
assessment
FBA kan stärka sitt bidrag till forskning, analys och systematisk
erfarenhetshantering avseende hur fredsbyggande kan bidra till tidigt
statsbyggande. Fokus kan ligga på praktiska planeringsverktyg och impact
assessment via uppföljnings- och rapporteringsmetoder.
6.
SSR-behovsanalyser som underlag till resultatstrategiarbete
FBA kan genomföra och facilitera behovsanalyser av
säkerhetssektorreform (SSR) i syfte att bidra till att ett holistiskt perspektiv
kring säkerhet och rättvisa reflekteras i resultatstrategier för relevanta
länder.
7.
Policyinitiativ kring omvandlingen från rebellrörelse till politiskt parti
FBA kan utveckla policyrelaterat arbete genom att bygga vidare på
Sveriges tidigare arbete inom Avväpning, demobilisering och
återanpassning av f.d. kombattanter (DDR), bl.a. Stockholm Initiative on
DDR. Omvandlingar av rebellrörelser till politiska partier är avgörande i
demokratiserings- och statsbyggandeprocesser.
3
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Kombinerade policy- och personalbidrag
8.
Initiativ inom dialog, medling och försoning
FBA har kapacitet att genom ett flertal olika verktyg inom dialog och
medling, konflikthantering samt good offices-funktionen, stödja samtal och
agera plattform vid dialog mellan parter som befinner sig i låsta positioner.
FBA kan erbjuda allt från en enkel bakgrund och praktiska arrangemang
till mer specialsydda lösningar, inklusive rådgivning, för att främja dialog
mellan olika parter.
9.
Kurser och kapacitetsbyggande riktat till missioner/insatser
FBA kan, genom den myndighetsgemensamma IT-portalen för
erfarenhetshantering och resultatuppföljning, identifiera
kapacitetsönskemål hos insatspersonal och mottagande organisation, samt
besvara dessa genom riktade initiativ. FBA genomför regelbundet
utbildningsinsatser riktat till de svenska kontingenterna i internationella
insatser/missioner. Dessa skulle kunna breddas, då FBA, givet uppdrag och
finansiering, kan tillhandahålla fältinriktade kurser/workshops.
10. Kapacitetsbyggande för att stärka regionala organisationers potentiella effekt
på statsbyggande
FBA kan erbjuda stöd till regionala organisationer i form av kapacitetsbyggande, rådgivning och utbildning inom statsbyggande i konflikt-,
postkonflikt- och transitionsländer.
11. Helpdesk för att stödja nationella aktörers självvärdering inom rättsstatlighet
FBA har utvecklat ett analysverktyg för bedömning av rättsstatlighet inom
offentlig förvaltning. Myndigheten skulle kunna inrätta en permanent
helpdeskfunktion för analysverktyget. Syftet med en sådan funktion skulle
vara att främja och metodologiskt stödja genomförandet av
självutvärderingar av myndigheter och departement i relevanta länder.
12. Bidrag till valprocesser
FBA kan utveckla sitt arbete för att bidra med välutbildade valobservatörer
samt tematisk kompetens till valprocesser, som ett tillägg till det i övrigt
heltäckande arbete som FBA bedriver inom freds- och statsbyggnad.
4
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Innehåll
Sammanfattning ................................................................................................................2
Översikt: Utvecklingsförslag inom policy- och personalbidrag .......................................3
Innehåll .............................................................................................................................5
1. Inledning .......................................................................................................................7
2. Utgångspunkter .............................................................................................................8
2.1 Mellanöstern och Nordafrika ....................................................................................8
2.2 Statsbyggande i aktuell internationell policy ............................................................9
Box 1: OECD/DAC “Transition från krig till fred” .................................................9
Box 2: New Deal - Mål för fredsbyggande och statsbyggande ..............................11
2.3 Statsbyggande i svensk policy ................................................................................11
Box 3: Freds- och statsbyggande i Policy för säkerhet och utveckling ..................12
2.4 Samspel freds- och statsbyggande – grunden för en analysmodell ........................12
Box 4: Beröringspunkter mellan freds- och statsbyggande ....................................13
3. Erfarenheter, resurser och kompetens - förutsättningar för utveckling .......................14
3.1 Metod och analys ....................................................................................................14
3.1.1 Analysmodell ................................................................................................14
Box 5: Freds- och statsbyggande aktivitetsgrupper ................................................15
3.1.2 I vad består FBA:s policy- och personalbidrag? ...........................................15
Box 6: Fredsbyggande policy, insats och analys ....................................................16
Box 7: Policy- och personalbidrag .........................................................................17
3.1.3 Formulering och urval av framåtblickande förslag .......................................17
3.2 Fredsbyggande ........................................................................................................17
3.2.1 FBA:s arbete inom fredsbyggande ................................................................18
3.3 Freds- /statsbyggande .............................................................................................18
3.3.1 FBA:s arbete inom freds- /statsbyggande......................................................19
3.4 Statsbyggande .........................................................................................................19
3.4.1 FBA:s arbete inom statsbyggande .................................................................20
4. Slutsatser och framåtblickande förslag .......................................................................21
4.1 Personalbidrag ........................................................................................................21
4.2 Policybidrag ............................................................................................................24
4.3 Kombinerade policy-/personalbidrag .....................................................................25
4.4 Fortsatt process .......................................................................................................27
Bilaga 1: Referenser........................................................................................................28
Bilaga 2: Kartläggning av FBA:s statsbyggande aktiviteter ...........................................30
Begränsningar och avvägningar inför kartläggningen............................................30
A – Fredsbyggande ...........................................................................................................31
5
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
A1. Konsolidering (fredsavtal och ibland nya förhandlingar) ................................31
A2. Etablering av en interims- eller transitionsregering.........................................31
A3. Tidig återhämtning, kritisk infrastruktur, arbetstillfällen och försörjningsvillkor
...............................................................................................................................32
A4. Återvändande av flyktingar och internflyktingar, skydd av civila ..................32
A5. Transitionell rättvisa, amnesti och åtal för krigsbrott ......................................33
A6. Omvandling från rebellrörelse till politiskt parti .............................................34
A7. Avväpning, demobilisering och återanpassning av f.d. kombattanter
(Disarmament, Demobilization and Reintegration of ex Combatants, DDR) ........35
B – Freds- /statsbyggande ................................................................................................37
B1. Politiska uppgörelser och överenskommelser om spelregler. ..........................37
B2. Säkerhetssektorreform (inkl. rättssystem, rättsstat/Rule of Law och polis) .....38
B3. Konstitutionsprocesser och stärka nyckelinstitutioner inom samhällsstyrning 40
B4. Valsystem och -processer ................................................................................40
B5. Tillhandhållande av grundläggande samhällstjänster ......................................40
C – Statsbyggande ............................................................................................................41
C1. Återupprätta grundläggande administrativ kapacitet och fungerande samhällelig
service ....................................................................................................................41
C2. Stärka offentlig finansiell styrning och ekonomiskt policyskapande ..............42
C3. Stöd till politisk samhällsstyrning: bygga ledarskapskapacitet bland viktiga
statliga beslutsfattare och ledare, parlamentariska processer och deltagande av det
civila samhället ......................................................................................................42
C4. Styrning och ledning av decentralisering på central och mellanstatlig nivå samt
stöd till lokal samhällsstyrning ...............................................................................43
C5. Stöd till nationell och lokal demokratisk dialog och deltagande processer med
breda målgrupper ...................................................................................................44
C6. Utveckla krisberedskapskapacitet för konflikt och politiska kriser .................46
6
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
1. Inledning
I 2012 års regleringsbrev gavs Folke Bernadotteakademin (FBA) följande uppdrag:
I ljuset av erfarenheterna från händelserna i Nordafrika och
Mellanöstern ska myndigheten undersöka förutsättningarna för att
utveckla sin del av det samlade svenska personal- och policybidraget
inom statsbyggandeområdet.
FBA:s arbete inom statsbyggande sker i ett såväl nationellt som internationellt
sammanhang, men givet uppdragets instruktioner har syftet tolkats som främst
myndighetsspecifikt. Detta innebär ett tydligt fokus på FBA:s eget arbete.
Samtidigt ses detta som en del i ett bredare nationellt sammanhang, och särskild
tyngdpunkt har lagts vid att se på förutsättningar för samordning och
kapacitetsutveckling i förhållande till andra aktörer.
Givet myndighetens inriktning och arbete ligger fokus på statsbyggande i konfliktoch postkonfliktsituationer, samt i viss mån känsliga transitionssituationer,
liknande de processer som nyligen observerats i Mellanöstern och Nordafrika
(MENA).
Studien bygger på en övergripande och systematisk inventering av myndighetens
kapacitet, resurser och erfarenhet inom statsbyggande. Till grund för detta arbete
har en analysmodell använts, baserad på Världsbankens och United Nation
Development Programme (UNDP):s arbete inom fredsbyggande och statsbyggande
(se box 4). Denna har utgjort basen för en analys av FBA:s policy- och
personalbidrag inom statsbyggande, vilka resurser och kompetenser som redan
finns på plats samt vilka typer av insatser, metoder och verktyg som rymmer
utvecklingspotential, ställt i relation till internationella behov liksom aktuellt
policyunderlag. Syftet med analysen är att formulera framåtblickande förslag som
kan stärka myndighetens bidrag till att uppnå konstruktiva och hållbara resultat
inom statsbyggande i sviktande situationer.
FBA gavs även i regleringsbrevet för 2012 i uppdrag att redovisa och analysera
hur fredsbyggande och konfliktförebyggande verksamhet, där statsbyggande och
rättstatsuppbyggnad inklusive säkerhetssektorreform ingår, bidrar till att uppnå
målen för utvecklingssamarbetet. Uppdraget rapporterades den 31 maj 2012 (FBA
2012). Föreliggande rapport knyter an till studien kring fredsbyggande och
konfliktförebyggande. Givet detta hålls bl.a. teoretisk bakgrund därför kortare i
denna rapport. Myndigheten har vinnlagt sig om att inkludera även det fredsbyggande arbete som bidrar till att lägga grunden för tidigt statsbyggande.
Föreliggande studie om statsbyggande tar i viss mån vid där fredsbyggandestudien
slutar. Bland annat lyfts vissa av rekommendationerna från den förra studien fram
inom ramen för utvecklingsmöjligheter inom statsbyggande.
7
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
2. Utgångspunkter
Dramatisk politisk utveckling och omvälvande händelser har de senaste åren lett
till ett ökat fokus på statsbyggande inom ramen för det internationella samfundets
fredsbyggande arbete. Den arabiska våren har aktualiserat folkliga protesters roll i
demokratiseringsprocesser, och samtidigt blottlagt konflikter som tagit sig
våldsamma uttryck. Parallellt med detta har sviktande stater, med stöd av det
internationella samfundet, tagit steg mot att skapa egna vägkartor för att uppnå
demokrati och fredlig utveckling. Detta har skapat ett ökat fokus på relationen
mellan freds- och statsbyggande, vilket reflekteras i såväl det svenska som det
internationella policyarbetet. Dessa processer utgör viktiga utgångspunkter för
denna studie. Nedan följer en redogörelse för hur de tar sig uttryck.
2.1 Mellanöstern och Nordafrika
Händelserna i MENA under det första halvåret 2011 (även kallat den arabiska
våren) har delvis ritat om den säkerhetspolitiska kartan i regionen. I och med att
dessa samhälleliga omvälvningar har byggt på folkliga protester, har den arabiska
våren aktualiserat statsbyggande på flera olika sätt. Demonstrationerna ägde rum
mot en bakgrund där en minoritet kontrollerade den ekonomiska, politiska och
militära makten. Medborgerliga fri- och rättigheter differentierades till stor del
baserat på närhet till regimen. I grund och botten förelåg inte ett positivt samhällskontrakt mellan stat och medborgare. Statens legitimitet var ifrågasatt men inte
förrän en våg av protester och en kritisk massa av medborgare aktiverade sig för
förändring kunde status quo rubbas. Situationen aktualiserade just frågor kring
legitimitet, sociala frågor och medborgarskap som viktiga förutsättningar för
statsbyggande. Samtidigt, när en stark och förtryckande regim rasar samman
blottläggs andra samhälleliga konflikter. Det uppstår inte bara ett våldsamt
motstånd mot de fallande regimerna. Vi har även i varierande grad sett etniska,
politiska och religiösa motsättningar blossa upp. Detta illustrerar vikten av ett
fredsbyggande, preventivt konfliktförebyggande samt statsbyggande arbete för att
skapa fredlig och demokratisk utveckling.
Utvecklingen i regionen har utgjort bakgrund för studien och för utformningen av
myndighetens analys av utvecklingsmöjligheter inom statsbyggande. I detta
sammanhang kan nämnas att FBA har mottagit ett ökat antal förfrågningar i
relation till MENA-regionen. Ett exempel på detta är att UD har gett FBA i
uppdrag att nominera en political counsellor till EU-delegationen i Tripoli.
Myndigheten har även upprätthållit kontakter med Syriens nationella råd1 samt
mottagit förfrågan angående initiativ vad gäller kapacitetsbyggande i Libyen.2
Den senaste politiska händelseutvecklingen i länder med konfliktoch
transitionsutmaningar aktualiserar behovet av statsbyggande även i andra regionala
1
Under hösten 2012 hade FBA kontakt med dåvarande ordföranden för Syrian National
Council. Syftet med kontakterna var att lära känna en organisation som skulle ha ett stort
politiskt ansvar i en eventuell övergångsfas. FBA ombads också informera om den roll som
en strukturerad dialog kan ha för att främja en politisk process med nationella mål samt
ombads också presentera en skriftlig generisk modell över en sådan process.
2
Förfrågan har kommit från Libyens Warrior Affairs Commission via EU-delegationen.
Enligt förslaget skulle utbildningen i ett inledningsskede riktas till ledarskapet inom
"thwar" under det första kvartalet 2013.
8
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
kontexter. I detta sammanhang kan nämnas att FBA har upparbetade kontakter och
erfarenhet av arbete i exempelvis Colombia3, Burma4 och Zimbabwe5 och har
mottagit förfrågningar kring möjligheter att öka engagemanget i förhållande till
Somalia6.
2.2 Statsbyggande i aktuell internationell policy
FBA arbetar i många olika typer av kontexter, dock äger en majoritet av
myndighetens aktiviteter rum i konfliktoch postkonfliktländer. I dessa situationer
pågår ett flertal processer, av vilka statsbyggande aktiviteter sammanfaller vad
gäller såväl tid som tematiskt fokus. Hur olika aktivitetsområden samverkar genom
faserna i ett lands utveckling från konflikt till fred har beskrivits enligt nedan av
Organisation for Economic Co-operation and Development Development
Assistance Committee OECD/DAC.
Box 1: OECD/DAC “Transition från krig till fred”
(Källa: OECD/DAC 2011 s. 38)
3
Strategisk kapacitetsbyggande rådgivning inom avväpning, demobilisering och
återanpassning (disarmament, demobilisation and reintegration, DDR) relaterat till
presidentrådgivarämbetet för återintegrering (Alta Consejería para la Reintegración, ACR),
kring demobiliseringsprocessen av paramilitären 2006-2008, med kontinuerliga kontakter
och uppföljning efteråt. En holistisk säkerhetssektorreform (SSR)-behovsanalys genomförd
av den Nationella kontaktgruppen för SSR (NKSSR) 2011, följd av pågående dialog med
ambassaden kring rekommendationer och prioriteringar för eventuella framtida SSRrelaterade initiativ. I samband med fredsförhandlingarna med FARC och en eventuell
framtida avmobilisering kan dessa initiativ återkopplas ytterligare.
