samfunnsøkonomiske analysen her

Etablering av et statlig rammeavtalesenter er et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak. Kostnadene ved å etablere et slikt senter er små sammenlignet med nytten som kan realiseres i form av bedre innkjøpspriser og lavere transaksjonskostnader. Det kan dessuten oppnås positive effekter på det innkjøpfaglige området som er vanskelig å prissette. Blant annet kan det bli enklere å stille krav/legge til rette for miljø, innovasjon og samfunnsansvar.

Problemstilling

Innkjøp av varer og tjenester til offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400 milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester til statsforvaltningen utgjorde om lag 170 milliarder kroner. Det er stordriftsfordeler ved samordning av kjøp av visse typer varer og tjenester. Gevinstene knytter seg til bedre betingelser hos leverandører gjennom storkunderabatt og til lavere transaksjonskostnader. Det finnes i dag statlig innkjøpssamarbeid innen flere bransjer, men ingen felles statlig samordning av innkjøp på tvers av sektorer. I Sverige, Danmark og Finland finnes det statlige rammeavtalesentere som inngår avtaler med leverandører av bestemte varer og tjenester som alle statlige virksomheter kan trekke på. Erfaringene fra de nordiske rammeavtalesentrene er i all hovedsak gode, og det er grunn til å tro at det mulig å oppnå effektivitetsgevinster i offentlig sektor gjennom å etablere et statlig rammeavtalesenter også i Norge. Regjeringen har vedtatt at mulige former for samordning av statlige innkjøp skal utredes, og har i denne sammenheng satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen har gitt Oslo Economics i oppdrag å gjøre en samfunnsøkonomisk analyse av arbeidsgruppens forslag til alternative løsninger for samordning av statlige innkjøp.

Konklusjoner

Økt samordning av innkjøp kan skje gjennom ulike modeller. Det kan skje på tvers av sektorer eller sektorvis. Det kan skje i hele landet eller avgrenset til geografiske områder. Det kan skje med alle varer og tjenester og det kan skje med utvalgte varekategorier.

To ulike varianter av et rammeavtalesenter er studert

Vi gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av to ulike varianter av et rammeavtalesenter som inngår avtaler på bestemte produktområder for alle statlige virksomheter. I det ene alternativet (alternativ 1) opprettes det et statlig rammeavtalesenter med ansvar for å kjøpe varer og tjenester innenfor IKT-området, og innkjøpene omfatter utstyr, programvare og tjenester samt telekommunikasjon. Rammeavtalesenteret bygges deretter gradvis opp til å omfatte flere produktkategorier. I det andre alternativet (alternativ 2) opprettes det et statlig rammeavtalesenter som etablerer avtaler innenfor et relativt bredt spekter av innkjøpskategorier allerede fra starten. Aktuelle produktområder er IKT-utstyr, kontorrekvisita og utstyr, reise og overnatting, møbler, energi, egnede konsulenttjenester, egnede biler og drivstoff. I den samfunnsøkonomiske analysen har vi undersøkt både prissatte og ikke prissatte effekter av de to alternativene. Alternativene er videre sammenlignet med 0-alternativet, som er situasjonen dersom ikke noe tiltak iverksettes.

Prissatte effekter av alternativene tilsier stor positiv nettonytte

Statens besparelse ved å etablere et rammeavtalesenter er ikke nødvendigvis en gevinst i samfunnsøkonomisk forstand. Redusert pris for statlige anskaffelser er i mange tilfeller en overføring av overskudd fra de private leverandørene til staten, og et nullsumspill for samfunnet totalt. Vi har derfor beregnet to sett av prissatte virkninger. For det første har vi beregnet neddiskontert statsfinansiell nytte av alternativene. For det andre har vi beregnet neddiskontert samfunnsøkonomisk nytte av alternativene. I beregningene er det lagt til grunn en levetid på 15 år og ellers standard forutsetninger i tråd med Finansdepartementets anbefalinger.

Figur 1.1 nedenfor viser et lavt, middels og høyt anslag for netto statsfinansiell

nytte av de to alternativene der det skilles mellom effekt på pris og transaksjonskostnad. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 2

Figur 1.1 Nåverdi av netto statsfinansiell nytte, lavt, høyt og middels anslag, mill. kr

Kilde: Oslo Economics Nåverdi av netto statsfinansiell nytte av de to alternativene er totalt sett et sted mellom i underkant av 3 milliarder kroner og henholdsvis drøyt 17,5 og 19,5 milliarder kroner. Nåverdien er aldri negativ, selv med lavt anslag på begge verdiene. Det betyr isolert sett at tiltaket bør gjennomføres. Det er også verdt å merke seg at alternativ 2, der det opprettes en sentral statlig innkjøpsorganisasjon som begynner å arbeide med et forholdsvis bredt spekter av innkjøpskategorier, kommer noe bedre ut enn alternativ 1, der det opprettes en sentral statlig innkjøpsorganisasjon som begynner med å konsentrere seg om IKT-innkjøp. Det betyr at alternativ 2 isolert sett er å foretrekke. Det fremgår av figuren at usikkerhetsspennet (avstanden fra lavt anslag til høyt anslag) er betydelig større på variabelen prisreduksjon enn på variabelen transaksjonskostnadsreduksjon. Det kan tilsi at man i implementeringen av en sentral statlig innkjøpsorganisasjon bør konsentrere arbeidet mer om å bygge kompetanse og strukturer som sikrer gode rammeavtaler som tas i bruk av mange, og dermed bevege seg i retning det høye anslaget for prisreduksjon, enn om å redusere antall innkjøpsmedarbeidere i staten mest mulig (selv om man da risikerer å bevege seg i retning det lave anslaget for transaksjonskostnadsreduksjon). Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 3

Når vi justerer for fordelingseffektene, ser vi den samfunnsøkonomiske mernytten av samordning av statlige anskaffelser, slik det er illustrert i figuren under.

Figur 1.2 Nåverdi av netto samfunnsøkonomisk nytte, lavt, høyt og middels anslag, mill. kr

Kilde: Oslo Economics Nåverdi av netto samfunnsøkonomisk nytte av de to alternativene er totalt sett et sted mellom i underkant av 2 milliarder kroner og henholdsvis knapt 11 og drøyt 12 milliarder kroner. Det samfunnsøkonomiske bildet skiller seg ikke i stor grad fra det statsfinansielle, med unntak for at det generelle nivået er lavere. Fortsatt gjelder det at nåverdien aldri blir negativ, og at alternativ 2 er bedre enn alternativ 1. Men det er verdt å merke seg at det er mindre forskjell på usikkerhetsspennet for transaksjonskostnader og usikkerhetsspennet for prisreduksjon enn hva som er tilfellet for det statsfinansielle. Dette skyldes at enhver reduksjon i transaksjonskostnad er samfunnsøkonomisk nytte, mens det bare er en andel av prisreduksjonen som er samfunnsøkonomisk nytte.

Også ikke-prissatte effekter av alternativene tilsier positiv nettonytte

I tillegg til de prissatte effektene av de to alternativene har vi identifisert ikke prissatte effekter. De ikke-prissatte effektene er effekter for miljø, innovasjon og samfunnsansvar, effekt på innkjøpskompetanse, effekter for markedet og små og Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 4

mellomstore bedrifter, effekter for styring av offentlige anskaffelser, effekter for standardisering gjennom kjøp av likere varer og tjenester, effekter ved reduksjon i

transaksjonskostnader for private leverandører og effekt på generell beredskap. Tabell 7.9 oppsummerer vurderingen av de ikke-prissatte effektene. Plussene og

minusene angir om effekten er tillagt positiv eller negativ vekt og antall plusser og minuser angir styrken på effektene.

Tabell 1.1 Oppsummering av ikke-prissatte virkninger i de ulike alternativene

Miljø Inno vasjon Sam funns ansvar Innkjøper kompetanse Virkning for marked og SMB-er Styring Standard isering via likere kjøp Transaksjons kostnader private Beredskap

1: Begynne enkeltvis ++ ++ 2: Begynne bredt +++ +++ ++ +++ ++ +++ -- -- (-) ++ +++ 0 0 +++ +++ (+) 0 0 Kilde: Oslo Economics De ikke-prissatte effektene er i all hovedsak positive. Unntaket er effekten på konkurransen og SMB-leverandører, hvor virkningen kan være negativ. Effektene på standardisering er for enkelhets skyld forutsatt å utligne hverandre. Alternativ 2 kommer litt bedre ut enn alternativ 1, fordi førstnevnte innebærer en raskere realisering av effektene.

En samlet vurdering tilsier at et statlig rammeavtalesenter bør etableres

Både de prissatte og ikke-prissatte effektene tilsier at etablering av et statlig rammeavtalesenter er et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak. Det skiller relativt lite mellom de to alternativene vi har undersøkt, men alternativ 2 der man begynner bredt kommer nor bedre ut i vår analyse enn alternativ 1 der man kun begynner med IKT. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 5

1 Bakgrunn og metode

1.1 Bakgrunn for oppdraget

Regjeringen har vedtatt at mulige former for samordning av statlige innkjøp skal utredes, og har i denne sammenheng satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen har gitt Oslo Economics i oppdrag å gjøre en samfunnsøkonomisk analyse av arbeidsgruppens forslag til alternative løsninger for samordning av statlige innkjøp. Analysen er gjennomført basert på forutsetninger som i størst mulig grad er i samsvar med innhentet empiri.

1.2 Overordnet metode

Denne utredningen er en samfunnsøkonomisk analyse gjort med utgangspunkt i Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser 1 og NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser 2 . Nedenfor er det gitt en kort beskrivelse av hvordan prosjektet er gjennomført.

