Transcript Last ned publikasjon

En etat under press
En analyse av Barnevernsarbeidet i Drammen
Oxford Research:
2
NORGE
DANMARK
Oxford Research AS
Kjøita 42
4630 Kristiansand
Norge
Telefon: (+47) 40 00 57 93
[email protected]
Oxford Research A/S
Falkoner Allé 20, 4. sal
2000 Frederiksberg C
Danmark
Telefon: (+45) 33 69 13 69
Fax: (+45) 33 69 13 33
[email protected]
SVERIGE
BELGIA
Oxford Research AB
Box 7578
Norrlandsgatan 12
103 93 Stockholm
Telefon: (+46) 702965449
www.oxfordresearch.se
Oxford Research
c/o ENSR
5, Rue Archimède, Box 4
1000 Brussels
Phone +32 2 5100884
Fax +32 2 5100885
[email protected]
© Oxford Research AS
Tittel: En etat under press
Undertittel: En analyse av
barnevernsarbeidet
i
Drammen
Oppdragsgiver: Drammen
kommune, Senter for
oppvekst
Prosjektperiode:
15/8-2011
4/4-
Prosjektleder:
Senior
analytiker Dag Ellingsen
Forfattere: Senior analytiker Dag Ellingsen
Analytiker Tor Egil Viblemo
Analytiker Beate Topland
Kvalitetssikring: Professor
Pär Nygren, Høyskolen i
Lillehammer
Kort sammendrag: Dette
er en analyse av behovene for barnevernstjenester i Drammen kommune,
ressursbruken i etaten, og
en særlig vinkling på forebyggende arbeid og effektiv ressursbruk internt.
Avslutningsvis skisserer vi
et bredere levekårsperspektiv på barnevernets
arbeid.
© Oxford Research AS
3
Oxford Research er et skandinavisk analyseselskap som dokumenterer og utvikler kunnskap i
analyser, evalueringer og utredninger slik at politiske og strategiske aktører kan få et bedre grunnlag for sine
beslutninger. Oxford Research ble etablert i 1995 i København og har selskap også i Norge og Sverige samt
kontor i Brussels.
Se www.oxford.no for mer informasjon om selskapet.
4
© Oxford Research AS
Forord
Oxford Research har arbeidet intensivt med å analysere barnevernet i Drammen våren og sommeren 2011. Det
har vært spennende å analysere etatens arbeid, de behov den skal dekke, samt de mange utfordringene som
ligger i arbeidet med utsatte barn og unge i Drammen i årene som kommer. Vi håper vår situasjonsbeskrivelse,
og de løsningsforslag vi antyder, vil være til nytte.
Vi takker alle de aktører som har bidratt gjennom intervjuer, dokumenter med informasjon og synspunkter
knyttet til evalueringen. Å komme som evaluerende ”gjest” til Senter for oppvekst i Drammen kommune har
vært en ren fornøyelse. Vi har opplevd vennlighet, bistandsvilje og åpenhet på alle nivåer. En særlig takk går til
rådgiver Bente Pallin som har lagt alt så fint til rette for oss – i en ellers hektisk hverdag.
En stor støtte har det også vært å bruke professor Pär Nygren, Høyskolen i Lillehammer, som kritisk gjennomleser og kvalitetssikrer. Han har bidratt med verdifull kunnskap om feltet i vid forstand, og med svært konstruktive bidrag til forslag om hvordan barnevernsarbeidet i Drammen kan drives enda bedre.
Kristiansand, 15. august 2011
Harald Furre
Adm. dir.
Oxford Research AS
© Oxford Research AS
5
Innhold
En etat under press .................................................................................................................................................................. 1
Kapittel 1.
Innledning, sammendrag og endringsforslag ............................................................................................... 9
1.1
Innledning ........................................................................................................................................................... 9
1.2
Transformasjonsprosessen ................................................................................................................................ 9
1.2.1
Fra melding til undersøkelse .............................................................................................................................. 9
1.2.2
Fra undersøkelse til tiltak.................................................................................................................................. 10
1.3
Disposisjon ....................................................................................................................................................... 10
1.4
Kort om metode ................................................................................................................................................ 11
1.5
Sammendrag og forslag til endring................................................................................................................... 11
1.5.1
En etat under press .......................................................................................................................................... 11
1.5.2
Mange levekårsproblemer ................................................................................................................................ 11
1.5.3
Godt arbeid synliggjør behov............................................................................................................................ 12
1.5.4
Noen avvik på tjenestesiden............................................................................................................................. 12
1.5.5
Det kan jobbes bedre forebyggende ................................................................................................................ 12
1.5.6
Det er effektiviseringspotensiale....................................................................................................................... 13
1.6
Størst potensiale utenfor barnevernsetaten ..................................................................................................... 14
1.6.1
Forebygge for å redusere behov ...................................................................................................................... 15
1.6.2
Problemer med befolkningsendrende politikk. .................................................................................................. 15
1.6.3
Arbeid for å kanalisere problemer til bedre egnete aktører .............................................................................. 16
1.7
Prognoser for framtidige barnevernsbehov ...................................................................................................... 17
Kapittel 2.
Behovsprofil.................................................................................................................................................... 19
2.1.1
Om valget av sammenlikningskommuner ......................................................................................................... 19
2.2
Demografi ......................................................................................................................................................... 20
2.2.1
Ikke spesielt høy andel med barn… ................................................................................................................. 20
2.2.2
Nokså mange med enslig forsørger ................................................................................................................. 21
2.3
Utdanning ......................................................................................................................................................... 25
2.4
Arbeidsmarked ................................................................................................................................................. 29
2.4.1
Arbeidsledighet: ................................................................................................................................................ 29
2.4.2
Sysselsetting; ................................................................................................................................................... 29
2.5
Inntekt: .............................................................................................................................................................. 31
2.6
Forbruk av sosiale ytelser: ................................................................................................................................ 31
2.7
Oppsummering behovssiden: ........................................................................................................................... 33
2.7.1
Drammen er ofte blant de mest utsatte kommunene ....................................................................................... 33
6
© Oxford Research AS
Kapittel 3.
Tjenester, meldinger og undersøkelser ........................................................................................................35
3.1.1
Meldinger: Stort press .......................................................................................................................................35
3.1.2
Mange ”egenmeldinger” ....................................................................................................................................37
3.2
Undersøkelser: Høy andel henleggelser ........................................................................................................... 38
3.3
Økonomi ............................................................................................................................................................ 40
3.3.1
Stillingsressurser: Økning i Drammen ...............................................................................................................40
3.4
Barn under tiltak ................................................................................................................................................ 45
3.5
Oppsummering.................................................................................................................................................. 50
3.5.1
Noen avvik på tjenestesiden .............................................................................................................................51
Kapittel 4.
Forebyggende fokus .......................................................................................................................................53
4.1
ICDP.................................................................................................................................................................. 53
4.2
Simba- prosjektet .............................................................................................................................................. 54
4.3
Tigris- prosjektet................................................................................................................................................ 54
4.4
Modellkommune ................................................................................................................................................ 55
4.5
Punktvis oppsummering .................................................................................................................................... 56
Kapittel 5.
Effektivisering og drift ....................................................................................................................................57
5.1
Bakgrunn og problemstillinger........................................................................................................................... 57
5.1.1
Bakgrunn ...........................................................................................................................................................57
5.1.2
Organisering av barneverntjenesten i Drammen ..............................................................................................57
5.1.3
Saksflyt og arbeidsprosesser ............................................................................................................................58
5.2
Problemfokus .................................................................................................................................................... 59
5.2.1
Implementering og organisasjonsutvikling ........................................................................................................59
5.2.2
Sentrale problemstillinger..................................................................................................................................59
5.3
Struktur.............................................................................................................................................................. 59
5.4
Teoretiske perspektiver ..................................................................................................................................... 60
5.4.1
Analysemodell – Implementering av endringer .................................................................................................60
5.4.2
Drivkrefter for endring (bakgrunn) .....................................................................................................................60
5.4.3
Innhold og omfang ............................................................................................................................................61
5.4.4
Kontekst ............................................................................................................................................................61
5.4.5
Prosess og tid ...................................................................................................................................................62
5.4.6
Ledelsesstrategi ................................................................................................................................................62
5.5
Resultater, funn og vurdering ............................................................................................................................ 64
5.5.1
Organisasjonsstruktur .......................................................................................................................................64
5.5.2
Utfordringer og organisasjonsutvikling ..............................................................................................................64
5.5.3
Saksflyt og prosess ...........................................................................................................................................64
5.5.4
Utfordringer og organisasjonsutvikling ..............................................................................................................65
5.5.5
Prosedyrer og rutiner ........................................................................................................................................66
5.5.6
Utfordringer og organisasjonsutvikling ..............................................................................................................66
5.5.7
Ressurser ..........................................................................................................................................................66
© Oxford Research AS
7
5.5.8
Utfordringer og organisasjonsutvikling ............................................................................................................. 66
5.5.9
Annet ................................................................................................................................................................ 68
5.5.10
Oppsummering av resultater og funn ............................................................................................................... 69
Litteraturliste ........................................................................................................................................................................... 70
8
© Oxford Research AS
Kapittel 1.
1.1
Innledning, sammendrag og endringsforslag
Innledning
Drammen kommune har i de siste årene opplevd
et sterkt press på barnevernsetaten. Antallet meldinger har økt kraftig. Etaten har slitt med å møte
de økende saksmengdene. Internt har man opplevd høye fraværsfrekvenser, høy turnover og
mange ubesatte stillinger.
akutte tilfeller der barn må ha hjelp. Det er mange
faktorer og instanser involvert i den prosessen der
barns behov for barnevernstjenester kommer til
uttrykk i en melding til barnevernet:

Foreldre og barna selv er en viktig gruppe
meldere. Deres tillit til barnevernet vil
være avgjørende før de melder sine behov. Grunnleggende vil det også være om
de oppfatter barnevernet som en hjelpeinstans og ikke bare som et kontrollapparat slik man kjenner det fra medieoppslag.
Like avgjørende vil det være om man oppfatter familien (ofte i vid forstand) som
den eneste kompetente enhet til å håndtere barn, eller om man aksepterer offentlige ”inngrep” i familiesfæren.

Skole, barnehage, NAV og politi er også
viktige meldere. Omfanget på deres meldingsaktivitet vil avhenge av om de har
kunnskap som gjør at de ser barns atferd
som uttrykk for underliggende behov for
hjelp. De må også ha mot til å gå inn i de
konfliktene som kan oppstå etter en melding, og ikke minst: De må oppleve barnevernet som kompetent til å avhjelpe problemet.

Barnevernet selv kan generere meldinger
blant annet gjennom godt samarbeid med
instansene over. Kommunale oppvekstmyndigheter kan også generere meldinger
gjennom spesielt fokus på former for
overgrep over for barn, eksempelvis vold
overfor barn i oppdragelsesøyemed.
Denne studien har som mål at Drammen kommune
skal stå bedre rustet i forhold til barnevernsarbeidet. Med bakgrunn i konkurransegrunnlaget for
vårt tilbud på dette prosjektet, er det mulig å peke
ut fire tilnærminger:

Analyse av årsaker til økt behov for tiltak
fra barneverntjenesten i Drammen: Hvor
store behov skal kommunen ha ut fra
dens demografi og levekårssituasjon?

Analyse av nåværende barnevernsarbeid i
et komparativt perspektiv. Gjør man det
”bedre” eller ”dårligere” enn kommuner
som likner Drammen?

Forebyggende fokus: Velger man de rette
tiltakene?

Effektivisering av drift: Hvordan jobbe
”smartere” innenfor trange rammer.
I tillegg til vårt øvrige forebyggende fokus, skal vi
se på barnevernet i samspill med andre instanser
som har med barn og unges oppvekst å gjøre:
Skole, barnehage med mer. Studien vil også ha et
sideblikk til den nåværende og framtidige levekårssituasjonen i kommunen, og hvordan den kan
møtes uten at barnevernet blir tilsvarende overbelastet.
1.2
Transformasjonsprosessen
Vårt overordnete perspektiv på denne analysen, er
et bilde av en prosess, en transformasjonsprosess.
Prosessen går gjennom mange ledd, med behovet
og det eventuelle barnevernstiltaket som de ytterste punktene.
Behov for barnevernstjenester er ikke noe som
transformeres til etterspørsel etter tjenester med
noen form for automatikk, med unntak av helt
© Oxford Research AS
1.2.1
Fra melding til undersøkelse
Når barnevernet først har mottatt en melding,
skjer det en videre ”siling” før bekymringen som
meldingen indikerer eventuelt utløser tjenester
eller ytelser. En betydelig andel meldinger utløser
en henleggelse allerede i første instans (over 17
prosent på landsbasis), og også meldinger som
fører til undersøkelser blir ofte avgjort med henleggelse etter at undersøkelsen er avsluttet (litt
over 50 prosent på landsbasis). Her er de kommu-
9
nale variasjonene betydelige. Også i denne delen
av prosessen vil foreldrenes holdning til barnevernet kunne være avgjørende. Barnevernet kan tilby
for eksempel gratis barnehageplass. Hvis foreldrene avslår fordi de heller vil motta kontantstøtte, vil
saken i praksis ofte kunne ende med henleggelse.
1.2.2
Fra undersøkelse til tiltak
En undersøkelse som ikke gir henleggelse, vil føre
til at det iverksettes tiltak. Tiltakene har svært
forskjellig kostnadsprofil. En anbringelse på fosterhjem kan i flere tilfeller ha en årskostnad på godt
over en halv million kroner, ett år med gratis SFO
kan koste 20 000 kroner. Forskjellige former for
forebyggende programmer (ICDP, Modellkommune, Tigris) kan være enda rimeligere for flere av
programdeltakerne.
Helt avgjørende kan det være når tiltaket settes
inn. En omsorgsovertakelse for en 14-åring med
betydelige atferdsavvik er mye dyrere enn å komme tidlig inn med støtte til foreldrene i de første
barneårene.
På mange av nivåene i prosessen vil det være avgjørende hvordan barnevernsarbeidet er organisert, og hvor effektivt arbeidet gjøres. Hvor raskt
kommer man til de optimale løsningene? Et slikt
perspektiv blir spesielt aktuelt når man er utsatt
for et press som krever at alle ressurser utnyttes
best mulig.
1.3
Disposisjon
Kapittel 2: For å gi et bedre grunnlag for å kalibrere
innsats i forhold til nåværende og framtidige behov, gjennomfører vi en analyse av variabler på
kommunalt nivå som man erfaringsmessig vet
påvirker behovet for barnevernets tjenester. Gjennomgangen vil brukes til å sammenlikne Drammen
med landsgjennomsnittet, samtidig som vi også vil
trekke på en vel så interessant sammenlikning med
fire bykommuner med flere fellestrekk med
Drammen: Fredrikstad, Kristiansand, Sandnes og
Skien.
Hva kan man si om behovet for barnevernstjenester i kommunen? Hva vet man om demografiske og
levekårsmessige variabler som påvirker behovet – i
Drammen, hele landet og i de fire sammenlikningskommunene (Fredrikstad, Skien, Kristiansand og
Sandnes). Her har vi benyttet data fra SSB (Statis
10
tikkbanken), Kommunebarometeret fra Shdir.no og
Skoleporten.no fra Utdanningsdirektoratet.
Kapittel 3: For best å møte nåværende og framtidige utfordringer er det viktig at man har en god
analytisk beskrivelse av hvordan man jobber på
feltet nå og hvordan dette kan forbedres. Vi analyserer denne situasjonen komparativt: Hvordan står
Drammen seg i forhold til de sammenliknbare
kommunene Kristiansand, Fredrikstad, Sandnes og
Skien? Etter en grundig analyse basert på tilgjengelig statistikk fra barnevernsarbeidet, kan vi si noe
om hvordan Drammen likner de andre kommunene, og hvordan kommunen skiller seg ut.
Hva kan vi se av foreliggende statistikk på profilen
av barnevernstjenester, meldinger og undersøkelser for de samme kommunene og landet som helhet? Her har vi brukt data fra SSBs barnevernsstatistikk, data produsert fra Drammen kommune
gjennom deres Visma-database, data fra KOSTRA,
samt data fra BLDs statistikkbank for barnevern.
Dataene fra KOSTRA er de eneste som gir tall fra
alle kommunene som sammenliknes, pluss landet
som helhet. Visma-tallene kan foreløpig bare
sammenliknes med SSBs tall på landsbasis, samt
noen av våre sammenlikningskommuner. BLDtallene inneholder ikke referanse til landstotalen/snittet, men vi har de fleste steder beregnet
dette snittet ved å summere tall for fylkene.
På noen viktige felter skal vi se at Drammen har en
avvikende profil. Disse avvikene har vi tatt med oss
inn i de kvalitative studiene vi har gjort i Drammen,
og søkt å lete opp mulige forklaringer. Disse kvalitative inntrykkene vil bli presentert fortløpende
etter de aktuelle kvantitative funnene.
Kapittel 4: Her analyserer vi det viktige forebyggende arbeidet. Effekter av forebygging analyseres
ved å intervjue sentrale nøkkelpersoner tilknyttet
de ulike tiltakene/prosjektene. Analysen munner
ut i en analyse av resultater i forhold til effekt, som
en funksjon av tiltakenes evne til å begrense behovet for barnevernstjenester. Videre vil analysen
munne ut i forslag til andre tiltak som virker forbyggende i forhold til behovet for barnevernstjenester.
© Oxford Research AS
Kapittel 5 inneholder en gjennomgang og analyse
av barnevernets driftsmessige effektivitet som
gjennomføres i flere trinn og ved hjelp av ulike
metodiske tilnærminger. Vi har benyttet både
intervju, dokumentanalyser og gjennomgang av
kvantitative data. Også her peker vi på forbedringspotensialer for barnevernsarbeidet i Drammen.
Til slutt oppsummerer vi våre inntrykk, peker på
styrker og svakheter ved arbeidet i Drammens
barnevernstjeneste. Vi kommer også med noen
konkrete forslag til tiltak som kan gjøre barnevernsarbeidet i Drammen kommune mer effektivt
og målrettet. Vi vil imidlertid bruke særlig plass på
de levekårsmessige faktorene som på mange måter genererer omganget og karakteren på barnevernsarbeidet i kommunen. Når Drammen har
opplevd slik kraftig økning i antallet meldinger
(som omtalt før i dette kapitlet), kan dette være et
tegn på vellykket barnevernsvirksomhet der man
klarer å transformere behov til meldinger og deretter tiltak. En viktig tese vil være at det viktigste
som skjer i arbeidet med å sikre barn gode oppvekstvilkår skal og må skje utenfor barnevernets
1.4
Her ser vi på to overordnete prosesser:

Prosesser som kan fungere forebyggende i
den forstand at det ikke oppstår behov for
barnevernstjenester. Her tenker vi på
kommunens skolepolitikk, levekårspolitikk
i bred forstand, samt boligpolitikk/befolkningspolitikk.

Prosesser som gjør at andre aktører og instanser enn barnevernet håndterer de
problemene som ellers kan utløse barnevernsmeldinger. Vi tenker her på foreldre,
skole, barnehage mv.
Kort om metode
Denne studien er basert på en sammensetning av
kvantitative og kvalitative tilnærminger, det som
gjerne blir kalt metodetriangulering. De kvantitative statistiske tilnærmingene er kort beskrevet
over. De kvalitative tilnærmingene består av intervjuer med en rekke informanter fra Senter for
1.5
ansvarsområde. Barnevernet må være en form for
siste instans der andre private og offentlige aktører
har kommet til kort. Vi vil peke på noen generelle
satsingsområder som kan fungere som avlastere
for barnevernet.
Oppvekst i Drammen kommune, samt gjennomgang av sentrale dokumenter som på forskjellig vis
beskriver barnevernstjenesten i Drammen. Informantene og dokumentene vil bli nærmere beskrevet i hvert av kapitlene.
Sammendrag og forslag til endring
Vårt overordnete perspektiv på denne analysen er
et bilde av en prosess, en transformasjonsprosess.
Prosessen går gjennom mange ledd, med behovet
og det eventuelle barnevernstiltaket som de ytterste punktene.
Behov for barnevernstjenester er ikke noe som
transformeres til etterspørsel etter tjenester med
noen form for automatikk, med unntak av helt
akutte tilfeller der barn må ha hjelp. Det er mange
faktorer og instanser involvert i den prosessen der
barns behov for barnevernstjenester kommer til
uttrykk i en melding til barnevernet.
© Oxford Research AS
1.5.1
En etat under press
Det overordnete bildet av barnevernet i Drammen
er et bilde av en etat under press. Presset er generert av betydelige problemer på behovssiden. Her
har vi sammenliknet Drammen med landet som
helhet og med et utvalg på fire andre kommuner
med en demografi og levekårsproblematikk som
ad, Skien, Kristiansand og Sandnes.
1.5.2
Mange levekårsproblemer
De utvalgte kommunene likner mye på hverandre,
med delvise unntak for Kristiansand og Sandnes.
Man kan derfor forvente at dette vil gi noenlunde
lik barnevernsprofil for de fire-fem kommunene,
og særlig for Drammen, Skien og Fredrikstad.
11
Drammen er ofte blant de mest utsatte av kommunene:

Mange barn har enslige forsørgere

Antallet barn vokser sterkt, og framskrevet vekst er meget høy

Andelen ikke-vestlige innvandrere er høy,
det samme gjelder andelen av barna som
har ikke-vestlig innvandrerbakgrunn

Barnehageandelen er relativt lav

Relativt lavt utdanningsnivå blant voksne,
kombinert med skoleresultater som er
noe under landsgjennomsnittet på viktige
felter

Andelen med lavinntekt er klart over
landsgjennomsnittet

Drammen skåret dårlig på SSBs levekårsindeks, og indeksen brukt på bydelsnivå
viser en polarisert situasjon.
Andelen innvandrerbarn og barn av enslige mødre
er i andre sammenhenger to av de variablene som
teller mest i forhold til å beregne behovet for barnevernstjenester. Ut fra en slik betraktning, er det
klart at Drammen er den av sammenligningskommunene som skal ha størst behov for barnevernstjenester - hvis altså behovet transformeres
til meldinger til barnevernet. Videre har det selvfølgelig betydning hvordan barnevernet i Drammen bearbeider sakene videre. Det foreligger også
befolkningsframskrivninger som tilsier fortsatt
betydelig vekst i behovene, se pkt 1.7.
1.5.3
Godt arbeid synliggjør behov
Drammen har mange meldinger per 1000 barn,
som forventet. Den høye forekomsten er imidlertid
ikke bare generert av behovet, men kanskje like
mye av at kommunen og etaten har synliggjort
behovet for hjelp gjennom sin kampanje ”Nulltoleranse for vold”. I denne sammenheng har etaten
styrket samarbeidende partnere og fått fram
mange voldssaker som ellers ikke ville blitt kjent.
Dette er igjen mye av forklaringen på det presset
som etaten særlig har opplevd de siste par årene.
1.5.4
Noen avvik på tjenestesiden
Barnevernsetatene generelt har et to-faset silingssystem. Først skal meldinger vurderes i forhold til
behandling eller henleggelse. Her har Drammen en
lav henleggelsesandel. I neste fase arbeider man
med en mer grundig undersøkelse av sakene, før
12
man avgjør om sakene skal føre til tiltak, eller henlegges. Her er Drammens henleggelsesandel svært
høy både i forhold til landsgjennomsnittet og situasjonen i sammenlikningskommunene.
Denne problematikken kommer tydeligere fram i
forhold til effektivitetspørsmålet som vi ser på
seinere. Her er problemet at den store henleggelsesandelen ser ut til å skyldes blant annet to faktorer: En manglende evne til å prioritere tydeligere i
meldingsfasen. En manglende mulighet til å få
foreldre til å innse familiens og barnets behov for
for eksempel å motta barnehageplass. Det siste
problemet kan muligens medføre at man ikke får
satt inn rimelige og brede tiltak tidlig, men må
svare med dyrere tiltak seinere i barnets oppvekst.
Dette med høye utgifter til hjelp utenfor familien
er et av de tydeligste avvikene i Drammen i forhold
til sammenlikningskommunene og landsgjennomsnittet. Her bør det gjennomføres en grundigere
studie for å få en forklaring på forskjellene.
Men samlet sett likner Drammen mer på de andre
kommunene her enn på behovssiden. Viktig er det
også å merke seg at Drammen likner mest på Fredrikstad og Skien på tjeneste- og økonomisiden enn
de likner på de andre kommunene. Dette er da
også å forvente som vi så i kapittelet om behov.
Vi har også noen bekymringer i forhold til hvordan
det prisverdige initiativet mot vold blant annet i
oppdragerøyemed transformeres til en relativt
beskjeden innsats fra barnevernets side i mange
saker. Hvilke signaler sender dette til de impliserte
grupper?
Mer kvalitativt betraktet har Oxford Research og
professor Nygren merket seg en tilbøyelighet til å
velge rimelige og ofte litt upresise tiltak i de tilfeldig valgte sakene. Er det slik at presset mot etaten,
koblet med mange familiers vegring mot å motta
hjelp, gjør at man involverer seg for lite?
1.5.5
Det kan jobbes bedre forebyggende
Drammen kommune benytter seg av en bred portefølje av forebyggende tiltak i barnevernet. Vi har
her konsentrert oss om de fire prosjektene ICDP
(foreldreveiledning), Tigris (tiltak mot foreldre med
rusproblemer), Simba (tiltak mot barnefattigdom)
og modellkommune (tiltak mot vold mot barn med
foreldre med psykiske problemer og/eller rus). Vi
vil påpeke følgende problemfelter i forhold til
hvordan disse fire modellene brukes:
© Oxford Research AS

Ingen av tiltakene har systematiske evalueringer av langtidseffekter (effekt som en
funksjon at tiltakene begrenser behovene
for ytterligere hjelp fra barnevernet). Man
kan imidlertid anta at tiltakene med beste
langtidseffekt er Tigris og Modellkommune på grunn av tverrfaglig samarbeid.
Langtidseffektene for Simba er uklare, videre er langtidseffektene for ICDP, isolert
sett, også uklare.