4
Kapacitetsbyggande stöd inom DDR och SSR riktat till burmesiska oppositionsgrupper i
exil i Thailand. Beskrivs närmare i kapitel 3 och bilaga 2.
5
FBA bidrar till att bygga kapacitet och skapa förutsättningar för dialog inför en möjlig
SSR-process i Zimbabwe, genom stöd till Zimbabwe Peace and Security Programme.
6
Bl.a. förfrågan till FBA om att sammanställa tankepapper och föra en förutsättningslös
diskussion inom ramen för NKSSR kring vad Sverige kan göra i Somalia inom SSR och
DDR med fokus på småskaliga, snabba och innovativa projekt.
9
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
De senaste årens policyutveckling inom det internationella samfundet vittnar om
relativt stor samsyn kring erfarenheterna av freds- och statsbyggande i sviktande
situationer och konflikt-/postkonfliktländer.
FN etablerade redan 2009, i Generalsekreterarens rapport om Peacebuilding in the
immediate aftermath of conflict, fem fredsbyggande prioriteringar som, förutom
säkerhet och konflikthantering, fokuserar på att tidigt bygga upp grundläggande
statliga funktioner samt skapa förutsättningar för ekonomisk återhämtning.
a) Stöd till grundläggande säkerhet och skydd, inklusive landminor, skydd av
civila, DDR, stärka rättstatsuppbyggnad (RoL) samt inleda
Säkerhetssektorreform (SSR).
b) Stöd till den politiska processen, inklusive valprocesser, främja
inkluderande dialog och försoning samt utveckla konflikthantering på
nationell och sub-nationell nivå.
c) Stöd till tillhandahållande av grundläggande samhälleliga tjänster såsom
vatten och sanitet, hälsa och undervisning, samt stöd till säkert och hållbart
återvändande och återintegrering av internflyktingar och flyktingar.
d) Stöd till viktiga regeringsfunktioner, särskilt grundläggande samhällelig
administration och offentliga finanser, på nationell och subnationell nivå.
e) Stöd till ekonomisk återhämtning, inklusive jobbskapande och
försörjningsmöjligheter (inom jordbruk och offentlig sektor), särskilt för
unga och demobiliserade f.d. kombattanter, liksom uppbyggnad av
grundläggande infrastruktur.
(Källa: FN A/63/881–S/2009/304, 2009. Bearbetning/översättning FBA)
Principerna har sitt ursprung i det arbete som grundlades genom exempelvis den
s.k. Brahimirapporten (UN 2000) samt Capstone-doktrinen (UN 2008). Samma syn
återspeglas också i en rad senare FN-dokument såsom Generalsekreterarens rapport
om civil kapacitet efter konflikt (UN, 2011:1) och Senior Advisory Group report
(UN 2011:2). Utvecklingen har bland annat beskrivits i Challenges studie
Considerations for Mission Leadership in United Nations Peacekeeping
Operations (International Forum for the Challenges of Peace Operations, 2010).
Inom ramen för utvecklingssamarbetet poängterar EU vikten av statsbyggande i
sviktande stater och konflikt-/postkonfliktländer (European Commission 2011).
Vad gäller den Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och i relation
till EU:s civila krishanteringsförmåga har ett flertal policydokument och personalverktyg relaterade till statsbyggande utvecklats. Dessa initiativ inkluderar bl.a. en
SSR-expertpool, ett poliskoncept och ett pågående initiativ kring rättsstatsuppbyggnad (Council of the European Union, 2003, 2009:1, 2009:2).
Ett flertal andra tongivande institutioner uppvisar samsyn om centrala
prioriteringar i freds- och statsbyggande. Exempelvis identifierar Världsbankens
World Development Report 2011 (World Bank 2011), rättvisa, säkerhet och arbetstillfällen som tre nyckelområden för att skapa hållbar fred och möjliggöra
ekonomisk och social utveckling. Rapporten lyfter även fram att reformer tar tid
och att förändringar kan ta tiotals år, eller minst en generation. Därmed aktualiseras
ytterligare utmaningar inom ramen för utvärdering, analys och resultatuppföljning.
OECD:s Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility: Policy
Guidance (OECD 2011) lyfter fram att statsbyggande bör ledas nationellt men att
10
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
det internationella samfundet bör söka främja inkluderande politiska
överenskommelser för att stärka relationer mellan stat och samhälle samt
möjliggöra ansvarsutkrävande. Givare bör också prioritera stöd till statsfunktioner
som är särskilt kritiska för statsbyggnad (fokus säkerhet och rättvisa, statlig
inkomster och utgifter, ekonomisk utveckling, särskilt jobb och grundläggande
service).
New Deal är en överenskommelse om ett nytt sätt att bedriva utvecklingssamarbete
i så kallade sviktande stater (fragile states). 7 Processen har formulerat fem statsoch fredsbyggande mål (se box 2) som successivt kommer att förses med
resultatindikatorer.
Box 2: New Deal - Mål för freds- och statsbyggande
1.
2.
3.
4.
5.
Legitima politiska lösningar
Rättvisa
Säkerhet
Grundläggande ekonomiska förutsättningar såsom sysselsättning
Statens inkomster och tillhandhållande av vissa samhällstjänster
(Källa: G7+ New Deal Document (FBA översättning)
Ovan sammanfattning speglar några exempel på samsyn mellan centrala
internationella policyledande aktörer. Gemensamt är att aktörerna identifierar
säkerhet, rättssystem samt ekonomisk utveckling med fokus på sysselsättning som
avgörande för hållbar utveckling i sviktande situationer. Dock är det viktigt att inte
förenkla dessa insatser genom att likställa dem med administrativ kapacitet.
Bakgrunden är givetvis att det, bakom och vid sidan av insatserna, ofta pågår
långsiktiga nationella politiska processer kring byggandet av staten, samhället och
relationen dem emellan. Många aktörer har därför efterfrågat mer långsiktigt
inriktad analys och resultatuppföljning, då insatser inom detta område rör sig inom
ramen för mycket komplexa och politiska processer.
2.3 Statsbyggande i svensk policy
Även Sverige lyfter, genom Fred och säkerhet för utveckling - Policy för säkerhet
och utveckling i svenskt utvecklingssamarbete 2010-2014 (PSU) (UD, 2010), fram
fredsfrämjande, säkerhetsfrämjande och fredsvinster (definierat som tidiga
jobbskapande insatser t.ex. infrastruktur/insatser som bemöter akuta behov och
visar på framgång efter konflikt) som avgörande för att skapa hållbar fred som
möjliggör utveckling i konfliktoch postkonfliktländer.
Precis som framhölls i FBA:s studie om fredsbyggande och konfliktförebyggande
(FBA 2012), är freds- och statsbyggande inga separata begrepp, utan processer som
snarare går in i varandra. Definitionerna av freds- respektive statsbyggande i PSU
illustrerar denna växelverkan.
7
New Deal skapades inom den internationella dialogen om freds- och statsbyggande och
antogs vid högnivåmötet om biståndseffektivitet i Busan i december 2011 av ett drygt 40tal stater och internationella organisationer, däribland Sverige.
11
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Box 3: Freds- och statsbyggande i Policy för säkerhet och utveckling
Fredsbyggande
 Skapa ökat förtroende mellan parterna i en konflikt,
 Utrymme för fredsförhandlingar,
 Förberedelse för och genomförande av fredsavtal
 Stärka kvinnors deltagande och inflytande i fredsprocessen,
 Skapa försoning
 Åtgärder som hanterar de strukturella grundorsakerna till konflikten
Statsbyggnad
 Skapa kapabla, ansvarstagande och för befolkningen tillgängliga stater.
 Staten är avgörande för att kunna åstadkomma långsiktigt hållbar utveckling
och förverkligande av rättstatens principer och de mänskliga rättigheterna
Samverkande:
 Även fredsbyggandeprocesser kan handla om att bygga institutioner
 Statsbyggnad bidrar till stabilitet och förtroendeskapande.
(Källa: Fred och säkerhet för utveckling - Policy för säkerhet och utveckling i
svenskt utvecklingssamarbete 2010-2014, UD 2010, FBA:s bearbetning)
2.4 Samspel freds- och statsbyggande – grunden för en analysmodell
Det kan vara svårt att avgöra när fredsbyggande övergår i statsbyggande. Det är
snarare ett kontinuum.
Att behandla freds- och statsbyggandeprocesserna som om de vore separata skulle
delvis osynliggöra möjliga synergier. Att i stället försöka förenkla samverkan
mellan freds- och statsbyggande skulle medföra risk att trivialisera politiska
processer och likställa dem med tekniskt administrativa insatser.
Modellen på nästa sida gör icke desto mindre ett försök att illustrera hur samverkan
mellan freds- och statsbyggande kan se ut (box 4). Bilden har tagits fram av UNDP
och Världsbanken och visar hur olika aktiviteter kan fördela sig i spektrumet
mellan freds- och statsbyggande.
För att skapa överblick och spårbarhet i föreliggande studie använder sig FBA av
UNDP:s och Världsbankens modell som utgångspunkt i sin beskrivning av
myndighetens pågående arbete, respektive framtida utvecklingsmöjligheter, på det
statsbyggande området (se kapitel 3 och 4 samt bilaga 2).
12
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Box 4: Beröringspunkter mellan freds- och statsbyggande
As used by UNDP and the World Bank, 2010
Peacebuilding
State-building
1.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Consolidating (peace agreements
and sometimes renegotiation)
Establishment of an interim or
transitional government
Early recovery, critical
infrastructure, employment
generation and livelihoods
restoration
Refugee and IDP repatriation and
civilian protection
Transitional Justice, amnesty and
prosecution for war crimes
Rebel-to-political party
transformation
Disarmament demobilization and
reintegration of ex-combatants
1.
2.
3.
4.
5.
Political Settlements
and agreement on
the rules of the
game
Security Sector
Reform (including
justice, rule of law
and policing)
Constitution making
processes and the
strengthening of
core governance
institution
Electoral processes
Delivery of basic
social services
2.
3.
4.
5.
6.
Restoring basic
administrative capacity and a
functioning civil service
Strengthening public financial
management and economic
policymaking
Support to political
governance: building
leadership capacities of key
state-decision-makers and
executives, parliamentary
performance and civil society
participation
Decentralization
management at the central
and intergovernmental level
and support to local
governance
Supporting national and local
democratic dialogue and
multi stakeholder processes
Developing conflict and
governance crisis response
capacities
NB this is a representative, not exhaustive list, depicting common tasks in peacebuilding and state-building as currently practiced) source Wyeth and
Sisk 2009 p.16
(Källa: Ingram, S., 2010)
13
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
3. Erfarenheter, resurser och kompetens - förutsättningar för
utveckling
FBA:s uppdrag innebär att myndigheten ska fungera som en kapacitetsutvecklande
aktör inom fred, säkerhet och utveckling. I och med att det fredsbyggande arbetet
bör bidra till mänsklig säkerhet och hållbar utveckling, innehåller alla
myndighetens insatser ett statsbyggandeperspektiv.
3.1 Metod och analys
För att analysera hur FBA kan utveckla myndighetens personal- och policybidrag
till statsbyggande har det varit viktigt att illustrera vilka områden myndigheten
redan arbetar inom, samt genom vilka metoder. En ingående kartläggning har
därför varit ett verktyg för att skapa överblick och illustrera FBA:s erfarenheter,
resurser och kompetens inom statsbyggande. Analysen i sig har varit en konstruktiv
process som lett till ökad reflektion över hur myndigheten på olika sätt bidrar till
statsbyggande, även genom aktiviteter som har ett annat huvudsyfte.
Genomförandet av analysen har byggt på en bred arbetsgrupp inom myndigheten,
vilken har inkommit med detaljerat underlag. För en heltäckande bild av denna
analys hänvisas till bilaga 2. I delkapitel 3.2–3.4 ges en överblick.
3.1.1 Analysmodell
I syfte att genomföra kartläggningen har UNDP:s och Världsbankens detaljerade
indelning av samverkande freds- och statsbyggande aktiviteter (se ovan box 4)
använts som utgångspunkt för en analysmodell (se box 5). Denna ger en möjlighet
att åskådliggöra aktuell verksamhet och tydliggöra på vilket sätt den bidrar till
statsbyggande. Modellen ger ett antal aktivitetskategorier som numrerats för att
göra det möjligt att koppla dem till enskilda aktiviteter.
14
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Box 5: Freds- och statsbyggande aktivitetsgrupper
A – Fredsbyggande
A1. Konsolidering (fredsavtal och ibland nya förhandlingar)
A2. Etablering av en interims- eller transitionsregering
A3. Tidig återhämtning, kritisk infrastruktur, arbetstillfällen och försörjningsvillkor
A4. Återvändande av flyktingar och internflyktingar, skydd av civila
A5. Transitionell rättvisa, amnesti och åtal för krigsbrott
A6. Omvandling från rebellrörelse till politiskt parti
A7. Avväpning, demobilisering och återanpassning av f.d. kombattanter
(Disarmament, Demobilization and Reintegration of ex-combatants, DDR)
B – Freds- /statsbyggande
B1. Politiska uppgörelser och överenskommelser om spelregler
B2. Säkerhetssektorreform (inklusive rättssystem, rättsstatsuppbyggnad/rule of law
och polis)
B3. Konstitutionsprocesser och att stärka nyckelinstitutioner inom samhällsstyrning
B4. Valsystem och -processer
B5. Tillhandhållande av grundläggande samhällstjänster
C – Statsbyggande
C1. Återupprätta grundläggande administrativ kapacitet och fungerande
samhällelig service
C2. Stärka offentlig finansiell styrning och ekonomiskt policyskapande
C3. Stöd till politisk samhällsstyrning: bygga ledarskapskapacitet bland viktiga
statliga beslutsfattare och ledare, parlamentariska processer och deltagande av det
civila samhället
C4. Styrning och ledning av decentralisering på central och mellanstatlig nivå samt
stöd till lokal samhällsstyrning
C5. Stöd till nationell och lokal demokratisk dialog och deltagande processer med
breda målgrupper
C6. Utveckla krisberedskapskapacitet för konflikt och politiska kriser
(Översättning och bearbetning (FBA) från UNDP och Världsbanken, Ingram, 2010
(se box 4))
Kategoriseringen har använts som en analysmodell för kartläggningen och
reflekterar inte nödvändigtvis policyläget i Sverige.
3.1.2 I vad består FBA:s policy- och personalbidrag?
Som presenterats i studien angående fredsbyggande och konfliktförebyggande
(FBA 2012) arbetar FBA enligt principen att parallellt utveckla såväl insatser som
analys och policyarbete. Bilden nedan visar hur myndigheten ser växelverkan
mellan dessa tre områden genom att erfarenheter från insatser följs upp, tas om
hand, och ger upphov till analyser och policyutveckling, som i sin tur ligger till
grund för nya insatser och utveckling av framtida arbete.
15
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Box 6: Fredsbyggande policy, insats och analys
Policy
Forskning
Metod
Verktyg
Erfarenhetshantering
Analys
Insats
Insatsformulering
Programmering
Myndighetens illustration av arbetssättet ligger nära detta uppdrags inriktning på
att analysera förutsättningar för utveckling av policy- och personalbidrag.
FBA:s personalbidrag utgörs framförallt av sekundering av personal till
internationella missioner/insatser, men även i något fall bilaterala personalbidrag
riktat till nationella myndigheter i ett samarbetsland.