1.3 Workshoper om samordning og møte med oppdragsgiver

På prosjektets oppstartsmøte ble trinnene i den samfunnsøkonomiske analysen gjennomgått med oppdragsgiver og en felles forståelse av oppdraget ble dannet. Videre deltok Oslo Economics på en workshop med representanter fra statlige rammeavtalesentre i Sverige, Danmark og Finland som Difi og FAD arrangerte. Tema for workshopen var blant annet organisering, utbredelse og finansiering av et statlig rammeavtalesenter samt hvordan hensyn til miljø, innovasjon og samfunnsansvar kan ivaretas på et slikt senter. I etterkant av dette møtet er det innhentet konkrete data fra disse nordiske rammeavtalesentra, til bruk som forutsetninger i den samfunnsøkonomiske analysen. Halvveis i vårt arbeid deltok vi på en workshop i den tverrdepartementale arbeidsgruppen, der vi presenterte hva vi foreløpig hadde lagt til grunn i analysen. Gjennom innspill og kommentarer fra arbeidsgruppen fikk vi på denne måten 1 Finansdepartementet. 2005.

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

. 2 Hagen et al. 2012. Samfunnsøkonomiske analyser. Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 18. februar 2011. Avgitt til Finansdepartementet 3. oktober 2012. NOU 2012:16. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 6

kvalitetssikret våre forutsetninger, og gjort endringer der dette viste seg nødvendig.

1.4 Beregninger

Beregningene av prissatte effekter i kapittel 6 er gjort i et underliggende regneark.

I regnearket er grunnleggende prinsipper for samfunnsøkonomiske analyser fulgt. I

kapittel 6 er det gitt en nærmere beskrivelse av metode og forutsetninger som er

lagt til grunn i beregningene. Beregningene er basert på erfaringer fra nordiske land, blant annet slik dette er dokumentert i Oslo Economics rapport 2011:8

Samordning av statlige innkjøp

og Oslo Economics-rapport 2012:13

Sammenstilling av erfaringer fra samordning av innkjøp

1.5 Gjennomføringsperiode

Prosjektet er gjennomført i perioden fra 4.2.2013 til 4.3.2013. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 7

2 Status og behovsanalyse

Innkjøp av varer og tjenester til offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400 milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester til statsforvaltningen utgjorde om lag 170 milliarder kroner.

3 Statlige innkjøp utgjør altså en betydelig del av norsk økonomi. Det er derfor viktig at innkjøpene skjer på en effektiv måte. Dette hensynet er ivaretatt av lov om offentlige anskaffelser som gir rammer for offentlige innkjøp. Lovens formål er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser skjer med mest mulig effektiv ressursbruk.

4 Det er stordriftsfordeler ved samordning av kjøp av visse typer varer og tjenester. Gevinstene knytter seg til både bedre betingelser hos leverandører gjennom storkunderabatt og lavere transaksjonskostnader. Oslo Economics-rapport 2011-8

Samordning av statlige kjøp

har gitt en prinsipiell gjennomgang av hvilke virkninger samordning av innkjøp har. Det finnes i dag statlig innkjøpssamarbeid innen flere bransjer, men ingen felles statlig samordning av innkjøp på tvers av sektorer. I Sverige, Danmark og Finland finnes det statlige rammeavtalesentere som inngår avtaler med leverandører av bestemte varer og tjenester som alle statlige virksomheter kan trekke på. Erfaringene fra de nordiske rammeavtalesentrene er i all hovedsak gode, og det er grunn til å tro at det mulig å oppnå effektivitetsgevinster i offentlig sektor gjennom å etablere et statlig rammeavtalesenter også i Norge.

5 Det grunnleggende behovet som et statlig rammeavtalesentere skal oppfylle er mer effektiv bruk av statens ressurser ved anskaffelse av varer og tjenester. 3 Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. 4 Jf. Lov om offentlige anskaffelser (LOV-1999-07-16-69), § 1. 5 Erfaringene er dokumentert i Oslo Economics-rapport 2012:13

Sammenstilling av erfaringer fra samordning av innkjøp

. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 8

3 Mål og krav

I dette kapittelet drøftes kort hvordan samfunnsmål, effektmål og krav kan utformes ved etablering av et rammeavtalesenter som samordner statlige innkjøp.

3.1 Samfunnsmål

Samfunnsmålet er selve idéen og formålet med tiltaket og legger grunnlaget for en ønsket og prioritert utvikling for samfunnet. Et overordnet samfunnsmål kan være:

Det skal legges til rette for effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Et mer konkret samfunnsmål kan være:

Staten skal kjøpe varer og tjenester med kvalitet som er tilpasset virksomhetenes behov til lavest mulig pris.

3.2 Effektmål

Effektmålene skal støtte opp under samfunnsmålet. Effektmålene bør være målbare og aksepterte, og angi virkningen ved at resultatene oppnås. Effektmålene skal være realistisk å oppnå innenfor en angitt tidsramme. Mer effektiv bruk av samfunnets ressurser kan skje dersom statlige virksomheter kan kjøpe varer og tjenester via sentraliserte rammeavtaler. Det kan tenkes at de statlige virksomhetene slik kan oppnå

lavere priser

. Dersom rammeavtalene sentraliseres kan også statens

transaksjonskostnader reduseres

ved at det blant annet blir behov for færre personer som ivaretar innkjøpsfunksjoner i de statlige virksomhetene. Det kan imidlertid være vanskelig å måle hvordan pris og transaksjonskostnader påvirkes av etableringen av et rammeavtalesenter. Måling av pris oppnådd i rammeavtalen for en vare eller en varekategori sammenliknet med pris oppnådd i en statlig virksomhet utenfor rammeavtalen kan bidra til å danne seg et bilde av graden av gevinstrealisering. Måling av priser kan imidlertid by på utfordringer, blant annet fordi det benyttes ulike prismodeller og fordi produkter ikke er like nok for å kunne sammenliknes. Antall ansatte som jobber med offentlige anskaffelser i staten før og etter opprettelsen av et statlig rammeavtalesenter kan angi om rammeavtalesenteret Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 9

har bidratt å nå målet om å redusere statens transaksjonskostnader i forbindelse med offentlige anskaffelser. Det kan imidlertid være vanskelig å måle hvor mange som jobber med offentlige anskaffelser i staten.

3.3 Krav

For å sikre at satsningen bidrar til å nå fastsatte mål, bør det fastsettes krav til de statlige virksomhetene. Kravene kan ha direkte sammenheng med effektmålene i

3.2. Eksempler her er:

 10 prosents reduksjon av antall årsverk som jobber med offentlige anskaffelser, eller  5 prosents reduksjon av prisen på varer og tjenester innen produktgruppen IKT, 2 prosents reduksjon av prisen på møbler og så videre. Det kan imidlertid være krevende å måle slike innsparinger. Det er også viktig at det dannes tydelige målsetninger for rammeavtalesenteret. Et slikt mål, som fokuserer på reduserte transaksjonskostnader, kan være at avgiften leverandørene betaler (som finansierer rammeavtalesenterets drift) skal reduseres til et gitt nivå innenfor en gitt tidsfrist. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 10

4 Mulighetsstudie og utforming av alternativer

Samordning av statlige kjøp

for en detaljert gjennomgang av ulike modeller for samordning av kjøp, og en drøfting av fordeler og ulemper med de ulike modellene. I samråd med oppdragsgiver har vi valgt å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av varianter av et statlig rammeavtalesenter som inngår avtaler på bestemte produktområder for alle statlige virksomheter. Tanken er at et slikt senter fremforhandler rammeavtaler for statlige virksomheter på ulike produktområder, men at den enkelte statlige virksomhet utfører selve innkjøpene via avtalene. Ifølge Direktoratet for forvaltning og IKTs nettsted anskaffelser.no deles anskaffelsesprosessen vanligvis opp i følgende hovedfaser:

Figur 4.1 Faser i anskaffelsesprosessen

1. Vurdere behov 2. Planlegge og organisere 3. Gjennomføre konkurranse 4. Følge opp leveranse og kontrakt 5. Evaluere og lære Kilde: Difi Det statlige rammeavtalesenteret i vår analyse omfatter prosesser for etablering og oppfølging av selve kontrakten, og dokumentasjon av evaluering og læring, det vil si fase én til tre og fem. Det forutsettes at rammeavtalesenterets kunder – det vil si de statlige virksomhetene – selv bestiller varer og tjenester og følger opp leveransen. Den enkelte virksomhet har ansvar for at kontrakten dekker deres behov og at leveransene er i tråd med avtaler og standarder det er stilt krav om i den enkelte virksomhet. I tråd med føringen fra oppdragsgiver forutsettes det at bruk av rammeavtalene er obligatorisk for de statlige virksomhetene med mindre virksomheten aktivt velger å fratre de ulike rammeavtalene. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 11

Produktområdene som de nordiske rammeavtalesentrene inngår avtaler på har et eller flere av følgende kjennetegn:  Stort innkjøpsvolum,  Enkel og generell kravspesifikasjon,  Likt behov hos de fleste som er omfattet av samordningen/løsningen,  Tidligere god erfaring med felles konkurranseutsetting, og  Strategisk/politiske ønsker om å prioritere samordning. Typiske produktområder er IKT-utstyr, kontorrekvisita og utstyr, reise og overnatting, møbler og energi.

I avsnitt 4.1 nedenfor skisseres 0-alternativet, altså hvordan samordningen av

statlige kjøp kan forventes å utvikle seg uten at et statlig rammeavtalesenter

etableres. I avsnitt 4.2 og 4.3 skisseres to alternative utforminger av et statlig

rammeavtalesenter. Begge alternativene ligner på modellene som er brukt på rammeavtalesentrene i Sverige, Danmark og Finland.