Utfordrende å få til god samhandling med
Nav på Simba og Tigris.

Vanskelig å få ledelsen i barnevernet til å
prioritere og følge opp at følgende tiltak
blir prioritert og jobbet med internt i barnevernet:

ICDP

Tigris

Generell mangel på tiltak og kompetanse i
forhold til gruppen 0-6 år

Mangel på oppfølging og lavterskeltilbud
for barn som har hatt tiltak i barnevernet,
i overgangen til voksentilværelsen.

Voldsproblemer som ett ledd i oppdragelsen er den største utfordringen i forhold
til innvandrere. ICDP- veiledere foreslår å
innlemme ICDP, evt annen opplæring i alternativer til vold, som en del av introduksjonsprogrammet for innvandrere.
Vi har i flere sammenhenger pekt på de faglige
utfordringene som barnevernet har i forhold til
vold i særlig innvandrerfamilier. Her trenger man
et prosjekt som utvikler saksbehandlernes kompetanse i forebygging og psyko-edukativt arbeid med
familiene.
Det handler i mange av disse tilfellene om kulturkonflikter som settes på sin spiss når barna er
”norske” og foreldrene ennå ikke er integrert og
hvor foreldrenes autoritet overfor sine barn undergraves pga denne forskjellen. Barna skammes
over – eller mister respekten overfor - sine foreldre. Noe som ofte leder til desperate foreldre som
til slutt tar til vold. Som forebyggingstiltak kunne
man kunne tenke seg en form for ”foreldreskole”
skreddersydd for disse foreldre med fokus på
hvordan håndtere slike kulturkonflikter slik de
transformeres ned til samspill på familienivå. Men
fokus her bør også være: hva slags kompetanser
må disse barna utvikle for å håndtere sin deltakelse i to kulturer og være budbringer mellom syste-
© Oxford Research AS
mer som har sin forankring i to forskjellige kulturer. Vi vet at det arbeides på dette feltet i Drammen, men ser altså muligheter for å dreie perspektivet mer i denne retningen som omtalt over.
1.5.6
Det er effektiviseringspotensiale
Vi har tatt utgangspunkt i de problemer og utfordringer som er avdekket og diskutert i denne undersøkelsen av barnevernet i Drammen. Man vet altså
til dels en del om hva problemet har vært og er.
Man har også satt i gang endringer og utviklingsarbeid.
Vi har ikke gjennomført surveyundersøkelser av
hvordan alle ansatte opplever organisasjonen og
organisasjonsendringer (resepsjon), men vi har
snakket med så godt som hele ledelsen og alle
mellomledere i virksomheten.
Vi finner overordnet at barneverntjenesten i
Drammen er inne i en positiv utvikling når det
gjelder drift og effektivitet, men at det samtidig er
betydelige utfordringer.
Vi har strukturert diskusjonen av effektivisering og
drift inn i fire temaer:





Organisasjonsstruktur
Saksflyt og prosess
Prosedyrer og rutiner
Ressurser
Annet (tar opp utfordringer og organisasjonsutvikling som enten ikke faller helt inn under
noen av de foregående og/ eller er av svært
generell karakter).
Organisasjonsstruktur
Når det gjelder organisasjonsstruktur ser vi at det
har vært vellykket med å dele inn saksbehandling i
geografiske team. Det synes som det er blitt lettere å følge opp frister. Barneverntjenesten i Drammen kan også vise til forbedring i overholdelse av
tidsfrister.
Positiv utvikling saksflyt og prosess
Et hovedfunn i intervjuene er at det har vært en
positiv utvikling de siste 3--5 årene organisasjonsmessig når det gjelder effektivitet og saksflyt. Det
er blitt mer systematikk, bedre rutiner og prosedyrer og delingen i geografiske team bidrar positivt.
13
Foreløpig får man neppe realisert gevinster pga. en
presset organisasjon med store utfordringer når
det gjelder sykemelding, turnover og bemanning.
Vi finner videre at det er en utfordring med lav
henleggelse av meldinger kombinert med høy grad
av henleggelse av utredninger/undersøkelser
Oxford Research mener at det kan være behov for
å forbedre systemene som skal sikre at meldingene
siles på en faglig og systematisk måte.
Oxford Research foreslår videre å utvikle et bedre
system for saksdifferensiering og prioritering. Vi
foreslår at barneverntjenesten i Drammen vurderer mulighetene for i større grad å systematisere
og lage en kategorisering av sakene etter relevante
kriterier. Sakens kompleksitet kan være et kriterium.
Det synes videre som det er noe manglende prioritering ved meldingsavklaringsmøte. Oxford Research foreslår å vurdere om det er mulig å prioriter de mer kompliserte og tvilsomme sakene på
meldingsavklaringsmøte og la mottakskonsulentene selv se på de enklere og få bistand ved behov.
Dette punktet bør ses i sammenheng med momentet om saksdifferensiering.
Prosedyrer og rutiner
Når det gjelder rutiner og prosedyrer, er det også
en positiv utvikling. Rutinehåndboken har bidratt
positivt og er videreutviklet det siste året.
Samtidig ser vi at det er betydelige implementeringsutfordringer. Hovedinntrykket er at det gjenstår en del med å implementere rutiner og prosedyrer. I størst grad har man fått implementert
prosedyrer og rutiner i mottak og undersøkelse.
Oxford Research anbefaler å fortsatt fokusere på
implementering og forankring.
god organisering og målrettet ledelse, kan det
være at man uansett må regne med en forholdsvis
høy turnover og sykemeldingsrate, men lavere enn
i dag.
Vi finner videre at det er tillagt mange oppgaver i
teamlederrollen. Det er en utfordring å sikre tid og
kompetanse til operativ ledelse.
Oxford Research har følgende anbefalinger knyttet
til temaet ressurser:

Kunnskap og kartlegging av faktorer som kan
redusere turnover og sykefravær

Styrke systemer og strategier

Styrke kompetansen gjennom rekruttering

Fokusere på å frigjøre/sikre ressurser til operativ ledelse (i teamlederrollen)

Behov for mer lederopplæring/lederutvikling

Behov for konkret kompetanseutvikling og
vurdering av behov
Annet
Barneverntjenesten i Drammen er og har vært i en
presset situasjon. Hovedinntrykket er at hovedfokus har vært på å overholde frister og bedre de
forhold som er påpekt av tilsyn og revisjonsrapporter.
Oxford Research har følgende anbefalinger knyttet
til temaet annet

Bør fokusere mer på tiltakssiden med flere
egnete tiltak og mer fagfolk.

Bør fokusere på kompetanseutvikling innenfor
barnevern og innvandrerproblematikk

Behov for mer evaluering og oppfølgning av
tiltak
Ressurser
Vi finner at høyt sykefravær og høy turnover fortsatt er et betydelig problem. Det høye sykefraværet og turnover, er trolig både årsak og virkning til
problemene med saksflyt og drift.
Videre kan det stilles spørsmålstegn ved ressurssituasjonen. I teorien synes det som barneverntjenesten i Drammen har en organisasjon som noenlunde er dimensjonert ut fra behov. Selv om det er
mulig å redusere flaskehalsene vesentlig gjennom
14
1.6
Størst potensiale utenfor barnevernsetaten
Kort og enkelt sagt kan man si at barnevernsetaten
i Drammen har et forbedringspotensiale i forhold
til eget faglig arbeid og organisering. Det kan også
velges bedre forebyggende tiltak, eller man kan
implementere eksisterende programmer bedre.
Men skal Drammen som kommune virkelig lykkes i
å arbeide for å redusere presset på denne etaten,
© Oxford Research AS
og utligne effektene av den forventede ekstreme
veksten i antallet barn, må det satses bredt og
forebyggende utenfor etaten. Her ser vi på følgende prosesser:


1.6.1
Prosesser som kan fungere forebyggende i
den forstand at det ikke oppstår behov for
barnevernstjenester. Her tenker vi på
kommunens skolepolitikk, levekårspolitikk
i bred forstand, samt boligpolitikk/befolkningspolitikk.
Prosesser som gjør at andre aktører og instanser enn barnevernet håndterer de
problemene som ellers kan utløse barnevernsmeldinger. Vi tenker her på foreldre,
skole, barnehage mv.
feltet i detalj, men kommunen har vel flere muligheter her enn Oslo fordi man ikke må ty til ”bussing” over lange avstander slik man må i Oslo for å
få det til.
Bolig- og bosettingspolitikk
Drammen har allerede en høy andel beboere med
levekårsproblemer. Samtidig står byen overfor en
betydelig vekst, og det er viktig at veksten i minst
mulig grad bidrar til å øke disse problemene. Her
vil vi bare skissemessig presentere noen tiltak.
Tiltak som antakelig vil være kjent for Drammen
kommune med sin profil som en spennende arena
for byutvikling:

Oppgradering av svake strøk: Bygge bedre
kvaliteter inn i strøkene, både materielt
og sosialt. Men også øke mulighetene for
at strøkene tiltrekker seg et bredere spekter av beboere fra mange sosiale lag.

Bygging av boligområder som tiltrekker
seg de ressurssterke. Her vet vi at noe
skjer i Drammen, men at man ikke helt
har oppnådd de effektene man hadde
tenkt seg.

Gentrifisering. Tilby kunstnere og andre
kreative mennesker rimelige lokaler i slitte bydeler, noe som igjen kan heise bydelens status. Kunne Strømsø være et aktuelt område for et slikt tiltak?

Høyskolen i Buskerud har en stab og en
studentmasse som gir et spennende bidrag til byen. Hvordan sikre at de i høyest
mulig grad bor i byen?
Forebygge for å redusere behov
Behovene kan enkelt sagt reduseres på to måter:
Man kan sørge for at barn i Drammen generelt får
bedre levekår, og spesielt at de mest utsatte nås.
Den andre typen tiltak går mer direkte på en endret befolknings- og bosettingspolitikk der man for
eksempel søker å tiltrekke seg færre flyktninger og
flere barnefamilier med ressurssterke foreldre.
Et veldig opplagt tiltak for å bedre levekårene for
barn flest er å skape en mulighet for barnehage til
alle, og særlig for barn av innvandrere. De gode
effektene er todelt. For det første er det klare
indikasjoner på at dette bedrer barnets sosiale
mobilitet i hele oppvekstperioden og inn i voksenlivet, slik vi var inne på i kapittel 2.3. For det andre
øker det sjansene for at samfunnet på et tidlig
tidspunkt kan identifisere barn som trenger et
forsterket oppvekstmiljø. Drammen er allerede i
tet når man måler andelen innvandrerbarn i barnehage. Denne tetposisjonen er det viktig å beholde og arbeide videre med. Med det man vet om
barnehagenes positive effekter for utsatte barn, er
det ikke urimelig å anta at Drammens høye andel
innvandrere i barnehage er en av årsakene til at
ikke forbruket av barnevernstjenester i kommunen
er enda høyere.
Det er imidlertid viktig å signalisere en litt begrenset optimisme i forhold til denne tiltakstypen:
1.6.2
tikk.
Problemer med befolkningsendrende poli-
En hemsko i denne sammenhengen er kontantstøtten som gjør det mer attraktivt for særlig familier
med lav yrkesdeltakelse å velge bort barnehage
fordi de trenger kontantstøtten. Denne støtten vil
antakelig gradvis fases ut, og dette vil gi positive
effekter
Et godt eksempel på at det er vanskelig å styre
befolkningspolitikk, er den såkalte sekundærflyttingen blant flyktninger. Når flyktninger og asylsøkere får oppholdstillatelse i Norge, blir de i første
omgang bosatt i en kommune som har et apparat
til å ta i mot dem. Etter noen år er imidlertid erfaringen at mange flyktninger flytter fra den opprinnelige kommunen, og målet er som regel en mer
sentral kommune enn den opprinnelige kommunen (Høydahl 2010).
Det er også viktig å unngå segregasjon i skoleverket. Vi kjenner ikke Drammens situasjon på dette
Sammen med Oslo og Fredrikstad er Drammen en
av de største ”magnetene” for sekundærflyttingen.
© Oxford Research AS
15
Sett i forhold til befolkningstallet er faktisk befolkningsøkningen på grunn av sekundærflytting høyere i Drammen og Fredrikstad enn i Oslo. I perioden
2004-2008 fikk Drammen et netto befolkningstilskudd på 426 mennesker som et resultat av sekundærflyttingen. Det utgjør 9 prosent av den samlede
befolkningsøkningen i byen i den samme perioden.
Av de 426 personene var 160 (38 prosent) barn
under 18 år (Høydahl 2010, side 56).
Noe av det som gjør Drammen så attraktiv for
innvandrere og flyktninger, er boligmarkedet på
Fjell – Danvik. De fleste større byer i Norge har et
boligmarked med innslag av rimelige borettslagsleiligheter med grei standard og plass for barnefamilier. Fjell er imidlertid i særklasse prisgunstig i
forhold til de områder man finner i byer som Oslo
og Kristiansand.
Innvandreres potensiale for utvikling
Det er viktig å sondre mellom to grupper i befolkningen som vanligvis utløser større behov for barnevernstjenester. Den ene gruppen er barn av
sosialt marginaliserte foreldre, den andre er barn
av innvandrere. Det er grunn til å påpeke at barn
av innvandrere neppe vil være utsatt for den samme negative sosiale arv som barn av marginaliserte
foreldre. Empirisk ser vi det ved at store grupper av
norskfødte med innvandrerforeldre i dag gjør det
langt bedre utdanningsmessig enn sine foreldre,
samtidig som de velger utdanninger som gir gode
posisjoner på arbeidsmarkedet. Vi vet også at
mange grupper innvandrere har utgjort ressurssterke grupper der de innvandrer fra. Dette taler
for et betydelig potensiale for ”empowerment” vis
a vis innvandrerforeldre. Samtidig som det taler
mot en deterministisk holdning i forhold til en
nærmest entydig negativ utvikling.
Det er også viktig å advare mot en annen form for
deterministisk tankegang. Mye av økningen i saker
for barnevernet i Drammen skyldes økningen i
antallet voldsrelaterte saker, særlig i innvandrerfamilier. For det første er dette en synliggjøring av
en problematikk som ikke er ny. Det er derfor
grunn til at man i en periode vil få fram saker som
ellers ville ha blitt rapportert over et lengre tidsrom. For det andre har man erfaring for at synliggjøring av ”nye” voldsformer ofte går over i en
avmatingsfase, slik vi så det med en del typer saker
med seksualisert vold på 1990-tallet (Ellingsen og
Lilleaas 1999). Det er vel sogar risiko for ”backlash”
hvis barnevernet kan beskyldes for å ha tatt feil
(slik som det har skjedd i noen voldssaker nylig).
16
1.6.3
Arbeid for å kanalisere problemer til bedre
egnete aktører
Arenaer for resiliens
I moderne forskning og undervisning knyttet til
forebygging av problemer blant barn og unge, er
resiliens et mye brukt begrep (Borge 2003). Enkelt
sagt er resiliens en samling prosesser som gjør at
barn og unge som ellers ville ha utviklet problemer
eller avvik, oppnår et tilfredsstillende resultat i sin
utvikling på viktige arenaer. Det er viktig å understreke at dette i høy grad er en prosess som foregår i samspillet med viktige personer i barnas liv,
og ikke bare en form for medfødte egenskaper
som det resiliente barnet har (Hasvold 2008).I
denne forskningen er det pekt på en rekke personer i et barns liv som kan utløse positive prosesser.
I vår sammenheng er det særlig interessant å se på
læreren, som mange peker på som viktig (Hasvold
2010). Vi vil med lærer mene både skolelærer og
førskolelærer. Denne prosessen er todelt, og det er
her bare anledning til å presentere den på et tentativt nivå:
For det første må man arbeide for at flest mulig er i
barnehage, noe som betyr at man ikke må slå seg
til ro med selv barnehageandeler så høye som 90
eller 95 prosent. Det er de siste prosentandelene
som trenger tiltaket mest.
Dernest må man sørge for at lærere – både i barnehage og skole - blir best mulig trent til å se tegnene på negativ sosial arv eller utvikling.
Generelt er det viktig i forhold til resiliens at flest
mulig ser barnet eller ungdommen og deres problemer og potensiale. Her er noen mulige ”agenter
for resiliens”:

Kamerater

Familien vidt definert: Besteforeldre, tanter og onkler, kusiner og fettere.