Myndigheten arbetar även genom praktiska policybidrag, såsom forskning,
rapporter och olika typer av intellektuella verktyg (såsom handböcker,
analysredskap m.m.).8
Andra aktiviteter kan inte lika enkelt kategoriseras som uteslutande policy- eller
personalbidrag. Till dessa hör myndighetens kurser9 och övningar men också olika
typer av projektstöd och samverkansprocesser. I studien kallas dessa kombinerade
policy- och personalbidrag.
I enlighet med ovan kategoriseras olika typer av insatser, metoder och verktyg
enligt nedan.
8
Liksom alla myndigheter utarbetar FBA policystöd och rekommendationer för
Regeringskansliet. Detta utgör bidrag till utarbetandet av svensk övergripande policy,
vilken utformas av regeringen. Bidrag sker främst genom dialog och skriftliga bidrag på
förfrågan av relevant departement. FBA bidrar även till vissa internationella
policyprocesser genom att delta i dialogprocesser och inkomma med input.
9
Exempelvis kan en person som följt en av FBA:s kurser gå vidare till en fälttjänst som
innebär ett starkt personalbidrag inom statsbyggande, likaväl som att personen kan tillämpa
vunna kunskaper i policyskapande.
16
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Box 7: Policy- och personalbidrag
Policybidrag




Verktyg
Forskning
Analyser/rapporter
Policyprocesser
Personalbidrag

Sekunderingar10
Bilaterala personalbidrag11

Policy-/personalbidrag





Kurser/utbildningar/workshops
Multifunktionella övningar
Projektstöd12
Myndighetsledda processer13
Samverkansprocesser
Box 7 visar hur FBA har valt att kategorisera sina bidrag. Bidragen har därefter
delats in i freds- och statsbyggande med hjälp av analysmodellen i box 5.
3.1.3 Formulering och urval av framåtblickande förslag
Baserat på underlaget gick FBA sedan vidare för att identifiera var myndigheten
har utrymme att stärka sin verksamhet i förhållande till nuvarande funktion. I detta
tog arbetsgruppen även hänsyn till händelseutvecklingen och behov i exempelvis
MENA och andra relevanta regioner/länder. Även de utgångspunkter som nämnts
angående den internationella policydiskursen togs i beaktande (kapitel 2.2).
Genomgången resulterade i ett stort antal förslag av vilka FBA ringade in ett urval
som bedöms vara genomförbara på kortare sikt, givet myndighetens erfarenhet,
uppdrag och resurser, och med endast mindre anpassning av finansiering och
verksamhet.
3.2 Fredsbyggande
Under denna rubrik ryms aktiviteter som bidrar till den allra första fasen i
uppbyggnad av ett fredligt samhälle. Bland de insatser som räknas till kategorin
kan nämnas; tidig samhällelig konsolidering inklusive fredsavtal och ibland nya
förhandlingar, etablering av en övergångs- eller interimsregering, samt tidig
återuppbyggnad, inklusive infrastruktur och skapande av arbetstillfällen. Hit hör
också känsliga juridiska processer såsom transitionell rättvisa, amnesti samt
omvandlingen av rebellrörelser till politiska partier och DDR-insatser (se även box
4 och 5).
10
Insatssekunderingar, till internationella aktörer och missioner.
Direkta bidrag avseende utsända experter till främst nationella myndigheter i
samarbetsland.
12
Här ryms framför allt det finansiella stöd som ges genom Fredsmiljonen.
13
Myndighetsledda processer används som begrepp i rapporten för att beteckna processer
och projekt som leds och genomförs av myndigheten till stöd för nationella aktörer i
samarbetsland. Som exempel kan nämnas Good Offices-verksamheten (Sandöprocessen
kring Irak), samt kapacitetshöjande stöd inom SSR och DDR riktad till det arbete som
Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, med finansiering från Fredsmiljonen, bedriver i
relation till burmesiska exiloppositionsgrupper i Thailand.
11
17
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
3.2.1 FBA:s arbete inom fredsbyggande
Kartläggningen av myndighetens arbete inom området visar att ett flertal
tvärgående aktiviteter kombinerar policy- och personalbidrag d.v.s. att de svårligen
låter sig definieras som det ena eller det andra. FBA:s kurser inkluderar,
exempelvis, många element av fredsbyggande, i synnerhet samhällelig
konsolidering, skydd av civila, transitionell rättvisa och DDR. En kurs inriktas
även specifikt på vikten av ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande och
fredsbyggande. DDR-kurser och -workshops har erbjudit en plattform för att föra
samman parter och aktörer under olika skeenden av en fredsprocess. Myndighetens
multifunktionella övningar tränar även deltagare i aspekter av alla relaterade
aktiviteter under rubriken i analysmodellen. FBA stödjer, genom Fredsmiljonen,
Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens arbete riktat till burmesiska
exilorganisationer i Thailand och har som komplement riktat kapacitetshöjande
stöd genom att myndighetens personal utbildat företrädare för etniska exilgrupper i
bl.a. DDR och SSR-frågor.
FBA:s policybidrag består bland annat av handböcker av vilka en fokuserar på
utredningar och åtal för krigsförbrytelser. FBA bedriver och främjar också
omfattande forskning inom fredsbyggande, bland annat vad gäller FN:s
säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet, respektive om DDR.
Vidare kan nämnas att FBA:s kurser i DDR inbegriper erfarenhetsöverföring
mellan nationella representanter och internationella aktörer, vilket kan utgöra
verklighetsbaserade policybidrag till DDR-arbetet. Mer konkret bidrar FBA till
utvecklandet av FN:s gemensamma DDR-doktrin, Integrated DDR Standards.
Gällande personalbidrag äger de flesta internationella missioner som arbetar inom
tidigt fredsbyggande rum i FN:s regi. Många är Department of Peacekeeping
Operations (DPKO)-missioner, vilka hittills inte har tagit emot civila
sekunderingar . Andra missioner är av en mer humanitär karaktär och ligger därför
inte inom FBA:s personalförsörjningsmandat- eller område. Dessa faktorer gör att
FBA:s personalbidrag inom ”rent fredsbyggande” verksamhet för närvarande är
begränsat, men utvecklingen inom FN kan (med Capmatch, global focal points
mm) vara på väg att underlätta sekunderingar. De av FBA sekunderade personer
som i dagsläget arbetar inom fredsbyggande fokuserar framför allt på juridiska
frågor såsom transitionell rättvisa.
3.3 Freds-/statsbyggande
I övergången till fred pågår ett antal processer som är svåra att kategorisera som
antingen enbart freds- eller statsbyggande. Till dessa hör bland annat politiska
uppgörelser och överenskommelser om spelregler, SSR och
rättsstatsuppbyggnad/RoL samt konstitutionsprocesser och stärkandet av
nyckelinstitutioner inom samhällsstyrning. Även andra viktiga processer räknas hit,
såsom val och tillhandahållande av grundläggande samhällstjänster. Gemensamt
för dessa aktiviteter är att de sker precis vid övergången till fred och är nödvändiga
för att etablera den grundläggande institutionella legitimitet, och det förtroende
mellan stat och medborgare, som behövs för att ett samhälle ska kunna fungera (se
även box 4 och 5).
18
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
3.3.1 FBA:s arbete inom freds-/statsbyggande
Kartläggningen av myndighetens arbete vad gäller kombinerande policy- och
personalaktiviteter visar att FBA:s kursutbud täcker in många av de aktiviteter som
anges i analysmodellen. Flera kurser fokuserar till exempel på politiska
uppgörelser och överenskommelser om spelregler, SSR och RoL samt
konstitutionsprocesser och institutionsstärkande, liksom valaspekter och
samhällelig service. Myndighetens multifunktionella övningar inkluderar också en
rad aktiviteter inom detta område. Detsamma gäller de dialogskapande och
kapacitetshöjande processer som FBA har lett respektive leder i konflikt/postkonflikt- och transitionssituationer (såsom Kenya) inklusive inom ramen för
good offices (såsom gällande Irak). Ännu ett exempel inom denna kategori är att
FBA har bidragit till att bygga kapacitet och skapa förutsättningar för dialog inför
en möjlig framtida SSR-process i Zimbabwe.
FBA står för ett relativt starkt policybidrag i gränslandet mellan freds- och
statsbyggande. Detta sker bland annat genom de internationella
forskararbetsgrupperna för SSR och FN:s säkerhetsrådsresolution 1325, samt
genom flera verktyg och handböcker, främst inom RoL och SSR. FBA verkar
också för ett holistiskt svenskt perspektiv på frågor såsom SSR och deltar aktivt i
den nationella och internationella policydiskursen inom bl.a. RoL, DDR och
konfliktförebyggandefrågor. Vidare kan nämnas att myndighetens kurser ofta utgör
plattformar för fortsatt samarbete mellan deltagare, och deltagarnas organisationer,
vilket FBA håller i åtanke vid urvalet av kandidaterna. Betydelsen och den
implicita policypåverkan av dessa plattformar framgår inte minst i de fall där
kurserna hanterar konkreta landsituationer och deltagarkretsen inbegriper personer
från det aktuella landet, liksom personer som arbetar med landet från FN:s och
andra organisationers sida. Kursen Ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande och fredsbyggande är uppbyggd på detta sätt och FBA är i färd med att
utveckla konceptet ytterligare, genom tätare samarbete med bland annat Sida och
FN.
Även personalbidraget inom detta område är relativt starkt. Det finns ett flertal
sekunderingar, framför allt inom SSR/RoL samt konstitutionsprocesser och
stärkandet av nyckelinstitutioner. De flesta av dessa sekunderingar görs till
internationella insatser/missioner, medan ett mindre antal bilaterala personalbidrag
är direkt riktade till nationella strukturer i samarbetsländer.
3.4 Statsbyggande
Internationellt stöd till statsbyggande i konfliktoch postkonfliktsituationer handlar
till stor del om att återupprätta grundläggande administrativ kapacitet och
fungerande samhällelig service men även om att stärka offentlig finansiell styrning
och ekonomiskt policyskapande. Andra avgörande insatser kan handla om att
stödja god, demokratisk samhällsstyrning på såväl nationell som decentraliserad
nivå, stärka ledarskapskapacitet bland statliga beslutsfattare och ledare och bidra
till att det civila samhället stärks. Inte minst stöd till nationell och lokal
demokratisk dialog och till deltagandeprocesser med breda målgrupper, är viktigt
för att bygga den legitimitet som allt mer kommit att framstå som avgörande för
samhällsbyggande. För att skapa motståndskraft behöver samhället även utveckla
krisberedskapskapacitet för konflikt och politiska kriser (se även box 4 och 5).
19
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
3.4.1 FBA:s arbete inom statsbyggande
Kartläggningen av kombinerade aktiviteter visar att relativt många av FBA:s kurser
innehåller statsbyggande aspekter (främst vad gäller stöd till god demokratisk
samhällsstyrning). Av det projektstöd som myndigheten ger (främst riktat till
civilsamhälle genom Fredsmiljonen) inriktas många på de aktiviteter som i
modellen räknas till statsbyggande. Myndigheten genomför relativt få s.k.
myndighetsledda processer, men flertalet äger rum genom att bygga upp
ledarskapskapacitet och dialog samt att skapa förutsättningar för dialog och
deltagande samt krisberedskap inför potentiella framtida konflikter och politiska
kriser. FBA:s multifunktionella övningar inriktas bara delvis på dessa områden,
men dess scenarios är å andra sidan oftast förlagda till en tidig punkt som präglas
av post-fredsavtal (innan statsbyggandeprocesser formellt startar).
Ett viktigt exempel på policybidrag utgörs av FBA:s analysverktyg för bedömning
av rättsstatlighet i offentlig förvaltning. Genom detta assisterar myndigheten länder
att, genom en självutvärdering, identifiera brister inom den offentliga
förvaltningen. Med analysverktygets hjälp är det möjligt att identifiera svagheter i
förvaltningsapparatens förmåga att tillmötesgå tillhandahållandet av ett socialt
skyddsnät och centrala behov hos allmänheten, såsom exempelvis frågor kring
äganderätt till mark, folkbokföring, ID-kortsutfärdande och användning av
minoritetsspråk. I relation till FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 finns ett
forskningsprojekt som syftar till att skapa en bättre förståelse vad gäller lokalt
ägarskap av processer kring säkerhet och utveckling.
Det finns även flera personalbidrag inom statsbyggande, främst med fokus på att
återupprätta grundläggande administrativ kapacitet och fungerande samhällelig
service samt inom stöd till politisk samhällsstyrning (ledarskapskapacitet,
parlamentarisk balans och deltagande av det civila samhället). Ett par
sekunderingar som innebär stöd till nationella strukturer i olika former finns också,
t.ex. en MR- och genusrådgivare till inrikesministeriet i Afghanistan genom
EUPOL, men även ett bilateralt personalbidrag i form av en senior rådgivare till
Kosovos säkerhetsrådssekretariat.
20
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
4. Slutsatser och framåtblickande förslag
Såväl händelse- som policyutveckling aktualiserar behovet av ett närmare samspel
mellan freds- och statsbyggande. Analysen som ligger till grund för denna studie
har gett FBA tillfälle att reflektera över myndighetens pågående arbete (se bilaga 2)
och överväga olika utvecklingsmöjligheter.14
Som beskrivet i kapitel 2 råder det relativt stor samsyn i dagens freds- och
statsbyggandediskurs. Slutsatsen, som delas av många internationella
policyledande aktörer, är att säkerhet, rättsystem samt ekonomisk utveckling, med
fokus på sysselsättning, är avgörande för fredlig och demokratisk utveckling i
sviktande situationer. Dock är det viktigt att inte förenkla dessa insatser genom att
likställa dem med administrativ kapacitet utan alltid sätta in insatserna i den
komplexa kontext som råder då en stat byggs upp. En förutsättning för att reformer
ska fungera är att ett samhällskontrakt föreligger mellan stat och medborgare, och
som, genom kontinuerlig politisk dialog, bekräftar statens legitimitet.
Att åstadkomma resultat i denna typ av politisk process är inte något en enskild
aktör gör isolerat. Istället krävs engagemang av en rad aktörer på olika nivåer.
Exempelvis behövs insatser och samverkan mellan utrikespolitiska instrument,
utvecklingssamarbete, näringsliv, civilsamhälle och det internationella samfundet.
Internationell koordinering såväl som nationell samverkan är av stor vikt. FBA ser
här ett starkt mervärde i myndighetens breda samverkansuppdrag.
Studien har identifierat ett antal områden och förslag som myndigheten ser som
möjliga att utveckla.
4.1 Personalbidrag
FBA:s roll inom det samlade svenska bidraget till statbyggande är framför allt att
bygga kapacitet och genomföra småskaliga strategiska och ”katalyserande”
insatser. Ett exempel på sådant är myndighetens personalbidrag till internationella
missioner och insatser. Genom detta multilaterala bidrag får Sverige inte sällan
även ett bilateralt erkännande, i och med att svenska utsända utför viktiga och
uppskattade arbetsinsatser. Dessutom bidrar det svenska personalbidraget till det
internationella samfundets kapacitet och resultat inom freds- och statsbyggande.
FBA:s erfarenhet av strategisk rekrytering, utbildning och utsändande utgör i detta
avseende en komparativ fördel.