4.1 0-alternativet – innkjøp i den enkelte statlige virksomhet og videreføring av allerede eksisterende sektoravgrenset innkjøpssamarbeid

En videreføring av dagens situasjon innebærer at innkjøpene fortsatt vil skje i den enkelte statlige virksomhet, at innsatsen i sektorvis, statlige innkjøpsnettverk videreføres, og at det ikke opprettes et rammeavtalesenter på tvers av staten. I analysen er det lagt til grunn en svak reduksjon i priser over tid (0,2 % årlig). Denne besparelsen er forutsatt oppnådd gjennom en vekst i transaksjonskostnader desentralt i staten, for eksempel gjennom oppbemanning av innkjøpsfunksjonene (tilsvarende 20 årsverksekvivalenter årlig). Det er lagt opp til at besparelsen langt overgår årsverkskostnadene, slik at statens innkjøp totalt sett over tid bidrar til mer effektiv ressursbruk i staten. Det kan også tenkes at den samme utviklingen vi har lagt til grunn i 0-alternativet, skjer ved bruk av andre virkemidler enn oppbemanning. For eksempel kan det investeres i IKT-systemer som reduserer innkjøpskostnader. Å fremskrive en utvikling på dette området i staten vil innebære stor grad av usikkerhet, både fordi det ikke finnes erfaringstall for tidligere år, og fordi det kan være svært mange Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 12

forskjellige faktorer som påvirker denne utviklingen fremover. Vi opplever likevel at vi tar forholdsvis godt i når vi i 0-alternativet forutsetter en årlig innkjøpsbesparelse som øker med 300 millioner kroner de første årene, og med 400 millioner kroner i slutten av analyseperioden.

4.2 Alternativ 1 – Samordning av innkjøp i staten gjennom et sentralt rammeavtalesenter - IKT i starten og oppskalering med andre innkjøpskategorier

Det opprettes et statlig rammeavtalesenter med ansvar for å kjøpe varer og tjenester innenfor IKT-området, og innkjøpene omfatter utstyr, programvare og tjenester samt telekommunikasjon. Rammeavtalesenteret bygges gradvis opp til å omfatte flere produktkategorier. Aktuelle produktområder er IKT-utstyr, kontorrekvisita og utstyr, reise og overnatting, møbler, energi, egnede konsulenttjenester, egnede biler og drivstoff. Opprettelse av nye innkjøpsavdelinger og antall ansatte øker gradvis. Det er ikke avgjørende for alternativet at det er IKT som er innkjøpskategorien det startes med, men gjennom arbeidet i arbeidsgruppen har det fremkommet at det kan være sannsynlig at nettopp IKT er fornuftig å gripe fatt i først. Vår analyse tar ikke hensyn til organisering av rammeavtalesenteret. Et utgangspunkt kan være organisasjonen Depkjøp 6 , et annet alternativ er å bygge opp en ny innkjøpsorganisasjon. Vi legger til grunn at den effektivisering som skjer i 0-alternativet fortsatt skjer i alternativ 1, innenfor de kategoriene der rammeavtalesenteret ikke opererer, og innenfor de statlige virksomheter som ikke benytter seg av rammeavtalene. I tråd med den interdepartementale arbeidsgruppens anbefaling er det lagt til grunn at rammeavtalesenteret finansieres med en rammebevilgning over statsbudsjettet de fire første årene. Fra og med år fem forutsettes rammeavtalesenteret å være fullfinansiert ved at leverandørene betaler en avgift til rammeavtalesenteret som er en gitt prosentandel av omsetningen på avtalen. Med de forutsetninger vi har lagt inn må denne andelen være 2,5 % i år fem og 2,0 % i år seks for å sikre fullfinansiering, og så vil denne avgiften kunne reduseres 6 Depkjøp er en innkjøpsenhet under Departementenes servisesenter som kjøper varer og tjenester for alle i departementsfellesskapet. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 13

utover i analyseperioden. Det statlige innkjøpssamarbeidet i Sverige finansieres i dag med en avgift på 0,7 % av omsetningen.

4.3 Alternativ 2 – Samordning av innkjøp i staten gjennom et sentralt rammeavtalesenter - begynne relativt bredt og oppskalering med andre innkjøpskategorier

Det opprettes et statlig rammeavtalesenter som etablerer avtaler innenfor et relativt bredt spekter av innkjøpskategorier allerede fra starten. Aktuelle produktområder er IKT-utstyr, kontorrekvisita og utstyr, reise og overnatting, møbler, energi, egnede konsulenttjenester, egnede biler og drivstoff. Det ansettes forholdsvis mange i etableringsperioden, og etter dette øker antall ansatte gradvis. Tilsvarende som i alternativ 1 tar vi ikke hensyn til rammeavtalesenterets organisering, som kan bygges opp ut i fra en eksisterende innkjøpsorganisasjon eller det kan opprettes en helt ny organisasjon. Vi legger til grunn at den effektivisering som skjer i 0-alternativet fortsatt skjer i alternativ 2, innenfor de kategoriene der rammeavtalesenteret ikke opererer, og innenfor de statlige virksomheter som ikke benytter seg av rammeavtalene. I tråd med arbeidsgruppens anbefaling er det lagt til grunn at rammeavtalesenteret finansieres med en rammebevilgning over statsbudsjettet de fire første årene. Fra og med år fem forutsettes rammeavtalesenteret å være fullfinansiert ved at leverandørene betaler en avgift til rammeavtalesenteret som er en gitt prosentandel av omsetningen på avtalen. Med de forutsetninger vi har lagt inn må denne andelen være 2,5 % i år fem og 2,0 % i år seks for å sikre fullfinansiering, og så vil denne avgiften kunne reduseres utover i analyseperioden. Det statlige innkjøpssamarbeidet i Sverige finansieres i dag med en avgift på 0,7 % av omsetningen. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 14

5 Berørte aktører og effekter for disse

En oppbygging av en sentral innkjøpsorganisasjon vil berøre flere forskjellige

aktører på forskjellig måte. I Tabell 5.1 har vi oppsummert hvordan disse gruppene

påvirkes av tiltaket.

Tabell 5.1 Oversikt over hovedeffekter

Aktører Statlige heter virksom Næringsliv Samfunn FAD og Difi Rolle Kostnader Nytte

Innkjøper av varer og tjenester gjennom anbud Mulig mindre fleksibilitet ved innkjøp av varer og tjenester Mer effektiv ressursbruk ved lavere priser og reduksjon av årsverk benyttet til kjøp av varer og tjenester Leverandører av tilbud i anbuds konkurranser Kan oppnå reduserte priser i anbudskonkurranser dersom prisene blir lavere når staten kjøper inn større volum samlet Kan selge flere varer og tjenester som følge av inngåelse av sentraliserte rammeavtaler. Skattebetalere Ansvar for sentral rammeavtale organisasjon Utgifter til opprettelse av rammeavtalesenter Kan få reduserte skattekostnader eller økt kvalitet på andre offentlige tjenesteområder ved mer effektiv bruk av ressurser til offentlige innkjøp Realisere mål om å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser skjer med mest mulig effektiv ressursbruk.

Statsansatte innkjøpere

Arbeider med innkjøp i staten i dag Kan bli overtallig som følge av overflytting av oppgaver til sentral rammeavtale organisasjon Kan få utnyttet kompetanse bedre gjennom endrede/spissede arbeidsoppgaver Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 15

6 Prissatte effekter

I dette kapitlet drøfter vi prissatte effekter av de tre alternativene:  0-alternativet - ikke noe tiltak fra Difi/FAD for samordning av innkjøp  Alternativ 1: Opprette sentral innkjøpsorganisasjon som inngår rammeavtaler, og begynner med å begrense seg til IKT-innkjøp  Alternativ 2: Opprette sentral innkjøpsorganisasjon som inngår rammeavtaler, og begynner bredt med flere innkjøpskategorier Nedenfor beskriver vi estimeringsprosessen og gjennomgår forutsetninger og grunnlagsdata som ligger til grunn i vurderingene av prissatte effekter.

6.1 Forutsetninger som ligger til grunn for de prissatte effektene i den samfunnsøkonomiske analysen

6.1.1 Grunnleggende forutsetninger

Analyseperiode:

Analyseperioden skal ideelt sett samsvare med tiltakets levetid. Det er ikke enkelt å estimere levetiden til en organiseringsmodell. På den ene siden kan man argumentere for at en innkjøpsorganisasjon opprettes med den hensikt å ha en betydelig levetid, på den andre side er det kjent at omorganiseringer er hyppig forekommende i både offentlig og privat sektor i Norge, og at tidligere statlige innkjøpsorganisasjoner til dels har hatt kort levetid. Vi har valgt å forutsette en levetid på 15 år for innkjøpsorganisasjonen, og har derfor benyttet en analyseperiode på 15 år. Vi vil med sensitivitetsberegninger vise hvordan effektene endrer seg når andre levetider legges til grunn.

Startår:

Første år i analyseperioden er satt til 2014, året da det antas at tiltaket kan iverksettes.

Kalkulasjonsrente:

Reell risikojustert kalkulasjonsrente er satt til 4 prosent som anbefalt for et normalt offentlig tiltak, jf. NOU 2012: 16.

Skattefinansieringskostnad:

Skattefinansieringskostnaden er satt til 20 øre per kroner for netto økt finansiering, i tråd med Finansdepartementets anbefaling. Vi har ansatt at kostnaden knyttet til å inndrive avgift fra leverandørene også er 20 Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 16

øre per krone, og dette dekker kostnader knyttet til endret tilpasning i markedet og kostnad for administrasjon hos leverandør og hos staten. Vi har forutsatt at reduserte kostnader i staten reduserer skatteinndragningen krone for krone, slik at det blir en negativ skattefinansieringskostnad knyttet til disse kostnadsbesparelsene.

Merverdiavgift:

Merverdiavgift er trukket fra for vare- og tjenestekjøp, før beregning av skattefinansieringskostnad. Merverdiavgiften er 25 pst. av netto vederlag.

Priser:

Det er benyttet faste priser i 2013-kroner.

