Transcript Taushetsplikt - Protokollen.no

F.F.F.F.F.F.
(Foredrag for Faglig Forum for Formannskapssekretærer)
Habilitet og taushetsplikt i offentlig forvalting
Landskonferanse og Årsmøte i Bergen 5. juni 2014
v/stipendiat Karl O Wallevik
Innledning
• Kort om egen bakgrunn
• Presentasjon av opplegget videre
• Del I:
– Generelt om inhabilitetsreglene
• Etter forvaltningsloven § 6
• Etter kommuneloven § 40 nr. 3
• Del II:
– Nærmere om forvaltningslovens alminnelige regler
om taushetsplikt
Innledning
• Regulert i forvaltningsloven kapittel 2 (”Om ughildhet”)
• Sentrale tema:
– De legislative hensyn: hvorfor har vi regler om
habilitet?
– Hvem gjelder habilitetsreglene for?
– Hvilke forhold kan medføre inhabilitet?
– Hvordan avgjøres habilitetsspørsmålet?
– Konsekvensene av inhabilitet
De legislative hensyn
• Inhabilitet: en person har en tilknytning til saken – eller
sakens parter – som gjør at tilliten til vedkommendes
upartiskhet vil kunne svekkes.
• Sentrale hensyn
– Sikre materielt riktige avgjørelser
– Sikre den alminnelige tillit til forvaltningen
– Reglene må ikke være «lammende» - hensynet til en
effektiv offentlig forvaltning
– Hensynet til tjenestemannen selv
Reglene sitt anvendelsesområde I
•
Det saklige virkeområdet:
– Forvaltningsloven § 6 første ledd:
– «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse
eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak … »
• «avgjørelse»
– Enkeltvedtak (eksamenssensur)
– Prosessledende beslutninger og andre avgjørelser (fastsette
eksamensoppgave)
– Avtaler (ansettelse, innkjøp mv.)
– Tolket relativt vidt, jf. «Rådmannssaken» i Sogn og Fjordane
(Somb1999 s 61) – uttalelse i personalkonflikt. Fylkesordfører og
varaordfører hadde deltatt i forbindelse med at fylkesutvalget avga en
uttalelse om som oppsummerte fylkeskommunenes syn på en
personalkonflikt.
– Nedre grense for hva som kan anses for en «avgjørelse»
» Reseptbelagt medisin
» Oppgave til skriveseminar
• «tilrettelegge grunnlaget»
– Særlig om utredninger og uttalelser
Reglene sitt anvendelsesområde II
•
Det personelle virkeområdet
– Forvaltningsloven § 6 første ledd: «offentlig tjenestemann»
• Legaldefinert i forvaltningsloven § 2 bokstav d): «en embetsmann
eller annen som er ansatt i statens eller en kommunes tjeneste»
– Forvaltningsloven § 6 tredje ledd : «Smittsom» inhabilitet for
underordnet:
• « … avgjørelse … ikke treffes av en direkte underordnet
tjenestemann i samme forvaltningsorgan.»
– Forvaltningsloven § 10: « … enhver annen som utfører tjeneste eller
arbeid for et forvaltningsorgan.»
• Folkevalgte
• Eksterne sakkyndige/konsulenter
Når foreligger det inhabilitet?
• Lovens systematikk
– Forvaltningsloven § 6 første ledd: formelle forhold automatisk inhabilitet
– Forvaltningsloven § 6 annet ledd: reelle
tilknytningsforhold – sammensatt vurdering
Forvaltningsloven § 6 første ledd
•
Automatisk inhabilitet dersom tjenestemannen
a) selv er part i saken;
b) er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i
sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar,
fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller
fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller
bedriftsforsamling for
1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i
saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som
utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og
dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper
eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.