Det finns samtidigt en potential i att utöka det direkta stödet till bl.a. nationella
strukturer i samarbetsländer. Nyckelinstitutioner i konfliktoch postkonfliktländer
står inför enorma utmaningar. I många statsbyggande processer kan små
kapacitetshöjande insatser inom strategiskt utvalda områden skapa avgörande
förutsättningar för förändring. Inom svenska myndigheter och strukturer finns en
stor potential att inom en rad områden öka sitt bidrag till statsbyggande. Det
handlar om bilaterala personalbidrag som riktar sig till att bygga institutionell
kapacitet direkt inom ramen för myndigheter och departement och liknande
institutioner i samarbetsländer.
14
Myndigheten har bl.a. reflekterat kring en möjlig översyn av myndighetens övnings- och
kursutbud för att överväga hur det statsbyggande perspektivet kan stärkas inom ramen för
pågående aktiviteter.
21
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
1.
Bilaterala personalbidrag och korttidsexperter till nationella strukturer
För närvarande övervägs möjligheten att FBA kan utgöra en utsändandeplattform för svenska myndigheter som inte har intern kapacitet för
utsändande av personal. Detta skulle utgöra ett komplement till
myndighetens nuvarande tjänstekategorier, och därmed bredda det totala
svenska bidraget till freds- och statsbyggande. Ett exempel kan vara
bilaterala personalbidrag genom tekniska experter för kapacitetsstärkande,
mentorering och rådgivning riktad till nationella myndigheter i
samarbetsländer. Syftet är att stärka landets kapacitet inom viktiga
statsbyggande funktioner. Detta skulle kunna vara ett komplement till det
stöd till multilaterala strukturer som Sverige ger via främst existerande
sekunderingar, varav många sker genom FBA.
De bilaterala personalbidragen kan delas upp i två typer. Den första,
bilaterala rådgivare, kan ge kontinuerlig rådgivning, stöd och mentorering
till nyckelinstitutioner på plats under en längre tid. Korttidsexperter15 å
andra sidan verkar genom kortare, återkommande besök och kapacitetsutvecklande åtgärder.16 Rådgivare och experter kan verka inom en rad olika
områden, nedan nämns endast några exempel, som även är kopplade till
analysmodellen för freds-/statsbyggande.
Kritisk infrastruktur (A3)17
Transitionell rättvisa, amnesti och åtal för krigsbrott (A5), samt
etablering av en interims- eller transitionsregering (A2)
o Valsystem och -processer (B4) 18 (Se nedan för vidare utveckling)
o Nationella myndigheter och nyckelinstitutioner inom exempelvis
SSR, RoL, konstitutionsprocesser och samhällsstyrning samt
tillhandahållande av grundläggande samhällstjänster (B2, B3 och
B5)
o Återupprättande av grundläggande administrativ kapacitet och
samhällelig service, samt krisberedskapskapacitet (C1 och C6)
o
o
o
Offentlig finansiell styrning och ekonomiskt policyskapande (C2)
liksom lagstiftning för att främja handel, investeringar och
näringslivsutveckling i syfte att skapa arbetstillfällen och
ekonomisk utveckling
15
Jämförbara eller liknande tjänster finns inom andra stukturer, såsom visiting experts eller
TAIEX inom EU.
16
Detta skulle även kunna öppna upp för personalkategorier där det är svårt att rekrytera
utsända för en längre sammanhängande period utomlands.
17
Detta ska ej dubblera redan existerande strukturer såsom MSB. Skillnaden ligger i att
MSB arbetar med lösningar i akuta kris- och katastrofsituationer medan FBA:s perspektiv
skulle ligga i att bistå andra svenska myndigheter i sina bidrag till att långsiktigt bygga upp
nationell kapacitet med ett freds- och statsbyggande perspektiv i konflikt-, postkonflikt- och
transitionsländer.
18
Inom detta område har FBA mycket få egna aktiviteter idag. Dock lyfts valstrukturer
fram i internationell policylitteratur som avgörande i syfte att bygga den nationella
legitimitet som är så avgörande i postkonfliktländer. FBA skulle kunna utgöra en plattform
för långsiktiga bidrag av experter till nationella valmyndigheter. Dessa personer skulle ha
som roll att stärka nationella strukturer i arbetet med att bygga hållbara och
legitimitetsskapande valsystem i konfliktoch postkonfliktmiljö.
22
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Som analysen i kapitel 3 visar föreligger det fortfarande tekniska svårigheter att
sekundera till exempelvis DPKO-missioner, som ofta finns på plats tidigt efter en
konflikt. I och med utvecklingen av bland annat CapMatch och Global Focal Points
verkar det dock kunna uppstå nya öppningar. Här finns ett utrymme att stärka
Sveriges stöd till denna typ av insatser/missioner och deras tidiga statsbyggande
arbete.
2.
Bredare sekunderingar inom FN
FBA kan undersöka förutsättningar och möjligheter att sekundera personal
till den typ av FN-missioner som finns på plats tidigt i ett konfliktskede.
Exempelvis skulle detta kunna inkludera sekunderingar till DPKO, t.ex. via
andra FN-organ, såsom UNDP. Här har FBA erfarenhet från tidigare
sekunderingar av civila observatörer samt expertsekunderingar. Vidare kan
FBA bistå i att svara upp mot förfrågningar genom kapacitetsmatchningsverktyget CapMatch. FBA kan även undersöka förutsättningar
och möjligheter att sekundera personal till flera aktörer inom FN-familjen,
exempelvis UNDP, UNICEF och UN WOMEN. Fokus skulle vara att
genom personalbidrag stödja dessa aktörers freds- och statsbyggande
arbete. Till detta hör också frågan om delat ansvar, tillsammans med Sida,
för rekrytering och utsändande av experter inom ramen för FN:s Junior
Professional Officer-program (JPO). En ytterligare möjlighet är att bredda
för sekunderingar även till regionala organisationer såsom exempelvis
Afrikanska Unionen.
Även svenska strukturer i fält skulle kunna stärkas genom personalbidrag riktade
till freds- och statsbyggande, i syfte att stärka bland annat samordning och
kapacitetsbyggande.
3.
Statsbygganderådgivare på ambassader
Sverige kan inrätta särskilda rådgivare inom freds- och statbyggande19 vid
utlandsmyndigheter med ett bredare fokus på civil kapacitet inom fred,
säkerhet och utveckling. Dessa bör ha kompetens som sträcker sig över
hela fredsbyggandecykeln, inklusive erfarenheter som omfattar
konfliktförebyggande, fredsbevarande insatser, civil krishantering,
statsbyggande och utvecklingssamarbete. Syftet med en sådan tjänst vore
att öka svensk och internationell samordning samt stärka kopplingar till
FBA:s och andra myndigheters resurser inom freds- och
statsbyggandeområdet.
Sverige tillsätter idag många viktiga tjänster inom internationella
insatser/missioner. Liksom flera andra jämförbara sekunderande länder kan Sverige
stärka dialogen kring vissa utvalda tjänster och säkerställa kontinuerlig kompetensförsörjning.
4.
Riktad kompetensförsörjning för strategiska positioner
För att stärka Sveriges bidrag till statsbyggande genom internationella
missioner/insatser är det möjligt att skapa en mer strategisk
kompetensförsörjning vad gäller svenska kandidater till utvalda positioner.
19
Funktionen identifierades först i FBA:s redovisning ”Fredsbyggande och
konfliktförebyggande- viktiga byggstenar i utvecklingssamarbetet” (FBA 2012). Där
refererades funktionen till som fredsattaché.
23
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Ett sådant arbete skulle innefatta att fortlöpande göra ett urval och i förväg
utbilda samt tillhandahålla lämpliga kandidater. Detta bör kompletteras av
en strategisk dialog av och med berörda strukturer för att upprätthålla
kontinuerlig kompetens. Syftet skulle vara att förse strategiska positioner
med hög kompetens och på så sätt bidra till att bygga förutsättningar för
insatsens resultat och måluppfyllelse.
4.2 Policybidrag
Många internationella aktörer och analytiker är överens om att freds- och
statsbyggande behöver kopplas närmare samman för att stärka synergieffekter.
Vidare finns en samsyn kring utmaningen i att följa upp komplexa och politiska
processer som ofta tar flera decennier i anspråk. I förhållande till detta finns ett
utrymme för utveckling av praktiska policybidrag såsom intellektuella verktyg
kring kopplingar mellan olika arbetsområden samt metoder för att utveckla
resultatuppföljning över längre tidsperioder i komplexa politiska situationer. FBA
har här en unik utgångspunkt och har utvecklat metoder för att analysera vunna
erfarenheter och utveckla evidensbaserad forskning.
5.
Intellektuella verktyg kring kopplingen freds-/statsbyggande samt impact
assessment
FBA kan stärka sitt bidrag till forskning, analys och systematisk
erfarenhetshantering avseende hur fredsbyggande kan bidra till tidigt
statsbyggande. Intellektuella verktyg kan ge praktiska bidrag kring
kopplingen hur fredsbyggande kan bidra till tidigt statsbyggande i syfte att
klargöra hur olika områden ömsesidigt förstärker varandra. Fokus kan
ligga på praktiska planeringsverktyg och impact assessment via
uppföljnings- och rapporteringsmetoder.20 Den av FBA skapade
myndighetsgemensamma IT-portalen för erfarenhetshantering och
resultatuppföljning kan utnyttjas för delar av detta ändamål. Detta
evidensbaserade arbete kan i sin tur kopplas till policyarbete, såväl
myndighetsinternt som i samverkan med nationella och internationella
partners.
Ett annat möjligt praktiskt policybidrag där FBA kan spela en roll är att skapa
underlag till resultatstrategiförslag vad gäller relevanta samarbetsländer.
6.
SSR-behovsanalyser som underlag till resultatstrategiarbete
FBA faciliterar den Nationella kontaktgruppen för SSR, vilken hittills har
genomfört tre SSR-behovsanalyser. Ytterligare analyser kan genomföras
och faciliteras av FBA i syfte att bidra till att ett holistiskt perspektiv kring
säkerhet och rättvisa reflekteras i resultatstrategier för relevanta länder. Ur
ett statsbyggandeperspektiv är det viktigt med ett brett anslag som omfattar
hela säkerhetssektorn, samtidigt som angreppssättet anpassas kontextuellt.
En analys kan övervägas oavsett om SSR inkluderas som en specifik
20
Andra möjliga områden är att a) titta närmare på former för att identifiera och genomföra
insatser inom s.k. fredsvinster samt b) studera tidiga erfarenheter från aktiviteter,
respektive, framtida möjligheter i relation till MENA och andra transitionsländer. En viktig
aspekt i det senare fallet är att titta på försoningsprocesser och se över möjligheter för stöd
till aktörer inom olika delar av samhällen, i syfte att bygga förtroende och skapa en bred
dialog för demokratisk samhällsutveckling.
24
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
delsektor eller som ett genomsyrande perspektiv i strategiarbetet. SSRanalyserna skulle då få en roll som del av underlaget till
resultatstrategiprocessen.
FBA ser, givet analysen av olika aktivitetsområden, liksom Sveriges tidigare
engagemang på området, en möjlighet att stärka arbetet inom omvandling från
rebellrörelser till politiska partier. Detta är något som aktualiserats genom
händelseutveckling i Asien under senare tid, men också kan bli relevant i relation
till MENA-regionen.
7.
Policyinitiativ kring omvandlingen från rebellrörelse till politiskt parti
Omvandlingar av rebellrörelser till politiska partier (A6) är avgörande i
demokratiserings- och statsbyggandeprocesser. Sverige har haft ett starkt
engagemang i frågan och i ljuset av Sveriges tidigare arbete med bl.a.
Stockholm Initiative on DDR, kan Sverige fortsätta ett policyinriktat arbete
på området. För en regional utgångspunkt kan arbetet fokusera på Asien
och ett komparativt fokus vad gäller exempelvis Burma21, Filippinerna och
Kambodja. Syftet är att utveckla ett praktiskt policybidrag kring
kopplingen mellan DDR och SSR, med fokus på att utveckla det
internationella arbetet kring återintegrering som en del i statsbyggandeprocessen.22
4.3 Kombinerade policy-/personalbidrag
Vidare ser FBA vissa utvecklingsmöjligheter som svårligen definieras som
antingen policy- eller personalbidrag eller som är en kombination av båda. Dessa är
mer tvärgående och kombinerar olika typer av verktyg. Bland annat bemöter dessa
förslag behov inom kapacitetsutveckling, dialog samt nationella myndigheters
självskattning inför institutionell utveckling.
FBA har en unik kapacitet att erbjuda en plattform för olika typer av dialog mellan
parter. Erfarenheterna inom detta område utgör också en komparativ fördel, och
initiativ efterfrågas ofta av olika parter. Kapaciteten skulle kunna aktiveras oftare
givet uppdrag och resurser.
8.
Initiativ inom dialog, medling och försoning
FBA har kapacitet att, genom ett flertal olika verktyg inom dialog och
medling, konflikthantering samt good offices-funktionen, stödja samtal och
agera plattform vid dialog mellan parter som befinner sig i låsta positioner.
FBA kan erbjuda allt från en enkel bakgrund och praktiska arrangemang
till mer specialsydda lösningar, inklusive rådgivning, för att främja dialog
mellan olika parter.23 Detta förutsätter en nära och kontinuerlig dialog
mellan UD och FBA. FBA och UD har påbörjat en diskussion om hur
funktionen skulle kunna vidareutvecklas inom ramen för myndighetens
program för konfliktförebyggande. En viktig aspekt är att titta på
21
FBA:s och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens arbete med burmesiska
exilgrupper i Thailandkan vara en ingång till en utveckling av förslaget.
22
Behovet av ökad internationell uppmärksamhet kring dessa frågor har nyligen
aktualiserats i ett flertal länder, exempelvis i MENA-regionen och Colombia.
23
Ett exempel är den så kallade Sandöprocessen med dialog mellan irakiska
parlamentariker m.fl., som beskrivs i bilaga 2.
25
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
försoningsprocesser och se över möjligheter för stöd till aktörer inom olika
delar av samhällen, i syfte att bygga förtroende och skapa en bred dialog
för statsbyggande och demokratisk samhällsutveckling.
Kompetensutveckling är ett sätt att stärka utsänd personals förutsättningar att bidra
till att uppnå insatsens/missionens mål och emotsedda resultat. Sverige tar genom
FBA ett långtgående ansvar för insatsförberedande utbildning av utsänd personal, i
jämförelse med många andra sekunderande länder. Detta följs upp av kontinuerliga
möjligheter till vidareutbildning under utsändandeperioden. T.ex. har ett flertal
svenska utsända till EU:s missioner deltagit i FBA:s kurser, bl.a. i RoL.
9.
Kurser och kapacitetsbyggande riktat till missioner/insatser
Den myndighetsgemensamma IT-portalen för erfarenhetshantering och
resultatuppföljning är ett verktyg som kan användas för att identifiera
kapacitetsönskemål hos insatspersonal och mottagande organisation, samt
besvara dessa genom riktade initiativ. FBA genomför regelbundet
utbildningsinsatser riktat till de svenska kontingenterna i internationella
insatser/missioner. Dessa skulle kunna breddas och riktas till bredare
kategorier av insatspersonal inför utsändande samt till internationell
personal i pågående insatser/missioner, i syfte att stärka förståelsen för hur
fredsbyggande bidrar till statsbyggande och vice versa samt för att skapa
insikt om hur insatser/missioner kan bidra till att skapa kopplingar och
stärka statsbyggande processer. Teman kan inkludera exempelvis gender,
resultatuppföljning eller ämnen såsom ekonomiska aktörers roll i
försoningsarbete, RoL, och SSR. Denna typ av möjligt stöd bör, förutom
att vara föremål för intern svensk beredning, också stämmas av med
insatsens övergripande och formella strukturer.