Tabell 6.1 Grunnleggende variabler i analysen

Variabel

Analyseperiode Startår Kalkulasjonsrente Skattefinansieringskostnad Merverdiavgift Faste priser

Forutsatt verdi

15 år 2014 4 % 20 % Fratrukket 2013-kroner

6.1.2 Kostnadsvariabler

Årsverkskostnad:

Gjennomsnittlig månedslønn i staten per 2012 (kilde: Statistisk sentralbyrå), multiplisert med 12, oppjustert til 2013 med 4,5 % lønnstillegg, og tillagt 14,1 % arbeidsgiveravgift.

Reallønnsvekst:

Gjennomsnitt for differansen mellom vekst årslønn og vekst konsumprisindeks i perioden 2002-2015 (reelle tall og prognoser) (kilde: SSBs makroøkonomiske hovedstørrelser).

Overheadkostnad per årsverk:

Antatt gjennomsnittlig 200 000 kroner i kostnader per årsverk til dekning av pensjon, forsikring, IKT-støtte, kantine, lokaler med mer. Dette er et grovt, og antagelig konservativt estimat. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 17

Fast kostnad:

Antatt 15 millioner kroner årlig til å dekke konsulenter, regnskap, IKT—utvikling (KGV-verktøy, E-handelsverktøy mm) mm. Dette er et grovt, og antagelig konservativt estimat.

Antall årsverk:

Tallet angir antall årsverk eller årsverksekvivalenter i den sentrale innkjøpsorganisasjonen. Estimert med bakgrunn i erfaringer fra nordiske statlige innkjøpsorganisasjoner. Hansel i Finland har knapt 70 årsverk, SKI i Danmark har over 85 årsverk og SI i Sverige har rundt 50 årsverk. Hansel har en omsetning på om lag 5,5 milliarder kroner i 2012, etter åtte års virksomhet. I alternativ 1 har vi lagt til grunn en omsetning på 5,7 milliarder i det syvende driftsåret, med 65 ansatte, med andre ord svært likt situasjonen i Finland.

Tabell 6.2 Kostnadsvariabler i analysen

Variabel

Årsverkskostnad Reallønnsvekst Overheadkostnad Fast kostnad Antall årsverk

Forutsatt verdi

601 000 NOK 2,7 % 200 000 NOK 15 000 000 NOK Alt 1: 10-105, alt 2: 40-119 (2014-2028)

6.1.3 Nyttevariabler

Totalkostnad statlige anskaffelser:

Tall for hele statsforvaltningen, uten statseide selskaper (AS’er, ASA’er). Gjelder kjøp av varer og tjenester som innsatsfaktorer i forvaltningen, og som overføring til husholdninger, og som del av statlige investeringer (kilde: SSBs tabell 04322). SSBs tall er for 2011, vi har fremskrevet til 2013 ved å legge til grunn volumvekst lik befolkningsvekst (som omtalt under), og ved å konsumprisjustere.

Volumvekst statlige anskaffelser:

Antatt at statlige anskaffelser i volum vokser like mye som befolkningsveksten. Brukt befolkningsfremskrivning alternativ MMMM, og beregnet snitt for perioden 2013-2033 (kilde: SSBs tabell 09481).

Kontraktsbredde:

Vi har antatt at det er en begrenset del av de statlige anskaffelsene som egner seg for innkjøp gjennom sentrale rammeavtaler. Erfaringer fra Sverige og Danmark tilsier at denne andelen ligger i området 20-25 % av totale statlige anskaffelser. Dette fremgikk av workshopen med representanter Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 18

for rammeavtalesentre i øvrige nordiske land. Vi har lagt til grunn en konservativ utvikling i perioden. Kontraktsbredden forutsettes å samvariere med antall ansatte i den sentrale innkjøpsorganisasjon, men på en slik måte at det oppnås noen stordriftsfordeler med økende antall ansatte. Kontraktsbredden mot slutten av analyseperioden er langt større enn den kontraktsbredde de statlige innkjøpsorganisasjonene i Norden opplever per i dag, men mindre enn den kontraktsbredde de samme innkjøpsorganisasjonene anser som potensiell.

Kontraktsadopsjon:

Vi har antatt at ikke alle statlige virksomheter vil benytte rammeavtalene, selv om det skulle bli obligatorisk. Noen virksomheter vil antagelig være unntatt et eventuelt pålegg, og andre virksomheter vil uansett kjøpe inn utenom rammeavtalene, enten grunnet mangelfull informasjon, eller opplevde spesialbehov som ikke tilfredsstilles gjennom rammeavtalene. Det vil kreve bevisst og langsiktig arbeid for å få denne adopsjonen opp på et høyt nivå. Nordiske erfaringer tilsier at 60-70 % kan være et oppnåelig nivå. Det er beregnet lav, middels og høy verdi på denne variabel.

Besparelse:

Besparelsen ved anskaffelser gjennom rammeavtaler vil variere fra anskaffelse til anskaffelse. Noen rammeavtaler vil være gunstigere enn andre, og noen virksomheter vil ha dårligere vilkår før rammeavtalen enn andre. Det vil kunne være store variasjoner her. Forskning på området fra Finland viser at innsparinger for priser for sentraliserte innkjøp er ulik for forskjellige produktgrupper, men antas å ligge i størrelsesordenen 20 til 25 % sammenliknet med sammenliknet med innkjøp som ikke er sentralisert (Karjalainen et al 2008 referert av Karjalainen 2009). En samlet vurdering av erfaringer fra nordiske innkjøpsorganisasjoner (se blant annet Oslo Economics 2011), tilsier at 20 % besparelse er et sannsynlig gjennomsnitt for kategorier som er omfattet av de nordiske rammeavtalesenterne (for eksempel IKT-utstyr, kontorrekvisita og reise og overnatting). Enkelte kategorier, som IKT, har antagelig en vesentlig høyere besparelse enn dette. Det er beregnet lav, middels og høy verdi på denne variabel.

Redusert kostnad andre statlige innkjøpsfunksjoner:

Transaksjonskostnadene ved offentlige anskaffelser består av ressurser som benyttes stil behovsanalyser, utarbeidelse av kravspesifikasjon og konkurransegrunnlag og vurdering og tildeling av anbud. Total transaksjonskostnad for offentlige og private aktører i Norge er av Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 19

en PwC-rapport beregnet til 4,1 prosent av den samlede innkjøpsverdien.

7 Gjennomsnittet for europeiske land er 1,4 prosent av innkjøpsverdien, og dette tilsier at det er et potensial for mer effektive innkjøpsprosesser i Norge. Noen statlige ansatte som jobber med innkjøp i staten i dag vil antagelig få redusert sine arbeidsoppgaver som følge av opprettelsen av en sentral innkjøpsorganisasjon. (Ansatte brukes her som en forenkling; det kan tenkes at det er andre kostnader enn årsverkskostnader som reduseres). Dette vil være en statsfinansiell og samfunnsøkonomisk gevinst dersom det finnes en alternativ anvendelse for disse ansatte, enten i staten eller utenfor. Dersom kostnadene reduseres med mer enn det koster å drive den sentrale innkjøpsorganisasjonen, vil dette være et uttrykk for reduserte transaksjonskostnader som en følge av samordningen. Det finnes lite teori og erfaring som angir størrelsen på en slik forventet transaksjonskostnadseffekt, men vi har gjort grove estimater basert på nordiske erfaringer (se blant annet Oslo Economics 2011) som antagelig er konservative. Svenske Statskontoret har ut i fra en modell utviklet av Ekonomistyringsverket analysert reduksjoner i transaksjonskostnader i det svenske rammeavtalesenteret Statens inköpscentral (Statskontoret 2009). Analysen viste at statsforvaltningens transaksjonskostnader for varer og tjenester som ble anskaffet via rammeavtaler fremforhandlet av Statens inköpscentral ble redusert med 8 prosent. Innsparingen ble beregnet med utgangspunkt i de rammeavtaleansvarlige myndighetenes egne opplysninger og forutsetninger om kostnadene for innkjøp. I vår analyse er det beregnet lav, middels og høy verdi på denne variabel, der den lave verdien legger til grunn en tilnærmet lik transaksjonskostnad med og uten en sentral innkjøpsorganisasjon.

Tabell 6.3 Nyttevariabler i analysen

Variabel

Totalkostnad anskaffelser Volumvekst anskaffelser Kontraktsbredde

Forutsatt verdi

146 mrd NOK (ekskl mva) 1,0 % Alt 1: 1-16 %, alt 2: 5-18 % (2014-2028) 7 PwC, Ecorys, London Economics (2011): Public procurement in Europe – Cost and effectiveness. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 20

Kontraktsadopsjon Besparelse Redusert årlig Transaksjonskostnad (MNOK) Lav: 0-52 % (2014-2028) Mid: 0-65 % (2014-2028) Høy: 0-78 % (2014-2028) Lav: Alt 1: 3-5 %, alt 2: 2-5 % (2014-2028) Mid: Alt 1: 7-15 %, alt 2: 5-15 % (2014-2028) Høy: Alt 1: 8-18 %, alt 2: 6-18 % (2014-2028) Lav: Alt 1: -15--15, alt 2: -15--15 (2014-2028) Mid: Alt 1: -23-98, alt 2: -47-113 (2014-2028) Høy: Alt 1: -23-323, alt 2: -47-368 (2014-2028)

6.1.4 Omregning fra statsfinansielt overskudd til samfunnsøkonomisk nettonytte

Statens besparelse er ikke nødvendigvis en besparelse i samfunnsøkonomisk forstand. Det kan tenkes at redusert pris for statlige anskaffelser kun er en overføring av overskudd fra de private leverandørene til staten, slik at det blir et nullsumspill for samfunnet totalt. En slik effekt kalles en fordelingseffekt, og fordelingseffekter inngår ikke i den samfunnsøkonomiske nasjonale nettonytten. Størrelsen på denne fordelingseffekten avhenger av to faktorer:

Andelen av leveransene til staten som norske virksomheter står for:

Dersom leverandørene er utenlandske, tilfaller overskuddet hos leverandøren utlendinger, og utlendingers nytte inngår ikke i den samfunnsøkonomiske nytten. All besparelse som stammer fra kjøp fra utenlandske virksomheter er således en samfunnsøkonomisk nytte og ikke en fordelingseffekt. Vi har lagt til grunn at andelen utenlandske leverandører til staten er lik andelen utenlandskkontrollerte foretak i Norge i 2010, målt i omsetning (kilde SSBs tabell 08085).