Helsetjenester rettet mot barn
Mye av det vi har pekt på over er av ubearbeidet
og foreløpig karakter, og noe utenfor vårt opprinnelige mandat. Oxford Research er imidlertid gjerne tilgjengelig for en videre diskusjon om Drammens utfordringer ut fra flere perspektiver.
© Oxford Research AS
1.7
Prognoser for framtidige barnevernsbehov
Det er en komplisert oppgave å forutsi behovet for
barnevernstjenester i Drammen i årene som kommer. Et hovedanliggende i vår analyse av arbeidet
med utsatte barn og unge i Drammen er nettopp
den betydningsfulle ”transformasjonsprosessen”
© Oxford Research AS
som gjør antatte behov til tjenestebehov. Noen må
melde et behov, noen må fange det opp, undersøke situasjonen og foreslå tiltak. Ofte må tiltaket
aksepteres av barnets foreldre. Men basert på
rene befolkningsframskrivninger, vil behovene øke
med et sted mellom 6 og 8 prosent i perioden fram
til 2015.
17
18
© Oxford Research AS
Kapittel 2.
Behovsprofil
Det er en rekke demografiske og levekårsmessige
variabler som påvirker en kommunes behov for
barneverntjenester. Noen av de demografiske
variablene er opplagte, for eksempel hvor mange
barn det er i kommunen. Andre befinner seg i
skjæringspunktet mellom demografi og levekår, for
eksempel andelen barn av enslige mødre eller
andelen barn som vokser opp med innvandrere
som foreldre. Dette er befolkningsgrupper der
andelen med for eksempel lav inntekt og dårligere
boforhold er høyere enn i befolkningen som helhet. Det ligger hermed en innebygd forventning
om at det å vokse opp i dårligere levekår øker et
barns sjanse for å bli barnevernsklient. Dette er
også en forventning som har vist seg å ha empirien
på sin side (Clifford 2006), og som gjør at slike
kriterier blir brukt i kommunal planlegging og ressursallokering (Oslo kommune 2010).
Når dette er sagt, vil vi imidlertid påpeke at disse
variablene ikke med stor grad av automatikk samvarierer med forbruket av barnevernstjenester. De
implisitte behovene må som framhevet tidligere
transformeres til signaler/meldinger som når barnevernstjenesten og der bli oppfattet som behov
som genererer tjenester. På den annen side kan
man tenke seg at andre instanser som forholder
seg til barns oppvekstkår kan gjøre arbeid som
reduserer behovet for barnevernstjenester, selv
om de aktuelle og antatt determinerende variablene er tilstede i fullt monn. Dette aspektet er utdypet tydeligere i kapittel 1, og bør være i bakhodet
når man leser dette kapitlet om ”drivere” i barnevernstjenesten.
2.1.1
Om valget av sammenlikningskommuner
Oxford Research hadde i utgangspunktet tenkt seg
at Drammen kan sammenliknes med de tre kommunene Fredrikstad, Skien og Kristiansand. De fire
kommunene er alle i størrelsen 50 000-100 000
innbyggere. De har vekst, til dels sterk, i befolkningen. Andelen barn varierer lite mellom byene.
Utdanningsnivået varierer noe, men ikke svært
mye. Alle kommunene har det man i norsk kommunesammenheng betegner som en relativt høy
andel ikke-vestlige innvandrere. Dette er en viktig
faktor i forhold til behovet for barnevernstjenester
(Allertsen og Kalve 2006).
Mer rene levekårsvariabler vil være slike som går
på sysselsetting, arbeidsledighet, fattigdom og
bruk av forskjellige sosiale ytelser. Også disse variablene er med i vår analyse.
Vi har ikke gjort noe annet enn et tentativt forsøk
på å indeksere disse variablene, for slik å presentere Drammens skår i forhold til sammenliknbare
kommuner. Dette ville være et nybrottsarbeid som
ligger godt utenfor rammene av denne undersøkelsen. Vi har imidlertid et sideblikk til den nå utfasete levekårsindeksen fra Statistisk sentralbyrå.
Tabell 1: Relevante variabler i sammenlikningen av kommunene
Drammen
62 566
Kristiansand
81 295
Skien
51 668
Fredrikstad
73 638
Sandnes
66 245
Andel barn og unge 0-17, prosent. 2009
21,6
23,6
22,0
22,3
25,9
Andel ikke-vestlige innvandrere.
Prosent. 2009
16,5
9,1
7,8
7,8
8,4
Andel av befolkningen 16 år og
høyere med høyere utdanning.
Prosent. 2009
24,8
28,9
22,1
22,7
24,8
Gjennomsnittlig
folketilvekst
2008-2010 per år. Antall personer
1146
1158
404
868
1403
Antall innbyggere pr 1.1.2010
Kilde: SSB kommunefakta
© Oxford Research AS
19
I Norge er det bare Oslo som har andeler innvandrere fra Afrika, Asia etc på linje med Drammen på
dette feltet, men forskjellene mellom Drammen og
Oslo i størrelse, utdanningsnivå med mer er så vidt
store at det synes uhensiktsmessig å sammenlikne
seg med Oslo. Kommunene Lørenskog og Skedsmo
likner også på Drammen mht innvandrerandel,
men er ikke bykommuner som Drammen. De fire
byene har også det til felles at de i større og mindre grad har vært gjennom en overgang fra en periode med sterk industrisysselsetting - til en økonomi med et mye større innslag av offentlig og privat
tjenesteyting. På anbefaling fra Drammen kommune har vi også tatt med Sandnes som sammenlikningskommune. De sosiodemografiske trekkene
for Sandnes er noe annerledes, med generelt bedre levekår. Men trekk ved blant annet innvandrer-
befolkningen i Sandnes er slik at en sammenlikning
med Drammen er svært interessant.
2.2
Demografi
2.2.1
Ikke spesielt høy andel med barn…
Drammen har litt lavere andel barn under 18 år
enn i landet som helhet. Det samme gjelder Skien
og Fredrikstad, mens Kristiansand og enda mer
Sandnes er særlig barnerike kommuner. Dette
skyldes antakelig blant annet mange familier med
mange barn i de to sistnevnte kommunene. Man
skal merke seg at andelen barn går ned i de fleste
kommuner og i landet som helhet som resultat av
en generell aldring i befolkningen. Denne nedgangen er mindre i Drammen enn i de enhetene vi
sammenlikner med.
Fig.1. Andel barn 0-17 år i de fem kommunene og i landet som helhet. Prosent.
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
2011
2010
Kristiansand
2009
2008
Sandnes
Skien
10,00 12,00 14,00 16,00 18,00 20,00 22,00 24,00 26,00 28,00 30,00
Kilde: SHdir
Om lag det samme bildet ser vi for andelen barn og
unge under 23 år.
kommunene, unntatt Skien, har til dels betydelig
vekst i antall unge, og veksten er til dels godt over
landsgjennomsnittet. Den kraftige utviklingen i
Drammen er særlig tydelig for dem under 18 år.
…men antallet øker
Antallet barn og unge øker mest i Drammen, sett i
forhold til sammenlikningsenhetene. Alle de fem
20
© Oxford Research AS
Figur
2.
Prosentvis
økning
i
antallet
barn
0-17
år
i
de
fem
kommunene
2008-2011.
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
Kilde: SSB, befolkningsstatistikk
.. og vil øke enda mye mer
SSB har framskrevet kommunebefolkningen og
sammensetningen fram til 2030. På landsbasis skal
antallet barn under 18 år vokse med 14 prosent
etter det såkalte middelalternativet (MMMM). Blir
innvandringen høy (alternativ MMMH), skal antallet vokse med 19 prosent. Av våre kommuner ligger Skien vesentlig under forventet vekst for landet
etter begge alternativer, Fredrikstad er temmelig
nøyaktig på landsgjennomsnittet. Veksten skal bli
godt over snitt i både Sandnes (27 og 33 prosent)
og Kristiansand (23 og 28 prosent), mens forventningene til veksten i barn og unge i Drammen er
tilnærmet ekstrem: Etter middelalternativet skal
antallet vokse med 40 prosent og med høy innvandring med 46 prosent. Noe av denne veksten
kan reguleres politisk i forhold til mottak og bosetting av flyktninger, men arbeidsinnvandring, familiegjenforening og sekundærflytting blant flyktninger vil fremdeles utgjøre et betydelig element.
Tabell 2: Framskrivning av befolkningen i alderen 0-17 år fram til 2030. Middelalternativet (MMMM). Antall og
prosentvis vekst.
Antall 0-17 år 2011
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
Antall 0-17 år 2030
13 644
1 114 374
16 513
19 256
17 181
11 350
Forventet vekst (prosent)
19134
1 268 441
18 831
23 645
21 896
11 920
40
14
14
23
27
5
Kilde: SSB, befolkningsstatistikk
Det er også avgjørende hvordan denne veksten
fordeler seg sosioøkonomisk, og vi foreslår at
Drammen kommune går dypere inn i SSBs analyser. Kommunen vil også kunne påvirke veksten
gjennom boligpolitikk, kommunikasjonstiltak osv.,
noe vi omtalte i kapittel 1.
© Oxford Research AS
2.2.2
Nokså mange med enslig forsørger
På landsbasis bor rundt 15 prosent av alle barn
med en enslig forsørger (her har vi ikke ferskere
tall enn for 2007). Alle kommunene unntatt Sandnes har en noe høyere andel barn med enslig forsørger enn i landet som helhet. Sandnes ligger klart
under landssnittet.
21
I Oslo kommunes kriteriesystem for tildeling av
midler til bydelene på feltet oppvekst (Oslo
kommune 2010) er andelen barn med enslig
forsørger (koblet til en lavutdanningsindeks) det
kriteriet som tillegges nest størst vekt (vekt på 0,23
av
1,0).
Figur 3 Andel barn av enslige forsørgere (etter geografisk område)
.
Drammen
2008
2007
Hele landet
2006
2005
Fredrikstad
2004
2003
Kristiansand
2002
2001
2000
Sandnes
Skien
0
5
10
15
20
25
Kilde: Kommunebarometeret, SHdir
Dette sosiale fenomenet kan også måles som en
andel av alle barnefamilier som har en enslig forsørger. Her tegner mye av det samme bildet seg,
men Skien og Drammen ligger her tydeligere over
landsgjennomsnittet.
langt høyere andel såkalt ikke-vestlige innvandrere
enn landsgjennomsnittet og de fire andre kommunene. Andelen er rundt det dobbelte av den man
finner i Fredrikstad, Skien og Sandnes, og godt over
det dobbelte av landsgjennomsnittet.
Innvandrerandel: Der Drammen peker seg mest ut
I Oslo kommunes kriteriesystem for tildeling av
midler til bydelene på feltet oppvekst, er
innvandrerandelen blant barn og unge det kriteriet
som tillegges størst vekt (vekt på 0,25 av 1,0).
Det feltet der Drammen peker seg særlig ut demografisk er i andelen innvandrere. Drammen har en
22
© Oxford Research AS
Figur 4. Andel vestlige og ikke-vestlige innvandrere i landet som helhet og de fem kommunene. 2008.
Drammen
2,4
Landet
2,4
Fredrikstad
16,5
7,2
7,8
2,1
Kristiansand
2,4
Sandnes
2,4
Skien
9,1
8,4
7,8
1,8
0
5
10
15
20
Andel personer med innvandrerbakgrunn1, ikke-vestlig2. 2008. Prosent
Andel personer med innvandrerbakgrunn1, vestlig. 2008. Prosent
Kilde: SSB, Kommunefakta
Drammen, Fredrikstad og Skien peker seg også ut
ved at en særlig stor andel av innvandrerbefolkningen er barn. Tar man hensyn til SSBs analyser av
forekomsten av barnevernstiltak blant innvandrerbarn, blir dette en svært viktig ”driver” for behovet
for barnevernstjenester i kommunen. ”Drivet” er i
høy grad tuftet på levekårsvariabler som lav sysselsetting, lav inntekt og dårlige boforhold. Men også
kulturelle forskjeller, som i oppfatningen av hvordan man oppdrar barn, kan gjøre utslag
Figur 5. Innvandrerbefolkning 0-16 år som andel av hele innvandrerbefolkningen. 2009. Prosent
Drammen
Landet
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Kilde:SSB,Statistikkbanken
© Oxford Research AS
23
Det hadde vært ønskelig med større kunnskap om
innvandringsgrunn for innvandrerne i Drammen og
sammenlikningsenhetene, men det ligger noe
utenfor dette prosjektets mandat. Enkelt sagt:
Flyktninger fra Somalia generer antakelig større
behov for barnevernstjenester enn arbeidsinnvandrere fra Baltikum. Det samme gjelder kunnskap om antallet enslige mindreårige asylsøkere,
en gruppe som nesten uten unntak krever ressurser fra barnevernet (Allertsen, Kalve og Aalandslid
2007).
Noe kunnskap om innvandrerbefolkningen i
Drammen har vi imidlertid. Den består for det
første i særlig grad av mennesker med bakgrunn
fra land i Asia og Afrika, som er de verdensregionene som er mest overrepresentert blant barn
med tiltak i barnevernet (Allertsen og Kalve 2006).
Videre er sysselsettingen blant mange innvandrergrupper i Drammen lav, særlig gjelder dette den
store gruppen med bakgrunn fra Tyrkia (Aalandslid
2007, Pettersen 2009). Byen har også en overrepresentasjon av flyktninger i forhold til landsgjennomsnittet, også dette er en gruppe som i snitt
genererer større behov for barnevernstjenester.
På den annen side har Drammen mange barn som
er norskfødte med innvandrerforeldre (annen
generasjon). Dette er en gruppe der det er noe
mindre overhyppighet av barn med tiltak i barnevernet.
24
© Oxford Research AS
2.3
Utdanning
ler på dette feltet. Bruk av barnehage er svært
viktig i integreringsøyemed (språk), og med sikte
på å avdekke oppvekstproblematikk på et tidlig
stadium.
Litt for få i barnehage
Barnehagedekningen i Drammen er noe under
landsgjennomsnittet, og det er dekningen blant 1-2
åringer som trekker ned. Dette er et bilde man ser i
mange kommuner med høy innvandrerandel, og
det blir opplyst i Drammen kommune at man også
der har en vesentlig lavere barnehageandel blant
innvandrerbarn enn andre. Men andelen innvandrerbarn i barnehage er klart høyere i Drammen enn
i de andre sammenlikningsbyene. Bare Kristiansand er i nærheten av Drammens barnehageande-
Litteraturen som påpeker gunstige effekter av
barnehage for barns sosialisering og kognitive
styrke begynner å bli omfattende (Mogstad og
Rege 2009, Schjølberg mfl 2008). Særlig effekt har
deltakelsen for barn fra minoritetsbakgrunn og
andre grupper der hjemmet har problemer med å
by på en sosialisering som fremmer for eksempel
språkbeherskelse og trening i sosialt samvær med
andre
barn.
Skien
AK Gj.snitt
Kristiansan Fredriksta
alle
Sandnes
d
d
kommuner Drammen
Figur 6. Andel barn med barnehageplass i forskjellige aldersgrupper.
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-5 år med barnehageplass
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-5 år med barnehageplass
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-5 år med barnehageplass
2010
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i…
2009
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i…
2008
Andel barn 1-5 år med barnehageplass
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-5 år med barnehageplass
Andel barn 3-5 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-2 år med barnehageplass i…
Andel barn 1-5 år med barnehageplass
0
Kilde: SSB, Kostra
Skoleresultater: Noe under snittet
Elever som går ut av grunnskolen i Drammen gjør
det litt svakere enn elever i resten av landet. Her
kommer Skien og Fredrikstad dårligere ut, mens
Kristiansand ligger på landsgjennomsnittet (noe
som er å regne med som et minimum for universitetsbyer). De fem ungdomsskolene i Drammen
© Oxford Research AS
20
40
60
80
100
120
som oppgir sine grunnskolepoeng på Skoleporten.no (Børresen, Galterud, Gulskogen, Kjøsterud
og Svensedammen), illustrerer at gjennomsnittet
skjuler store ulikheter.
Svake skoleresultater er av interesse i denne sammenheng av flere grunner. For det første kan de
tolkes som et resultat av et noe svakere læringsmiljø, som igjen påvirkes av hvem som går på skolene og hvordan de har blitt stimulert til læring i
25
oppveksten. For det andre vil resultatene si noe
om barnas oppvekstkvaliteter. For det tredje vil
resultatene være gode predikatorer for barna og
de unges framtidige utvikling på utdanningsarena-
en og i arbeidslivet. Dermed vil gode resultater på
skolen kunne være med på å forebygge negativ
sosial
arv.
Figur 7. Gjennomsnittlig antall grunnskolepoeng ved avgang fra ungdomsskolen.
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
Gjennomsnitt
2009-10
2008-9
Kristiansand
2007-8
Sandnes
Skien
35
36
37
38
39
40
41
Kilde: Skoleporten.no
Frafallet i videregående skole er her summen av de
som slutter underveis og de som ikke består eksamen. På landsbasis er det rundt 25-27 prosent av
elevene som faller fra på denne måten i perioden
2007-2009. I de to første årene av denne perioden
26
ligger Drammen om lag på landsgjennomsnittet,
mens andelen går opp til 32 prosent i 2010. Mye av
den samme utviklingen ser vi i Fredrikstad, mens
de andre kommunene ligger omtrent på snittet
eller noe under.
© Oxford Research AS
2009
Figur
8.
Frafall
i
videregående
skole
etter
årsak
og
samlet.
Prosent.
Sum frafall
Ikke bestått
2008
Sluttet
Drammen
Sum frafall
Hele landet
Ikke bestått
Fredrikstad
Kristiansand
Sluttet
2007
Sandnes
Sum frafall
Skien
Ikke bestått
Sluttet
0
5
10
15
20
25
30
35
Kilde: Kommunebarometeret, Shdir
Ikke så høyt utdanningsnivå blant voksne:
Andelen med høyere utdanning i Drammen er litt
under landssnittet, noe som skjuler at menn i
Drammen ligger noe over snittet, mens kvinner
skårer under snittet for sitt kjønn. Dette betyr at
andelen med høyere utdanning blant kvinner og
menn i Drammen er ganske lik. Høyest nivå har
universitetsbyen Kristiansand, mens de andre tre
kommunene ligger på linje med eller litt under
Drammen.
© Oxford Research AS
De voksnes utdanningsnivå vil på mange måter
påvirke barnas sosialisering. Effektene er størst i et
kunnskapssamfunn av vår type. Tross mange forsøk på å utlikne sosiale forskjeller, er det fremdeles
kraftige sosiale og kjønnsmessige forskjeller i unges
skoleresultater. Som en illustrasjon kan nevnes at
jenter som har foreldre med lang høyere utdanning i 2010 gikk ut av grunnskolen med i snitt over
47 poeng. Gutter med foreldre som bare har
grunnskoleutdanning hadde i snitt drøye 31 grunnskolepoeng (kilde: SSB utdanningsstatistikk).
27
Drammen
25,9
22,7
Kvinner
Menn
Sandnes
28,9
24,8
Skien
Kristiansand Fredrikstad
24,8
Landet
Figur 9. Andelen med fullført høyere utdanning, etter kjønn og samlet. Prosent. 2009.
22,1
0
5
10
15
20
25
30
35
Kilde: SSB, Kommunefakta
Vel så interessant for vårt formål er andelen i
kommunene med lav utdanning, det vil si bare
grunnskole. På landsbasis er det rundt 15 prosent
av befolkningen som har bare denne utdannelsen.
Både Fredrikstad, Skien og Drammen har mellom
28
19 og 20 prosent i samme situasjon. Kristiansand
er om lag på landssnittet, Sandnes under. En feilkilde her vil være at man som regel ikke har oppgitt
utdanning på innvandrere som er bosatt i Norge
etter år 2000.
© Oxford Research AS
Figur 10. Andel av befolkningen som bare har grunnskoleutdanning.
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
2009
Kristiansand
2000
Sandnes
Skien
0
5
10
15
20
25
30
35
Kilde: Kommunebarometeret, Shdir
2.4.2
2.4
Arbeidsmarked
2.4.1
Arbeidsledighet:
Et samfunn der mange er uten arbeid vil selvfølgelig påvirke de generelle oppvekstvilkårene både
materielt og psykisk/sosialt. Drammen og Kristiansand ligger om lag på landsgjennomsnittet for
arbeidsledighet, Sandnes under og Skien og Fredrikstad over (ikke vist i tabell). Det norske arbeidsledighetsnivået har i de senere år vært svært lavt,
særlig i internasjonal målestokk.
© Oxford Research AS
Sysselsetting;
Sandnes skiller seg igjen ut med en sysselsetting
godt over landsgjennomsnittet. De andre kommunene, og særlig Fredrikstad, ligger under snittet.
Det er rimelig å anta at innvandrerne trekker ned
snittet, og særlig enkelte grupper av kvinnelige
innvandrere. Foreldres kontakt med arbeidslivet
påvirker deres evne til å forsørge sine barn økonomisk, det påvirker som regel boligkvalitet, og
ofte også hvilke valg man har i forhold til boligstrøk. Viktig er også hvordan foreldrene fungerer
som rollemodeller i forhold til barnas seinere orientering mot arbeidsmarkedet og dets krav.
29
Begge
Begge
Begge
Begge
Begge
Begge
kjønn Menn Kvinner kjønn Menn Kvinner kjønn Menn Kvinner kjønn Menn Kvinner kjønn Menn Kvinner kjønn Menn Kvinner
Skien
Sandnes
Kristiansand
Fredrikstad
Hele landet
Drammen
Figur 11. Sysselsatte i prosent av befolkningen 15-74 år. Etter kjønn. 2009. prosent
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
15-74 år
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Kilde: SSB, Statistikkbanken
30
© Oxford Research AS
2.5
Inntekt:
Høy andel med lavinntekt
Å vokse opp i en familie med svakt inntektsgrunnlag vil gjennomgående påvirke barn negativt sosialt, psykisk og levekårsmessig. I 2008 var 10,2 av
landets personer i privathusholdninger under lavinntektsgrensen (EU 60). Dette er kort sagt ande-
len husholdninger som har en såkalt ekvivalentinntekt som ligger under 60 prosent av medianen for
alle husholdninger. Alle våre kommuner unntatt
Sandnes var over dette snittet, og Drammen lå
høyest med 12,8 prosent av innbyggerne under
EU-60.
Figur 12. Personer i privathusholdninger med inntekt etter skatt per forbruksenhet 60 prosent under medianinntekt
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
2008
Kristiansand
Sandnes
Skien
0
2
4
6
8
10
12
14
Kilde: SSB, Statistikkbanken
SHdirs kommunebarometer måler lavinntekt på
individnivå, og sier at alle som har en brutto inntekt under 100.000 har lavinntekt – uansett om de
bor i en husholdning der andre medlemmer tjener
langt mer. Med dette målet kommer Kristiansand
dårligst ut, foran Drammen. Alle de fem kommunene har flere ”fattige” enn landsgjennomsnittet
målt på denne måten.
2.6
Forbruk av sosiale ytelser:
Mange unge på sosialhjelp
Bare Sandnes har lavere andel sosialhjelpsklienter
enn landssnittet. Fredrikstad ligger høyest med
© Oxford Research AS
Drammen på annenplass. De samme to kommunene, samt Skien, skiller seg ut med særlig mange
mottakere blant unge (18-24 år).
Sosialhjelp er samfunnets siste utvei for å avhjelpe
behov for økonomisk støtte. Foreldre som er avhengige av sosialhjelp vil som regel være i en svært
utsatt sosial posisjon, særlig hvis hjelpen gis over
lengre tid. Unge med sosialhjelp vil ofte være
grupper som ikke har klart å etablere seg på arbeidsmarkedet, og som ikke har krav på dagpenger
ved arbeidsledighet. Dette kan igjen tolkes som en
indikator på problematiske sider ved oppvekstmiljøet.
31
Figur 13. Andelen sosialhjelpsmottakere 2009, derav andelen 18-24 år. Prosent.
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
18-24 år
Kristiansand
Alle
Sandnes
Skien
0
2
4
6
8
10
Kilde: Kommunebarometeret, SHdir
Drammen og Skien har høye andeler på attføringsstønad, Sandnes har lave andeler. Kristiansand og
Fredrikstad har særlig mange på rehabiliteringsstønad.
Fredrikstad, Drammen og Skien har også andeler
med langvarig sykmeldte som er over landssnittet.
Denne indikatoren og de to forutgående er alle
”forvarsler” om betydelig tilstrømming til uførepensjonen.
Drammen ligger omtrent på landsgjennomsnittet
for unge uførepensjonister (under 50 år), og litt
under for eldre uførepensjonister. På begge felter
kommer Fredrikstad og Skien og til en viss grad
Kristiansand dårligere ut, Sandnes har relativt lave
andeler i begge grupper.
Figur 14. Andelen uførepensjonister i alderen 16-49 år pr. 1000 innbyggere 16-49 år
Drammen
Hele landet
Fredrikstad
2008
Kristiansand
Sandnes
Skien
0
Kilde:
32
10
20
30
40
Kommunebarometeret.
50
Shdir.
© Oxford Research AS
Levekårsindeksen fra SSB er avviklet, og siste årgang var fra 2008. Den gir imidlertid en god oppsummering av en del faktorer som påvirker behovet for barnevernstjenester (dødelighet, forbruk av
sosialhjelp, uføretrygd, attføringspenger og overgangsstønad, arbeidsledighet og andelen med lav
utdanning). Her er skår 1 best og 10 dårligst, med
et landssnitt på 5,6. Fredrikstad, Skien og Drammen hadde alle en skår på mellom 7 og 8 i 2008,
Kristiansand hadde 6,8 og Sandnes så gunstig skår
som 3,5. Det er verdt å merke seg polariseringen
mellom bydelene i Drammen. På den ene siden har
vi Strømsø og Danvik-Fjell med skår på over 8, på
den andre siden Skoger og Konnerud med 4 eller
lavere.
2.7
Oppsummering behovssiden:
2.7.1
Drammen er ofte blant de mest utsatte
kommunene
De utvalgte kommunene likner mye på hverandre,
med delvise unntak for Kristiansand og Sandnes.
Man kan derfor forvente at dette vil gi noenlunde
lik barnevernsprofil for de fire-fem kommunene,
og særlig for Drammen, Skien og Fredrikstad. Barn
og unge i Drammen er ofte blant de mest utsatte
når vi ser på de levekårssituasjonene de vokser
opp i, noe som vi ser oppsummert nedenfor. Oppsummeringen er imidlertid ikke vektet. Hadde den
vært det, ville andelen innvandrerbarn trukket
særlig opp, noe vi blant annet ser i Oslo kommunes
kriteriesystem som vist før. En hypotese på basis
av gjennomgangen i dette kapitlet vil altså være at
Drammen vil ha særlige behov for barnevernstjenester, hvis altså behovet transformeres til meldinger til barnevernet. Videre har det selvfølgelig
betydning hvordan barnevernet i Drammen bearbeider sakene videre. Men hvis man tar utgangspunkt i de demografiske- og levekårsvariablene vi
har presentert i dette kapitlet, er Drammen den av
de fem kommunene som skal ha klart størst behov
for barnevernstjenester i utgangspunktet.
© Oxford Research AS
Med de prognosene som er gitt for befolkningsutviklingen i Drammen vil behovene utvikle seg betydelig også i de nærmeste årene. Noen veldig enkle
prognostiske øvelser kan man imidlertid foreta seg.
De må ha en kort tidshorisont for å unngå at for
mange variabler skal vanskeliggjøre regnestykket.
Ut fra et rent demografisk regnestykke kan vi tenke
oss at endringene i barnevernets arbeidsmengde
bare reflekteres av rene demografiske endringer.
Antallet barn og unge i alderen 0-22 år i Drammen
er tenkt å vokse med et sted mellom 6,3 og 8 prosent, alt etter som man tenker seg lav, middels
eller høy innvandring til Norge i denne perioden.
Hvis antallet meldinger vokser proporsjonalt med
dette, vil Drammens antall meldinger vokse med
en tilsvarende utvikling.
Men her er det så mange usikkerhetsfaktorer at
prognosevirksomheten blir av begrenset verdi. For
det første er det mye usikkerhet knyttet til befolkningsøkningens størrelse, og sammensetningen av
økningen. Er det innvandrerbarn som flytter inn?
Eller som blir født som annengenerasjon i Drammen? Eller vil flere av barna være uten innvandrerbakgrunn enn det man har sett hittil? Vil typen
innvandringsgrunn endre seg? Vil fertiliteten blant
innvandrere endre seg?
Minst like viktig vil det være om barnevernet endrer sin arbeidsform over de neste årene, om det
skjer endringer i hvordan omkringliggende instanser og andre potensielle meldere oppfatter barnevernet osv. Styrkes det forebyggende arbeidet kan
man tenke seg et redusert antall meldinger. Prognosene for vekst er imidlertid så entydige og markerte at det må drives et helt uvanlig godt forebyggende arbeid i kommunen hvis man skal unngå
betydelig vekst i behovet for barnevernstjenester.
Det springende punkt er som sagt om behovene
avdekkes
og
resulterer
i
meldinger.
33
Tabell 3: Oppsummerende framstilling av behovsside/drivere for Drammen og sammenlikningskommunene.
Tegnforklaring: + og ++: Over landsgjennomsnittet eller godt over landsgjennomsnittet. 0: På landsgjennomsnittet. – og --: Under og godt under landsgjennomsnittet. For indikatorene merket * er aktuell fordeling reversert for å
markere at fordelinger under snittet øker behovet for barnevernstjenester og omvendt.
Behovsindikator
Andel barn og
unge
Antall barn og unge
– utvikling
Andel barn av
enslige forsørgere
Andel ikke-vestlige
innvandrere
Derav andel som
er barn
Andel barn i barnehage*
Skoleresultater
grunnskole*
Frafall vgs
Utdanningsnivå
blant voksne*
Sysselsetting*
Lavinntekt
Sosialhjelp
Uførepensjonister
Levekårsindeks
2008
Sum +
Sum -
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
-
-
+
++
0
++
+
+
++
-
++
+
+
-
++
++
+
+
+
+
+
+
0
0
+
+
+
0
+
+
+
0
++
+
++
+
+
+
+
0
-
0
0
0
+
+
++
+
0
++
++
+
+
++
++
+
0
+
+
-
+
+
+
++
++
17
1
15
1
9
2
7
8
15
1
-
Kilde: Oxford Research AS
Et viktig tilleggsspørsmål er om alle disse indikatorene fanger opp noen kulturelle forhold som kan
være vel så viktige, for eksempel knyttet til autoritær barneoppdragelse i enkelte innvandrergrupper. Nest etter Kristiansand har Drammen den
høyeste andelen anmeldte lovbrudd per år, men
dette er en veldig vag indikator. Ser vi på andelen
34
anmeldte voldslovbrudd per 1000 innbyggere i
2009-2010 ligger Drammen og Skien godt over
landsgjennomsnittet. Det gjør også Kristiansand,
mens Fredrikstad og Sandnes ligger under. Men
også denne indikatoren er usikker for vårt formål,
og behøver ikke si noe vesentlig om vold i familier.
© Oxford Research AS
Kapittel 3.
Tjenester, meldinger og undersøkelser
I dette kapitlet skal vi følge prosessen fra en melding kommer til barnevernet, via barnevernets
undersøkelse av meldingen, fram til undersøkelsen
leder til et tiltak eller en henleggelse. Prosessen vil
bli fulgt statistisk, og med sideblikk til hvordan
dette foregår på landsbasis. Så langt det er mulig
vil vi også se på hva som skjer i våre sammenlikningskommuner. Parallelt vil vi trekke på inntrykk
fra de intervjuene vi har foretatt i Senter for oppvekst i Drammen kommune. Her har vi intervjuet
samtlige teamledere, barnevernsleder og leder for
senter for oppvekst.
I statistikkgjennomgangen vil vi stort sett bruke
snitt-tall for kommunene for hele perioden 20082010, for å unngå at tilfeldige fordelinger gir for
store utslag. I flere av kommunene har det skjedd
klare endringer i løpet av de tre årene, og det søker vi å fange opp. Vi prøver også å gjennomgå
statistikken på en måte som avspeiler den prosessen som barnevernets arbeid utgjør.
3.1.1
Meldinger: Stort press
I hele perioden 2008-2010 mottar barnevernet i
Drammen gjennomgående flere meldinger enn de
andre kommunene, målt som meldinger per 1000
barn 0-17 år. I noen perioder tangerer Skien
Drammens rater. Sandnes og Kristiansand er i den
andre enden.
Skien og Drammen ligger begge godt over landsgjennomsnittet på denne viktige indikatoren.
Figur 15. Meldinger per 1000 barn 0-17 år. Halvårlig 2008-2010 .
Hele landet
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
0
1.Halvår 2009
5
10
15
20
2.Halvår 2010
1.Halvår 2010
2.Halvår 2008
1.Halvår 2008
25
30
2.Halvår 2009
Kilde: BLDs statistikkbank og SSBs Statistikkbank
Hvorfor har Drammen et særlig høyt og økende
antall meldinger? En del av forklaringen ligger
antakelig på behovssiden slik vi beskrev i forrige
kapittel, og her ligger særlig forklaringen på at
nivået generelt er høyt. Utviklingen de siste årene
kan antakelig i høy grad også finnes i at Drammen
har ”lettet på et lokk” som har gjort at behov har
blitt synliggjort i særlig grad.
© Oxford Research AS
Vi tenker her på den satsingen som Drammen har
gjort for å avdekke og motarbeide vold i særlig
nære relasjoner, og under vignetten ”Nulltoleranse
for vold”. Dette har blant annet medført at skoler,
barnehage og politi har hatt særlig fokus på vold
innen familiene. I vår sammenheng betyr det særlig vold der barn er ofre, eller vold der barn er
vitner til situasjoner der foreldrene slår søsken
eller at foreldrene bruker vold mot hverandre. Det
vil for det meste si at far slår mor. Også temaer
35
som tvangsgifte og æresrelatert vold har blitt fokusert. Gjennom utstrakt kursing er disse utenforliggende etatene blitt opplært til å se tegnene på at
vold forekommer, samt blitt fortalt at det er viktig
å gå til barnevernet med sine bekymringer.
Dette har medført en veritabel økning i antallet og
andelen meldinger som omhandler vold. Dette vil
ikke fullt ut bli synlig i den vanlige statistikken som
måler årsakene til barnevernsmeldinger og tiltak,
mer om dette under. Men fra Drammen kommune
har vi mottatt særlig informasjon om voldssakenes
rolle i barnevernstjenesten. Se nærmere under
avsnittet ”Innholdet i meldingen”.
Få meldinger blir henlagt i første runde
En del av meldingene blir henlagt i forbindelse med
den første gjennomgangen etter at meldingen er
kommet inn. Her varierer praksisen betydelig mellom ”våre” kommuner. Drammen og Sandnes henlegger lavest andel saker (14-15 prosent). I motsatt
ende har vi Kristiansand med en henleggelsesprosent på 36. På et mellomnivå ligger Skien (23 prosent) og Fredrikstad (26 prosent). Landsgjennomsnittet ligger på mellom 17 og 18 prosent.
Figur 16. Meldinger henlagt i gjennomsnitt 2008-2010. prosent
Hele landet
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
Kilde: Blds statistikkbank
Få foreldre som meldere
Hvem som er melder, har vi statistikk for i de undersøkelsessakene som er påbegynt av barnevernet. Her kan vi sammenlikne med landet som helhet og tre av sammenligningskommunene. I landet
som helhet er det fire grupper som utgjør størst
andel av melderne: Mor/far/foresatte (17 prosent), skolen (14 prosent) og politi/lensmann (12
prosent) og bvn-tjenesten også 12 prosent. I
Drammen er bildet vesensforskjellig, her topper
barnevernsvakta med 19 prosent (6 prosent i landet som helhet) foran skolen (16 prosent), barnevernstjenesten (12 prosent), politi/lensmann (10
prosent) og først deretter mor/far/foresatte med 8
prosent.
36
Av tabellen under framgår det at også Skien deler
Drammens lave andel med meldinger fra barnets
foresatte. På den annen side er Drammen alene
om å ha så mange meldinger fra barnevernsvakta.
På den annen side har Skien og Fredrikstad høye
andeler meldinger fra politiet.
Sandnes ligger ganske nær landsgjennomsnittet,
med unntak for en lavere andel meldinger fra foreldre og foresatte, og noe høyere andel meldinger
fra barnevernsvakta.
© Oxford Research AS
Tabell 4: Største spesifiserte meldergrupper 2008-2010. Hele landet (2008 og 2009) og tre byer. Prosent.
Hyppigste meldere
Hele landet
Mor/far/foresatte
Skole
Politi/lensmann
Barnevernsvakt
Barnevernstjeneste
Drammen
17
14
11
5
11
Skien
Fredrikstad
8
16
10
19
12
8
11
15
7
12
Sandnes
14
11
16
1
10
13
13
11
8
13
Kilde: SSB/de enkelte bvn-tjenester
Her står vi overfor noen utfordrende tolkningsoppgaver. En nærliggende forklaring på det lave antallet meldinger fra foresatte, er at man særlig i innvandrergrupper vil ha mistillit til barnevernet og vil
oppleve dette som en ren kontrollinstans. Denne
hypotesen blir i noen grad bekreftet for Drammen
og Skien.
3.1.2
Mange ”egenmeldinger”
Det helt spesielle trekket ved Drammen er den
høye andelen ”egengenererte” eller ”egenformidlete” meldinger, dvs meldinger der barnevernsvakta og barnevernstjenesten selv er meldere. Dette
gjelder 31 prosent av meldingene i Drammen, mot
17 prosent på landsbasis. Skien ligger her litt over
landsgjennomsnittet, Fredrikstad klart under. Noe
av avviket mellom Drammen, resten av landet og
de to andre byene, kan forklares ved at en del
meldinger som ellers ville hatt politiet som melder,
rubriseres under barnevernsvakta. Men dette er
langt fra nok til å forklare hele avviket.
Vi har derfor som hypotese at mye av ”overskuddet” av meldinger i Drammen kan føres tilbake til
en barnevernsetat som har vært aktivt ute hos sine
samarbeidspartnere og dermed generert meldinger inn. Disse meldingene kan komme fra andre
instanser enn barnevernstjenesten og barnevernsvakta. Hvis vi reduserer Drammens meldinger med
10 prosent – som tilsvarer ”overskuddet” – vil
antallet meldinger per 1 000 barn ligge på om lag
det samme nivået som man har i Fredrikstad og
Skien.
Mye vold i meldingene
Det meldes klart færre atferdsavvik i Drammen
enn på landsbasis, og motsatt handler langt flere
meldinger om forholdene i hjemmet/særlige behov. Andelen meldinger som omhandler omsorgssvikt/mishandling er om lag på landssnittet, men
har økt kraftig i 2010. (Vista/SSB)
© Oxford Research AS
Dette (mishandling) er den eneste statistiske indikatoren som sier noe om innslaget av vold. I følge
muntlige opplysninger fra ledende personale i
barnevernstjenesten i Drammen, vil det ofte være
en skjønnssak under hvilken rubrikk en sak blir
plassert. Ofte vil kategoriene gå over i hverandre,
med både dårlige forhold i hjemmet, særlige behov
hos barnet, omsorgssvikt og mishandling.
Vi har mottatt statistikk over samtlige meldinger til
barnevernet i Drammen som kategoriseres som
vold. Med dette mener man:

Seksuelle overgrep

Tvangsekteskap

Kjønnslemlestelse

Dumping

Trusler

Ekstrem kontroll

Æresrelatert vold

Vold i oppdragelse av barn

Engangshendelse

Vold fra barn

Vold mellom foreldre eller annen nær relasjon (vitne til vold)
Av totalt 705 meldinger mottatt i Drammen i 2010
var hele 260 meldinger relatert til vold, dvs 37
prosent av alle meldinger. De hyppigste tilfellene
var:
Vold mellom foreldre (142 meldinger) og vold i
oppdragelse av barn (98 meldinger). Tre av tilfellene av vold mellom foreldre innebar også vold overfor barn i oppdragelsesøyemed, og motsatt inneholdt 19 av meldingene om vold overfor barn i
oppdragelsesøyemed en bekymring for vold mellom foreldre.
37
Av de 257 voldsmeldingene der vi kjenner mors og
fars opprinnelse, var minst en av foreldrene av
utenlandsk opprinnelse i 200 av sakene, det vil si i
78 prosent av meldingene. Av disse var det 11
saker der en av foreldrene var ”norsk” og den and-
re utenlandsk. De fleste av innvandrerforeldrene
kom begge fra land i Asia, Afrika osv, tidligere kalt
ikke-vestlige. En god del kommer imidlertid også
fra Polen og de baltiske statene.
3.2
Undersøkelser: Høy andel henleggelser
I snitt er nesten 60 prosent av sakene undersøkt i
Drammen i 2008-2010 henlagt. Dette er 5-6 prosentpoeng mer enn i Skien og Fredrikstad, 10 prosentpoeng over Sandnes og 15 mer enn i Kristiansand.
Drammen har et antall barn med undersøkelser
per 1000 i perioden 2008-2010 som er godt over
landssnittet. Det har også vært en betydelig økning
i perioden. Det samme bildet tegnes i Skien. Kristiansand og Fredrikstad ligger litt under snittet,
Sandnes betydelig under.
Og altså også godt over landsgjennomsnittet.
Figur 17 Saker henlagt etter undersøkelse. Gjennomsnitt 2008-2010. Prosent
Hele landet
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
Kilde: BLDs statistikkbank

Hvordan skal man forklare den høye andelen henleggelser i Drammen? Vi har tatt opp denne problemstillingen i de kvalitative intervjuene med personell i barnevernstjenesten i Drammen. I tillegg
har vi gjort en gjennomgang av et tilfeldig utvalg
saker fra 2010 som medførte en henlagt undersøkelse.
I de kvalitative intervjuene blir det pekt på følgende forklaringer:
38
En del meldinger inneholder ”stikkord”
som er så alvorlige at man er nødt til å
følge opp med undersøkelser. Et viktig eksempel er der det meldes bekymring om
at barn er utsatte for vold og/eller er vitne
til vold mellom foreldrene. Det samme
kan gjelde ved rapport om mistanke om
betydelige rusproblemer hos foreldrene. I
slike saker må man gjennom en undersøkelse, og i flere tilfeller vil det vise seg at
det ikke var (tilstrekkelig) grunnlag for
mistanken
© Oxford Research AS

Mange saker vil være så vidt alvorlige at
barnevernet mener det er grunnlag for
frivillige tiltak, eksempelvis tilbud om gratis barnehage, slik at barnet får kontakt
med andre barn og voksenpersoner, lærer
bedre norsk osv. Men i og med at tiltaket
er frivillig, står foreldrene fritt til å avslå
tilbudet, noe de ofte gjør. Et særlig fenomen er innvandrere og andre som mottar
kontantstøtte, og som vil miste denne hvis
barnet begynner i barnehage. Bruk av
tvang vil normalt ikke være aktuelt i disse
sakene.

I mange familier vil man oppleve at barnevernets tilstedeværelse er et uønsket
inngrep i familiens privatliv, selv om det er
en økende tendens til at barnevernet oppfattes som en hjelpeinstans eller serviceetat snarere enn en kontrolletat (Fauske
mfl 2009). I enkelte tradisjonelle kulturer
vil man måtte regne med at familien i
enda større grad regnes som en autonom
enhet som skal kunne operere fritt uten å
risikere inngrep fra offentlige etater. I følge våre informanter i Drammen kommune
er dette en holdning man finner i mange
innvandrerfamilier, men også ofte i godt
sosialt posisjonerte familier i den øvrige
befolkningen.