Forvaltningsloven § 6 annet ledd – innledning
• «Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er
egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal
legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel,
tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær
personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om
ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»
• Bestemmelsen legger opp til en bred, konkret og skjønnsmessig
betydning
• I vilkåret «særegne forhold» ligger ikke et krav om at forholdet må
være «unikt». I henhold til Sivilombudsmannen er det tilstrekkelig at
forholdet er ulikt fra hva som er tilfellet for svært mange eller de
fleste i samme type situasjon.
Forvaltningsloven § 6 annet ledd – egne
særinteresser I
• Rt. 1996.64 («Hegnar Hotell»)
– Sak om utvidelse av skjenketid for strandhotell i
sommerperioden. Kommunestyremedlem ansett inhabil.
– «Riktignok er bebyggelsen på øya Holmen på Lyngør tett, og
mange beboere blir berørt av virksomheten på skjenkestedene ved båttrafikk, gående på de trange veiene, mv. Ulempene ved
støy mv fra hotellet må likevel være særlig påtakelige for de aller
nærmeste naboene, slik at de kan ha en særlig interesse i hva
skjenketiden for hotellet er. Tomten som Kristiansen ønsket å
bygge på, grenset til hotellet, og avstanden til hotellets
uteterrasse - der det riktignok gjaldt en kortere skjenketid - var
bare 10 meter. Den som eier og bor i et hus på denne tomten,
må etter min mening ha en særinteresse i hotellets skjenketid.»
Forvaltningsloven § 6 annet ledd – egne
særinteresser II
• Eksempler fra Sivilombudsmannens praksis:
– Kalkfabrikksaken (Somb 1998/9):
• Spørsmål om kommunestyremedlem som drev steinbrudd og
transportforretning var inhabil i reguleringssak vedrørende
etablering av kalkfabrikk. Fordelene tilstrekkelige til å
begrunne inhabilitet.
– Motorsportsaken (Somb 1995/10):
• Sak om dispensasjon fra restriksjoner på motorstyrke på en
innsjø. Kommunestyremedlem eide en sportsforretning som
solgte utstyr til vannsport. Under viss tvil ikke funnet inhabil.
Forvaltningsloven § 6 annet ledd – står noen nær
med særinteresser i saken I
• Rt. 1998.1398 («Torghatten Trafikkselskap»)
– Tre medlemmer av fylkeskommunens fylkesutvalg inhabile ved
behandling av søknad om konsesjon for persontransport. De tre
medlemmene satt i styret i det fylkeskommunalt eide
fergeselskapet MRF
– «På bakgrunn av bestemmelsen i § 6 første ledd bokstav e må
hovedregelen være at verv i heleide offentlige foretak ikke
medfører inhabilitet. Men etter en konkret vurdering kan det
likevel være grunnlag for motsatt konklusjon. I denne
sammenheng viser jeg for det første til at det var tale om en
konkurransesituasjon - noe som generelt sett lettere medfører
inhabilitet enn hva tilfellet er hvor det ikke er andre parter.»
Forvaltningsloven § 6 annet ledd – står noen nær
med særinteresser i saken II
•
Eksempler hentet fra Justisdepartementets praksis:
– Bondevik-saken (JDLOV 2004-12588):
• Ikke inhabil i sak om regulering av bokomsetning selv om sønnen var sjef for en
bokhandel i en kjede.
– Justisminister Storberget-saken (JDLOV 2006-7244a):
• Inhabil i sak om nasjonalt nødnett. Statsrådens ektefelle ansatt i GK, som var rådgiver
for Simens – et av selskapene som forsøkte å få kontrakt med staten.
– Vanskelig grensetilfelle: Statssekretær Jordal-saken (JDLOV 2013-7690)
• Statssekretærenes bror leder av CapMan Buyout, med fondet CapMan Buyout VIII som
eier 92 % av aksjene i Espiragruppen – et av landets største selskap som driver
barnehagedrift.
(1) Mulige økonomiske konsekvenser for selskapene
(2) Mulige økonomiske konsekvenser for broren
(3) Selskapene hadde engasjert seg i den offentlige debatt om
barnehageregulering
(4) Brorens personlige engasjement
Forvaltningsloven § 6 annet ledd – enkelte
typetilfeller
• Vennskap/motsetningsforhold:
– Somb1999 sak 7, habilitet for medlem av et personalutvalg.