Andelen av prisreduksjonen som følger av samordnede innkjøp som gir en reduksjon i de norske leverandørenes fortjeneste:

Dersom redusert pris gir en tilsvarende reduksjon av overskuddet hos en norsk leverandør, er dette en typisk fordelingseffekt, der den private leverandørens nytte reduseres med like mye som statens nytte øker. Men det kan argumenteres for at prispress skaper innovasjon som igjen reduserer kostnadene for å produsere varen/tjenesten som leveres til Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 21

staten. Da vil ikke reduksjonen i leverandørens overskudd bli like stor som reduksjonens i statens kostnad, og det vil frigjøres ressurser til annet bruk i samfunnet. Denne effekten vil være en samfunnsøkonomisk nytteeffekt. Her er det svært krevende å finne erfaringstall, så vi har uten vesentlig dekning forutsatt at 20 % av prisreduksjonen tas i form av effektivisering, mens 80 % tas som en reduksjon i overskuddet.

Tabell 6.4 Samfunnsøkonomisk fordelingseffekts-variabel i analysen

Variabel

Andel norske leverandører Andel effektivisering Fordelingseffekt

Forutsatt verdi

75 % 20 % 60 % (75 %*(1-20 %))

6.1.5 Analysemodell

Variablene som er beskrevet over inngår i en analysemodell som illustrert under. Alle variabler defineres for hvert år i analyseperioden, og alle størrelser neddiskonteres til 2013-kroner.

Figur 6.1 Illustrasjon av analysemodell med hovedvariabler

Kilde: Oslo Economics Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 22

6.2 Resultat prissatte effekter

Når vi beregner nåverdier over en 15-årig analyseperiode, med variable slik de er presentert over, fremkommer den diskonterte nytten for den norske stat og det norske samfunn av tiltaket, i 2013-kroner. For å fremstille mernytten knyttet til tiltaket, må vi justere for nytten i 0-alternativet. Som det fremgår over, er det knyttet usikkerhet til utviklingen av flere av variablene i tidsperioden, og for å få frem denne usikkerheten har vi på flere variable utarbeidet lave og høye anslag i tillegg til det mest sannsynlige anslaget. I figurene under har vi vist nåverdien for mernytten knyttet til samordningen av statlige anskaffelser, når vi legger til grunn lave, middels og høye verdier på variablene for henholdsvis prisreduksjon og transaksjonskostnadsreduksjon, og når vi kombinerer lave verdier for begge variable, middels verdier for begge variable og høye verdier for begge variable.

Figur 6.2 Nåverdi av netto statsfinansiell nytte, lavt, høyt og middels anslag, mill. kr

Kilde: Oslo Economics Først er det verdt å merke seg at nåverdien aldri er negativ, selv med lavt anslag på begge verdiene. Det betyr isolert sett at tiltaket bør gjennomføres. Det er også verdt å merke seg at alternativ 2, der det opprettes en sentral statlig innkjøpsorganisasjon som begynner å arbeide med et forholdsvis bredt spekter av innkjøpskategorier, kommer noe bedre ut enn alternativ 1, der det opprettes en Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 23

sentral statlig innkjøpsorganisasjon som begynner med å konsentrere seg om IKT innkjøp. Det betyr at alternativ 2 isolert sett er å foretrekke. Det fremgår av figuren at usikkerhetsspennet (avstanden fra lavt anslag til høyt anslag) er betydelig større på variabelen prisreduksjon enn på variabelen transaksjonskostnadsreduksjon. Det tilsier at man i implementeringen av en sentral statlig innkjøpsorganisasjon bør konsentrere arbeidet mer om å bygge kompetanse og strukturer som sikrer gode rammeavtaler som tas i bruk av mange (og dermed bevege seg i retning det høye anslaget for prisreduksjon, enn om å redusere antall innkjøpsmedarbeidere i staten mest mulig (selv om man da risikerer å bevege seg i retning det lave anslaget for transaksjonskostnadsreduksjon). Vi anser at staten, som det mest sannsynlige anslaget, vil kunne ha en mernytte ved samordning av innkjøp på drøyt 12,5 milliarder kroner i alternativ 2, og drøyt 11,5 milliarder kroner i alternativ 1, når vi diskonterer effektene til 2013-kroner. Disse summene er altså besparelser for staten, men som vi har argumentert for over, er noen av disse besparelsene såkalte fordelingseffekter, fordi private virksomheter vil ha tilsvarende redusert fortjeneste. Når vi justerer for disse fordelingseffektene, ser vi den samfunnsøkonomiske mernytten av samordning av statlige anskaffelser, slik det er illustrert i figuren under. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 24

Figur 6.3 Nåverdi av netto samfunnsøkonomisk nytte, lavt, høyt og middels anslag, mill. kr

Kilde: Oslo Economics Det samfunnsøkonomiske bildet skiller seg ikke i stor grad fra det statsfinansielle, med unntak for at det generelle nivået er lavere – fortsatt gjelder det at nåverdien aldri blir negativ, og at alternativ 2 er bedre enn alternativ 1. Men det er verdt å merke seg at det er mindre forskjell på usikkerhetsspennet for transaksjonskostnader og usikkerhetsspennet for prisreduksjon enn hva som er tilfellet for det statsfinansielle. Dette skyldes at enhver reduksjon i transaksjonskostnad er samfunnsøkonomisk nytte, mens det bare er en andel av prisreduksjonen som er samfunnsøkonomisk nytte. Vi anser at samfunnet, som det mest sannsynlige anslaget, vil kunne ha en mernytte ved samordning av innkjøp på drøyt 7 milliarder kroner i alternativ 2, og drøyt 6,5 milliarder kroner i alternativ 1, når vi diskonterer effektene til 2013 kroner.

6.2.1 Følsomhet for andre rente- og levetidsforutsetninger

Vi har beregnet hvilke utslag andre forutsetninger for henholdsvis kalkulasjonsrente og prosjektets levetid gjør for den statsfinansielle nettonytten. Resultatene fremkommer i figurene under: Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 25

Figur 6.4 Følsomhet ved forskjellige forutsetninger for rente og levetid, statsfinansiell nytte

Kilde: Oslo Economics

Figur 6.5 Følsomhet ved forskjellige forutsetninger for rente og levetid, statsfinansiell nytte

Kilde: Oslo Economics Vi ser at selv med 10 års levetid og 6 % kalkulasjonsrente har begge alternativene positive utfall både statsfinansielt og samfunnsøkonomisk. Resultatene anses dermed for å være forholdsvis robuste. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 26

7 Ikke-prissatte effekter

I samfunnsøkonomiske analyser skal man så langt som mulig prissette effekter som oppstår som følge av det aktuelle tiltaket. Enkelte effekter er imidlertid vanskelig å tallfeste. Grunnen kan både være at virkningene skjer på ikke-kvantifiserbare områder eller at informasjonsgrunnlaget er svært usikkert. Disse effektene er her håndtert kvalitativt.

7.1 Metode for vurdering av ikke-prissatte effekter

Effektene som ikke prissettes i en samfunnsøkonomisk analyse vurderes i henhold til rammeverket for vurdering av ikke-verdsatte/ikke-prissatte effekter (den såkalte pluss-minus metoden). Analysen følger Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet 2005).

Figur 7.1 Modell for å beregne konsekvens av alternativene

Kilde: Oslo Economics For lettere å følge vurderingen av de ikke-prissatte effektene forklarer vi her de tre begrepene som står sentralt ved bruk av denne metoden: Betydning, omfang og konsekvens.  Det første trinnet er å gjøre en vurdering av betydningen tiltaket antas å ha for samfunnet. I stedet for å sette et tallanslag, etablerer man et gitt antall kvalitative kategorier fra liten til stor betydning, og plasserer deretter den Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 27

  aktuelle effekten i riktig kategori. Vi har benyttet kategoriene: liten – middels – stor. Vurderingen gjøres uavhengig av alternativene, slik at en effekt vil ha samme samfunnsbetydning for alle alternativene. Neste trinn i metoden er å vurdere graden av disse endringene, dvs. omfanget tiltaket antas å ha for samfunnsutviklingen. Vi har benyttet syv kategorier for omfang: stort negativt omfang, middels negativt omfang, lite negativt omfang, intet omfang, lite positivt omfang, middels positivt omfang og stort positivt omfang. Med konsekvens menes summen/kombinasjonen av betydning og omfang av alternativet for samfunnet. Konsekvensen ses alltid i forhold til 0 alternativet, slik at en negativ konsekvens betyr at alternativet kommer dårligere ut enn 0-alternativet, mens positiv konsekvens betyr at alternativet kommer bedre ut enn 0-alternativet. For en nærmere beskrivelse av pluss-minusmetoden og betydning, omfang og konsekvens, se kapittel 4.5 i Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet 2005). Vi har identifisert følgende ikke-prissatte effekter: 8  Effekter for: o Miljø o Innovasjon o Samfunnsansvar  Innkjøperkompetanse  Virkning for markedet og små og mellomstore bedrifter  Styring av offentlige anskaffelser  Standardisering via kjøp av likere varer og tjenester  Transaksjonskostnader hos private leverandører 8 Effektene er først og fremst identifisert gjennom de to nevnte Oslo Economics studiene av samordning av innkjøp. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 28

 Beredskap Nedenfor drøfter vi disse alle disse effektene nærmere.