Bland annat OECD lyfter i sitt policydokument om statsbyggande fram den
regionala aspekten av fredsbyggande. Regionala grannländer kan spela avgörande
roll i känsliga situationer, liksom regionala organisationer kan ha stor betydelse vad
gäller stöd för statsbyggande (OECD 2011). Såsom i förhållandet mellan EU och
exempelvis länder på Balkan kan medlemskap i regionala organisationer fungera
som incitament för statsbyggande processer i ansökande länder. Här finns en
potential att stärka regionala organisationers medvetenhet och kapacitet om den
viktiga statsbyggande roll de kan fylla.
10. Kapacitetsbyggande för att stärka regionala organisationers potentiella effekt
på statsbyggande
FBA kan erbjuda stöd till regionala organisationer i form av kapacitetsbyggande, rådgivning och utbildning inom statsbyggande i konflikt-,
postkonflikt- och transitionsländer. Detta kan inkludera ett ekonomiskt
perspektiv med fokus på exempelvis gränsöverskridande handel och
ekonomisk samverkan som bidrar till fred, försoning och utveckling med
en tydlig koppling till näringslivet.
Institutionsbyggande är ett nyckelbegrepp inom statsbyggande och processer där
nationella strukturer själva initierar och leder institutionsbyggandet ses som
26
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
avgörande för framgång. FBA:s analysverktyg för självvärdering är ett beprövat
och efterfrågat redskap med stor potential.24
11. Helpdesk för att stödja nationella aktörers självvärdering inom rättsstatlighet
FBA har utvecklat ett analysverktyg för bedömning av rättsstatlighet inom
offentlig förvaltning och skulle kunna inrätta en helpdeskfunktion för att
främja och metodologiskt stödja genomförandet av självutvärderingar av
myndigheter och departement i relevanta länder. Självutvärderingens
ändamål är att skapa underlag för reformprocesser och utveckling som kan
stärka rättstatlighet och statsbyggande processer.
o Som ett exempel skulle offentlig finansiell styrning (C2) kunna
stöttas med hjälp av analysverktyget. Detta skulle kunna ske
genom att myndigheter med ansvar för statsfinanser (skatteverk,
kronofogdemyndighet m.m.) genomför självutvärderingar som ett
led i sin institutionella utveckling.
Arbetet med freds- och statsbyggande processer stärks av att ha ett helhetsperspektiv. FBA arbetar idag med de centrala delarna av dessa processer, med
undantag för valobservation och valsystem.
12. Tematisk och operativ kompetens inom demokratiska valprocesser
En grundläggande aspekt av demokrati är valsystemens utformning och
dess direkta och indirekta konsekvenser för statsoch fredsbyggande. Att
val upplevs som fria och rättvisa är fundamentalt för statens legitimitet och
det sociala kontraktet mellan staten och medborgarna. FBA:s nuvarande
arbete förutsätter god förståelse av valprocesser och myndigheten skulle
kunna utveckla sin tematiska kompetens på området. Att bidra med
välutbildade valobservatörer, samt att inhämta deras erfarenheter för vidare
policyutveckling, skulle passa väl in i samma uppdrag och skulle utgöra
naturliga delar inom FBA:s bidrag till statsbyggande.
4.4 Fortsatt process
Med hänsyn till FBA:s strävan att stärka redan vunna erfarenheter, har ambitionen
varit att formulera ett strategiskt urval av förslag som är genomförbara på relativt
kort varsel och med enbart mindre anpassning av verksamhet och finansiering.
Samtidigt kräver samtliga förslag vidare underlag, och myndigheten är öppen för
dialog kring prioriteringar och förutsättningar för att vidareutveckla idéerna.
24
Verktyget kommer att lanseras i Tunisien under 2013. Även Marocko har visat intresse
och lanseringen kan komma att generera förfrågningar från ytterligare länder i regionen.
27
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Bilaga 1: Referenser
Council of the European Union (2003), Concept for EU Monitoring missions
Council of the European Union (2009), Concept on Strengthening EU Mediation
and Dialogue Capacities
Council of the European Union (2009), Comprehensive Concept for ESDP Police
Strengthening Missions (Interface with Broader Rule of Law)
Council of the European Union (2012), Council conclusions: Increasing the Impact
of EU Development Policy: an Agenda for Change’
DFID (2009), Building the State and Securing the Peace: Emerging Policy Paper,
UK Department for International Development (DFID), London
Enheten för utvecklingspolitik och UD:s informationstjänst/Svensk Information
(2010), Fred och säkerhet för utveckling - Policy för säkerhet och utveckling i
svenskt utvecklingssamarbete 2010-2014, Utrikesdepartementet
European Commission (2011), Communication from the Commission to the
European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee
and the Committee of the Regions. Increasing the impact of EU Development
Policy: an Agenda for Change
Folke Bernadotteakademin (2012), Fredsbyggande och konfliktförebyggandeviktiga byggstenar i utvecklingssamarbetet, FBA DNR 07075-11-00938-9
G7+ (2011), G7+ New Deal Document, http://www.g7plus.org/new-dealdocument/ (2012-11-16)
Ingram, S (2010), State-building: Key Concepts and Operational Implications in
Two Fragile States, the World Bank and UNDP
International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (2010), Dili
Declaration: A new vision for peacebuilding and statebuilding, OECD
International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (2011), A New Deal for
Engagement in Fragile States, Paris: OECD
International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (2011), The Monrovia
Roadmap: on peacebuilding and statebuilding, OECD
International Forum for the Challenges of Peace Operations (2010),
Considerations for Mission Leadership in United Nations Peacekeeping
Operations, Edita Västra Aros AB, Stockholm, 2010.
OECD (2011), Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility:
Policy Guidance, DAC Guidelines and Reference Series, OECD Publishing
28
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
OECD (2012) draft, Gender and Statebuilding in Fragile and Conflict-affected
States: A policy briefing, OECD
OECD (2010), Dili Declaration: a new vision on peacebuilding and statebuilding,
tillgänglig via: http://www.oecd.org/international%20dialogue/44927821.pdf
(2012-12-05)
OECD DAC (2010) 37/REV1, International Support to Statebuilding in Situations
of Fragility and Conflict, OECD DAC
OECD DAC (2011), International Engagement in Fragile States: Can’t We Do
Better?, OECD Publishing
Rocha Menocal, A (2010), “State-building for peace” – A new paradigm for
international engagement in post-conflict fragile states, EUI Working Paper, No.
2010/34
Rocha Menocal, A (2011), State Building for Peace: a new paradigm for
international engagement in post-conflict fragile states?, Third World Quarterly,
32: 10, 1715-1736
UN Department of Peacekeeping Operations (2008), United Nations Peacekeeping
Operations: Principles and Guidelines, March 2008, tillgänglig via:
http://www.challengesforum.org/cms/article.do?tpl=news_item.jsp&id=43
UN General Assembly (2000), Identical letters dated 21 August 2000 from the
Secretary-General to the President of the General Assembly and the President of
the Security Council : report of the Panel on United Nations Peace Operations,
(även kallad Brahimirapporten) 21 August 2000, A/55/305–S/2000/809
UN General Assembly (2009), Report of the Secretary-General on peacebuilding
in the immediate aftermath of conflict, 11 June 2009, A/63/881–S/2009/304
UN General Assembly (2011:1), Identical letters dated 18 February 2011 from the
Secretary-General addressed to the President of the General Assembly and the
President of the Security Council: Civilian capacity in the aftermath of conflict
Independent report of the Senior Advisory Group, 22 February, 2011, A/65/747–
S/2011/85
UN Security Council (2011:2), Civilian capacity in the aftermath of conflict: report
of the Secretary-General, 19 August 2011, A/66/311 - S/2011/527
World Bank (2011), World Development Report 2011: Conflict Security and
Development, World Bank
Wyeth, V. & Sisk, T. (2009), Rethinking Peacebuilding and Statebuilding in
Fragile and Conflict-Affected States, the Josef Korbel School of International
Studies.
29
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Bilaga 2: Kartläggning av FBA:s statsbyggande aktiviteter
Begränsningar och avvägningar inför kartläggningen
Uppdraget för föreliggande studie innebär att undersöka förutsättningarna för att
utveckla FBA:s del av det samlade svenska policy- och personalbidraget. I studien
har FBA valt att inte kartlägga och undersöka andra aktörers arbete utan att
fokusera på myndighetens egen kapacitet.
Den kartläggning som gjorts utgör ingen heltäckande förteckning utan bygger på
exempel inom FBA:s pågående (och nyligen avslutade) verksamhet. Den är också
en ”ögonblicksbild” i och med att aktuella aktiviteter, insatser, utsänd personal25
förändras hela tiden.
Ett antal allmänna ”stödfunktioner” som svårligen låter sig kategoriseras har
lämnats utanför kartläggningen. Bland dessa ingår bl.a. sekunderingar av
Head/Deputy head of mission, interna mission support tjänster, och enstaka
”utvecklingstjänster”. Detta på grund av att dessa tjänster är så övergripande till sin
karaktär att det är svårt att hänvisa dem till en specifik kategori. På ett liknande sätt
har kurser som utbildar fältpersonal i skydd mot risker och andra metodkunskaper
utelämnats. Dessa insatser stärker på många sätt förutsättningarna att uppnå resultat
inom respektive kategori nedan men kan inte härröras till en specifik insatstyp.
FBA står värd för sekretariatet för Challenges Forum. Forumets aktiviteter är
framför allt inriktade på att bidra till att utveckla internationella fredsoperationer.
Verksamheten genomförs i samarbete med Challenges partnerskap. Mot bakgrund
av detta har inte Challenges Forum inkluderats i kartläggningen. Samtidigt bör
noteras att arbetet inom Challenges Forum har koppling till en rad viktiga
internationella policyprocesser med bäring på rapportens inriktning.
Folke Bernadotteakademin bedriver en omfattande erfarenhetshantering26 för att
återföra kunskap från insatser till framtida aktiviteter. Detta stärker och bidrar på
olika sätt till att utveckla myndighetens personal- och policybidrag inom
25
Vad gäller utsänd personal har FBA gjort en uppdelning av de utsändas tjänster utifrån
analysmodellen och sedan gjort en enkät genom erfarenhetshanteringsportalen för att fråga
de utsända om de håller med om ”insorteringen”. Enkätresultaten visade att det fanns god
överensstämmelse. Enkäten reflekterade också att de områden som de utsända ansåg sig
arbeta med även var vad de identifierade som insatsens primära huvudområden. Av alla
kategorier inom A-C fick de svarande peka ut tre huvudsakliga områden. Av 48 svarande
har 21 angivit att (B2) SSR inklusive rättssystem, Rule of Law (RoL) och polis, är ett av de
tre primära områden för den insatsen de tjänstgör inom. Av de svarande pekade ett tiotal
även ut (A1) Konsolidering, (B1) Politiska uppgörelser, och (C5) Stöd till nationell och
lokal demokratisk dialog som primära områden för insatsen. Vad gäller vilka områden som
de svarande ansåg vara primära för sin befattning (3 möjliga val) återkom samma mönster
med (B2) som pekades ut av 21 svarande. Skillnaden mot svaren vad gäller insats är att
förutom (A1), (B1), och (C5) pekades även (C6) Utveckla krisberedskapskapacitet för
konflikt och politiska kriser ut som ett huvudsakligt tjänsteområde av ca 10 personer.
26
Som bidrag inom statsbyggande har en myndighetsgemensam IT-portal för erfarenhetshantering och resultatuppföljning skapats som ska användas för fortlöpande uppföljning av
svenska militära och civila bidrag till internationella insatser. Processen har bland annat
som mål att utveckla gemensamma mallar och verktyg som kan nyttjas för en nationell
såväl som myndighetsspecifik erfarenhetsåterhämtningsprocess.
30
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
statsbyggande. Ett viktigt verktyg i detta är den myndighetsgemensamma ITportalen för erfarenhetshantering och resultatuppföljning som just har kunnat tas i
bruk. Portalen låter sig svårligen kategoriseras som antingen ett policy- eller
personalbidrag och har därför utelämnats i kartläggningen, men utgör icke desto
mindre ett oerhört viktigt verktyg för att föda in i insats- och policyprocesser.
A – Fredsbyggande
A1. Konsolidering (fredsavtal och ibland nya förhandlingar)
FBA arbetar på ett flertal sätt med fredsavtal och förhandlingar. Analys av faktorer
som bidrar till hållbara fredsavtal inkluderas i myndighetens samtliga dialogoch
medlingskurser. Genom kurser så som Pol Ad, EU SML, FN SML och Field
Strategies for Civilian Protection (PoP) övar deltagare kunskaper och tekniker
genom förhandlings- och medlingsövningar, föreläsningar och scenarios. Ett annat
praktiskt tillvägagångssätt används inom övningsverksamheten, där exempelvis
Viking- och CJSE-övningarna inkluderar ett fredsavtal i scenariospelet, vilket
används utifrån olika träningsaspekter. Bland annat genomförs gemensamma
möten, förhandlingar eller inspel som utmanar aktörerna att ta hänsyn till många
aspekter utifrån avtalet samt analysera möjligheter till omförhandling.
Genom att svenska och internationella personer som arbetar eller ska arbeta i fält
tar del av dessa kurser och övningar byggs kunskaper och färdigheter hos
nyckelaktörer som kan komma att spela en avgörande roll i fredsprocesser. I och
med att praktiska element och övningar ingår, är det sannolikt att dessa personer
genom deltagande i FBA:s kurser och övningar har större kapacitet att på ett
konstruktivt sätt bidra till konsolideringsprocesser i framtiden.
FBA stödjer, genom Fredsmiljonen, Svenska Freds- och Skiljedomsföreningens
arbete riktat till burmesiska exilorganisationer i Thailand. FBA har, som
komplement, bidragit med kapacitetshöjande stöd genom att myndighetens
personal utbildat företrädare för etniska exilgrupper i bl.a. DDR och SSR-frågor.
FBA:s DDR-kurser har vid ett flertal tillfällen utgjort en mekanism för att föra
samman parter och aktörer under olika skeenden av en fredsprocess. Det kan gälla
att i en postkonfliktsituation föra samman olika delar eller segment av ett samhälle,
dess myndigheter och civilsamhälle eller tidigare antagonistiska aktörer och
frambringa en gemensam vision av vad DDR kommer att innebära. Kurserna
innebär också en erfarenhetsöverföring mellan nationella representanter med olika
kontextuella förutsättningar och internationella aktörer inom DDR. Genom att
anpassa vedertagna ”lesson learned” inom DDR och anpassa dessa till den lokala
situationen kan misstag minimeras och uppnådda resultat konsolideras.
A2. Etablering av en interims- eller transitionsregering
Scenarierna för de civilmilitära övningarna Viking och CJSE inkluderar nationella
interimsregeringar som övningsdeltagarna interagerar med. Många träningsmoment
berör regeringen och i vissa fall inkluderas även en valprocess i
bakgrundsscenariot.
31
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
I kursen FN SML tränas seniora insatsledare inom FN i medling och förhandling
att hantera politiska frågor i övergångsskeden med mera, bland annat genom
scenariobaserade övningar.