I Drammen har man et ”meldingsavklaringsmøte” hver uke der man går gjennom
så godt som alle innkomne meldinger for
å avklare om det skal iverksettes undersøkelse eller ikke. Fra enkelte informanter er
det blitt hevdet at dette møtet ikke fungerer etter sin hensikt. Det er for mange saker man skal gjennom på nokså kort tid,
og man er opptatt av å oppnå konsensus
innen de samme tidsrammene. Dette gjør
at man for sjelden henlegger saker i første
omgang, men isteden ”safer” ved å anbefale en undersøkelse. Mer om dette under
kapittel 5.
Oxford Research har gjennomgått et tilfeldig trukket utvalg av saker som er henlagt etter undersøkelsen. De 22 sakene fordeler seg over et bredt
© Oxford Research AS
spekter hva angår hvem som melder, hva som er
problemet som ligger til grunn for meldingen,
barnets alder med mer.
Men et klart trekk er at mange av sakene handler
om vold mot barn eller barn som er vitne til vold.
Så mange som 12 av de 22 sakene er av denne
typen. Sakene (alle) kan videre inndeles i to kategorier mht til barnevernets avgjørelse.
1) Saker der det ikke synes å være grunnlag
for tiltak. Det virker altså ikke som om det
er noe problem som er av en type som
krever at barnevernet griper inn. Det kan
være at det var ”falsk alarm”, eller så har
arbeidet i undersøkelsesfasen og ”tiden
som leger noen sår” gjort at problemet
ikke er der lenger, i det minste i samme
omfang. En egen type ”falsk alarm” har
man der det i sakspapirene antydes at
man står overfor ”sjikanemeldinger”. Det
kan være en av partene i et opprivende
samlivsbrudd som bruker barnevernet
som en del av kampen mot tidligere partner, og gjerne med det formål å vinne
kampen om samværsretten. Vi ser også
eksempler på at naboer og tidligere venner har utviklet en konflikt der barnevernet blir trukket inn gjennom en bekymringsmelding der foreldrene beskyldes for
rus eller vold mot barn. Det manglende
behovet for tiltak er situasjonen i 13 av de
22 sakene
2) Saker der det er grunnlag for tiltak, men
mor/far/barn ønsker ikke tiltaket, og det
er ikke grunnlag for å gripe inn med tvang
(slik vi har beskrevet over). Dette er situasjonen i de resterende 9 av de 22 sakene.
Vi merker oss også at det er flere av de henlagte
meldingene som har vært undersøkt og henlagt
tidligere. I noen tilfeller gjentar skole eller barnehage sin bekymring for hvordan det går med barnet. Det er også av betydning at Stortinget endret
og innskjerpet barnelovens § 30 i april 2010, og
særlig presiserte at lovens forbud mot vold mot
39
barn også gjaldt når ”valden brukast som ledd i
oppsedinga av barnet”.
Det er interessant å se hva som skjer i de 260 undersøkelsene med voldsmeldinger som kom inn i
2010. Av disse ble 147 henlagt, noe som gir en
henleggelsesandel på 57 prosent, noe som er nokså tett på gjennomsnittet for alle meldinger i
Drammen.
3.3
Økonomi
3.3.1
Stillingsressurser: Økning i Drammen
Ved inngangen til 2008 hadde Drammen 2,8 besatte stillinger (både merkantile og barnevernsfaglige)
per 1000 barn i alderen 0-17. Det var lavest av de
fem kommunene. I den andre enden hadde Kristiansand 3,8 stillinger og Skien 3,6. I siste halvår av
2010 har Drammen bedret sin posisjon og har nå
3,7 stillinger per 1000 barn og er bare bak Kristiansand med 4,0 stillinger.
Andelen undersøkelser som fører til tiltak er langt
under snittet i Drammen, noe som speiler den
store andelen henlagte saker. Skien ligger litt under. Fredrikstad er om lag på snittet, mens Kristiansand (særlig) og Sandnes er over.
Figur 18. Besatte stillinger per 1000 barn i alderen 1-17 år.
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
2.Halvår 2010
1.Halvår 2008
Sandnes
Skien
0
1
2
3
Kilde: BLDs statistikkbank og SSBs statistikkbank
Kostra (Kommune-stat-rapportering, publisert av
SSB) måler stillinger med fagutdannete per 1000
barn. Denne datakilden gir en lett tilgjengelig
sammenlikning med resultatet for hele landet. Her
er det også Kristiansand som ligger langt over de
andre kommunene og landsgjennomsnittet. Sandnes ligger godt under snittet. Skien, Drammen og
Fredrikstad ligger noe over snittet. Også målt på
denne måten har Drammen hatt en positiv utvikling i 2010.
40
4
5
”Produktivitet” over snittet
Kostra måler antall barn med tiltak eller undersøkelse per årsverk. Her ligger Drammen og Skien
klart over snittet, Sandnes og Fredrikstad litt under, og Kristiansand vesentlig under. Motsatt kan
dette måles som for lite tid/personell per barn.
© Oxford Research AS
Figur 19. Barn med tiltak eller undersøkelse per årsverk.
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Gjennomsnitt 2008-2010
Kristiansand
Sandnes
Skien
0,0
5,0
10,0
Kilde: SSB, Kostra.
Et annet mål på effektivitet (og rettssikkerhet) er
andelen saker som har hatt en behandlingstid over
tre måneder. På landsbasis de tre siste årene er
det rundt en av fire saker som man bruker så lang
tid på. Her er Sandnes langt under snittet, Fredrikstad og Drammen noe mindre under, mens de to
andre ligger noe over. Drammen kommer godt ut
på grunn av få saker med lang behandlingstid i
2010.
© Oxford Research AS
15,0
20,0
25,0
Netto driftsutgifter er høye
Målt per innbygger 0-17 år ligger Drammen godt
over landsgjennomsnittet, Fredrikstad og Skien
ligger noe mindre over. Kristiansand ligger noe
under, Sandnes enda mer. Dette er som forventet
ut fra de behovsprofilene vi beskrev i forrige kapittel.
41
Figur 20. Netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år, barnevernstjenesten.
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Gjennomsnitt 2008-2010
Kristiansand
Sandnes
Skien
0
2000
4000
6000
8000
Kilde: SSB, Kostra
Netto driftsutgifter per barn i barnevernet, alle tre
poster (244, 251, 252) er samlekategorien her. Her
ligger Kristiansand, Fredrikstad og Drammen over
snittet, Fredrikstad mest. Sandnes er på snittet,
Skien en del under. Merk at Drammen hadde nest
lavest utgifter i 2010. Et viktig poeng her er at gitt
de utgiftsdrivende levekårs- og demografifaktorene vi har sett for særlig Drammen, men også Fred-
42
rikstad og Skien, skulle man kanskje vente et enda
større avvik fra snittet på dette viktige parameteret.
Spørsmålet er om behovsprofilen til Drammen og
andre utsatte kommuner ”bare” implikerer en
høyere kostnad per barn i kommunen, eller om
den også tilsier at hvert barn som får tiltak krever
større
ressurser.
© Oxford Research AS
Figur 21. Netto driftsutgifter (funksjon 244, 251, 252) per barn i barnevernet.
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Gjennomsnitt 2008-2010
Kristiansand
Sandnes
Skien
80000
85000
90000
95000 100000 105000
Kilde: SSB, Kostra
Andelen utgifter til saksbehandling: På landsbasis
går litt over en tredel (34,2 prosent) av midlene til
dette, Drammen er svært tett på snittet sammen
med Sandnes. Fredrikstad ligger noe over, Kristiansand noe under og Skien klart under.
Figur 22. Andel netto driftsutgifter til saksbehandling, barn som bor i opprinnelig familie og utenfor hjemmet. Gjennomsnitt 2008-2010, prosent
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Hjelp utenfor hjemmet
Hjelp i opprinnelig familie
Kristiansand
Saksbehandling
Sandnes
Skien
0
10
20
30
40
50
60
Kilde: SSB, Kostra.
De to andre hovedpostene er utgifter til barn som
bor i egen familie og utgifter til barn som bor utenfor egen familie. Den siste posten er størst, og tar
på landsbasis knapt halvparten av budsjettet (49,3
prosent). Den første posten tar tilsvarende rundt
© Oxford Research AS
en sjettedel (16,5 prosent). Sandnes, Drammen og
Skien bruker over snittet på barn utenfor eget
hjem, Drammen mest. Fredrikstad er litt under
snittet her, mens Kristiansand er litt over. Skien
bruker over snittet også på barn som bor i eget
43
hjem, det gjør også Kristiansand. De tre andre er
under snittet og Drammen ligger lengst fra landssnittet.
En forsiktig hypotese kan være at kommuner med
press på barnevernet – som Drammen – må bruke
mye ressurser på de tyngste oppgavene (utenfor
hjemmet), samtidig som man må bruke mye penger på saksbehandling som har til oppgave å sortere
sakene. Relativt mindre midler blir igjen til de viktige tiltakene for barn bosatt hjemme. For de to
andre kommunene med antatt betydelig press, ser
det ut som man enten har havnet i en posisjon der
svært mye går til saksbehandling (Fredrikstad) eller
til tiltak utenfor hjemmet (Skien).
En tydelig frustrasjon hos mange av våre informanter i barnevernet i Drammen, går på valget av tiltak. Alt for få tiltak rettes inn mot de minste barna,
samtidig som man vet at dette er de tiltakene som
har best effekt. Det kan være rimelige tiltak som
gratis barnehage – som altså en del foreldre ikke vil
motta. Men det kan også være intensiv oppfølging
av nybakte foreldre som man vet mangler en del
ferdigheter for å fungere som foreldre. Dette er
svært kostbart, men det finnes meget dyktige private ”leverandører” på feltet. De gjør en innsats
som har betydelig forebyggende effekt i det lange
løp. Kan denne nedprioriteringen av tiltak hjemme
og for de minste, avleses som noe som senere
manifesterer seg som problemer som må løses
utenfor hjemmet og for eldre barn og unge?
Driftsutgifter per barn til hjelp i og utenfor hjemmet
Kostnadene er lavest per barn som hjelpes i egen
familie, landssnittet er på om lag 32 000 kroner per
år som snitt av de tre siste årene. Drammen og
Fredrikstad ligger noe under snittet, Sandnes på
snittet, Skien litt over og Kristiansand enda mer
over.
Figur 23. Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (funksjon 251), kroner
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Gjennomsnitt 2008-2010
Kristiansand
Sandnes
Skien
0
10000
20000
30000
40000
Kilde: SSB, Kostra.
Utgiftene per barn som hjelpes utenfor egen familie er langt høyere (rundt 245 000 på landsbasis).
Her er Drammen eneste kommune som ligger godt
over snittet, Fredrikstad ligger litt over, Kristiansand ligger litt under, mens Sandnes og Skien er
enda ”rimeligere”. Drammen og Fredrikstad har
hatt den klareste kostnadsveksten over tid.
Hvordan skal de høye kostnadene i Drammen forklares? Her er forklaringene i etaten noe divergerende. Hos noen oppleves BUFetat som kostnads-
44
drivende, og som en etat som gir blivende fosterforeldre for idylliserende beskrivelser av rollen som
slike foreldre. Den samme kritikken rammer også
programmet ”PRIDE”, som er et opplæringsprogram for vordende fosterforeldre. En annen tilnærming vil være at disse tiltakene blir dyre fordi
man a) har ventet for lenge med dem og/eller b)
fordi man har større problemer med å finne plassering for barn av innvandrere.
© Oxford Research AS
Figur
24.
Brutto
driftsutgifter
per
barn
utenfor
opp
rinnelig familie (funksjon 252)
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Gjennomsnitt 2008-2010
Kristiansand
Sandnes
Skien
0
50000 100000 150000 200000 250000 300000
Kilde: SSB, Kostra
3.4
Barn under tiltak
Andelen barn underlagt tiltak per 100 barn i alderen 0-17 år er over snittet i Skien og litt over snittet
i Drammen. Fredrikstad ligger litt over og Kristiansand litt under snittet, mens Sandnes ligger klart
under. Det har vært en vekst her gjennom hele
perioden både for landet som helhet og våre
kommuner, men veksten har vært klarest i Dram-
© Oxford Research AS
men og Skien. Fordeler man tiltakene på alle fra 022 år, er det bare Skien som ligger over landsgjennomsnittet, mens Fredrikstad og Drammen ligger
på snittet. (KOSTRA). Dette er lave andeler for våre
sammenlikningskommuner, gitt de behovsprofilene vi har sett tidligere. Dette kan bety at man i alle
kommunene kan antas å ha et potensial for ytterligere økning i behovet for barnevernstjenester.
45
Figur 25. Andel barn med barnevernstiltak ift. innbyggere 0-17 år. Prosent.
Drammen
Gj.snitt alle kommuner
Fredrikstad
Gjennomsnitt 2008-2010
Kristiansand
Sandnes
Skien
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
Kilde: SSB, Kostra
Hjelpetiltak og omsorgstiltak
Flest barn får det man betegner som hjelp. Hjelpetiltak er for eksempel støttekontakt, barnehageplass, besøkshjem, avlastingstiltak i hjemmet eller
plass i SFO. Dette er vedtak fattet etter barnevernloven § 4-4.
I Drammen gjelder dette 26 av 1000 barn i annet
halvår 2010. Fredrikstads rate er 23,8, deretter
følger Skien med 22,4 og Kristiansand med 20,6.
46
Bare Drammen og Fredrikstad ligger over landsgjennomsnittet. Sandnes peker seg ut med svært
lav andel som mottar hjelp, bare 11,9 per 1000. I
perioden fra 1. halvår 2008 til 2. halvår 2010 har
raten per 1000 steget med 6,0 i Drammen, bare
”slått” av Fredrikstad med 6,7. Kristiansand har
hatt en økning med 4,5, mens endringen er langt
mer beskjeden i Skien (1,5) og Sandnes (1,0) (BLD).
© Oxford Research AS
Figur 26. Antall barn med hjelp og omsorg per 1000 barn
0-22 år
Hele landet
Drammen
Omsorg 2.halvår 2010
Fredrikstad
Omsorg 1.halvår 2008
Kristiansand
Hjelp 2.halvår 2010
Hjelp 1.halvår 2008
Sandnes
Skien
0,0
10,0
20,0
Kilde: BLDs statistikkbank
Langt færre mottar omsorgstiltak. Barnevernet kan
bare overta omsorgen for et barn etter vedtak i
fylkesnemnda (vedtak etter barnevernloven § 412). Det er også mulig å plassere barn utenfor
hjemmet uten å overta omsorgen for barnet. Plasseringen blir da regnet som et hjelpetiltak.
Høyest rate i annet halvår 2010 har Skien med 7,5
per 1000, fulgt av Drammen (5,7) og Kristiansand
(5,6), og med en avstand ned til Sandnes (4,9) og
Fredrikstad (4,6). De tre førstnevnte kommunene
er over landsgjennomsnittet. I perioden 2008-2010
har Kristiansand hatt den sterkeste økningen i
andel med omsorg, fulgt av Drammen og Skien. De
to andre kommunene har hatt en viss nedgang i
andelen barn med omsorg. (BLD)
Velger man riktige tiltak?
Oxford Research har tilfeldig valgt ut 20 saker fra
Drammen kommune der vi følger hele prosessen
via melding, gjennom undersøkelse og over til
tiltak. Siktemålet er å se nærmere på hvilke tiltak
som velges ved gitte problemer, og deretter vurdere om det synes å være et rimelig forhold mellom
problem og tiltak. Det er selvfølgelig umulig å gi et
fullt og representativt bilde av slike prosesser i
Drammen ut fra disse sakene og bare en gjennomgang av skriftlig materiale, men noen poenger og
© Oxford Research AS
30,0
innspill til videre behandling i etaten vil bli presentert.
Viktige formelle mangler i saksmappene
Et viktig funn er at forholdsvis mange (5 av 20) av
mappene mangler en undersøkelsesrapport. Flere
av mappene gir et inntrykk av at problemene har
vært så akutte at veien fra melding til tiltak har
vært så rask at det har blitt lite tid til undersøkelse.
Mappene som omhandler henlagte undersøkelser
inneholder alltid en som regel fyldig undersøkelsesrapport.
Dette er et kapasitetsproblem som igjen kan gi
faglige implikasjoner og også mulige rettssikkerhetsmessige følger. Etaten mangler et viktig verktøy for å velge tiltak og tilnærminger. Mangelen på
systematiske undersøkelser og undersøkelsesrapporter handler ofte ikke bare om tidsbrist, men
sikkert like mye om manglende kompetanse (og
maler og systemer) for hvordan man planlegger og
gjennomfører effektive utredninger. De fleste
bachelor-utdanninger (barnevernpedagogikk og
sosionom) i Norge gir ikke sine studenter gode nok
modeller for hvordan planlegge og gjennomføre
slike undersøkelser, selv om dette er en kjerneoppgave som betyr mye for arbeidet. Det er arbeidsgiver som må gi dette i form av videreutdanning, veiledning av erfarne utredere etc. Oxford
Research er kjent med at Drammen kommune
arbeider med å heve sin faglige standard her og på
andre felter, blant annet gjennom ansettelse av
47
medarbeidere med masterutdannelse i aktuelle
fag.
En tilbakeholden etat?
Vi får ikke inntrykket av at man ”overreagerer” i
noen saker, snarere det motsatte. Det velges enkle
tiltak, det gjennomføres enkle kartlegginger.
Mange av tiltakene er lite spesifiserte (råd og veiledning, miljøarbeider skal tidvis være hjemme,
barnet skal være med i SFO, etatens saksbehandler
skal være med i ansvarsgruppe). Tiltakene framstår
også som rimelige.
Setter foreldrene foten ned og nekter å motta
hjelp, skal det mye til før man griper (mer eller
mindre) tungt inn.
Et talende eksempel på en mer tilbakeholden stil
dukket opp i en av de sakene vi gjennomgikk. En
familie flyttet fra en annen kommune til Drammen.
I den opprinnelige kommunen har man hatt en
meget tidkrevende utredning av den aktuelle familien, med en metodikk vi ikke har sett i noen av
Drammensakene. Utredningen resulterte i en plan
for en rekke omfattende tiltak overfor familien,
basert på det betydelige alvoret man la i saken.
Her lager Drammen en klart mindre tiltaksplan enn
det man anbefalte i den andre kommunen, uten at
det finnes indikasjoner på at flyttingen til Drammen vil redusere familiens problemer.
Velger man i for høy grad minste motstands- eller
minste utgifts- vei? Er det slik at man ”gir seg for
fort” hvis foreldrene ikke ønsker hjelp, eller er man
reelt maktesløs hvis foreldrene sier nei? Velger
man løsninger som er mindre kostbare og tidkrevende fordi man er under press og vet at kostnadsnivået allerede er høyt?
Utredning i voldssaker
Barnevernet går sjelden tungt inn for å utrede om
det virkelig har foregått vold i hjemmet/mot barna.
Hva slags inntrykk gir dette? Vil det bli oppfattet
som at det blir akseptert hvis det altså faktisk foregår?
Eller ser vi et uttrykk for at barnevernet her befinner seg i et klassisk dilemma der man både skal
skjøtte kontroll- og hjelpetiltak?
Behandlingen av voldssakene som når barnevernet
er på flere måter paradoksal. Drammen kommune
har gått tungt ut og signalisert nulltoleranse for
vold, og har implisitt og eksplisitt påpekt at fenomener som aksepteres i noen minoritetsmiljøer
48
(vold i oppdragelsesøyemed, tvangsgifte, æresrelatert vold med mer) ikke skal godtas i kommunen
(Drammen kommune: ”En trygg by – temamelding
for arbeid mot vold” udatert). I Temamelingen går
det klart fram at ”Det er et ubetinget offentlig
ansvar å gripe inn, avdekke og anmelde vold i nære
relasjoner.” (side 7). Videre påpekes på side 12:
”Utøvelse av vold er en kriminell handling og skal
behandles deretter. Vold skal ikke unnskyldes eller
bortforklares som et kulturfenomen eller annet
som kan bidra til noen form for legalisering. Derimot må det politiske vedtaket (om nulltoleranse
forf. anm.) tolkes dit hen at tjenesteapparatet har
en plikt til å prioritere mistanke om vold, især vold
mot barn, høyt i sitt daglige arbeid”. Temameldingen er også klar på skadevirkningene av at barn
er vitne til vold, noe vi ser i flere av de 20 tilfeldig
utvalgte sakene:
”Moderne forskning levner ingen tvil om at barn
som er vitne til at nære omsorgspersoner utsettes
for vold får minst de samme skadevirkninger som
barn som får volden direkte rettet mot seg selv. Det
anses følgelig som like presserende å hindre at
barnet opplever vold mot andre som å skjerme
barn for selv å bli utsatt for vold” (side 12)
Men blir oppfølgingen tydelig nok? Og: Hvis den
ikke er tydelig nok, vil det da medføre at
a)
Meldingene slutter å komme, eller avtar
betydelig
b) Atferden foregår som før
Det synes nokså klart at barnevernsetaten ikke
klarer å gjennomføre det politiske imperativ om
nulltoleranse og de føringene man der legger på
avdekking og anmeldelse. Man kan diskutere om
det her er barnevernet som velger en pragmatisk,
fornuftig og nødvendig tilpasning, og at det politiske imperativet er for kategorisk og rigid for en etat
som er avhengig av best mulig samarbeid med
foreldrene. Eller er det slik at barnevernet kan
kritiseres for å være for unnfallent, og på den måten a) undergrave det politiske initiativet b) tenke
mer på foreldrenes enn barnas beste.
I sum er det viktigste at inntrykkene av et barnevern (eller først og fremst saksbehandlere?) under
press forsterkes av denne lille gjennomgangen av
saker som leder fram til tiltak generelt og voldssaker spesielt. Dette er selvfølgelig ikke representativt, men kravet til representativitet må reduseres
© Oxford Research AS
noe i analyser av barnevernet og andre instanser
der én feilbehandlet sak kan skape svært alvorlige
problemer for den det angår.
lavest Kristiansand (4,0). Drammen har hatt den
største veksten i perioden, Skien har hatt en nedgang, men ellers er tallene relativt stabile.
Denne gjennomgangen av et tilfeldig utvalg saker
som har ledet til tiltak, kan dessverre ikke si noe
mer presist om hvorvidt man har valgt de rette
tiltak, eller om man kunne valgt andre tiltak med
bedre effekt. Dertil er både sakene og tiltakene for
magert beskrevet. Av samme grunn er det vanskelig å peke på andre tiltak som kunne fungert bedre.
Hvor lenge barn og unge har vært i fosterhjem
viser noen tydelige forskjeller. I Drammen, Skien og
Fredrikstad er snittet per halvår i perioden 20082010 at noe under halvparten (42-44 prosent) av
klientene har vært i fosterhjemmet i mer enn ett
år. I Kristiansand ligger overvekten på lengre tids
opphold (54 prosent har vært i fosterhjem i mer
enn ett år), og i Sandnes har over 80 prosent av
barn og unge vært så lenge i fosterhjem. Ser vi her
konturene av to forskjellige typer politikk: Sandnes
og Kristiansand som griper tydelig inn i svært alvorlige problemkomplekser? Etter først å ha hatt en
lavere intervensjonsrate? Eller har de bare mer
stabile og gode fosterhjem?
Barn plassert i fosterhjem
Høyest andel barn er i fosterhjem i Sandnes og
Skien, med over 6 per 1000 i alderen 0-22. Deretter følger Fredrikstad (5,8) og Drammen (5,4) og
Figur 27. Andel som har vært plassert i fosterhjem mer enn ett år. Prosent
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
Snitt 2008-2010
Sandnes
Skien
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
Kilde: BLDs statistikkbank
100,0
Avslutning av saker
Systemer for kvalitetssikring (KOSTRA)
Det er ikke tilgjengelig statistikk som viser årsaker
til avslutning av saker. Vi har gjort et utvalg på 21
tilfeldig uttrukne saker som ble avsluttet i Drammen i 2010. Sakene ble avsluttet av tre hovedgrunner: I 11 saker var det ikke lenger behov for
barnevernstiltaket, i 5 tilfeller ønsket ikke lenger
familien å motta tiltak og 3 familier hadde flyttet. I
tillegg var det en klient som hadde blitt ”for gammel”, og en sak der avslutningsgrunnen ikke var
oppgitt.
System for brukerundersøkelser: Alle ”våre” kommuner har innført dette og har hatt systemet alle
tre siste år – unntatt Skien.
Brukerundersøkelser siste år: Alle kommunene
unntatt Skien har gjennomført slik undersøkelse to
av tre siste år.
Internkontroll: Igjen er det bare Skien som mangler
dette.
Andel barn med tiltak med utarbeidet plan: På
landsbasis har andelen steget fra 65 til 75 prosent
de tre siste årene. Drammen har hatt en utvikling
© Oxford Research AS
49
fra 80 til 99 prosent i samme periode. Sandnes har
ligget stabilt rundt 98-99 prosent. Fredrikstad har
ligget rundt 90. Kristiansand har gått fra 40 til 74
prosent i samme periode, mens Skiens andel har
pendlet mellom 55 – 75 og 61.
3.5
Oppsummering
Drammen har mange meldinger per 1000 barn,
som forventet. Den høye forekomsten er imidlertid
50
ikke bare generert av behovet, men kanskje like
mye av at kommunen og etaten har synliggjort
behovet for hjelp gjennom sin kampanje ”Nulltoleranse for vold”. I denne sammenheng har etaten
styrket samarbeidende partnere og fått fram
mange voldssaker som ellers ikke ville blitt kjent.
Dette er igjen mye av forklaringen på det presset
som etaten særlig har opplevd de siste par årene.
© Oxford Research AS
Tabell 5: Oppsummering av situasjonen i Drammen og sammenligningskommunene etter gjennomgang av tjeneste
data.
Indikator
Meldinger per
1000 barn
Meldinger
henlagt før
undersøkelse
Meldinger
henlagt etter
undersøkelse
Stillinger per
1000 barn
Barn med
tiltak eller
undersøkelse
per årsverk
Netto driftsutgifter per
innbygger
Netto driftsutgifter (244,
251, 252) i
barnevernet
Brutto driftsutgifter per
barn i opprinnelig familie
Brutto driftsutgifter per
bar n utenfor
opprinnelig
familie
Andel barn
med tiltak per
innbygger 017
Antall barn
med omsorg
per 1000
barn
Antall barn
med hjelp per
1000 barn
Andel barn
som har vært
plassert i
fosterhjem
mer enn ett
år
Drammen
Fredrikstad
Kristiansand
Sandnes
Skien
Tyder på
Press
H
M
M
M
H
L
M
H
L
M
H
M
L
L
M
M
L
H
L
M
H
M
L
M
H
H
H
M
L
H
M
H
H
M
L
M
M
H
M
H
M
M
M
L
Kostnadsnivå
(men ofte utenfor kommunens
kontroll)
M
M
M
L
H
Press? Kapasitet?
M
M
M
M
H
d.o.
H
H
M
L
H
d.o.
M
M
H
H
M
Kvalitet på
tjenesten?
Kommer for sent
inn?
Graden av alvor
i meldingene?
Ubesluttsomhet?
Må sees i forhold til indikatoren over
Ressurstilgang
Produktivitet
(hvis ikke mye
går til forebyggende)
Press og/eller
kostnadsnivå
Kostnadsnivå
Kostnadsnivå
Kilde: Oxford Research AS
3.5.1
Noen avvik på tjenestesiden
Barnevernsetatene generelt har et to-faset silingssystem. Først skal meldinger vurderes i forhold til
behandling eller henleggelse. Her har Drammen en
lav henleggelsesprosent. I neste fase arbeider man
med en mer grundig undersøkelse av sakene, før
man avgjør om sakene skal føre til tiltak, eller henlegges. Her er Drammens henleggelsesandel svært
høy både i forhold til landsgjennomsnittet og situasjonen i sammenlikningskommunene.
Denne problematikken kommer tydeligere fram i
forhold til effektivitetsspørsmålet som vi ser på
seinere. Her er problemet at den store henleggelsesandelen ser ut til å skyldes blant annet to faktorer: En manglende evne til å prioritere tydeligere i
meldingsfasen. En manglende mulighet til å få
foreldre til å innse familiens og barnets behov for
51
for eksempel å motta barnehageplass. Det siste
problemet kan muligens medføre at man ikke får
satt inn rimelige og brede tiltak tidlig, men må
svare med dyrere tiltak seinere i barnets oppvekst.
Dette med høye utgifter til hjelp utenfor familien
er et av de tydeligste avvikene i Drammen i forhold
til sammenlikningskommunene og landsgjennomsnittet. Hvorfor det er slik kunne med fordel vært
gjenstand for en egen undersøkelse.
Men samlet sett likner Drammen mer på de andre
kommunene her enn på behovssiden. Viktig er det
også å merke seg at Drammen likner mest på Fredrikstad og Skien på tjeneste- og økonomisiden enn
de likner på de andre kommunene. Dette er da
også å forvente som vi så i kapittelet om behov.
Vi har også noen bekymringer i forhold til hvordan
det prisverdige initiativet mot vold blant annet i
oppdragerøyemed transformeres til en relativt
beskjeden innsats fra barnevernets side i mange
saker. Hvilke signaler sender dette til de impliserte
grupper?
Mer kvalitativt betraktet har Oxford Research og
professor Nygren merket seg en tilbøyelighet til å
velge rimelige og ofte litt upresise tiltak i de tilfeldig valgte sakene. Er det slik at presset mot etaten,
koblet med mange familiers vegring mot å motta
hjelp, gjør at man involverer seg for lite?
Kapittel 4.
Forebyggende fokus
Barnevernet i Drammen deltar på flere arenaer der
forebyggende perspektiv er sentralt. Senter for Oppvekst har stort fokus på metodene ICDP (foreldreveiledningsprogram), Simba (Sammen mot barnefattigdom), ”Modellkommune” (Barn av rus- og psykisk
syke foreldre 0-6 år) og ”Tigris” (Oppfølging av gravide rusmisbrukere) som viktig forebyggende tiltak.
Det er disse fire tiltakene vi skal fokusere på i det
videre og beskrivelsene som følger baserer seg hovedsaklig på data fra intervju med fire sentrale personer tilknyttet tiltakene nevnt ovenfor, samt en
avdelingsleder med overordnet ansvar. Temaet forebygging ble også lansert i forhold til intervjuene
med teamlederne ellers, samt deres overordnete. Vi
skal se på tiltakenes antatte effekter, styrker å svakheter sett fra informantenes perspektiv. Alle intervjudata er gjennomleste, korrigerte og godkjent av
informantene.
4.1
ICDP
Målgruppen for ICDP- tiltaket er personer som har
omsorg for barn. Målet er å utvikle omsorgsgivers
sensitivitet og empatisk evne i forhold til barnet.
Dette tar man sikte på å gjøre gjennom å forbedre
samspill og forholdet mellom omsorgsgiver og barn.
Metodikken som brukes er ulike anerkjennende
metoder der omsorgsgiverens positive omsorgsferdigheter aktiveres
Våre informanter antar at tiltakets effekt, sett i forhold til formål, er stor på grunn av synergieffekter.
Dette oppstår som en funksjon av at deltakerne
lærer både av veilederne og hverandre i store grupper.
Videre er det en styrke at tiltaket er et lavterskeltilbud på den måten at foreldre selv tar kontakt. Det er
heller ingen prioritering av hvem som får plass, bortsett fra i de tilfeller der foreldre blir pålagt kurs pga
vold i hjemmet. Det at tiltaket er et lavterskeltilbud
og at foreldre selv henvender seg kan også være en
svakhet på den måten at foreldre som kunne hatt
stor nytte av tiltaket, ikke tar kontakt. Dette forhindres til en viss grad ved at helsestasjonen ”reklamerer” og foreslår tilbudet til foreldre de mener kan ha
nytte av ICDP.
En av svakhetene ved tiltaket er i følge våre informanter at ICDP ikke blir prioritert internt i barnevernet. ICDP- sertifiserte saksbehandlere gjennomfører
ikke ICDP- grupper fordi de har andre oppgaver med
lovhjemlede tidsfrister, som får høyere prioritet.
Dette gjør at de kommer ut av trening og vegringen
mot å gjennomføre ICDP- grupper blir enda sterkere.
Dette kan tyde på at fokus på ICDP som viktig, prioritert tiltak ikke er sterkt forankret i ledelsen. Videre
kan det tyde på at det ikke er nok tilgjengelige ressurser til å gjennomføre det antallet ICDP- grupper
som etterspørres fra foreldrene. Resultatet kan være
at ICDP-tiltakets forebyggende effekt ikke blir så stor
som den kunne vært.
Våre informanter mener at vold som et ledd i oppdragelsen av barna er et problem blant innvandrerfamilier. ICDP er i dag ikke en fast del av programmet
på introduksjonssenteret. I følge våre informanter er
Innvandrere vant til at vold er en naturlig del av
oppdragelsen. Dette gjør at de trenger elementær
opplæring i hvilke verktøy og metoder de kan bruke i
oppdragelsen når ikke det er lov å slå.
Når det gjelder evaluering av ICDP blir tiltaket i dag
kun sluttevaluert. Det foregår på den måten at brukerne svarer på et skjema siste dagen de er i gruppe.
Barnevernet vet lite hvordan det går med deltakerne
etter for eksempel 6 mnd. Manglende effektevaluering og oppfølging av brukerne, gjør det vanskelig å
si noe om den reelle effekten. En oppfølging av brukerne etter 3-6 måneder har også, i følge våre informanter, vært uttrykt som et ønske fra flere brukere. Dette kan tyde på at også brukere opplever et
behov for oppfriskning og oppfølging etter en tid, for
muligens å forhindre at man glir inn i gamle mønstre
igjen.
Informantene opplyser også om at tiltaket har et
smalt perspektiv. Hvis familier har store materielle
og økonomiske behov kan ikke dette rettes opp ved
å delta i ICDP- grupper. Brukerne trenger ikke å opplyse om sin økonomiske og materielle status for å
delta på ICDP. Dette kan medføre at man ikke helt
vet årsaken til at foreldre strever med forholdet til
barna. Dette kan igjen medføre at i de tilfellene der
relasjonsproblemer oppstår fordi familien ikke har
fått dekket grunnleggende behov, vil sannsynligvis
ICDP ha liten effekt.
53
I tillegg opplyser våre informanter om at det kan
være utfordrende å finne lokaler/rom hvor det kan
gjennomføres ICDP- grupper.
4.2
Simba- prosjektet
Simba- prosjektets målgruppe er barn og unge og
målet er å bekjempe fattigdom for denne gruppen.
Man ønsker å øke sjansene for at barna varig løftes
ut av fattigdom, primært for å forhindre sosial arv.
Dette gjøres gjennom å styrke foreldrenes økonomiske, sosiale og kulturelle posisjon
Brukerne rekrutteres fra barnevernet og følgende
blir kartlagt:

Ressurser

Helse

Jobbtilknytning

Materiell/utstyr

Ønsker/drømmer
En av styrkene ved tiltaket er at brukerne får hjelp
raskt og får råd og veiledning (en ”los) i forhold til
Nav. I følge våre informanter får barnevernet, gjennom kartleggingen, oversikten over alle i familien og
hver enkelts behov. I løpet av få dager dekket ungenes basale behov.
I følge informantene har prosjektet gjort prosjektmedarbeiderne mer bevisste på at foreldrenes økonomi er viktig på flere nivå: Både i forhold til å få
dekket grunnleggende behov og for at det kan legges
grunnlag for å arbeide med andre faktorer i familien
som også har betydning for barnas fysiske og psykiske helse (for eksempel samspill og relasjoner mellom
foreldre og barn). I følge informantene nytter det
ikke å arbeide med samspill og relasjoner hvis ikke
de grunnleggende behovene er dekket.
I følge informanten er den største utfordringen samarbeidet med Nav. Informantene mener at erfaringer
gjort i prosjektet tyder på at det kan være vanskelig
for Nav å forstå hvordan familiene har det. Dette
gjør det krevende å få gjennomslag hos Nav i forhold
til hvilke tiltak barnevernet mener er nødvendige for
familiene. Informanten mener at noe av grunnen til
dette kan være at Nav er vant til å ha et voksenperspektiv og trenger ofte å se det konkrete tilfellet før
de forstår det totale omfanget av utfordringene en
familie har, og hvordan beslutninger som fattes
påvirker barna i familiene.
Siden Simba foreløpig bare er et prosjekt er det ikke
etablert rutiner for evalueringer av tiltakene. Ennå er
det vanskelig å vite prosjektets langtidseffekt i forhold til om det virker forebyggende for familienes
behov for barnevernstjenester. Korttidseffektene er
ganske åpenbare ved at barnas basalbehov (mat,
kær og tak over hodet) blir dekket relativt raskt.
4.3
Tigris- prosjektet
Tigrisprosjektet ble opprettet for å øke fokuset påog hindre bruk av rusmidler og belastende rusmiddelbruk under graviditeten og blant sped- og småbarnsforeldre. Formålet er å forebygge rusrelaterte
skader hos barn i fosterlivet og i sped-/ småbarnspe1
rioden blant annet gjennom å oppdage tidlig . Videre
er formålet å kvalitetssikre rutiner som bidrar til
tidlig identifisering og god helhetlig hjelp til gravide,
barn og familier. Metodikken har i korte trekk gått ut
på å innarbeide rutiner for tverrfaglig og tverretatlig
samarbeid når det gjelder oppfølging av gravide,
barn og foreldre som har et bekymringsfullt rusmiddelbruk eller der det er mistanke om dette.
Tigris-prosjektet består av en ressursgruppe med
medlemmer fra relevante faggrupper (Barnevernstjenesten, Senter for rusforebygging(NAV), Spesialisthelsetjenesten (BUPA), PPT (ansatt i PPT, men er
psykologspesialist som brukes av ulike etater i kommunen, feks helsestasjon med tilbud om individual
samtaler til foreldre), Helsesøstrene, 1(2) kommunal
jordmor og 1 jordmor fra sykehuset, barnehagene,
helsestasjonen for ungdom, Liv Drangsholt v/ Borgestadklinikken, + én lege. Ressursgruppen er i realiteten et drøftingsforum mellom faggrupper det ett
av målene er å etablere felles problemforståelser og
lære av hverandre, informerer hverandre og legger
press på hverandre i forhold til å bedre kvaliteten på
forebyggingen.
I følge informanten er en felles problemforståelse
mellom etatene som arbeider med brukeren, viktig i
forhold til både å oppdage brukere og å finne riktig
tiltak. Informanten mener også at tverretatligheten
gjør dem alle mer bevisste på de konkrete utfordringene i Drammen kommune. De blir ”samstemte” i
forhold til en spesiell type problematikk og på hvem
som skal gjøre hva i forhold til brukeren. I følge informantene har også det tverrfaglige samarbeidet
medført en større forståelse for hverandres måter å
1http://www.helsebiblioteket.no/microsite/Kartleggingsverkt%C3%B8y/Alle+verkt%C3
%B8yene/TWEAK
jobbe på, noe som blant annet har ført til at helsestasjonen har blitt flinkere til å melde fra til barnevernet.
Når det gjelder svakheter ved tiltaket er ett av de
momentene som trekkes frem tiden det har tatt for
lang tid å få implementert dette internt i barnevernet. På grunn av manglende kunnskap om rusrelaterte skader hos barn er det er for eksempel ikke alle
saksbehandlerne i barnevernet som spør om et barn
har vært utsatt for alkohol i svangerskapet. Vet saksbehandlerne at et barn kan ha denne typen skader,
er det, i følge våre informanter, mye lettere å hjelpe
på riktig måte. I tillegg har det vært vanskelig å få tid
og rom til å informere og fortelle om prosjektet
internt i plenum.
I likhet med de foregående prosjekter/tiltak er det
heller ikke i dette prosjektet etablert systematiske
rutiner for evaluering av effekt. Man kan imidlertid
tenke seg at en drøfting av saker mellom etatene
som er tilknyttet en bruker, vil være kostnadseffektivt i forhold til å oppdage behov tidlig og å hindre at
brukere ”faller mellom to stoler” og således blir
lenger enn nødvendig i tiltaks- og behandlingsapparatet.
4.4
Modellkommune
Modellkommune er en statlig satsing (Barneungdoms og familiedirektoratet) og Drammen er en
av flere kommuner som deltar i satsingen. Prosjektet
er relativt langsiktig og skal vare frem til 2014. Målgruppen er barn av psykisk syke og/eller rusavhengige foreldre og barn som utsettes for vold eller opplever vold i familien. Formålet med prosjektet er å gi
barn med psykisk syke eller rusavhengige foreldre
oppfølging og hjelp, tilpasset deres alder og den
situasjonen de lever i. Dette skal barnevernet jobbe
med gjennom å øke kompetansen om barna, i det
kommunale og statlige tjenesteapparatet. Videre
skal det etableres gode samhandlingsrutiner og godt
utviklede tiltakskjeder for målgruppen. Det legges
vekt på at kommunene skal bygge på tiltak og kompetanse som allerede eksisterer i kommunen og det
er viktig å oppdage tidlig og ha langsiktig oppfølging
fra svangerskap til skolealder.
I følge vår informant er viktige tiltak det er satset på
til nå: Home. Start, ICDP, Mor, og Mor-og-Barngruppe i bydelen Fjell og gruppetiltak for barn tilknyttet Fjell skole. Grupper for barn i tilknytning til
skole og helsestasjon er også, i følge vår informant,
viktige tiltak det tas sikte på å videreutvikle i forlengelse av prosjektet.
© Oxford Research AS
Styrkene ved tiltaket er i følge informanten de forebyggende effektene ved at målgruppa får tidlig,
langsiktig, koordinert oppfølging. Informanten mener videre at kommunen har gode samarbeidsstrukturer og nødvendig kompetanse og rutiner for å
oppdage målgruppa og sette inn gode tiltak. Tiltak
som kan benyttes er nedfelt og kjent for alle som
møter målgruppa.
I følge vår informant er noe av det viktigste med
Modellkommune at de ulike etatene som jobber
med barna vet hvor man skal henvende seg for å
sikre at barna får den oppfølging de har behov for.
Derfor er det også laget informasjonsmateriell som
viser hvor man skal henvende seg. I tillegg prøves
det på tidlig tidspunk ut verktøy for å identifisere
barn og familier som har behov for ekstra støtte(for
2
3
eksempel EPDS og ASQ ). I følge vår informant sikrer tverrfagligheten og fokuset på tiltakskjedene at
saker blir systematisk gjennomgått og koordinert
mellom fag/sektor.
Prosjektet følges opp av regional koordinator ansatt i
Bufetat
En av de største svakhetene med prosjektet er i følge
vår informant utfordringene det er å samhandle med
fagfelt som ikke er vant til å jobbe med barn, og som
prioriterer annerledes. Det er vanskelig å få dem til å
ta kontakt hvis de opplever problemer med de voksne som høyst sannsynlig vil påvirke barna (for eksempel hvis strømmen kuttes er det sannsynlig at
barna vil få problemer). Utfordring å få til felles
problemforståelse.
I tillegg er det i følge informanten behov for flere
tiltak, økt kompetanse og bedre tverretatlig samordning når det gjelder 0-6 åringer. Det er behov for
både gode oppfølgingstiltak for barn /familier som
det er knyttet alvorlig bekymring til, og lavterskeltiltak som kan ”fange opp ” og tilby hjelp og støtte på
et tidlig tidspunkt. I følge informanten er dette er en
aldersgruppe det er viktig å være oppmerksom på
med tanke på å kunne forebygge en uheldig utvikling
på et tidlig tidspunkt.
Når det gjelder ungdom bør det, i følge vår informant, generelt satses mer på et godt ettervern av
barn som har hatt tiltak i barnevernet. Spesielt overgangsfasen fra barneverntiltak til voksentilværelse er
en sårbar og kritisk periode. I følge informanten er
2http://www.helsebiblioteket.no/microsite/Kartleggingsverkt%C3%B8y/Screening+av
+voksne/Psykisk+helse/EPDS
3http://www.helsebiblioteket.no/microsite/Kartleggingsverkt%C3%B8y/Alle+verkt%C3
%B8yene/ASQ
55
det for denne gruppen behov både for gode oppfølgingstiltak på individnivå og for lavterskeltilbud.
Det er heller ikke her etablert systematiske rutiner
for evaluering av effekt. Man kan imidlertid tenke
seg at, i likhet med Tigris- prosjektet, er tverrfagligheten en styrke i forhold til forebygging og treffsikkerhet. I tillegg kan man anta at tverrfagligheten
også her vil forhindre at brukere ”faller mellom to
stoler” og således blir lenger enn nødvendig i tiltaksog behandlingsapparatet. Det å sette inn tiltak på et
tidlig tidspunkt vil også virke forebyggende slik at
problemer ikke får tid til ”å sette seg” og eskalere på
en måte man kunne tenke seg de ville gjort uten
tiltakene.
4.5
Punktvis oppsummering
Drammen kommune benytter seg av en bred portefølje av forebyggende tiltak i barnevernet. Vi har her
konsentrert oss om de fire prosjektene ICDP, Tigris,
Simba og modellkommune. Vi vil påpeke følgende
problemfelter i forhold til hvordan disse fire modellene brukes:

Ingen av tiltakene har systematiske evalueringer av langtidseffekter (effekt som en
funksjon at tiltakene begrenser behovene
for ytterligere hjelp fra barnevernet). Man
kan imidlertid anta at tiltakene med beste
langtidseffekt er Tigris og Modellkommune
på grunn av tverrfaglig samarbeid. Langtidseffektene for Simba er uklare videre er
langtidseffektene for ICDP, isolert sett, også
uklare.

Utfordrende å få til god samhandling med
Nav på Simba og Tigris.

Vanskelig å få ledelsen i barnevernet til å
prioritere og følge opp at følgende tiltak blir
prioritert og jobbet med internt i barnevernet:

ICDP

Tigris

Generell mangel på tiltak og kompetanse i
forhold til gruppen 0-6 år

Mangel på oppfølging og lavterskeltilbud for
barn som har hatt tiltak i barnevernet, i
overgangen til voksentilværelsen.

Voldsproblemer som ett ledd i oppdragelsen er den største utfordringen i forhold til
innvandrere. ICDP- veiledere foreslår å innlemme ICDP, evt annen opplæring i alternativer til vold, som en del av introduksjonsprogrammet for innvandrere.
Kapittel 5. Effektivisering og drift
5.1 Bakgrunn og problemstillinger
5.1.1
Bakgrunn
Barneverntjenesten har ca 50 ansatte, budsjett på
ca. 80 mill. kroner og ca 560 brukere av tjenestene.
5.1.2
Organisering av barneverntjenesten i Drammen
Figuren nedenfor viser hvordan barneverntjenesten i Drammen kommune er organisert.
Barnevernet i Drammen har over flere år vært i en
presset situasjon. Tilsynsrapporter fra Fylkesmannen har bl.a. påpekt svakheter ved saksbehandlingen.
Figur 1: Organisasjonskart barneverntjenesten i Drammen kommune
Kilde: Barneverntjenesten i Drammen kommune/Oxford Research AS
© Oxford Research AS
57
Figur 2: Prosess og saksflyt
Barneverntjenesten i Drammen kommune er som
figuren viser organisert under virksomheten Senter
for oppvekst. Senter for oppvekst omfatter tre fagavdelinger: pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT),
barnevern, oppvekstteam og habilitering.
Melding
Barneverntjenesten er organisert som en tjeneste.
Den er imidlertid delt internt inn i tre distriktsvise
(geografiske team): Strømsø, Fjell/Konnerud og
Bragernes). Det er videre et mottaksteam og et fosterhjemsteam.
Undersøkelse
I hver fagavdeling er det en fagleder/avdelingsleder
og i hver en enhet en teamleder. Barnevernet i
Drammen er dermed forholdsvis spesialisert sammenliknet med barnevernet i mindre kommuner.
Det er også viktig å merke seg at barneverntjenesten
i Drammen består av en barnevernsvakt (”Sosial og
barnevernsvakt”) og en egen enhet for enslige mindreårige flyktninger.
5.1.3
Iverksette tiltak
Saksflyt og arbeidsprosesser
Oppfølgning og
evaluering av tiltak
Produksjonslinjen fra mottak, undersøkelse til tiltak
er en kompleks og sammensatt prosess. I vedlegget
er en detaljert fremstilling av prosess og de enkelte
aktiviteter fremstilt..
Forenklet består saksprosessen av fire hovedtrinn:
Kilde: Oxford Research AS
Barneverntjenesten i Drammen er forholdsvis spesialisert ved at man har en egen enhet for mottak.
Revisjonsrapporten fra november 2009 indikerer at
barneverntjenestens opplegg for å fange opp mulige
behov fungerer godt, og at det på flere områder er
en positiv utvikling. I revisjonsrapporten fra november 2009, pekes det også på en del organisasjonsmessige utfordringer. I forhold til effektivitet er det
verd å merke seg at rapporten peker på en del utfordringer:



Behandlingstiden for enkelte saker er for
lang.
Sammenlignet med andre kommuner er
andelen av saker og undersøkelser som
henlegges, høy. Dette kan tyde på at det
kreves forholdsvis mye, før et forhold følges
opp. Dette bekreftes også av fylkesmannens
gjennomgang. Andelen saker som ender
med vedtak er imidlertid økende.
Det er tilfeller av ufullstendig saksutredning,
noe vi også finner i denne studien (se kap.
3)




Oppfølgningen av tiltak som skal gjennomføres i andre enheter i kommunen er til dels
mangelfull
Den nye rutinehåndboka er et positivt bidrag til bedret kvalitet og effektivitet i saksbehandlingen, men også for å bli et fullgodt
hjelpemiddel må den bearbeides videre.
Høyt sykefravær og høy turnover blant de
ansatte tyder på at det er spesielt krevende
å arbeide i kommunens barnevern.
Nivået for å bli vurdert og for å sette inn tiltak fra barnevernets sin side synes høyt. Det
kan også synes som det er et forbedringspotensial innen de tiltak som tilbys og evalueringen av effekten av disse.
5.2 Problemfokus
Vi har tatt utgangspunkt i de problemer og utfordringer som er avdekket og diskutert i foregående
kapitler i denne undersøkelsen av barnevernet i
Drammen. Man vet altså til dels en del om hva problemet har vært og er. Man har også satt i gang endringer og utviklingsarbeid.
På denne bakgrunn er det interessant å se om det er
en utvikling i saksbehandlingen og effektivitet. Vi har
videre spesielt lagt vekt på å analysere problemer,
endringer og organisasjon i sammenheng.
Vi har fokusert på å analysere organisasjonsmessige
utfordringer og utviklingsmuligheter. Vårt fokus er
dermed et utviklingsperspektiv der vi fokuserer på
hovedfunn når det gjelder utfordringer/barrierer og
diskuterer mulige forbedringer av de avdekkete
problemene.


Resepsjon
handler
om
hvordan
.organisasjonen og endringer mottas av ansatte og brukere
Funksjon dreier seg om tilsiktete og utilsiktete funksjoner eller virkninger av organisering, drift og tiltak i Drammen barneverntjeneste
I denne utredningen av drift og effektivitet har vi
fokusert på implementeringen og funksjon. Vi har
ikke gjennomført surveyundersøkelser av hvordan
alle ansatte opplever organisasjonen og organisasjonsendringer (resepsjon), men vi har snakket med
så godt som hele ledelsen og alle mellomledere i
virksomheten.
Implementeringen og funksjon har vi valgt å drøfte
ut fra en systematisk modell for organisasjonsutvikling/endring av organisasjoner. Denne modellen gir
et rammeverk for å analysere barrierer/utfordringer
5.2.2
Sentrale problemstillinger
Hovedproblemstillingene er:



Hva er status og utvikling når det gjelder drift og
utvikling i barneverntjenesten i Drammen?
Hva er utfordringer? Her ser vi særlig på utfordringer i forhold til følgende hovedparametre
(”organisasjonsvariabler”);
 Organisasjonsstruktur
 Saksflyt og prosess
 Prosedyrer og rutiner
 Ressurser
 Annet
Hvilke tiltak kan forbedre og gjøre organisasjonen mer effektiv (anbefalinger)
,
,
5.3 Struktur
5.2.1
Implementering og organisasjonsutvikling
Når vi skal beskrive og analysere organisasjon og
organisasjonsendringer i barneverntjenesten i
Drammen, kan vi analytisk fokusere på ulike dimensjoner. Vi kan for eksempel skille mellom innsats,
implementering/produksjon, resepsjon og funksjon.