7.2 Miljø

Hensynet til miljøet er hjemlet i Lov om offentlige anskaffelser, jamfør § 6 hvor det fremgår at innkjøperne skal ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser ved planleggingen av et innkjøp. Regjeringen ønsker mest mulig bærekraftig forbruk og produksjon av varer og tjenester, jamfør

St. meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp

. Det er et mål at offentlig sektor skal etterspørre varer og tjenester som er produsert etter høye miljømessige standarder, fremgår det av stortingsmeldingen. Hensynet til miljøet kan ivaretas ved at offentlige innkjøpere stiller miljøkrav i kravspesifikasjoner, og tas i bruk i de tilfeller der det er relevant. Kravene kan være åpent formulert «Det er stilt miljøkrav i anskaffelsen» eller mer konkret «Varen/tjenesten skal bidra til reduksjon av elektrisitet». Hvorvidt det stilles miljøkrav eller ikke synes å være lite påvirket av hvordan innkjøpsarbeidet organiseres. Det kan imidlertid tenkes at dersom et rammeavtalesenter bidrar til økt/bedret kompetanse om offentlige anskaffelser kan dette igjen få konsekvenser for hensynet til miljøet ved at man alltid setter miljøkrav for innkjøp hvor det er relevant. Oppfølging av miljøkrav i offentlige anskaffelser kan understøttes og forsterkes ved etablering av et rammeavtalesenter ved staten ut i fra økt kjøpermakt får bedre vilkår til å stille miljøkrav i anskaffelsene. Ut i fra dette antas det å være en positiv konsekvens for miljø ved oppretting av et statlig rammeavtalesenter. Forskjellene mellom alternativ 1 og 2 antas å være små, men ved å begynne bredt antas det at det kan være en positiv konsekvens for miljøet noe raskere enn for alternativ 1.

Tabell 7-1 Vurdering av konsekvens for miljø

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis +++ Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 29

2: Begynne bredt +++ (+) Kilde: Oslo Economics

7.3 Innovasjon

Innovasjon i innkjøp er ikke et krav i lov eller forskrift, men så lenge ikke innovasjon fører til forskjellsbehandling av aktører er ikke regelverket til hinder for dette, ifølge St.meld nr. 36 (2008-2009)

Det gode innkjøp

. I kraft av sin størrelse kan myndighetene som innkjøper påvirke utviklingen av det private næringsliv, og har på denne måten mulighet til å bidra til innovasjon og næringsutvikling. I St. meld. nr. 7 (2008-2009)

Et nyskapende og bærekraftig Norge

defineres innovasjon som: «en ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, anvendelse eller organisasjonsform som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomiske verdier» God markedsdialog og grundig behovsanalyse i forkant av anskaffelsen kan fremme innovasjon. Spesifisering av en ønsket funksjon eller ytelse som man ønsker å anskaffe i konkurransegrunnlaget i stedet for å be om en spesifikk vare eller tjeneste. Få og store innkjøp, at mange produkter anskaffes samtidig og kortvarige konkurranser kan på den annen side bidra til å svekke innovasjon. Det er ikke opplagt hvilken effekt samordning av statlige kjøp kan ha for innovasjon. Erfaringer fra et dansk rammeavtalesenter kan tyde på at det å bidra til innovasjon ikke nødvendigvis blir enklere ved kjøp av varer og tjenester via et statlig rammeavtalesenter. Rammeavtalene gjelder områder som ikke egner seg for innovasjon. Eksempler som nevnes er kontorrekvisita. På den annen siden kan økt kjøpermakt for staten kan gi bedret mulighet for å stille krav om innovasjon i det staten blir en større kunde på leverandørmarkedene. En representant for en tilsvarende organisasjon i Sverige mener at hensynet til innovasjon bedre kan ivaretas når staten kjøper varer og tjenester sentralisert, og har gode erfaringer med å sette ytelses-/funksjonskrav ved kjøp av IKT-utstyr. Det antas å være en positiv konsekvens for innovasjon ved anskaffelser ved oppretting av et statlig rammeavtalesenter. Forskjellen mellom alternativ 1 og 2 er Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 30

trolig liten, men ved å begynne bredt kan positive konsekvenser for innovasjon i anskaffelser oppnås raskere, slik at alternativ 2 her vurderes å gi størst positiv konsekvens.

Tabell 7-2 Vurdering av konsekvens for innovasjon

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt ++ ++ (+) Kilde: Oslo Economics

7.4 Samfunnsansvar

Ifølge St. meld. nr. 36 (2008-2009)

Det gode innkjøp

skal det offentlige ta samfunnsansvar ved å bidra til etisk og sosialt forsvarlig produksjon, handel og forbruk. Regjeringen har som mål at myndighetene skal etterspørre varer og tjenester etter høye etiske standarder. I lov om offentlige anskaffelser § 6 nevnes det også at det skal tas hensyn til universell utforming ved planleggingen av et kjøp, noe som også kan sies å falle inn under begrepet samfunnsansvar. Samfunnsansvar i offentlige anskaffelser kan innebære at offentlige virksomheter stiller krav til leverandører om at denne skal vurdere forholdene i sin egen leverandørkjede, for eksempel knyttet til arbeidsforhold. Dette kan imidlertid være krevende å håndheve i praksis. Økt kjøpermakt for staten kan gi større mulighet til å stille krav om samfunnsansvar i det staten blir en større kunde på leverandørmarkedene, men opprettelse av et statlig rammeavtalesenter vil sannsynligvis ikke i seg selv føre til at det i større grad tas samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Det antas at konsekvensen for samfunnsansvar ved anskaffelser ved oppretting av et statlig rammeavtalesenter er positiv. Forskjellene mellom alternativ 1 og 2 er trolig små, men ved å begynne bredt (alternativ 2) kan den positive konsekvensen for ivaretakelsen av samfunnsansvar i anskaffelser oppnås raskere.

Tabell 7-3 Vurdering av konsekvens for samfunnsansvar

Alternativ Konsekvens

Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 31

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt ++ ++ (+) Kilde: Oslo Economics

7.5 Innkjøperkompetanse

Samordning av innkjøp i et statlig rammeavtalesenter gir muligheter for å bygge opp kompetanse om offentlige innkjøp. De ansatte kan her få bredere kompetanse gjennom arbeid i tverrfaglige team, noe som kan utvikle innkjøpsfunksjonen. Dyktige fagpersoner vil trolig tiltrekkes av å jobbe i et fagmiljø. Bredere erfaring med offentlige innkjøp kan igjen gi grunnlag for mer målrettede kjøp av varer og tjenester slik at man sikrer at det offentlige gjør relevante kjøp av varer og tjenester med kvalitet som er tilpasset virksomhetenes behov. Høy kompetanse om offentlige anskaffelser kan også innebære mer effektive prosesser og lavere transaksjonskostnader via redusert tidsbruk. Solid innkjøperkompetanse kan også bidra til lavere pris og generelt bedre vilkår for avtalene. Økt kompetanse kan føre til færre feil og brudd på regelverket for offentlige anskaffelser, og dermed også færre Kofa-klager. Denne effekten kan særlig gjøre seg gjeldende for små virksomheter med lite kunnskap og ressurser. Ved samordning er det potensial for bedre kvalitet på utlysninger og i anskaffelsesprosessen som helhet. I tillegg til økt kompetanse på de innkjøpene som rammeavtalesenteret foretar, så kan det tenkes at mer sentraliserte statlige innkjøp kan gi større mulighet for rådgivning til innkjøpere i de statlige virksomhetene. Rådgivning om offentlige anskaffelser er ulikt organisert i de øvrige nordiske landene. I Finland yter det statlige rammeavtalesenteret Hansel Oy rådgivning om prosesser og regelverk til sine statlige kunder, som betaler en avgift for tjenesten. I Sverige tilbyr en egen enhet i Statens inköpscentral rådgivning om offentlige innkjøp. Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKI) og Statens Indkøb i Danmark tilbyr per i dag ikke rådgivning til offentlige innkjøpere. I Norge har Difi ansvar for å gi råd til statlige virksomheter om ledelse, styring og organisering av offentlige innkjøp, elektronisk handel og regelverket for offentlige anskaffelser. Et rammeavtalesenter kan være et supplement til Difi. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 32

Vår vurdering er at opprettelse av et statlig rammeavtalesenter vil styrke den innkjøpsfaglige kompetansen i statlig sektor. Trolig vil den positive konsekvensen være større i alternativ to, hvor man begynner bredt, enn ved alternativ 1, hvor man begynner enkeltvis, siden den positive konsekvensen realiseres raskere.