A3. Tidig återhämtning, kritisk infrastruktur, arbetstillfällen och försörjningsvillkor
Insatser för att bidra till att bygga upp infrastruktur för att skapa förutsättningar för
ekonomisk utveckling och handel, och därigenom skapa arbetstillfällen utgör
viktiga element i kursen Ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande och
fredsbyggande. Andra viktiga delmoment i kursen gäller ytterligare
sysselsättningsskapande åtgärder, såsom etablerandet av små och medelstora
företag som bland annat arbetar med vidare förädling och processande av råvaror
(”value chain development”), samt utvecklande av servicenäring för att möta behov
av tjänster.
Inom ramen för myndighetens kursverksamhet framhålls att försoningsfrämjande
arbete skapar förutsättningar för splittrade samhällen att återuppta näringsverksamhet och handel mellan folkgrupper. Kursdeltagare får inblick i hur
ekonomiska aktiviteter i det långa perspektivet kan stärka försoning och samtidigt
bidra till ökad sysselsättning och samhällsekonomisk utveckling.
Scenariot för den civilmilitära övningen North Friendly Sea (NFS)/Bogaland
innebär att landet hade ett civilt inbördeskrig för drygt tio år sedan och att landet
sedan dess har varit etniskt delat med en svag interimsregering. Fredsavtalat är
påskrivet för drygt ett år sedan och landet/regionen håller på att återhämta sig.
Träningsmomenten handlar bland annat om begäran om hjälp för uppbyggnad,
utmaningen att upphandla tjänster korrekt, processen att fastställa en
implementeringsplan för Bogaland, gemensamma möten och reaktioner på utspel
från interimsregeringen etc. Utgångsläget är att det finns en integrerad FN-insats
enligt kapitel 7 på plats som har varit på plats kortare eller längre tid beroende på
vad som ska övas. På detta sätt får kursdeltagare öva i att arbeta med planering av
tidig återhämtning och kritisk infrastruktur.
A4. Återvändande av flyktingar och internflyktingar, skydd av civila
Skydd av civila i kris- och konfliktsituationer är ett område där FBA arbetar genom
flera olika typer av insatser. Kursen Proactive presence – Field Strategies for
Civilian Protection (PoP) (”Konfliktprevention och Skydd av civila”) innefattar
föreläsningar om bl.a. “riskfaktorer” (identifierandet av hot, sårbarhet och kapacitet
i en riskfylld situation för civila, samt utveckling av responsstrategier). Den
fokuserar även på etiska principer som kan resultera i dilemman och svårhanterliga
situationer och ger deltagarna konkreta verktyg inom bland annat intervjuteknik,
rapportering, kommunikation, deltagande och genus. Andra kurser, såsom FN
SML inkluderar föreläsningar och övningar kring humanitära frågor, mänskliga
rättigheter och skydd av civila. Sexuellt våld behandlas också.
FBA:s civilmilitära övningar ger deltagare tillfälle att träna skydd av civila och
(intern-)flyktingfrågor på en rad olika sätt. Scenarierna innehåller flera
flyktingläger av varierande karaktär. Deltagare i övningar kan ställas inför behov
av att flytta civilbefolkning och/eller läger, återvändare, sjukdomar/epidemier etc.
Scenarierna kan även inkludera civil oro, demonstrationer (både mot andra aktörer
32
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
och mot FN/NATO) samt medling och konfliklösning på individnivå. Övningarna
innebär för deltagarna ett realistiskt sätt att träna på utmaningar de kan komma att
ställas inför vid fälttjänst.
Även 1325-programmets utbildningsverksamhet genom kurserna ”Ledarskap och
jämställdhet i fredsoperationer” och ”Gender Advising in the Field and in
Operations” behandlar skydd av civila. Så gör även EU SML-kursen inom ramen
för flera föreläsningar samt som ett delmoment i krishanteringsövningen. Eftersom
kursdeltagarna består av seniora framtida EU-missionsledare är det en nyckelgrupp
som på detta sätt får träning i ämnet.
Forskararbetsgruppen för SR1325 har erhållit ekonomiskt stöd till forskning för att
undersöka dels hur sexuellt våld används i konflikt och dels kartlägga kvinnors
utsatthet i konfliktekonomier. Denna forskning kan ge möjlighet att bättre förstå
hur man kan förebygga och hantera skydd av civila.
Tillsammans med International Peace Institute (IPI) och SecDev Group är FBA en
av initiativtagarna och finansiärerna bakom International Expert Forum (IEF), som
har som mål att främja dialog mellan forskning och policy kring frågor relaterade
till freds- och statsbyggande. Under medverkan av ledande forskare och
representanter från FN, ambassader och icke-statliga organisationer genomfördes
2012 IEF:s andra konferens på temat ”Mitigating the Consequences of Violent
Conflict: What Works and What Does Not?” I anslutning därtill diskuterade
deltagarna möjliga implikationer för policy och agerande av FN och andra externa
aktörer för att skydda civila. Även kommande möten av IEF kommer att bidra till
debatten inom statsbyggande, t.ex. genom att diskutera frågor relaterade till
effekter av fredsbevarande operationer och konsolidering av postkonfliktländer.
FBA har även utvecklat A Handbook on Assisting International Criminal
Investigations. Denna riktar sig främst till civila och militära med en icke-juridisk
bakgrund, som genom uppdrag inom fredsbyggande kan komma att bli vittne till
humanitärrättsliga brott eller verka i områden där internationella brott har begåtts.
Syftet med boken är att ge konkreta råd och verktyg för att förmedla information
och bevismaterial som kan användas i utredningar och rättsprocesser av
internationella brott. I sin förlängning kan handboken bidra till att lagföra brott och
hindra att förbrytelser upprepas.
A5. Transitionell rättvisa, amnesti och åtal för krigsbrott
Betydelsen av övergångsrättvisa, amnesti och åtal för krigsbrott ingår som viktiga
beståndsdelar i det försoningsfrämjande arbetet och kursverksamheten samt inom
arbetet med RoL. Frågeställningar om förhållandet mellan fred, försoning och
rättvisa i den lokala kontexten är avgörande för en lyckad försoningsprocess med
hållbara resultat. Inom ramen för myndighetens engagemang till stöd för
försoningsprocessen i Kenya är dessa frågor särskilt aktuella.
Fredsbevarande insatser sker ofta i miljöer där krigsförbrytelser och andra
allvarliga brott mot internationell rätt har begåtts eller begås. Det är därför viktigt
att internationella aktörer som verkar i dessa miljöer förstår hur de bäst kan
assistera internationella domstolar, tribunaler och liknande aktörer så att åtal för
krigsbrott och andra allvarliga brott mot internationell rätt kan genomföras och leda
33
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
till straff för skyldiga förövare. För att information som inkommer till
internationella domstolar ska vara användbar för utredningar och tillåtlig i domstol
måste den handhas och behandlas på ett korrekt sätt från att den blir insamlad till
att den blir överlämnad till rätt utredningsorganisation. FBA har bidragit till arbetet
inom övergångsrättvisa genom att ta fram A Handbook on Assisting International
Criminal Investigations som tillhandahåller grundläggande kunskap i hur man på
ett korrekt sätt identifierar, insamlar och vidarebefordrar information om eventuella
internationella brott till internationella domstolar och tribunaler. Handboken ger
också vägledning i vad som förväntas av vittnen vid rättegångar för internationella
brott. Handboken används bl.a. som referensmaterial vid OROLSI:s kurs för
Judicial Affiars Officers i Nairobi hösten 2012.
Flera av FBA:s kurser berör transitionell rättvisa. Ett exempel är PoP, där bland
annat normativa grundläggande element och ramverk för skydd av civila inom
internationell humanitär rätt and MR-lag gås igenom. Självfallet är det också en
komponent i den kurs i rättsstatsuppbyggnad (Rule of Law) som FBA genomför
tillsammans med tyska Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZiF). Även
andra kurser såsom FN SML tränar deltagarna i juridiska ramverk, skydd av civila
med mera.
FBA sekunderar även juridiska experter till EUPOL DRC samt analytiker till
EULEX Kosovo, vilka arbetar med dessa frågor inom ramen för respektive
mission.
I FBA:s civilmilitära övningar handlar många träningsmoment om situationen i
fängelser, tillfångatagande av krigsfångar, stöd till det lokala rättväsendet,
rapporter om rättsosäkerhet, korruption, övergrepp etc. Deltagare övas dels i att
assistera andra aktörer men även utredning inom den egna organisationen.
FBA stödjer även arbetet med Justice Rapid Respons (JRR) och har varit involverat
i det arbetet sedan 2004. JRR syftar till att tillhandahålla en expertpool för att
assistera länder och internationella organisationer med förundersökningar om
exempelvis krigsförbrytelser och grova brott mot mänskliga rättigheter. FBA har
även arbetat med aspekter av komplementarietet som innebär att bygga upp länders
kompetens och kapacitet att själva leda sina rättsprocesser kring brott begångna
under konflikten.
A6. Omvandling från rebellrörelse till politiskt parti
I civilmilitära övningar tränas deltagare att förhålla sig till olika moment i relation
till en valprocess. Vilka grupperingar är legala och vilka är fortfarande irreguljära?
Hur ser valkampanjer ut? Deltagare får följa upp händelser och inrapporterade
misstankar om brott etc. På detta sätt får deltagare öva sig i att analysera och
förhålla sig till olika parters bakgrund.
Genom riktat stöd till burmesiska exilgrupper i Thailand bidrar FBA till att
representanter för oppositionen i Burma får en bättre kunskap inom DDR- och
SSR-frågor. Målet är en ökad förståelse av vad som krävs för att gå från en
rebellrörelse till att verka i ett civilt och fredligt politiskt sammanhang i ett
framtida Burma som förhoppningsvis utvecklas i demokratisk riktning.
34
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
FBA deltar i utvecklandet av IDDRS (Integrated DDR Standards), en doktrin
gällande hur olika aktiviteter inom DDR-processer på både lokal, regional och
nationell nivå stärker och möjliggör politiskt deltagande av demobiliserade
kombattanter i det framtida politiska livet, både som civila individer och som
medlemmar i politiska rörelser och partier. FBA har direkt deltagit i den FN- ledda
senaste uppdateringen av återanpassningsdoktrinen, en doktrin som återinför och
framhäver betydelsen av de politiska och sociala dimensionerna av
återanpassningen vid sidan av de ekonomiska aspekterna. Dessa insikter
kompletterar den förändring av DDR-doktrinen som pågår mot att i högre grad
involvera lokal- och civilsamhället i både återanpassning av kombattanter,
fredsbyggande och stärkandet av de statliga institutionerna.
Vidare bidrar FBA till ökad kapacitet och förbättrad förståelse av betydelsen av
politiskt deltagande och vilka faktorer som påverkar denna process, genom att på
sina DDR-kurser och övriga DDR-utbildningar ge ökat utrymme för frågor om
politiskt deltagande av väpnade grupper. Förutom vilka utbildningsåtgärder som
den individuelle f.d. kombattanten kan behöva i detta sammanhang i den lokala
kontexten, uppmärksammas betydelsen av att kunna analysera konfliktens
grundorsaker, den väpnade gruppens karaktär och interna uppbyggnad för dess
möjlighet att gå från väpnad kamp till civilt politiskt arbete, samt eventuella behov
av differentierade insatser för att undvika situationer där potentiella så kallade
”spoilers” har förväntningar på politiskt inflytande som riskerar att inte infrias.
FBA deltar också regelbundet i de aktiviteter som arrangeras av forskarsamfundet
inom detta område för att tidigt identifiera nya rön, tendenser och
framgångsfaktorer som påverkar det politiska deltagandet av denna kritiska grupp
av personer.
FBA:s aktiviteter på detta område styrs av insikten att hållbar fred och minskad
risk för förnyad konflikt innebär att väpnade grupper med politiska ambitioner
måste beredas politiskt utrymme inom en stärkt och reformerad stat. Maktdelning
bidrar till minskad risk för förnyad väpnad konflikt. Eftersom nationellt ägarskap
eftersträvas i så hög grad som möjligt av DDR-processer har ökad uppmärksamhet
kommit att ges åt hur dessa processer och aktiviteter bidrar till f.d. kombattanters
tillit och förtroende för staten. I de fall där en postkonfliktregering satsar på ett
DDR-program som en av de första åtgärder kan detta programs framgång vara
avgörande för vilket förtroende och tillit som de f.d. kombattanterna kommer att ha
för staten. Lågt eller inget förtroende riskerar att på nytt göra den väpnade optionen
till ett bättre alternativ än deltagande i freds- och statsbyggande.
A7. Avväpning, demobilisering och återanpassning av f.d. kombattanter
(Disarmament, Demobilization and Reintegration of ex Combatants, DDR)
FBA erbjuder kapacitetsbyggande/utbildning i DDR. Myndigheten genomför både
egna kurser samt bidrar med DDR-kompetens till andra aktörers fredsbyggande
aktiviteter och utbildningar. Kursdeltagare/mottagare är både de som idag jobbar
med DDR i olika former (DDR practitioners), och ”policymakers” som vill öka sin
förståelse för hur framgångsrikt genomförd DDR kan bidra till hållbar fred och
minskad risk för förnyad väpnad konflikt. Kopplingen till DDR ingår även som
moment i ett flertal andra tematiska FBA-kurser.
35
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Genom att framförallt delta i framtagandet och utvecklandet av FN:s DDR-doktrin
– IDDRS (Integrated DDR Standards) bidrar FBA till doktrin- och
metodutveckling inom DDR. Myndigheten kan också, efter förfrågan, ge teknisk
rådgivning när det gäller utformandet av DDR-relaterade program, projekt och
aktiviteter. Väl genomförd DDR kan bidra till att stärka staters förmåga och
funktionssätt.
Återintegrering av före detta kombattanter genom sysselsättningsskapande åtgärder
belyses i kursen Ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande och
fredsbyggande. Allmänt fokuserar FBA:s försoningsfrämjande arbete (genom
kurser, workshops m.m.) på att skapa förutsättningar för samhällen som genomlevt
konflikt och trauman att försonas med förövarna och därmed bereda väg för fredlig
samlevnad i en postkonfliktsituation. En försoningsprocess är starkt beroende av att
alla berörda parter till en konflikt inkluderas, såväl vittnen som offer och förövare.
FBA:s civilmilitära övningar inkluderar DDR-processer, vilka behandlas som
gemensamma processer med möten, information och samtal. Träningsmomenten
inkluderar aktörs-, kontext- och händelseanalys, att reagera på oförutsedda
händelser samt problemlösning.
FBA har sedan 2005 finansierat ett stort antal forskningsprojekt som fokuserar på
återanpassning (R:et i DDR), och en del av dessa projekt är pågående. De har i
allmänhet inneburit omfattande fältstudier som involverat datainsamling via
intervjuer med tusentals tidigare kombattanter. DDR-frågor har varit ett betydande
inslag i arbetet hos FBA:s forskararbetsgrupp med fokus på fredsinsatser. Även
forskararbetsgruppen för säkerhetsrådsresolution 1325 stödjer forskare som arbetar
med DDR-frågor från ett genusperspektiv. Genom dessa bidrag till forskning bidrar
FBA till det internationella policyarbetet inom området.
36
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
B – Freds-/statsbyggande
B1. Politiska uppgörelser och överenskommelser om spelregler.
Ett flertal av FBA:s kurser behandlar på olika sätt avtal och uppgörelser.