Innsats dreier seg om konkrete tiltak og
strategier i organisasjonen for å nå mål.
Implementering (Produksjon) dreier seg
om hvordan endringer i organisasjonen implementeres (hva gjøres og hvordan. Hva er
barrierer og utfordringer for å nå mål).
© Oxford Research AS
Teoretisk modell: Først presenterer vi en teoretisk
modell for analyse av en planlagt implementeringsprosess og gjennomgår faktorer som kan påvirke
utfallet av prosessen. En hver planlagt organisasjonsendring påvirkes av kontekstuelle og omkringliggende faktorer på ulike måter. Organisasjonsutviklingsprosesser og implementeringer av nye ideer,
arbeidsmåter, rutiner og organisering skjer i balansegang og parallelt med daglig oppgaveløsing og
gjennomføring av forventet produksjon.
59
Det gjennomgås ulike faktorer og momenter som
påvirker implementering og organisasjonsutvikling.
Faktorene har teoretisk og forskningsmessig forankring.
Vi tenker et slikt perspektiv er relevant i en studie av
barnevernet i Drammen siden bl.a. barnevernet i
Drammen har vært og er inne i en bevisst omstillingsfase, der en iverksetter ulike organisatoriske
tiltak. Da kan det være nyttig å vite hva forskningen
sier om faktorer som kan virke hemmende og fremmende i en slik endringsprosess. Et formål med det
teoretiske kapittelet er slik sett å være et selvstendig
kunnskapsgrunnlag og en meget kortfattet ”litteraturstudie” når det gjelder faktorer som har betydning for å lykkes med å endre organisasjoner og
implementering av bl.a. nye ideer, arbeidsmåter,
rutiner og organisering
fremst en beskrivelse, systematisering og diskusjon
av de empiriske funn fra dokumentanalyse og intervjuer i barneverntjenesten i Drammen kommune.
Resultater og funn. Etter den teoretiske diskusjonen
presenterer vi og diskuterer empiriske funn fra dokumentanalyse og intervjuer i barneverntjenesten i
Drammen kommune.
Kapittelet avsluttes med en kort oppsummering i
tabellform av status, utfordringer og organisasjonsutvikling og forslag til anbefalinger.
For det andre er formålet å kunne forankre den
empiriske beskrivelsen og analysen i teoretiske begreper og kunnskap. Kapitel 3 er imidlertid først og
5.4 Teoretiske perspektiver
Vi oppfatter som sagt at barnevernet i Drammen i
stor grad har vært og er inne i en endringsprosess.
Figur 3: Analysemodell- planlagt organisasjonsutv./ implementering
Hvordan kan vi teoretisk forstå faktorer som hemmer eller fremmer den bevisste endringsprosessen
barneverntjenesten i Drammen er inne i? Hvilke
faktorer er det som har betydning i følge organisasjonsforskningen i en slik omstillings- og organisasjonsutvikling som Drammen er inne i?
5.4.1
Analysemodell – Implementering av endringer
Modellen nedenfor er beregnet på å analysere en
planlagt implementeringsprosess av nye ideer, arbeidsmåter, rutiner og organisering og gjennomgår
faktorer som kan påvirke utfallet av prosessen. De
ulike boksene inneholder momenter med teoretisk
og forskningsmessig forankring. Momenter som
påvirker utfallet av organisasjonsutviklingsprosesser
kan illustreres i følgende modell:
Kilde: Jacobsen 2006
Boksene i figuren ovenfor illustrerer faktorer som
påvirker endringen og implementeringen i organisasjonen. Pilene mellom boksene betyr at de ulike
faktorene også påvirker hverandre. Vi vil nå forklare
modellen mer inngående.
5.4.2
Drivkrefter for endring (bakgrunn)
Med drivkrefter mener vi faktorer som er med på å
starte en endring, vi kan se på drivkrefter både i- og
utenfor organisasjonen.
Ytre drivkrefter kan for eksempel være nye trender
innenfor organisasjonsutvikling og nye moter angående ”best practice”. Det kan være nye profesjoner
med ny tenkning og det kan være økt konkurranse
eller misnøye med resultatene organisasjonen oppnår. Alle planlagte endringer starter med en ide og
en fortolkning av hva som bør gjøres. Dette betyr at
noen vil være enige i fortolkningen, mens andre vil
være uenige.
evolusjonære endringsprosesser, jo vanskeligere er
det å legge bak seg alt man har lært og gjøre noe
7
helt nytt . Endringen kan være kompetanseødeleggende.
Indre drivkrefter er i stor grad knyttet til personalet
og er ofte sosialt orientert. Det kan for eksempel
være konflikter i personalet når det gjelder syn på
arbeidsmåte og saksbehandling, som fremskynder
eller hemmer endring i organisasjonen.
5.4.4
Tekniske drivkrefter er de som direkte påvirker oppgaveløsing og ressurstilgang som for eksempel budsjetter og ny teknologi. Dette perspektivet er objektivt og gir ikke rom for tolkninger.
Et klassisk skille her er indre og ytre kontekst der
indre kontekst er: Kjennetegn ved organisasjonen og
ytre kontekst er: Kjennetegn ved omgivelsene.
Indre kontekst
Hva kjennetegner organisasjonen som endringen skal foregå i?
Institusjonelle drivkrefter er uskrevne regler som har
utviklet seg over tid, for hvordan organisasjonen bør
se ut og virke. Dette kan imidlertid også være press
om å følge nye trender og moter innenfor organisasjonsutvikling. Dette perspektivet gir rom for ulike
fortolkninger. Fortolkninger gir igjen rom for konflikter.
5.4.3
1.
Organisasjonens klarhet i forhold til mål og
strategier vil påvirke endring. Grovt sagt er
det sånn at jo klarere mål og strategier organisasjonen har jo mindre endringsvillig er
8
man .
2.
Ulike strukturer: Organisk eller mekanisk
(to ytterpunkter innenfor organisasjonsstruktur). Den tradisjonelle tenkningen er at
organiske organisasjoner er lettest å endre,
men her trengs nyansering. Organiske organisasjoner har ofte uklar/fraværende ledelse. Dette kan vanskeliggjøre endringer og
9
implementeringer .
3.
Organisasjonens størrelse og avstanden fra
beslutningen til der beslutningen skal implementeres, har betydning for effekten av
endringen/ implementeringen. Hvis denne
veien er lang, og passerer flere ulike kulturer på sin vei nedover hierarkiet, kan det
skje en avkobling underveis. Dette skjer
særlig i de tilfellene der endringsideen ikke
passer inn i normene som gjelder i den de10
len av organisasjonen .
4.
Ressurser(økonomisk og personellmessig)
er avgjørende for å kunne foreta endring11
er . Endringer tar tid og medfører ofte at
man må tilegne seg ny kunnskap. Kostnadene øker både for organisasjonen og for
de ansatte. Dette er et viktig element der
man ofte ser variasjoner mellom avdelinger.
Her er det viktig å analysere hva ledelsen
har benyttet av læringsstrategier og hvilke
Innhold og omfang
Sentrale spørsmål her er hva er det som skal implementeres/endres og hvor omfattende er det?
Hvilke formelle elementer inneholder endringen og
hva slags type organisasjon er det som skal endres?
4
Her legger vi til grunn en antakelse om at typen
organisasjonsstruktur vil påvirke endringsprosessen.
Men vi vil også poengtere at uformelle elementer i
organisasjonen også vil påvirke effekten av endringen/implementeringen. Institusjonelle (offentlige)
5
organisasjoner er i seg selv ofte bærere av kultur
som en funksjon av grunnleggende antakelser (kognitive), verdier, normer for passende atferd og arte6
fakter . Uformelle og formelle elementer henger
ofte sammen og legger føringer for struktur og strategi i organisasjonen.
Når det gjelder omfanget av endringen er dette også
noe som i stor grad kan påvirke effekten av endringen. Medfører endringen at man skal gjøre det samme man har gjort endra bedre (evolusjonær endring), eller medfører endringen at man skal forkaste
det man har lært og løse oppgavene på en helt annen måte(revolusjonær endring). Sentrale problemstillinger her er at jo bedre organisasjonen er på
Minzberg 1979
Schein 1985
Synlige ting (bygninger, symboler, uniformer) som bærer i seg normer og regler for
passende atferd.
4
5
6
© Oxford Research AS
Kontekst
Gersick 1991
Tushman & O’Reilley(1996)
9 Minzberg (1979)
10 Meyer & Rowan (1977/1991:57)
11 Cohen & Levinthal(1990)
Pettigrew et al.(2001), Greenwood & Hinings (1998)
7
8
61
arenaer som er brukt for å lære de ansatte
opp i de ulike prosedyrer og arbeidsmåter
og fylle dem med konkret innhold for den
enkelte avdelingen. Omfattende forskningsmateriale viser at eksempelvis implementering av verdier og holdninger (immaterielle faktorer) krever konkretliggjøring
tilpasset den enkelte avdeling slik at den
enkelte ansatte opplever eierskap og ser relevansen til de oppgavene som løses i det
12
daglige .
5.
Historiske forhold påvirker organisasjonens
13
evne til å endres. . Hvilke erfaringer organisasjonen har med endringer fra før og utfallet fra tidligere endringer og implementeringer, virker inn på ledelsen og de ansattes
endringsvillighet. Noen har uttrykt at ”end14
ring starter med resultater” . Med dette
menes at hvis endringer tidligere har gitt
gode resultater, vil dette påvirke senere
endringer i positiv retning, og vice versa.
6.
Det viktige: Indre og ytre kontekst gir muligheter og
hemmer muligheter for endringer og implementeringer.
5.4.5
Hvor lang tid er det satt av til endringen og hva blir
gjort for å motivere og mobilisere? Dette er essensielt i forhold som vil påvirke endringsprosessen. Er
18
19
endringen proaktiv eller reaktiv og hvordan tilpasser ledelsen implementeringsstrategien i forhold
til dette?
5.4.6
Ytre kontekst
Hva kjennetegner organisasjonens omgivelser?
12 Røvik
Tekniske faktorer som økonomiske
rammer, politikk og teknologi vil påvirke endringer i omgivelsene som igjen vil
ha betydning for indre kontekst.
2.
Kulturelle forhold i omgivelsene handler om forventninger fra omgivelsene
og organisasjonens legitimitet. Organi16
sasjonen er omgitt av institusjonelle
omgivelser som har forventninger til
hvordan en organisasjon skal opptre,
17
være og virke
1998 og 2007
& Thomson(1992)
Ouchi 1981
16 Institusjonelle omgivelser er omgivelser som opprettholder
stabilitet og motvirker endring.
17 Hofstede 1990
Ledelsesstrategi
Strategi og ledelsestilnærming må tilpasses oppgaven som skal løses og omgivelsene organisasjonen
opererer i. Vi vil trekke frem to instrumentelle ledel20
sesmodeller for endringsimplementering :
Kulturelle forhold og hvor sterk kulturen er
i organisasjonen, vil påvirke effekten av
endringen(Sterk kultur= de ansatte er ikke i
tvil om hva som er de grunnleggende verdiene i organisasjonen og verdiene blir såle15
des styrende for handling ). Med dette
menes at hvis endringen rokker ved veletablert kultur, vil endringen være mer
komplisert og kreve større innsats.
1.
Prosess og tid
1.
Strategi E (E= Economic, tvang, maktimplementering). En toppstyrt, tradisjonell modell for endring. Fordelen er at den fokuserer på resultater og man kan se om dette
skjer på virkningssiden. Ulempen er at den
nedtoner interne læringsprosesser og medvirkningsprosesser. Den er rendyrket rasjonell og fokuserer på at incentiver virker og
at mennesker kan tvinges til å endre seg.
2.
Strategi O (O= Organization, samarbeid,
humanistisk). Strategien kom som en reaksjon på Strategi- E og baserer seg på organisasjonsutvikling basert på humanistisk tankegang. Læring og det å tilegne seg ny
21
kunnskap er sentralt i implementeringsprosessen. Videre ser man på enkeltindivider som ressurser i organisasjonsutviklingsprosessen, ikke bare som medlemmer av en
gruppe.
Strategiene er to teoretiske ytterpunkter som utfyller hverandre. Der strategi O har svakheter har strategi E styrker og vice versa. I de fleste tilfeller benyttes det en viss grad av kombinasjon av de to strate22
giene, alt etter hvor man er i endringsprosessen .
Dunpy og Stace oppsummerer i sin forskningsartikkel
at begge strategier kan benyttes på både evolusjonære
og
revolusjonære
organisasjonsutviklingsprosesser. Det de dog sier er at ledelsestilnærmingen må tilpasses og er til en viss grad per-
14 Schaffer
18
15
19
Tilpasser organisasjonen til noe som kommer til å skje
Endringen er et resultat av noe som har skjedd
20 Dunphy & Stace 1988
21 Absorbtive Capasity, Cohen & Levithal 1990.
22 Dunphy & Stace 1988
sonavhengig, altså noe ikke alle ledere vil mestre like
godt (ref. ”Karismatisk”). Hvor omfattende endringene i organisasjonen er, vil også variere mellom de
ulike avdelingene/enheter i den aktuelle organisa-
© Oxford Research AS
sjonen, i dette tilfellet barneverntjenesten i Drammen.
63
5.5 Resultater, funn og vurdering
I dette kapitelet drøfter vi funn når det gjelder status, utfordringer og forbedringer.
Status, utfordringer, konklusjoner og anbefalinger
drøftes sammen under hvert punkt. Fordelen er at
det blir tydelig sammenheng mellom funnene på
status og utfordringer og anbefalinger om tiltak.
Ulempen er at status, utfordringer og anbefalinger
ikke kommer samlet for seg. For å møte behovet for
oversikt har vi avslutningsvis oppsummert status,
utfordringer og anbefalinger i en tabell.
Flere av diskusjonene og anbefalingene vi gir, tas
også opp i et internt utviklingsarbeidprosjekt som
Drammen barneverntjeneste arbeider med i 2011.
Funnene når det gjelder status, utfordringer og muligheter er strukturert etter følgende temaer:





Organisasjonsstruktur
Saksflyt og prosess
Prosedyrer og rutiner
Ressurser
Annet (tar opp utfordringer og organisasjonsutvikling som enten ikke faller helt inn under noen
av de foregående og/ eller er av svært generell
karakter)
5.5.1
Organisasjonsstruktur
Det har vært vellykket med å dele inn saksbehandling i geografiske team. Det synes som det er blitt
lettere å følge opp frister. Barneverntjenesten i
Drammen kan også vise til forbedring i overholdelse
av tidsfrister.
5.5.2
Utfordringer og organisasjonsutvikling
Avstand og informasjonsutfordring.
I hovedsak synes selve organisasjonsstrukturen å
være fornuftig. Det som muligens er en utfordring er
mange ledernivåer og betydelig avstand fra beslutning til gjennomføring. Dette er en hemmende faktor i følge analysemodellen og dimensjonen ”kontekst” i kapittel 5.2.
Det er blitt pekt på at det oppleves som vanskelig å
få ut informasjon og kommunikasjon til alle i organi-
sasjonen. Det er også indikasjoner på at implementering av tiltak og organisasjonsendringer stopper litt
opp fordi endringer skal gjennom mange ledd. Hvis
de fleste endringer må tas opp på mange ulike nivåer
og endringer må gjennomføres og besluttes på
mange ledernivåer, kan dette være en barriere.
Etter Oxford Researchs vurdering er det ikke nødvendigvis lederstrukturen som i seg selv er hovedutfordringen. Vi diskuterer samme funn under punktet
saksflyt og arbeidsprosesser. Det bør uansett fokuseres på tiltak som kan styrke informasjonsflyt og
gjennomføringsevne i organisasjonen.
Meldingsavklaringsmøte
Det kan stilles spørsmål om det såkalte meldingsavklaringsmøtet bør endre innhold, jfr. diskusjon
Slå sammen tiltaksgruppe ICDP og oppvekstteam?
Vi har også avdekket noen mulige utfordringer når
det gjelder strukturen i fagavdelingen habiliteringsavdelingen. Inntrykket er at rollefordelingen kan
oppleves som uklar fra et brukerperspektiv.
5.5.3
Saksflyt og prosess
Positiv utvikling saksflyt og prosess
Et hovedfunn i intervjuene er at det har vært en
positiv utvikling de siste 3--5 årene organisasjonsmessig når det gjelder effektivitet og saksflyt. Det er
blitt mer systematikk, bedre rutiner og prosedyrer og
delingen i geografiske team bidrar positivt.
Men fortsatt store utfordringer
Foreløpig får man neppe realisert gevinster pga. en
presset organisasjon med store utfordringer når det
gjelder sykemelding, turnover og bemanning. En
rekke av organisasjonstiltakene er som påpekt heller
ikke fullt ut implementert. I det følgende går vi mer
detaljert inn på utfordringer og organisasjonsutvikling.
5.5.4
Utfordringer og organisasjonsutvikling
Saksdifferensiering og prioritering
Drammen barneverntjeneste har et stort antall saker
pr. år. Det synes å være en viss sortering av saker
som blir gjort av teamledere i dag. Inntrykket er at
det ikke pr. i dag er klare kriterier eller et system for
å kategorisere saker etter kompleksitet eller andre
relevante kriterier.
Det er et måltall at hver saksbehandler innenfor
undersøkelse arbeider med 15 saker. I praksis kan
dette variere noe. Saksbehandlere som arbeider på
tiltakssiden har jevnt over flere saker enn 15.
Det synes å være behov for å få en klarere kategorisering og prioritering av saker, både for å få en bedre
saksflyt og en mer fordelt arbeidsbyrde. Det kan
være utfordrende å få laget et robust system og
kategorisering av saker. Sakene er preget av stor
ulikhet og kompleksitet. Det er heller ikke enkelt å
bedømme kompleksiteten. Det barnefaglige perspektivet og rettsikkerhetshensyn tilsier også forsiktighet med standardisering og effektivisering.
På den andre siden foregår kategorisering mer eller
mindre eksplisitt allerede. Å fordele arbeid basert
kun på antall saker, virker lite hensiktsmessig. Vi vil
derfor foreslå at barneverntjenesten i Drammen
vurderer mulighetene for i større grad å systematisere og lage en kategorisering av sakene etter relevante kriterier. Sakens kompleksitet kan være et kriterium.
En eventuell fordeling av ”enkle” og ”kompliserte”
saker (eller en mer fingradert kategorisering), bør ta
høyde for de eventuelle trekkene ved sakene og
være fleksibelt nok til ikke å ”låse” en sak inn i en
kategori.
Henleggelser og utredninger
Vi finner en utfordring når det gjelder henleggelser
og utredninger. Det er lav henleggelse av meldinger
kombinert med høy grad av henleggelse av utredninger/undersøkelser med manglende forekomst av
ordentlige utredningsrapporter.
For å møte denne utfordringen, foreslår Oxford Research at man bør innføre et system for at meldingene siles på en faglig og systematisk måte. Men man
må gjøre noe med den usikkerheten saksbehandlerne får når de henlegger en melding samtidig som
man er usikker. En mulighet er at man i forbindelse
med at man henlegger en melding innfører en prosedyre med en eller annen form for oppføl-
© Oxford Research AS
ging/kontroll (f. eks, besøk i hjemmet) en tid etterpå
for å sikre seg at man kan ha et system der man siler
med ”god samvittighet” og oppdager en eventuell
”miss” i silingen etterpå. Da kan man utvikle en økt
treffsikkerhet i bruken av ressurser på de viktige
sakene, og føle trygghet for at man fanger opp eventuelle ”misser” i utsilingen. Dermed kan man i større
grad konsentrere seg om de vanskelige sakene.
Manglende prioritering ved meldingsavklaringsmøtet?
Meldingsavklaringsmøtet er et møte der teamlederne og mottakskonsulentene møttes for å diskutere
meldingene og hva som bør gjøres (se også kap. 3).
Møtet har åtte deltakere (alle teamledere, tre mottakskonsulenter, fagleder) og ukentlig møte med
mellom 5 og 20 saker.
Hensikten er å hjelpe mottakskonsulentene og sikre
kvalitet og at de riktige tingene gjøres.
Det synes å være et problem ved meldingsavklaringsmøtet at det er mange saker man skal drøfte.
Det blir da lite tid til å drøfte hver enkelt sak.
Hovedinntrykket fra intervjuene er videre at det er
forholdsvis sjelden saker ikke går videre. Kulturen
synes å være at man tar inn saker for sikkerhets
skyld, selv om det har vært uenighet.
Det bør vurderes om det er mulig å prioritere de mer
kompliserte og tvilsomme sakene på meldingsavklaringsmøte og la mottakskonsulentene selv se på de
enklere og få bistand ved behov. Dette punktet bør
ses i sammenheng med momentet om saksdifferensiering.
Mange ledernivåer og implementering
Det kan spørres om organisasjonen (det vil her si
hele Senter for oppvekst) har for mange ledernivåer
og er noe topptung. Har det vært for mye prosess og
for lite tydelighet og gjennomføringsevne?
Det er blitt pekt på at det oppleves som vanskelig å
få ut informasjon og kommunikasjon til alle i organisasjonen. Det er også indikasjoner på at implementering av tiltak og organisasjonsendringer stopper litt
opp fordi endringer skal gjennom mange ledd. Hvis
de fleste endringer må tas opp på mange ulike nivåer
og endringer må gjennomføres og besluttes på
mange ledernivåer, kan dette være en barriere.
Dette kan ha betydning for både mindre og større
endringer top-down og bottom up.
65
Etter Oxford Researchs vurdering er det ikke nødvendigvis lederstrukturen som i seg selv er hovedutfordringen. Det synes mer sannsynlig at det er flere
sammenvirkende faktorer som virker i hemmende
retning på implementerings- og endringsevnen, jfr.
den teoretiske diskusjonen i kapittel 2. Vi vil fremheve to hypoteser:
Konsensuskultur. Det synes som barneverntjenesten i
Drammen har vært, og til dels er, preget av en konsensus- kultur der en har vært forsiktig med å komme i motsetningsforhold med andre ledere og ansatte. En utbredt konsensuskultur kan hemme endringer, effektivitet og kvalitet.
Utydelig ledelse? I nær sammenheng med det foregående, er det grunn til å spørre om deler av ledelsen
har vært for utydelig og i for liten grad har tatt de
nødvendige grep.
Vi har trukket frem disse to organisatoriske - kulturelle hypotesene. Det betyr selvsagt ikke at en vanskelig drifts- og ressurssituasjon ikke har betydning.
Ressurser og den faktiske driftssituasjon har trolig
stor forklaringskraft.
Manglende implementering av rutiner og prosedyrer, er også en faktor som hemmer saksflyt og prosess, se diskusjon nedenfor.
5.5.5
Prosedyrer og rutiner
Den nye rutinehåndboka var i følge revisjonsrapportene et positivt bidrag til bedret kvalitet og effektivitet i saksbehandlingen, men for å bli et fullgodt hjelpemiddel måtte den bearbeides videre.
Når det gjelder rutiner og prosedyrer, er det også en
positiv utvikling. Rutinehåndboken har bidratt positivt og er videreutviklet det siste året.
5.5.6
Utfordringer og organisasjonsutvikling
Et viktig spørsmål er om rutinene og prosedyrene
brukes og er forankret i organisasjonen (kjennskap
og bruk)?
Implementeringsutfordringer
Hovedinntrykket er at det gjenstår en del med å
implementere rutiner og prosedyrer. I størst grad
har man fått implementert prosedyrer og rutiner i
mottak og undersøkelse.
Vi finner videre noe ulikhet mellom ulike team og
saksbehandlere. Hovedutfordringen er at ikke alle
bruker prosedyrene i praksis.
5.5.7
Ressurser
Kompetanse og ressurser er en stor utfordring
Revisjonsrapporten fra 2009 peker på at barneverntjenesten i Drammen har problemer med høyt sykefravær og høy turnover.
Oxford Researchs hovedinntrykk er at det er nok folk
og ressurser hvis alt hadde fungert perfekt, men det
gjør det ikke. (som vi senere påpeker er det nok i
praksis svært vanskelig å oppnå så lav turnover og
lav sykemeldingsrate i barneverntjenesten som det
ideelt er rimelig å forvente generelt i arbeidslivet),
Stor turnover og forholdsvis høy andel sykemeldte er
blant hovedproblemene.
Det er også en utfordring å best mulig koordinere
ressursene. Barneverntjenesten er tilført noe ekstra
ressurser, men samtidig har saksmengden økt og
omorganisasjoner krever ekstra ressurser.
Ressurssituasjonen og utfordringer knytter vi i stor
grad opp til en diskusjon av kompetanse og ledelse.
5.5.8
Utfordringer og organisasjonsutvikling
For lite forutsigbar driftssituasjon.
Vi finner altså at høyt sykefravær og høy turnover
fortsatt er et betydelig problem. Det høye sykefraværet og turnover, er trolig både årsak og virkning til
problemene med saksflyt og drift.
Høy turnover og sykefravær skaper i seg selv trolig
mer sykefravær. Det pekes på flere problemer som
årsak:
I teorien synes det som barneverntjenesten i
Drammen har en organisasjon som noenlunde er
dimensjonert ut fra behov. Den høye turnoveren og
spesielt de langvarige sykemeldingene, bidrar imidlertid til at noen steg i prosessen lett i praksis kan bli
flaskehalser. Spesielt gjelder dette i en situasjon med
presset organisasjon med stor saksmengde. Selv om
det er mulig å redusere flaskehalsene vesentlig gjennom god organisering og målrettet ledelse, kan det
være at man uansett må regne med en forholdsvis
høy turnover og sykemeldingsrate, men lavere enn i
dag. Arbeidet som saksbehandler oppleves i sin natur som belastende. Bevisst karriereutvikling, ledelse
og veiledning kan avhjelpe denne utfordringen.
Oxford Research vurderer at å få ned turnover og
særlig det langvarige sykefraværet er en av nøklene
for å realisere potensialet både i forhold til kvalitet
og effektivitet i barneverntjenesten
gjennom utredningen av barneverntjenesten i
Drammen:
Hvordan kan dette gjøres? Funn fra profesjonsforskningen indikerer at de viktigste faktorene for å få
ned turnover og sykefravær er faglige utviklingsmuligheter, kontroll over arbeidsbetingelsene og mulighetene for å utvikle metoder og få feedback på egen
innsats. Samtidig kan det ha betydning med hvilken
type ledelse og kultur man har i organisasjonene når
slike endringer skal iverksettes. I teorien skilles det
som nevnt i den teoretiske diskusjonen mellom en
toppstyrt, tradisjonell modell for endring (Strategi E)
og en mer humanistisk, læringsorientert strategi
(Strategi O). , For at endringsprosesser skal lykkes er
det nødvendig med både tydelig ledelse og god involvering og deltakelse fra de ansatte. Trolig bør
man bruke elementer fra både strategi O og strategi
E., men med hovedvekt på strategi O. Det bør på den
ene siden fokuseres på resultater og klarere toppstyring, samtidig som læring og medvirkning synes
svært sentralt basert på de utfordringer som er avdekket i barneverntjenesten i Drammen. Det er samtidig viktig å poengtere at ledelsetilnærming må
tilpasses og til en viss grad er personavhengig
Systemer og strategier
Det bør etableres enda bedre systemer for opplæring og kompetanseutvikling. Det gis i dag en god del
opplæring og veiledning.
Det er viktig å påpeke at Barneverntjenesten i
Drammen i dag arbeider aktivt med og har fokus på
problemet med høy turnover og høyt sykefravær.
Blant annet arbeides det med stressmestring og
nyansettelser.
Tiltaket heter ”Synergi helse”
http://www.synergihelse.no/filarkiv/File/brosjyre/Sy
nergi_Helse__Bedriftshelsetjeneste_2010.pdf
Det bør trolig iverksettes/fortsettes med flere ulike
tiltak:
Kunnskap og kartlegging. Internt bør man kartlegge og
analysere sykefraværet og turnoveren. Det kan synes
fornuftig å systematisere erfaringer og synspunkter
blant de ansatte på hva som kan gjøres for å redusere presset og arbeidssituasjonen.
I denne prosessen bør både ledelse og de ansatte i
høy grad være involvert (viktig med både ledelse og
deltakelse). Det er viktig at de ansatte blir hørt, samtidig som man bør være tydelig på at det er ledelsen
som tar beslutninger og har ansvar for å tiltak og
organisasjon.
Utover de tiltak som økt kunnskap og kartlegging i
organisasjonen, vil vi peke på noen mulige organisatoriske tiltak basert på den kunnskapen vi har fått
© Oxford Research AS
Nyansattprogram eller mentorprogram bør videreutvikles med utgangspunkt i de behov man ser de
nyansatte faktisk har i arbeidshverdagen. Det synes
særlig å være et behov for mer konkret saksbehandlerkompetanse. Dette er et viktig fokusområde for
prosjektet med å forbedre rutiner og saksbehandling
i Drammen barneverntjeneste. Det er også viktig for
den viktige kjerneoppgaven som legger premissene
for de riktige tiltakene: kompetanse i barnevernfaglig profesjonelt utredningsarbeid.
En utfordring for nyansatte kan også være det tøffe
møtet med mange tunge saker. De nyansatte bør
følges enda bedre opp med mer systematisert veiledning.
Det fremkommer videre at det er en utfordrende
jobb å være saksbehandler i barnevernet. Det kan
derfor ikke legges til grunn at ansatte skal eller bør
jobbe med saksbehandling over meget langt tid som
10-20 år. Det er viktig med kontinuitet, men samtidig
bør man i enda større grad lage utviklingsplaner for
den enkelte ansatte og være oppmerksom på tegn
på overarbeid/utbrenthet. På den ene siden må det
være klare krav til produktivitet og kvalitet, og på
den andre siden må medarbeiderne oppleve faglig
og personlig utvikling.
Styrke kompetansen gjennom rekruttering
De fleste ansatte i barneverntjenesten i Drammen er
utdannet sosionomer eller barnevernspedagoger.
Det kunne være ønskelig å få noe mer bredde gjennom å rekruttere flere med mastergrad i relevante
fag. Det er rimelig å anta at økt kompetansenivå kan
bidra til bedre teoribasert utviklingsarbeid og økt
motivasjon blant ansatte. Drammen barneverntjeneste jobber med kompetanseutvikling gjennom
rekruttering. Det er bl.a. ansatt to med mastergrad i
den senere tid.
Fokus på operativ ledelse.
I en situasjon med mye press, er det svært viktig at
problemkjennskap og informasjon flyter godt både
oppover og nedover i organisasjonen. Informasjon
og problemer må kommuniseres klart.
67
Utfordring: Mange oppgaver i teamlederrollen
Vi peker på en del organisatoriske grep som kan
medføre mer ressursbruk på ledelse. En utfordring er
at det er lagt inn mange oppgaver i teamlederrollen
allerede, jfr. rutinehåndboken.
På den annen side er det ikke sikkert at man trenger
bruke mer tid på ressurser. Det synes å være noe
behov for kompetanseutvikling på ledelse.
Fokusere på å frigjøre/sikre ressurser til operativ ledelse
Vi vet fra teorien, jfr. kapittel 5.2 og fra empiriske
studier at implementering av nye systemer og praksis krever tid og ressurser. For å sikre bedre ressursutnyttelse og saksflyt, vil vi anbefale å sette av mer
tid og ressurser til operativ ledelse. Det er da viktig
at det ikke blir møter og prosess, men at man bruker
tiden på prosesstyring og coaching på en tydelig,
men også involverende måte.
På kort sikt kan det være nødvendig med ekstra
ressurser i en omstillingsperiode.
Behov for mer lederopplæring/lederutvikling.
Generelt ser det ut som det er behov for mer fokus
på å utvikle lederkompetanse og prosessledelse.
De fleste teamledere og avdelingsledere har pr i dag
ikke omfattende kursing eller formell lederkompetanse.
Den viktigste læringen skjer gjennom den daglige
ledelse og erfaringer. Det kan likevel være et behov
for noe mer fokus på formell lederutvikling.
Behov for konkret kompetansekartlegging og vurdering av behov
Det er blitt gjort en kompetansekartlegging i barneverntjenesten i Dammen. Denne fokuserte i størst
grad på formell kompetanse.
Oxford Research vurderer at det er behov for en
konkret behovsanalyse og kompetansekartlegging,
hvor man i større grad spør seg:
1.
2.
Behovsanalyse. Hvilken kompetanse trengs
konkret for å utføre denne rollen/posisjonen?
Kompetansekartlegging. Hvilken kompetanse – i bred forstand - har vi i organisasjonen og på individnivå?
Behov for mer teknisk - administrativ støtte
I undersøkelsen er det fremkommet informasjon
som kan tyde på at en del bruker mye tid på kopie-
ring og annet kontorarbeide. Dette oppleves unødvendig og belastende i en hverdag
Fokuser på effektive støttefunksjoner
Oxford Research foreslår å gjennomgå den tekniskadministrative støtten. Fra empiriske studier av organisasjoner og effektivitet, indikeres at det er viktig
å fokusere på å ha effektive støttefunksjoner. Erfaringen viser at støttefunksjoner i forhold til administrativ støtte, IT-støtte og andre praktiske støttefunksjoner må fungere. Dette er delvis en konsekvens av
økende bruk av teknologi og økende grad av spesialisering, men også en konsekvens av økt fokus på
saksflyt og fokus på produksjon. Det er en risiko for
at støttefunksjonene kan bli en flaskehals.
5.5.9
Annet
Fokus på lovpålagte oppgaver, så nødvendige oppgaver og så ønskelige?
Barneverntjenesten i Drammen er og har vært i en
presset situasjon. Hovedinntrykket er at hovedfokus
har vært på å overholde frister og bedre de forhold
som er påpekt av tilsyn og revisjonsrapporter. Med
tilsyn fra Fylkesmannen har man naturlig nok fokusert på frister og lovpålagte oppgaver. Dette har
muligens ført til noe mindre fokus på tiltak og kompetanseutvikling i organisasjonen. Man ”slokker” der
det brenner mest.
Mer fokus på tiltakssiden
I praksis er det i noen tilfeller vanskelig å finne egnete tiltak. Det hevdes at tiltaksgruppen er forholdsvis
liten. Det pekes på at barneverntjenesten i Drammen har lite fagfolk å sette inn på tiltakssiden i forhold til andre steder.
Analysen av utfordringer peker også på et mulig
behov for mer fokus på et barnevernfaglig program
for kompetanseutvikling hos de ansatte innenfor
området ”Innvandrerfamilie med barn som er blitt
norsk” og som kan oppfattes å true foreldrenes autoritet, noe som kan bidra til vold og desperasjon.
Behov for mer evaluering og oppfølgning av tiltak
Kvaliteten og resultatene av tiltakene som anvendes
er en av de viktigste faktorene for å få en barneverntjeneste som gir en målrettet og effektiv hjelp og kan
endre barnets situasjon. Hovedinntrykket er at det
er behov for mer fokus på evaluering av de tiltakene
som settes inn. Hvilke resultater har man oppnådd?
Virker disse tiltakene? Dette er viktig bl.a. for å mål-
rette og arbeide systematisk med kvalitetsarbeid,
samt motvirke utbrenthet og turnover.
5.5.10 Oppsummering av resultater og funn
I det følgende oppsummerer vi funnene og anbefalinger inn i en oversiktlig tabell
Analyseparametre
Status og utvikling
Utfordringer og organisasjonsutvikling
Anbefalinger
Organisasjonsstruktur
Vellykket med geografiske
team
Avstand og informasjonsutfordring
Ikke hovedsakelig organisasjonsstrukturen i seg
selv som er utfordring.
Saksflyt og
prosess
Organisasjonsstrukturen i
hovedsak fornuftig
Positiv utvikling i saksflyt og
prosess
Saksdifferensiering og prioritering
Slå sammen Tiltaksgruppe ICDP og oppvekstteam?
Behov for å få en klarere kategorisering og prioritering av saker.
Men fortsatt store utfordringer
Lav henleggelse av meldinger
kombinert med høy grad av
henleggelse av utredninger/undersøkelser
Manglende prioritering ved
meldingsavklaringsmøte
Bør innføre et system for at meldingene siles på
en faglig og systematisk måte
Vurdere om det er mulig å prioritere de mer
kompliserte og tvilsomme sakene på meldingsavklaringsmøte. Drammen barneverntjeneste arbeider med å lage kriterier og spisse meldingsavklaringsmøtet.
Mange ledernivåer og implementering
Prosedyrer og
rutiner
Positiv utvikling med rutinehåndbok
Ressurser
Revisjonsrapporten fra 2009
peker på høyt sykefravær og
høy turnover som problemer.
Det er fortsatt utfordrende
Implementeringsutfordringer
 Ulikhet mellom team og
saksbehandlere
 Ikke helt forankret i
organisasjonen
For lite forutsigbar driftssituasjon
Fortsatt fokusere på implementering og forankring
av nye rutiner, arbeidsmåter og kompetanseutvikling.
Er det nok ressurser? På kort
sikt krever situasjonen og
omorganisering økte ressurser.
Styrke systemer og strategier
Mange oppgaver i teamlederrollen. En utfordring for å sikre
operativ ledelse.
Fokusere på å frigjøre/sikre ressurser til operativ
ledelse (i temalederrollen)
Kunnskap og kartlegging av faktorer som kan
redusere turnover og sykefravær
Styrke kompetansen gjennom rekruttering
Behov for mer lederopplæring/lederutvikling
Behov for konkret kompetanseutvikling og vurdering av behov
Behov for mer teknisk – administrativ støtte.
Fokuser på effektive støttefunksjoner
Annet
Barneverntjenesten i Drammen er og har vært i en
presset situasjon.
Bør fokusere mer på tiltakssiden med flere egnete
tiltak og mer fagfolk.
Bør fokusere på kompetanseutvikling innenfor
barnevern og innvandrerproblematikk
Behov for mer evaluering og oppfølgning av tiltak
© Oxford Research AS
69
Litteraturliste
Aadland, E. (1994). Kultur i helse -, sosial - og utdanningsorganisasjonar. Oslo: Samlaget.
Aadland, E. (2003). Etikk for helse for helse - og
sosialarbeidarar. Oslo: Samlaget.
Allertsen, Linda M. og Trygve Kalve (2006). ”Innvandrerbarn i barnevernet 2004”. Rapporter
2006/19. Statistisk sentralbyrå Oslo – Kongsvinger
Allertsen, Linda M., Trygve Kalve og Vebjørn Aalandslid (2007). ”Enslige mindreårige asylsøkere i
barnevernet 2005”. Rapporter 2007/41. Statistisk
sentralbyrå Oslo – Kongsvinger
Argyris, Chris (1993). Knowledge for Action. A
Guide to Overcoming Barriers to Organizational
Change. Jossey-Bass Wiley.
Change: Beyond the O.D. Model. Organization
Studies, vol 8:317-334.
Eide, Solveig Botnen m.fl (2003). Fordi vi er mennesker. Fagbokforlaget Vigmostad og Bjørke. Bergen.
Eide, Solveig Botnen og Berit Skorstad (2005).
Etikk- utfordringer til ettertanke i sosialt arbeid.
Gyldendal Akademisk. Oslo
Ellingsen, Dag og Siw Beate Lilleaas (1999). ӯker
sedelighetskriminaliteten?”. Samfunnsspeilet nr 3,
1999. Statistisk sentralbyrå Oslo – Kongsvinger.
Fauske, Halvor, Willy Lichtwark, Edgar Marthinsen,
Elisabeth Willumsen, Graham Clifford og Bente
Heggem Kojan (2009). “Barnevernet på ny kurs?
Det nye barnevernet et forsknings- og utviklingsprosjekt. Sluttrapport fase 1”. Nordlandsforskning
Rapporter 2009/8.
Argyris Chris &. Schön, Donald A(1996). Organizational Learning II. Addison-Wesley.
Gersick, C.J.G. (1991). Revolutionary Change Model: A Multilevel Exploration of the punctuated
Equilibrium Paradigm. Academy of Management
Review, vol 16:10-36
Asbjørn Kjønstad, Jan Fridthjof Bernt, Alice Kjellevold og Harald Hove (2000): Sosial trygghet og
rettssikkerhet – under sosialtjenesteloven og barneverntjenesten. Bergen: Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS.
Greenwood, R & Hinings, C.R. (1996). Understanding Radical Organizational Change. Bringing Together the Old and New Institutionalism. Academy
of Management Review, vol 21:1022-1054
Blom, Svein. (2008). ”Innvandreres helse
2005/2006”. Rapporter 35/2008, Statistisk sentralbyrå, Oslo-Kongsvinger.
Halvorsen, Anne og Jorunn Gjedrem(2006). Bedre
praksis i sosialt arbeid. Evaluering og fagutvikling.
Universitetsforlaget AS. Oslo.
Blom, Svein. (2010). ”Sosiale forskjeller i innvandreres helse”. Rapporter 47/2010, Statistisk sentralbyrå, Oslo-Kongsvinger.
Hasvold, Tove (2008). ”Resiliens i et kompetanseperspektiv.” I Pär Nygren og Harald Thuen (red.)
Barn og unges kompetanseutvikling. Universitetsforlaget, Oslo 2008.
Borge, Anne Inger Helmen (2003). Resiliens. Risiko
og sunn utvikling. Oslo, Gyldendal
Clifford, Graham (2006). ”Levekår, ulikhet og utsatte barn: behovsbasert evaluering av poliklinisk
barne- og ungdomspsykiatri og kommunalt barnevern”. Rapport. RBUP Midt-Norge, Trondheim.
Cohen, W.M. & Levinthal, D.A. ( 1990) Absorbtive
Capasity: A New Perspective on Learning and Innovation. Administrative Science Quarterly, vol 35:
128-152.
Dunphy, D.C & Stace, D.A.(1990). Transformational
and Coercive Strategies for Planned Organizational
Høydahl, Even (2010). ”Monitor for sekundærflytting. Sekundærflytting blant flyktninger bosatt i
Norge i 1999-2008”. Rapport 2010/41, Statistisk
sentralbyrå Oslo – Kongsvinger.
Jacobsen, Dag Ingvar og Jan Thorsvik (2002). Hvordan organisasjoner fungerer. Innføring i organisasjon og ledelse. Fagbokforlaget Vigmostad og Bjørke. Bergen
Jacobsen, Dag Ingvar (2004). Organisasjonsendringer og endringsledelse. Fagbokforlaget Vigmostad og Bjørke. Bergen.
Krogstrup, Hanne Kathrine (2003). Evalueringsmodeller. Systime Academic. Århus, Danmark
Lingås, L.G. (1993). Etikk i sosialt arbeid. Fra regel
til diskurs. Avhandling, Gøteborgs universitet.
Lipsky, Michael(1980). Street- Level Bureaucracy.
Dillemas of the individual in public services. Russel
Sage Foundation. New York
Meyer, J.W. & Rowan B. (1977). Institutionalized
organizations: Formal Structures as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology, vol 83: 340363.
Minzberg, H (1979). The Structuring of Organizations. Englewood Cliffs, Prentice Hall.
Mogstad, Magne og Mari Rege (2009). ”Tidlig læring og sosial mobilitet.” Samfunnsøkonomen,
63(5). 2009.
Ryen, Anne(2002). Det kvalitative intervju. Fra
vitenskapsteori til feltarbeid. Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS. Bergen.
Ouchi, W. G. (1981). Theory Z. New York: Avon
Books
Oslo kommune (2010). ”Budsjettfordeling til bydelene basert på kriterier – En innføring i kriteriesystemet.” Oslo kommune, Byrådsavdeling for finans,
Januar 2010.
Pettigrew, A., Woodman, R.W. & Cameron, K.S.
(2001). Studying Organizational Change and Development: Challenges for Future Research. Academy of Management Journal, vol44:697-714
Røvik, Kjell Arne(1998). Moderne organisasjoner.
Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS.
Bergen.
Røvik, Kjell Arne(2007). Trender og translasjoner.
Ideer som former de 21. århundrets organisasjon.
Universitetsforlaget AS. Oslo.
Schein, E.H.(1985). Organizational Culture and
Leadership. San Francisco, Jossey Bass.
Schjølberg, Synnve, Ratib Lekhal, Mari Waage
Wang, Imac Maria Zambrana, Kristin S. Mathiesen,
Per Magnus og Christine Roth (2008). “Forsinket
språkutvikling. En foreløpig oversikt basert på data
fra Den norske mor og barn undersøkelsen.” Nasjonalt folkehelseinstitutt, Rapport 2008:10.
Shaffer, R.H. & Thompson, H.A. (1992). Successful
Cange Program Begins with Results. Harvard Business Review, January-February: 80-89.
Sverdrup, Sidsel(2002). Evaluering. Faser, design og
gjennomføring. Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS. Bergen.
Thagaard, Tove(1998). Systematikk og innlevelse.
En innføring i kvalitativ metode. Fagbokforlaget
Vigmostad & Bjørke AS. Bergen.
Tushman, M.L. & O’Reilley, C.A. III(1996). Ambidextrous Organizations: Managing Evolutionary
and Revolutionary Change. California Management
Review, vol 34:8-30.
Pettersen, Silje Vatne (red) 2009. ”Innvandrere i
norske kommuner. Demografi, levekår og deltakelse i arbeidsstyrken.” Rapporter 2009/36. Statistisk
sentralbyrå, Oslo – Kongsvinger.
Aalandslid, Vebjørn (red.) ”Innvandreres demografi
og levekår i 12 kommuner i Norge.” Rapporter
2007/24. Statistisk sentralbyrå, Oslo – Kongsvinger.
Rune J. Sørensen (2009): ”En effektiv offentlig
sektor”. Oslo: Universitetsforlaget.
Prosessflytkart:
Prosessflytkartet er innhentet fra barneverntjenesten i Drammen. Vi har ikke funnet det hensiktsmessig å gå enda mer i detalj på beskrivelse av
saksflyt og prosess.
© Oxford Research AS
71
1
Melding mottas
Registrere melding
i postjournal
Ansvar: Kontorfaglig
Beslutte ikke melding
Myndighet: Mottakskonsulent
Beslutte melding
Myndighet: Mottakskonsulent
Melding legges inn uten kobling til barn
Brev tilbakemeld. til melder sendes ut
Ansvar: Kontorfaglig
Melding gjennomgås
Ansvar: Mottaksleder/Teamleder
Beslutte å iverksette
en undersøkelsessak
Myndighet: Mottaksleder/
Teamleder
Melding henlegges
Myndighet: Mottaksleder/
Teamleder
Koble melding til barn.
Opprette undersøkelse
Ansvar: Mottaksleder/Teamleder
2
Beslutningsprosesser i
Barneverntj. i Drammen
2
Undersøkelse
Midlertidig vedtak
i akuttsituasjon, § 4-6, 2, § 4-9, § 4-25
Myndighet: Barnevernleder
Midlertidig vedtak om
hjelpetiltak for barn uten omsorg, § 4-6,1
Myndighet: Barnvernleder
Iverksette undersøkelse
Ansvar: Saksbehandler
4
3
Undersøkelsesrapport
Ansvar: saksbehandler
Myndighet: ?Mottaksleder?
Forslag til vedtak
Ansvar: Saksbehandler
Foreløpig godkjenning av
Fylkesnemndas leder
Tidsavgrenset tiltaksplan
(Samtidig med vedtak)
Ansvar: Saksbehandler
Henlegges
Myndighet:
Mottaksleder
Vedtak hjelpetiltak
Myndighet 251: Teamleder/Mottaksleder
Myndighet 252: Barnevernleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Forslag tilvedtak i Fylkesnemnda
Myndighet: Barnevernleder
4
© Oxford Research AS
Beslutningsprosesser i
Barneverntj. i Drammen
73
4
Iverksette tiltak
Søknad om tiltak internt
Henvisning til oppvekstteamet
Ansvar: Saksbehandler
Skrive oppdragsavtale
Ansvar: Saksbehandler
Søknad om tiltak fra Bufetat
Henvisning til Bupa
Ansvar: Saksbehandler
Myndighet: Barnevernleder
Forslag til Fylkesnemnda
Ansvar: Saksbehandler
Undertegne søknad
Bufetat/Henvisning Bupa
Myndighet: Barnevernleder
Vedtak: Tvangstiltak
Myndighet: Fylkesnemnda
Lage utbetalingsplan/
engasjementsplan
Ansvar: Saksbehandler
Godkjenne oppdragsavtale/
engasjementsplan
Myndighet: Tiltaksleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Godkjenne utbetalingsplan
Myndighet 251: Teamleder/Mottaksleder
Myndighet 252: Barnevernleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Iverksette tiltak
Ansvar: Saksbehandler
5
Beslutningsprosesser i
Barneverntj. i Drammen
5
Oppfølging og
evaluering av tiltak
Evaluering av tiltak
Ansvar: Saksbehandler
Saken avsluttes
Myndighet 252: Barnevernleder
Myndighet 251: Teamleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Tiltak forlenges
Myndighet 252: Barnevernleder
Myndighet 251: Teamleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Tiltak endres eller
erstattes av andre tiltak
Myndighet 252: Barnevernleder
Myndighet 251: Teamleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Ny tidsavgrenset
Tiltaksplan
Ansvar: Saksbehandler
3
Lage utbetalingsplan/
engasjementsplan
Ansvar: saksbehandler
Godkjenne utbetalingsplan
Myndighet 251: Teamleder/Mottaksleder
Myndighet 252: Barnevernleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Godkjenne oppdragsavtale/
engasjementsplan
Myndighet: Tiltaksleder
(Jfr. Delegasjon i Bvtj.)
Iverksette videreføringen
Ansvar: Saksbehandler
5
© Oxford Research AS
Beslutningsprosesser i
Barneverntj. i Drammen
75
Oxford Research AS, Kjøita 42, 4630 Kristiansand, Norge, Tlf. 40 00 57 93, www.oxford.no