Tabell 7-4 Vurdering av konsekvens for kompetanse

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt +++ +++ (+) Kilde: Oslo Economics

7.6 Virkning for markedet og små og mellomstore bedrifter

Et statlig rammeavtalesenter vil gi staten økt kjøpermakt, noe som kan være uheldig for konkurransen. Utlysning av store oppdrag kan favorisere store leverandører, og gå på bekostning av mindre leverandører og bidra til redusert konkurranse i leverandørmarkedene. Dersom denne utviklingen fortsetter over tid, kan leverandørmarkedet bli preget av store tilbydere, og gi monopolistiske leverandørmarkeder. Markeder hvor staten utgjør en dominerende kjøper er særlig sårbare. I markeder hvor det er svak konkurranse blant tilbyderne kan imidlertid økt statlig kjøpermakt styrke konkurransen. Rammeavtaler hvor innkjøpsvolumene ikke er definert kan også bidra til at færre leverandører ønsker å delta i konkurransene, siden de ikke har informasjon om hvor stort volum som reelt sett vil bli omsatt i avtalen (Sigma 2011). Monopoliserte leverandørmarkeder kan forverre vilkårene for små og mellomstore bedrifter 9 . Små og mellomstore bedrifter står for en betydelig andel av omsetning og sysselsetting i Norge. 9 Små og mellomstore bedrifter omtales ofte som foretak med under 100 ansatte, jamfør definisjon fra

Små bedrifter – store verdier, Regjeringens strategi for små og mellomstore bedrifter

, utgitt av Nærings- og handelsdepartementet, 26. mars 2012. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 33

Rammeavtalesentrene i Sverige og Danmark tilsier at opprettelse av rammeavtalesentre har hatt mindre negativ effekt på konkurransen og små og mellomstore bedrifters vilkår enn forventet i forkant av opprettelsen av rammeavtalesentrene. Svenske myndigheter har for eksempel delt opp store kontrakter slik at også mindre virksomheter har mulighet til å delta i konkurranser. Innkjøp av overnatting og konferanser kan for eksempel deles opp i mindre kontrakter for eksempel etter geografisk område. I Danmark har innkjøpssentrene erfart at små og mellomstore virksomheter ivaretas ved at flere selskap går sammen og danner konstellasjoner som legger inn tilbud på store oppdrag. Ut i fra en sammenliknende analyse av organisasjon, dekningsgrad, målsetninger, finansieringsmodeller og rammeavtale-typer i sentraliserte rammeavtalesentre i utvalgte medlemsstater (Sigma 2011), er små og mellomstore bedrifter godt representert i rammeavtalesentre i Europa. Rammeavtalesenteret i Sverige har selv sett nærmere på sine tilbydere av varer og tjenester. Om lag 70 prosent av bedriftene som har rammeavtaler i Sverige er små og mellomstore bedrifter, og bedriftsgruppen er i denne sammenheng definert som bedrifter med færre enn 200 ansatte. Sigmas undersøkelser i flere land viser at bruk av små og mellomstore bedrifter varierer mellom produktområder. Små og mellomstore bedrifter er godt representert på noen områder, mens for andre produktområder er det kun store firmaer blant leverandørene (Sigma 2011). Vår vurdering at opprettelse av et statlig rammeavtalesenter i noen grad kan ha negativ påvirkning på konkurransen og forverre vilkårene for SMB-ers eksistens. Det antas å være små forskjeller for alternativ 1 og 2 for denne effekten.

Tabell 7-5 Vurdering av konsekvens for marked og SMB-er

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt -- -- (-) Kilde: Oslo Economics

7.7 Styring av offentlige anskaffelser

Det er flere mål knyttet til offentlige anskaffelser i Norge i dag, både knyttet til innkjøpsprosessen og resultatet av innkjøpet. Formålet med lov om offentlige Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 34

anskaffelser er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Samtidig skal innkjøpene fremme innovasjon og det skal stilles miljøkrav og samfunnsmål ved anskaffelsene. For å sikre at målene oppnås, er god styring av offentlige anskaffelser nødvendig. Det offentlige kjøper inn for svært store summer i Norge. Det er derfor av stor betydning for samfunnet at styringen av anskaffelsene blir så god som mulig. I dag er styringen på tvers av statlige virksomheter til dels mangelfull, blant annet fordi det mangler aggregerte data om offentlige anskaffelser i statlige virksomheter. Opprettelse av et statlig rammeavtalesenter kan gi bedre muligheter for analyse av kostnader og ivaretakelse av regelverk og lignende, og dermed også legge bedre til rette for styring. Mer målrettede kjøp kan bidra til at staten kjøper varer og tjenester som er i tråd med deres behov og som har tilstrekkelig kvalitet. Det kan også tenkes at et rammeavtalesenter kan bidra til økt standardisering av prosesser, og dette kan i neste omgang gi bedre styring. Det antas at konsekvensen ved alternativ 2 er noe mer positiv enn for alternativ 1, siden forbedret styring kan realiseres raskere i dette alternativet.

Tabell 7-6 Vurdering av konsekvens for styring av offentlige anskaffelser

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt +++ +++ (+) Kilde: Oslo Economics

7.8 Standardisering via likere kjøp av varer og tjenester

Opprettelsen av et statlig rammeavtalesenter vil trolig føre til mer enhetlige innkjøp. Det kan gi både fordeler og ulemper. Fordelen er at kostnaden til vedlikehold og støttefunksjoner kan reduseres, siden det er færre produkttyper å forholde seg til. Ulempen er at likere kjøp av varer og tjenester gir mindre fleksibilitet for de statlige virksomhetene siden de ikke lenger kan velge fritt. Selv om rammeavtalesenteret legger opp til å tilby flere typer varer og tjenester vil den enkelte statlige virksomhets fleksibilitet bli redusert. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 35

Det er vanskelig å veie fordelene og ulempene ved økt standardisering, men vi har her for enkelhets skyld lagt til grunn at effektene utlikner hverandre slik at konsekvensen samlet er uendret.

Tabell 7-7 Vurdering av konsekvens for standardisering via likere innkjøp av varer og tjenester

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis 0 2: Begynne bredt 0 Kilde: Oslo Economics

7.9 Transaksjonskostnader hos private leverandører

Opprettelsen av et statlig rammeavtalesenter vil medføre færre anbudskonkurranser for varene og tjenestene som er omfattet av rammeavtalesenterets produktkategorier. En PwC-rapport har beregnet at den samlede anbudskostnaden for oppdragsgivere og leverandører i Norge utgjør ca. 4 prosent av den totale innkjøpsverdien.

10 Det tilsvarer om lag 16 milliarder kroner per år.

11 PwCs analyse konkluderte videre med at leverandørene bærer størstedelen av transaksjonskostnadene - anslagsvis 75 prosent. Rapporten viser videre at rammeavtaler er innkjøpsprosedyren som er minst kostnadskrevende sammenliknet med andre prosedyrer. Funnene fra PWC-rapporten tilsier derfor at et statlig rammeavtalesenter kan redusere leverandørenes transaksjonskostnader. Forskjellene mellom alternativ 1 og 2 er små, men alternativ 2 kommer noe bedre ut siden gevinsten kan oppnås raskere i dette alternativet. 10 PwC, Ecorys, London Economics (2011): Public procurement in Europe – Cost and effectiveness. 11 Tallet er beregnet ut i fra samlede utgifter for det offentliges kjøp av varer og tjenester som i 2011 utgjorde om lag 400 milliarder kroner. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 36

Figur 7.2 Vurdering av konsekvens for transaksjonskostnader hos private leverandører

Alternativ Konsekvens

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt +++ +++ (+) Kilde: Oslo Economics

7.10 Beredskap

Økt samordning av innkjøp kan i prinsippet påvirke beredskapen. Det kan for eksempel tenkes at sentraliserte innkjøp i et statlig rammeavtalesenter gir bedre muligheter til å etablere beredskapslagre for varer og tjenester, legge planer for distribusjon av varer og tjenester i kriser og lignende. Etter vårt syn vil imidlertid et statlig rammeavtalesenter stort sett kjøpe inn varer og tjenester det ikke er nødvendig med beredskapslagre for, typisk møbler, kontorrekvisita, reiser og overnatting og lignende. Beredskap på energiområdet håndteres i stor grad på andre måter enn innkjøp/lagerhold (Norges vassdrags- og energidirektorat, Statnett, netteselskap med mer). På IKT-området kan det muligens tenkes at samordnede innkjøp har en liten effekt på beredskap. I Oslo Economics rapport 2012-8

Sentralisering av IKT-funksjoner i staten

ble tiltak som sentraliserer IKT-funksjoner, herunder innkjøpsfunksjoner, felles tjenestesenter med ansvar for drift av servere og nettverk med mer vurdert. I analysen fremgår det at: «En god felles statlig kontroll med IKT-drift i virksomhetene er ønskelig ut i fra et beredskapshensyn. Tilgang til IKT-systemer er ikke minst viktig i en krisesituasjon.» Effekten som tiltaket kan ha for beredskap er etter vårt syn trolig liten og settes lik 0. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 37

Tabell 7-8 Vurdering av konsekvens for beredskap

Alternativ

1: Begynne enkeltvis 2: Begynne bredt

Konsekvens

0 0 Kilde: Oslo Economics

Resultat ikke-prissatte effekter Tabell 7.9 er vurderingene av de identifiserte ikke-prissatte effektene

oppsummert.

Tabell 7.9 Oppsummering av ikke-prissatte effekter i de ulike alternativene

Miljø Inno vasjon Sam funns ansvar Innkjøper kompetanse Virkning for marked og SMB-er Styring Standard isering via likere kjøp Transaksjons kostnader private Beredskap

1: Begynne enkeltvis ++ ++ 2: Begynne bredt +++ +++ ++ +++ ++ +++ -- -- (-) ++ +++ 0 0 +++ +++ (+) 0 0 Kilde: Oslo Economics Sammenlignet med nullalternativet fremstår alternativ 2 som noe bedre enn alternativ 1. Alternativ 2 er bedre enn alternativ 1 på seks effekter, og dårligere enn alternativ 1 på en effekt. Forskjellene skyldes i all hovedsak at effektene inntreffer raskere i alternativ 2 enn i 1. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 38

8 Fordelingseffekter

Som redegjort for over vil innføringen av en sentral innkjøpsorganisasjon kunne medføre en omfordeling fra private leverandørvirksomheter til statlige virksomheter, dersom den sentrale innkjøpsorganisasjonen lykkes i å redusere statens innkjøpspriser. Dersom omorganiseringen også medfører reduserte transaksjonskostnader, vil det kunne bety at enkelte ansatte som arbeider med innkjøp i staten i dag blir overtallige. Det kan også være en indirekte fordelingseffekt ved at private leverandører som får redusert pris på sine leveranser til staten, finansierer dette inntektsbortfallet ved å effektivisere produksjonen, og dermed redusere antall ansatte. Selv om den jevne skattebetaler vil få økt nytte ved mer effektiv ressursbruk i staten, vil hver enkeltperson som mister jobben bli negativt påvirket av tiltaket. Disse effektene anses likevel ikke som vesentlige nok til å svekke alternativ 1 eller 2 nevneverdig. I en samfunnsøkonomisk forstand vil det alltid være fornuftig med mest mulig effektiv ressursbruk, både i staten og private virksomheter, og arbeidskraft og kapital som blir overtallig et sted vil finne anvendelse annet sted i økonomien til høyere avkastning. I Norge, med svært begrenset arbeidsledighet er det antagelig i praksis også slik at de langt fleste overtallige vil finne ny inntektsbringende jobb innen kort tid. For virksomhetene som får lavere priser for sine leveranser vil dette kunne være en spore til mer effektiv ressursbruk i deres produksjonslinjer, noe som igjen gir en bedre samfunnsøkonomisk utnyttelse av knappe ressurser, og mulighet til bedret markedsposisjon for virksomheter etter gjennomførte lønnsomhetstiltak. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 39

9 Budsjettmessige konsekvenser, gevinstrealisering og risiko

Budsjettmessige konsekvenser av 0-alternativet, alternativ 1 og 2 for den statlige

enheten der den sentrale innkjøpsorganisasjonen plasseres, fremgår av Tabell 9.1.