Exempelvis behandlas hur dialog som förhållningssätt och metod kan användas i
politiska överenskommelser och etablerandet av grundläggande gemensamma
regler i den generiska kursen Dialog och medling. FBA ser införlivandet av
försoning i politiska uppgörelser i konfliktoch postkonfliktländer som
betydelsefullt för ett fredsavtals hållbarhet. Huvudaktörer och förutsättningar för
försoningsprocesser är grundelement i kursen Försoning som process och praktik.
Även kursen Proactive presence – Field Strategies for Civilian Protection (PoP)
behandlar detta ämne genom temat konfliktprevention och skydd av civila, liksom
kurserna Pol Ad och EU SML vilka inkluderar dels förhandlings- och
medlingsövningar, dels föreläsningar med inriktning på operationella och politiska
aspekter. Även FN SML-kursen tar upp skydd av civila, medling och förhandling,
samt den politiska kontexten. På ett liknande sätt inkluderar SSR- och DDRkurserna element som fokuserar på politiska uppgörelser i förhållande till
reformprocesser. Exempelvis uppmärksammar FBA:s DDR-utbildningar hur
avväpning och demobilisering kan stödja och skapa ökat förtroende för politiska
uppgörelser. Proportionerlig och stegvis avväpning och demobilisering av
parternas kombattanter utgör en mekanism för ömsesidigt förtroendeskapande.
Eftersom DDR normalt sker tidigt i en postkonfliktsituation kan DDR utgöra ett
påtagligt, synligt, och för civilbefolkningen fördelaktigt, resultat av gjorda politiska
överenskommelser.
Sandöprocessen (2008-10) utgjorde ett viktigt bidrag till Iraks nationella dialogoch försoningsprocess. Sammanlagt deltog 100 personer i fem möten på Sandö och
ett i Bagdad. I huvudsak medverkade parlamentariker, ledamöter i provinsiella
församlingar och befattningshavare i statliga ämbeten, domstolar och lokala
administrationer. Behovet av en nationell dialog var en prioritet för den första
folkvalda irakiska regeringen som bildades 2006. Den nationella dialogen sågs som
en förutsättning för utvecklingen av ett nytt statsskick efter tidigare regimens fall.
Sandöprocessen inleddes av irakierna själva, där man bad Sverige om en plats för
samtal om Iraks framtid. Mötena präglades av dialog, öppenhet och en uppriktig
vilja att finna varaktiga lösningar på flera problemområden som paralyserat den
politiska processen i Irak. Under processens gång utvecklades ett robust nätverk av
kontakter med alla berörda konfessionella och politiska grupperingen i Irak.
Att arbeta med konflikter och förhandla med en motpart med vilken djupa och
historiska motsättningar råder, kräver inte bara politisk vilja utan även särskild
kompetens. Under Sandöprocessens gång fick deltagare prova på och förfina
tekniker med syfte att gemensamt analysera problem och med dialogens hjälp
skapa en gemensam agenda. Arbetssättet blev uppskattat och byggde ökad tillit.27
27
Vice premiärminister Shaways deltog i processen, och i samband med regeringskrisen i
december 2011 bjöd han in FBA att leda ett krishanteringsmöte mellan de två huvudsakliga
blocken i parlamentet. Mötet hölls i Bagdad i januari 2012.
37
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
I civilmilitära övningar tränar deltagarna på att agera inom ramen för möten och
överenskommelser med lokala motparter samt att påverka för att driva
fredsprocessen framåt. De tränade måste ta hänsyn till underrättelserapporter,
obekräftade uppgifter och tidigare erfarenheter. Övningarna innehåller även
uppdrag att driva vissa frågor där lokala motparterna hyser motsatt uppfattning.
De observatörer FBA sekunderar till TIPH arbetar även med dessa frågor (främst
överenskommelser om spelregler).
B2. Säkerhetssektorreform (inkl. rättssystem, rättsstat/Rule of Law och polis)
Inom områdena säkerhetssektorreform samt rule of law verkar FBA för
statsbyggande på flera olika sätt. Inledningsvis kan nämnas att FBA har ett
program för SSR och ett för RoL. Båda dessa genomför kurser och utvecklar policy
samt forskningsbidrag.
Internationellt sett betraktas RoL ibland ur ett snävt straffrättsligt perspektiv vilket
i föreliggande modell (dvs. den OECD-modell som inledningsvis presenterades)
har lett till att vissa aspekter som FBA införlivar i sitt RoL-arbete (ur ett brett
perspektiv) redovisas under andra rubriker i denna rapport.28
FBA har en tvåveckorskurs i rättsstatsuppbyggnad som genomförs tillsammans
med tyska Zentrum für Internationale Friedenseinsätze. Kursen vänder sig till
jurister och statsvetare som skall arbeta med olika aspekter av rättsstatsuppbyggnad
i internationella insatser med RoL-mandat. Kursen behandlar dels de traditionella
komponenterna av rättsvårdande myndigheter men berör också rättsstatlighet i den
offentliga förvaltningen, tillgång till rättssystemet, traditionella rättssystem och
även metoder och verktyg för att stötta postkonfliktländer i uppbyggnaden av
rättsstaten.
FBA ser SSR som ett konceptuellt ramverk som ramar in tekniska reformer i en
politisk process. Fokus ligger på att säkerhetssektorn inklusive rättsväsendet ska
vara effektivt, transparent, ekonomiskt hållbart och demokratiskt ansvarsutkrävt.
Myndigheten levererar såväl veckolånga som kortare kurser, utbildningar och
skräddarsydda workshops.
Eftersom säkerhetssektorreform sträcker sig över en rad olika verksamhetsområden
och aktörer, är samordning av yttersta vikt för att ansträngningar ska kunna nå
uppsatta mål. Folke Bernadotteakademin arbetar för att skapa en svensk samsyn
kring SSR-begreppet och god koordinering av aktiviteter genom att facilitera den
Nationella kontaktgruppen för SSR (NKSSR). Gruppen inrättades 2007 av
Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet och UD. Dessa departement utgör
även den Styrgrupp som är kopplad till NKSSR. NKSSR möts en gång i månaden.
Gruppen består av medlemmar från Sida, Försvarshögskolan, Polisen,
Försvarsmakten och FBA. Sedan 2011 deltar även FOI och Kriminalvården på
regelbunden basis. MSB, Domstolsverket och Tullverket mottar information från
gruppen.
28
Se exempelvis redogörelse för projektet RoL in Public Administration och projektet om
monitorering av förvaltningsrättsliga processer som redogörs för under B5.
38
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
FBA verkar även för internationell samordning inom SSR genom medlemskap i
ASSET (samordning utbildningsfrågor internationellt), ESDC Executive Academic
Board on SSR (samordning utbildningsfrågor inom EU) samt genom att
representera Sverige i ISSAT:s styrelse (samordning med fokus bl.a. utbildning,
fältinsatser, analyser och utvärdering).
Genom omfattande empiriska studier kartlägger FBA internationella aktörers
arbete inom området för SSR (rättskedjan) och rättsstatsuppbyggnad. Kartläggningar av detta slag kan bidra till att organisationerna (som själva inte alltid har
resurser för att genomföra liknande forskning) får en bättre överblick över sitt
arbete och eventuella utvecklingsmöjligheter. I forskningsrapporten UN Peace
Operations and Rule of Law Assistance in Africa: Data, Patterns and Questions for
the Future har FBA gjort en kartläggning av alla FN:s rättsstatsfrämjande
aktiviteter inom fredsoperationer i Afrika under perioden 1989-2010. Rapporten
ger en överblick över hur stödet till rättskedjan och rättsstatsuppbyggnad har
utvecklats över tid och i vilken utsträckning FN har givit stöd till olika områden
inom rättskedjan och rättsstatsuppbyggnad. Rapporten identifierar även trender,
utmaningar och möjligheter inom FN:s rättsstatsbyggande aktiviteter. I FBA:s
studie Evaluations and Learning in Rule of Law Assistance bidrar FBA med
kunskap kring hur man kan bidra till ett mer effektivt arbete för att stötta
rättsstatsuppbyggnad med hjälp av projektutvärderingar och
kunskapsåterhämtning.
FBA har sedan 2010 finansierat tre forskningsprojekt som fokuserar på SSR, och
en del av dessa projekt är pågående. Två av projekten involverar omfattande
datainsamling. Forskararbetsgruppen inom SR 1325 stödjer forskare som arbetar
med SSR-frågor från ett genusperspektiv.
Inom ramen för projektet Professional Rule of Law genomförs empirisk forskning
för att återföra kunskap från de RoL-praktiker som är verksamma i skiftande och
komplicerade miljöer. Projektet vill också försöka besvara hur denna kunskap bäst
kan förmedlas till nuvarande samt framtida praktiker och lägga en grund för
fördjupad analys, metod- och policyutveckling samt konkreta åtgärder inom
utrikespolitik och bistånd.
I FBA:s civilmilitära övningar ingår SSR som en gemensam process för de tränade
att driva under övningarna.
FBA sekunderar juridiska experter till EUPOL DRC, TIPH och EULEX Kosovo.
Experter sekunderas även som genusrådgivare och för att arbeta med mänskliga
rättigheter inom EUMM Georgien, EUPOL Afghanistan, EUJUST LEX Irak samt
OSSE (där expertområdet inkluderar anti-trafficking). Dessa personer arbetar på
olika sätt genom de strukturer där de är placerade för att stärka SSR-processer i
länderna där missionerna verkar.
Myndigheten stödjer även SSR i Liberia genom ett bilateralt personalbidrag i form
av en SSR-rådgivare med placering på ambassaden. Ett annat bilateralt bidrag sker
i form av rådgivare till Kosovo Security Council Secreteriat.
39
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
B3. Konstitutionsprocesser och stärka nyckelinstitutioner inom samhällsstyrning
Formulering och implementering av en konstitution är avgörande för hur
rättsstatens principer appliceras. Detta är också avgörande för styrningen och
stärkandet av ett lands statsskick. Processer för konstitutionsbyggande måste vara
nationellt ägda men får ofta stöd från regionala och internationella aktörer. Dessa
processer, och det internationella stödet för dem står i fokus för FBA:s projekt om
konstitutionsbyggande och rättsstaten efter konflikt (Constitution Building and the
Rule of Law in Post-Conflict Transitions, FBA Research report (2012)).
Statsförvaltningens roll i att driva försoningsarbetet, liksom vikten av
konstitutionalism, ingår som viktiga element i försoningsdiskursen och FBA:s kurs
Försoning som process och praktik
B4. Valsystem och -processer
Valsystem och – processer är betydelsefulla i en försoningskontext. Etablerandet
av demokrati är avgörande för att bygga ett samhälle där meningsskiljaktigheter
och konflikter kan lösas med fredliga medel. FBA bidrar till detta genom att, inom
ramen för sin kursverksamhet och andra engagemang, förmedla teoretiska ramverk
och praktiska verktyg för konfliktförebyggande till aktörer från såväl regeringar
som internationella organisationer och civilsamhället.
Forskararbetsgruppen inom SR1325 stödjer forskare som arbetar med kvinnors
deltagande i politiska processer under konfliktlösning – inklusive val – från ett
genusperspektiv.
FBA sekunderar även en expert inom valreform till OSSE.
FBA:s civilmilitära övningar utgår från behov och efterfrågan. Om tränade aktörer
önskar öva på någon del av valprocessen anpassas scenariot och bakgrundsdokumenten. Exempel på träningsmoment kan vara att bevaka en valkampanj,
säkra lagring och transport av valsedlar och röstningsurnor och att tillsammans
med lokala aktörer planera skydd för politiker.
B5. Tillhandhållande av grundläggande samhällstjänster
Att offentliga institutioner kan leverera grundläggande offentlig service är
avgörande förutsättningar för ekonomisk och social utveckling. FBA assisterar,
genom sitt analysverktyg för bedömning av rättsstatlighet i offentlig förvaltning,
länder att, genom en självutvärdering, identifiera brister inom den offentliga
förvaltningen. Med analysverktygets hjälp är det möjligt att identifiera svagheter i
förvaltningsapparatens förmåga att tillmötesgå tillhandahållandet av ett socialt
skyddsnät och centrala behov hos allmänheten, såsom frågor kring folkbokföring,
ID-kortsutfärdande och användning av minoritetsspråk.
Ett annat exempel där Sverige stöttar individers rätt till sina sociala rättigheter och
offentlig service är samarbetet med Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa (OSSE). FBA har, som del i detta projekt, utvecklat en handbok för
rättegångsobservatörer vid förvaltningsprocesser i postkonfliktländer, sviktande
40
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
stater och nya demokratier. Det övergripande målet är att stärka individens
rättsställning gentemot staten och förvaltningen, samt att underlätta nödvändiga
reformer och kapacitetsbyggande inom den offentliga förvaltningen.
Deltagare i FBA:s multifunktionella övningar medverkar i träningsmoment för att
frakta livsmedel, skydda konvojer som fraktar förnödenheter, planera för
mottagande av stora mängder gods, skydda skolbussar, säkra tillgången till
offentliga byggnader, röja undan hinder, bygga broar, prioritera turordning på frakt
eller mottagande i exempelvis hamnar etc. Detta övas på flera nivåer, exempelvis
genom möten med de tränade aktörerna och de som spelar lokala aktörer från
regeringar och/eller myndigheter.
Även i FBA:s kursverksamhet ingår element som behandlar samhällstjänster.
Insatser för att bygga upp system för att leverera grundläggande social service
inkluderas i den plan för lokal social och ekonomisk utveckling som deltagarna
utarbetar i kursen Ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande och
fredsbyggande. FBA sekunderar också en projektledare inom Europeiska
investeringsbanken som sysslar med finansiering av grundläggande
samhällstjänster (bland annat vattenförsörjning). Samhällets tillhandahållande av
samhällstjänster är också en stor del av det som behandlas i FBA:s tvåveckorskurs i
rättsstatsuppbyggnad för jurister och samhällsvetare som skall arbeta i insatser med
Rule of Law-mandat. Samhällstjänster inkluderar ju även rättsskipning och
säkerhet, varför det även är ett element i myndighetens SSR-kurser.
Samhällen som sluter fredsavtal och demokratiseras har i allmänhet stora militära
utgifter som stegvis behöver omfördelas till sociala investeringar för att göra freden
hållbar. FBA ger (genom Fredsmiljonen29) stöd till organisationer som arbetar med
hur stater kan investera i sociala frågor istället för militära utgifter; bland annat
Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen samt Parlamentarikerforum för små och
lätta vapen. Parlamentarikerforum har till exempel arbetat med regionala
parlamentariska nätverk i Västafrika och Mellanöstern för att få till stånd skarpare
lagstiftning, översyn och kontroll i frågor som rör små och lätta vapen.
C – Statsbyggande
C1. Återupprätta grundläggande administrativ kapacitet och fungerande samhällelig
service
Vänligen observera att de tre första styckena överensstämmer med text under B5,
detta då aktivitetsgrupperna liknar varandra.
Att offentliga institutioner kan leverera grundläggande offentlig service är
avgörande förutsättningar för ekonomisk och social utveckling. FBA assisterar,
29
En utmaning med statsbyggnadsprocesser är nödvändigheten att bearbeta de grundläggande
knäckfrågorna om hur ett land ska styras. Sydsudan är illustrativt för svårigheten att inleda en
statsbyggnadsprocess samtidigt som de stora konfliktfrågorna inte är lösta. I Afghanistan och Somalia
pågår väpnad konflikt parallellt med storskaliga statsbyggnadsprojekt. Idag finns det en internationell
samsyn på vikten av att aktivera lokala resurser för fred. Eftersom alla konflikter är kontextspecifika
medför det även ett behov av lokala lösningar som är präglade av lokala värderingar, analys och
erfarenheter. I det perspektivet behöver processer komma till underifrån för att stödja en process
uppifrån. I det perspektivet bidrar Fredsmiljonen, trots sin relativt ringa storlek (drygt 13 miljoner
kronor, varav 2 miljoner kronor för Säkerhet och utveckling) med att stärka lokala resurser i olika
aspekter på statsbyggnad, på hemmaplan och utomlands.
41
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
genom sitt analysverktyg för bedömning av rättsstatlighet i offentlig förvaltning,
länder att genom en självutvärdering identifiera brister inom den offentliga
förvaltningen. Med analysverktygets hjälp är det möjligt att identifiera svagheter i
förvaltningsapparatens förmåga att leverera ett socialt skyddsnät och centrala
behov hos allmänheten.
Ett annat exempel där Sverige stöttar individers rätt till sina sociala rättigheter och
offentlig service är samarbetet med Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa (OSSE). FBA har som del i detta projekt utvecklat en handbok för
rättegångsobservatörer vid rättegångar i förvaltningsprocesser i postkonfliktländer,
sviktande stater och nya demokratier. Det övergripande målet är att stärka
individens rättsställning gentemot staten och förvaltningen, bl.a. i fall då de anser
sig ha fått sina rättigheter till offentlig service kränkta, samt att underlätta
nödvändiga reformer och kapacitetsbyggande inom den offentliga förvaltningen.
Även i FBA:s kursverksamhet ingår element som behandlar samhällstjänster.
Insatser för att bygga upp system för att leverera grundläggande social service
inkluderas i den plan för lokal social och ekonomisk utveckling som deltagarna
utarbetar i kursen Ekonomiska aktörers roll i konfliktförebyggande och
fredsbyggande.
Genom sekunderingar av projektledare, monitorer, rapportörer och analytiker till
EUPOL AFG, EULEX Kosovo, EUSR Kosovo, EUMM, EUPOL COPPS, samt
human dimension expert till OSSE i Kosovo samt Bosnien och Hercegovina bidrar
FBA på olika sätt till att dessa missioner stödjer nationella strukturer för att
upprätta administrativ kapacitet och samhällelig service.
C2. Stärka offentlig finansiell styrning och ekonomiskt policyskapande
Etablerandet och stärkandet av institutioner och ramverk som är nödvändiga för en
fungerande ekonomi (inklusive investeringsfrämjande åtgärder och underlättande
av företagsetableringar) behandlas i kursen Ekonomiska aktörers roll i
konfliktförebyggande och fredsbyggande. FBA:s SSR-kurser fokuserar starkt på
hur ekonomisk finansiering, kontroll och styrning är av yttersta vikt för att etablera
ett transparent och ansvarsutkrävt säkerhets- och rättssystem.
Offentlig finansiell styrning skulle även kunna stöttas med hjälp av analysverktyget
för bedömning av rättsstatlighet i offentlig förvaltning, t.ex. genom att man
analyserar en myndighet som har ansvar för statsfinanser (skatteverk,
kronofogdemyndighet).
FBA arbetar även med detta område genom en sekundering, såsom till stöd för en
utbildningsinsats inom ekonomi i östersjöområdet.
C3. Stöd till politisk samhällsstyrning: bygga ledarskapskapacitet bland viktiga
statliga beslutsfattare och ledare, parlamentariska processer och deltagande av det
civila samhället
Betydelsen av effektivt ledarskap och ett starkt och brett deltagande i
beslutsprocesser är grundläggande komponenter i FBA:s utbildningsprogram inom
42
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Dialog och Medling. Även andra FBA-kurser såsom ”Proactive presence – Field
Strategies for Civilian Protection” (PoP), SSR, FN SML och EU SML berör på
olika sätt temat, liksom kurserna ”Ledarskap och Jämställdhet i fredsoperationer”
och ”Gender Advising in the Field and in Operations”, vilka till stor del handlar
om att stödja integreringen av ett genusperspektiv i internationella fredsinsatser och
att öka kvinnors aktiva deltagande i fredsprocesser.
FBA ger även projektstöd i syfte att främja erfarenhetsutbyte och kapacitetsuppbyggnad inom ramen för säkerhetsrådsresolution 1325 (SR 1325). Stöd utgår
dels för att stärka organisationer men även för att främja samverkan med externa
aktörer och för att främja deltagande i lokala, nationella, regionala och
internationella processer för genomförandet av SR 1325. Som ett exempel stöttades
under våren 2012 genomförandet av ett seminarium med temat ”Kvinnors
deltagande i fredsförhandlingar”. Målgruppen för seminariet var erfarna medlare,
experter inom genus och fredsförhandlingar samt kvinnorättsaktivister i Bosnien
och Herzegovina, Armenien, Azerbajdzjan, Liberia, DRK och Irak.
FBA sekunderar nationella experter till den europeiska utrikestjänsten (EEAS),
politiska rådgivare till EUSR (Sudan och Afrikas horn), EULEX Kosovo, TIPH
samt bidrar med ett svenskt bilateralt personalbidrag genom politiska rådgivare till
TST-MES, samt policystöd inom OSSE. Dessa personer arbetar, inom ramen för
sina respektive strukturer, för att stödja de nationella
kapacitetsuppbyggnadsprocesser som pågår.
Genom den multifunktionella övningsverksamheten tränar FBA civila och militärer
i att interagera med en svag interims- eller nyvald regering och att bistå den
politiska processen. I övningarna ingår att vara uppmärksam på vad som är i linje
med fredsavtal och implementeringsplaner och vad som kan vara enskilda
individers egen agenda.
FBA har även genom egna processer stött ledarskapskapacitet och deltagande av
det civila samhället, bl.a. genom SSR-/DDR-initiativet i relation till burmesiska
exilorganisationer i Thailand. Ett annat exempel är en SSR-workshop som
genomfördes 2010 i Guatemala riktad till säkerhetsrådet och civilsamhället.
FBA arbetar, i samarbete med Polen, även med det Östliga partnerskapet (ÖstP) för
att bidra till att fördjupa samarbetet mellan EU och ÖstP-länderna vad gäller GSFP.
Syftet är att, som en del av den bredare ansatsen, stärka banden mellan EU och
ÖstP-länderna inom områdena handel och visumliberaliseringar, och GSFP-arbete.
En annan del handlar om att stimulera nationella reformer, bidra till regional
stabilitet och uppmuntra ÖstP-bidrag av personal och resurser till GSFP-insatserna.
C4. Styrning och ledning av decentralisering på central och mellanstatlig nivå samt
stöd till lokal samhällsstyrning
Det gränsöverskridande samarbetet mellan regeringar, och mellan centralregering
och lokala myndigheter, är av stor betydelse för en heltäckande ansats till
försoning. Utbytet mellan dessa aktörer är ett viktigt fokus för FBA:s
försoningsfrämjande arbete och kurser, såväl teoretiskt som praktiskt.
43
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
FBA:s stöd, genom analysverktyg för bedömning av rättsstatlighet i offentlig
förvaltning, till Ukraina för att identifiera brister inom den offentliga förvaltningen
fokuserade på den lokala nivån. Detta pga. att Ukraina har identifierat
decentralisering av den offentliga förvaltningen som en utmaning och att extra stöd
måste ges till den lokala förvaltningen. Det är på lokal nivå den offentliga
förvaltningen har mest kontakt med medborgarna (Measuring Rule of Law on
Feodosiya Housing and Communal Services Department, Research Report (2012)).
Genom 1325-programmet driver FBA har ett forskningsprojekt med syfte att bättre
förstå arbete kring att skapa lokalt ägarskap av processer kring säkerhet och
utveckling.
De civilmilitära övningarna innehåller möjligheten att i scenarier och
bakgrundsdokument inkludera träningsmoment som syftar till att stärka exempelvis
lokala borgmästare eller andra stukturer. Eftersom de inkluderade distrikten i
övningarna i grunden har olika förutsättningar är det möjligt att i samma övning
träna olika former av lokalt och centralt styre.
C5. Stöd till nationell och lokal demokratisk dialog och deltagande processer med
breda målgrupper
Vikten av att stödja och främja dialog med ett holistiskt perspektiv, inkluderande
en bredd av intressenter och aktörer på olika nivåer och i olika delar av samhället
är ett grundläggande synsätt i dialogoch medlingskurserna liksom andra
försoningsinriktade kurser. Perspektivet förmedlas genom presentationer, övningar
och rollspel. Även andra kurser, såsom ”Proactive presence – Field Strategies for
Civilian Protection” (PoP), samt FN SML och EU SML innehåller element med
fokus på just dialog och deltagande processer. Den Östliga partnerskapskursen är i
sig ett exempel på en sådan dialog.
En viktig förutsättning för statsutvecklingsprocesser är vikten av deltagande som
ger nödvändigt utrymme och representation åt den mångfald av röster som finns i
ett land. Den FBA-stödda Sandöprocessen (2008-2010) bidrog till en nationell
dialog i Irak. Eftersom parterna inte var överens om den grundläggande frågan om
hur styrningen av landet och vilka aktörer som skulle delta i uppbyggandet var den
nationella dialogen av central strategisk betydelse.30 I dialogen grundlades ett
processorienterat sätt att arbeta tillsammans. Ett ömsesidigt förtroende utvecklades
mellan deltagande parter. I processen deltog representanter med nyckelpositioner
på lokal, regional och nationell nivå. Deltagandet från sunnimuslimska
motståndsfickorna i provinserna Salah al-Diin och al-Anbar var viktigt eftersom en
stor andel av sunnimuslimerna hade bojkottat den politiska processen. Även
representanter från Sadr-rörelsen (vilken något år innan tidigare legat i väpnad
konflikt med amerikanska styrkar och den temporära irakiska centralregeringen)
deltog.
30
Avgörande frågor som behandlas i Sandödialogen var t. ex Hur ska man konstruktivt
hantera ett våldsamt förflutet? I vilken riktning ska relationer i en federal struktur
utvecklas? Hur ser modeller av rättstatens funktioner ut? Även tillitsfrågan behandlades
som är en underliggande orsak till i princip alla andra konflikter och samarbetssvårigheter i
Irak.
44
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
Folke Bernadotteakademin ger projektstöd avseende genomförande av SR1325och
har bland annat stöttat lokala och regionala organisationers initiativ till ökad dialog
och samverkan mellan civila samhällets aktörer och officiella institutioner/ beslutsfattare. Exempelvis har workshops och informationskampanjer genomförts i syfte
att öka kunskapen om 1325 och de efterföljande resolutionerna samt skapa
möjligheter till samverkan mellan parter på olika nivåer. Detta gäller svenska
organisationers arbete för att stärka 1325-nätverk i Sudan och Mena-regionen samt
stärkandet av regionala samarbeten (t ex mellan kvinnoorganisationer i Nigeria,
DR Kongo, Colombia och Costa Rica). Ett annat exempel utgörs av en partner (The
Global Network of Women Peacebuilders), som med stöd av FBA genomfört
workshops i Sierra Leone, Colombia och Liberia med huvudsakligt syfte att
integrera resolution 1325, och åtgärder för dess genomförande, i utvecklingsplaner
på lokal nivå. Denna workshops har riktats till såväl lokala beslutsfattare som
lokala kvinnoorganisationer och har även syftat till ökad samverkan mellan dessa
aktörer.
Under 2012 har FBA beviljat stöd till organisationen Operation 1325 för att kunna
genomföra en förstudie inför en konferens om resolution 1325 i Kairo 2013. Stödet
ska även resultera i en beskrivning av det aktuella läget för kvinnors deltagande i
demokratiska processer (i Mena-regionen) och en kartläggning av behovet för ett
återupptagande och utvecklande av det tidigare existerande nätverket för
kvinnoorganisationer i regionen.
Operation 1325s plan är att detta ska kunna vidareutvecklas under nästa år.
FBA sekunderar genusrådgivare till OSSE, samt rådgivare inom mänskliga
rättigheter och genus till inrikesministeriet i Afghanistan genom EUPOL
Afghanistan. Dessa personer arbetar på olika sätt för att säkerställa att särskilt
underrepresenterade gruppers intressen omhändertas i de lokala processer som
pågår i respektive länder.
I avsaknad av en dialog mellan statliga företrädare i Sydossetien, Abchasien,
Ryssland och Georgien har Folke Bernadotteakademin genom Fredsmiljonens stöd
till Kvinna till Kvinna, hjälpt lokala kvinnoorganisationer att mötas över
konfliktgränser. Genom organiserade möten har dessa organisationer visat att
samlevnad är möjlig. De ställer krav på deras regeringar att engagera sig för en
fredlig lösning av konflikten. Kravet kommer nerifrån och upp och belyser att
konflikten är till viss del konstruerad och inte mellan ”folket” som eliter inom
nämnda stater ibland vill påskina.
Våldsamma upplopp och protester i relation till de s.k. Mohammedbilderna, har
riktats mot bl.a. europeiska länder. Detta har fått Sverige att agera med nya typer
av aktiviteter. Nätverket Muslimska Fredsagenter är ursprungligen ett svenskt
initiativ med stöd av Folke Bernadotteakademin genom Fredsmiljonen. Nätverket
har spelat en aktiv roll att främja bilden av islam som fredsreligion och bearbetat
antivästerländska strömningar bland sina egna trosfränder genom upplysningsarbete. Hundra ”fredsagenter” har utbildats och certifierats i en ceremoni med stöd
av handelsminister Ewa Björling. Flera ”fredsagenter” har följt med svenska
regeringsföreträdare på resor i Mellanöstern för att främja bilden av Sverige som
ett tolerant land med plats för mångfald. De är ett exempel på ”folkdiplomati” och
konfliktförebyggande arbete som stärker Sveriges trovärdighet i fredsarbete.
45
Datum: 2013-02-22
Dnr: 001-11-00931-6
C6. Utveckla krisberedskapskapacitet för konflikt och politiska kriser
Att skapa medvetande om vikten av dialog som förändringsinstrument, och bidra
till att skapa förmåga att arbeta konkret med dialog som metod, är en av
byggstenarna i ett samhälles förmåga att hantera konflikter på ett konstruktivt sätt.
FBA:s försoningsfrämjande arbete syftar till att ge berörda aktörer inom regering
och civilsamhälle en bättre förståelse för de teoretiska ramverken i hur
försoningsprocesser bidrar till att förebygga kris och konflikt, samt ger dem
nödvändiga verktyg för att utföra detta arbete. Även FBA:s SSR-kurser syftar till
att aktörer inom säkerhetssektorn och rättsväsendet ska ha kapacitet att hantera
konflikter, motsättningar och kriser.
I FBA:s multifunktionella övningar finns förutsättningar för att träna faktiska
Crisis Response Operations (CRO/krishanteringsinsatser) och/eller leverera stöd
till de lokala aktörerna att agera och planera själva för exempelvis jordsked,
översvämningar, kraftiga skador på sjukhus eller andra infrastrukturella störningar.
Målen för övningarna är att ge de tränande tillfälle att utveckla och vidmakthålla
förmågan till internationell krishantering i stora och komplexa insatser så som
översvämningar eller kraftiga skador på sjukhus eller anan infrastruktur.
Ett annat sätt genom vilket FBA stödjer kapacitet att bemöta konflikt och politiska
kriser sker genom ett bilateralt personalbidrag i form av en rådgivare sekunderad
till Kosovo Security Council secreteriat.
46

Individer och institutioner

Transcript Individer och institutioner

Directory