Tabell 9.1 Alternativenes budsjettmessige konsekvenser for Staten 2014–2019, mill. 2013-kr

0 alternativet Alternativ 1

2014

0 23

2015

0 21

2016

0 16

2017

0 3

2018

0 0

2019

0 0 Alternativ 2 47 30 17 0 0 0 Kilde: Oslo Economics Finansieringsbehovet som fremstilles over forutsetter at innkjøpssenter får en ekstern finansiering fra leverandørene de første fem år på 2,5 % av omsetningen, deretter 2 % av omsetning i år seks til ni, og deretter en gradvis nedtrapping frem til 0,75 % i slutten av analyseperioden. Disse andelene kan justeres opp, for å gi et mindre behov for statlig finansiering av enheten. I nullalternativet tilføres ikke ekstra midler over statsbudsjettet. Den effektiviseringen som her foregår, er i seg selv lønnsom for den enkelte statlige virksomhet. Erfaringer fra rammeavtalesentre i andre europeiske land viser at det krevende å anslå reduserte priser og transaksjonskostnader som følge av mer sentraliserte kjøp. Sammenlikninger av listepriser før og etter opprettelse av rammeavtalesenter/kjøp av varer og tjenester via rammeavtaler viser vanligvis innsparinger på 20 til 50 prosent. Enkelte rammeavtalesentre har også forsøkt å måle sparte prosesskostnader og finner betydelige innsparinger. Undersøkelser fra Sverige og Finland viser totale innsparinger for priser og transaksjonskostnader for hvert land per år på om lag 100 til 150 millioner euro (Sigma 2011). Sammenlikninger av listepriser før opprettelse av rammeavtalesentre med priser via rammeavtalesentre kan være en uhensiktsmessig metode siden listepriser og standardvilkår for avtaler ikke er relevant sammenlikningsgrunnlag. Det er Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 40

vanskelig å måle innsparinger via samordning siden det er vanskelig å observere den kontrafaktiske resultatet for sentraliserte kjøp av varer og tjenester, samt forskjeller i priser og vilkår som genereres av en alternativ innkjøpsmetode. Sigma (2011) har identifisert forutsetninger for å lykkes, samt risikofaktorer. Som suksessfaktorer nevnes støtte fra eierne, tydelig mandat for rammeavtalesenteret, gode relasjoner med kunder og leverandører, oppnåelse av gode vilkår og priser i avtalene for å sikre legitimitet og lojalitet for virksomheten og god kompetanse hos rammeavtalesenteret. Risikofaktorer kan være at rammeavtalesenteret ikke tilpasser seg de ulike interessentenes behov (kunder, tilbydere og eiere) og ikke tilbyr attraktive vilkår. En indikasjon på om rammeavtalesenteret er vellykket kan være å observere senterets omsetning av varer og tjenester. Dette vil være en særlig god indikasjon på hvor attraktivt rammeavtalesenteret dersom det er frivillig å kjøpe varer og tjenester via deres avtaler. Måling av kundetilfredshet kan også gi en indikasjon på om rammeavtalesenteret har suksess (Sigma 2011). Det er rimelig å forvente at implementeringsrisikoen knyttet til alternativ 2 er større enn implementeringsrisikoen knyttet til alternativ 1. Dette kan begrunnes med at alternativ 1 i større grad gir mulighet til å fokusere dedikert på en enkelt innkjøpskategori, og dersom denne kategorien er IKT vil det være gode muligheter til å oppnå gode resultater raskt. Det kan også argumenteres for at det er enklere å bygge gode systemer og rutiner i en liten gruppe enn i en stor, og at en langsommere vekst gir bedre mulighet for å endre kurs underveis, og lære av tidligere feil. Samtidig er konsekvensen av å mislykkes potensielt større i alternativ 2 enn alternativ 1, fordi det er bygget opp en større organisasjon. Det betyr at avviklings- og tilbakestillingskostnaden vil være større i alternativ 2 enn i alternativ 1. Denne ulike implementeringsrisikoen vil være et argument for at det bør være betydelige fordeler knyttet til alternativ 2 dersom man skal akseptere den økte risikoen knyttet til dette alternativet. Men samtidig bør ikke denne argumentasjonen trekkes for langt – den direkte kostnaden av en mislykket implementering er begrenset, siden den sentrale innkjøpsorganisasjonen tross alt er av begrenset størrelse de første årene, også i alternativ 2. Så risikoen man påtar seg når man beslutter å gjennomføre samordning av innkjøp i staten er ikke svært Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 41

stor. Sett at det arbeides i tre fulle kalenderår før en slik organisasjon erklæres å ikke være vellykket, og det besluttes en nedleggelse. Det vil da, selv dersom alternativ 2 er valgt, ha påløp kostnader på totalt 168 millioner kroner i perioden. I tillegg kan det påløpe kostnader for å nedbemanne de 60 ansatte på nedleggelsestidspunktet; hvis det antas at det medfører en kostnad på en halvårslønn per årsverk, vil det medfører ytterligere 18 millioner kroner i kostnad. Totalt innebærer dette da en kostnad på 186 millioner kroner, som opplagt er betydelig, men målt mot det vi anser å være realistisk nåverdi for tiltaket dersom det blir vellykket, er det likevel rimelig å si at implementeringsrisikoen er begrenset. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 42

10 Samlet vurdering

Vi har analysert de prissatte og ikke-prissatte virkningene, samt usikkerhet og fordelingseffekter ved de to tiltaksalternativene og en situasjon der det ikke gjennomføres noe tiltak (0-alternativet). Resultatet av våre vurderinger er

oppsummert i Tabell 10.1.

Tabell 10.1 Samlet vurdering, sammenstilt

Kilde: Oslo Economics Det kan oppnås store positive gevinster av alternativ 2 og ut i en samfunnsøkonomisk vurdering er dette alternativet å foretrekke. Gevinstene er knyttet til spart tid i næringslivet og offentlig sektor, færre regelbrudd, bedre styring, flere leverandører i konkurransene og færre leverandører avvises. Alternativ 1 er også et meget godt alternativ, og det er dette alternativet som bør velges dersom det anses som viktig å minimere implementeringsrisikoen. Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 43

Litteratur

Difi 2011: Difi-rapport 2011:2 Digitalt førstevalg – status for elektroniske tjenester i staten Finansdepartementet 2005: Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Firstventura 2007: Kartlegging av innkjøpsnettverk/miljøer i Norge. For Fornyings- og administrasjonsdepartementet, juni 2007 Karjalainen, K., T. Kiviojo och S. Pellava (2008): ―Yhteishankintojen kustannusvaikutus – Valtion hankintatoimen kustannüüssäästöien selvittäminen ‖ , Helskingin kauppakorkeakoulun julkaisuja, HSE Print B-94, (finnes bare på finsk) Karjalainen, Katri 2009: Challenges of Purchasing Centralization - Empirical Evidence from Public Procurement Karjalainen, Katri 2011: Estimating the cost effects of purchasing centralization— Empirical evidence from framework agreements in the public sector NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser Oslo Economics 2011: Samordning av statlige innkjøp (Oslo Economics-rapport 2011-8) Oslo Economics 2012: Sammenstilling av erfaringer fra samordning av innkjøp (Oslo Economics-rapport 2012-13) I Oslo Economics 2012

Sentralisering av IKT-funksjoner i staten

(Oslo Economics rapport 2012-8) OECD 2011: Centralised Purchasing Systems in the European Union. Sigma Papers, No. 47. OECD Publishing. Hentet fra http://dx.doi.org/10.1787/5kgkgqv703xw-en Nærings- og handelsdepartementet 2008. St.meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge. Tilråding fra Nærings- og handelsdepartementet av 5. desember 2008, godkjent i statsråd samme dag (Regjeringen Stoltenberg II) PwC, Ecorys, London Economics 2011: Public procurement in Europe – Cost and effectiveness. Utarbeidet av på oppdrag fra EU-kommisjonen. Hentet fra Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 44

http://www.nhoservice.no/getfile.php/Filer/Publikasjoner/cost effectiveness_en.pdf

Statskontoret 2009. En effektivare statlig innköpssamordning – analys og förslag. Rapport 2009: 12, august 2009 Besøksadresse: Dronning Mauds gate 10 0250 Oslo Postadresse: 1540 Vika, 0117 Oslo E-post: [email protected]

Telefon: +47 21 99 28 00 Faks: +47 966 30 090 Org. nr.: 993 924 741 www.osloeconomics.no

Gevinstpotensial ved samordning av statlige kjøp – en samfunnsøkonomisk analyse 45