– Somb1993 sak 2, embetsmann inhabil i ansettelsessak – hadde
tidligere saksøkt vedkommende for feilbehandling av en hest.
• Hva om tjenestemannen ”nesten” rammes av forvaltningsloven § 6
første ledd?
• Spesielt engasjement som privatperson
• Hva om tjenestemannen har tatt forhåndsstandpunkt?
• En helhetsvurdering med vekt på hensynet til tillit til forvaltningen
Kommuneloven § 40 nr. 3 – I
• Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav a: «Inhabilitet inntrer ikke ved
valg til offentlige tillitsverv eller ved fastsetting av godtgjøring o.l. for
slike verv»
• Regel med lange tradisjoner
– En annen løsning ville medført betydelige praktiske problemer
– Omfatter etter sin ordlyd også godtgjørelse til enkeltpersoner
(ordfører, varaordfører, utvalgsleder osv.), men bare dersom
vedtaket har karakter av en generell bestemmelse og ikke
«konkret fastsatt godtgjørelse for … merarbeid i vervet i en
bestemt sak» [Bernt, NLK, note 600]
– En ordfører eller varaordfører er ikke inhabil til «å være med på
å fastsette administrasjonssjefens lønn selv om deres egen lønn
er beregnet ut fra denne», jf. [Bernt/Overå s. 364].
Kommuneloven § 40 nr. 3 – II
•
•
•
•
•
Særregler i kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav b og c om kompetanse- eller
funksjonskombinasjoner.
Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav b: «Kommunalt og fylkeskommunalt ansatte som i
denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse,
eller ved tidligere avgjørelse i samme sak, skal alltid anses som inhabile når saken
behandles i folkevalgt organ. Ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan,
kommuneplan, regional planstrategi og regional plan gjelder ikke første punktum.»
Forberedelse omfatter etter forarbeidene «enhver deltagelse i
saksbehandlingsprosessen som innebærer innsamling av informasjon vedrørende
det aktuelle saksforhold eller vurdering av dette, også hvor vedkommende
saksbehandler har spilt en forholdsvis beskjeden eller underordnet rolle ved
saksforberedelsen, som medlem av et team eller på et rent forberedende trinn i
saksbehandlingen.»
Rent kontormessig arbeid/medvirkning faller i utgangspunktet utenfor.
Unntaket i § 40 nr. 3 bokstav b gjelder ikke detaljplaner, som for eksempel
reguleringsplan eller bebyggelsesplan.
Kommuneloven § 40 nr. 3 – III
•
•
•
•
Kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c: «Ved behandling av klager etter forvaltningsloven§ 28 andre
ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som
medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling
av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Er en overordnet ansatt inhabil i en
sak, kan direkte underordnet ansatt ikke delta ved klageinstansens behandling av saken, eller ved
tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»
Hovedpoenget er at det er særdeles viktig å sondre mellom underinstansens og klageinstansens
behandling av saken.
Sivilombudsmannens sak 2012/1960 er illustrerende. Saken gjaldt tildeling av 50 % driftstilskudd
til fysioterapi. En av søkerne som ikke fikk tilskudd påklaget vedtaket. Helse- og sosialsjefen i
kommunen undertegnet det opprinnelige vedtaket, utarbeidet saksframlegget til klagenemda og
redegjorde for saken i nemndsmøtet. Han var også oppført som saksbehandler i møtet. Saken ble
lagt frem uten innstilling, men det fremgikk av saksutredningen at kommunen var «av den klare
oppfatning av [at] feilene ikke har innvirket på den avgjørelsen som er tatt».
Sivilombudsmannen var sterkt kritisk til fremgangsmåten, og uttalte blant annet at enhver uttalelse
«om faktum til klagenemda vil … utgjøre … «tilretteleggelse» av saken for klagenemda».
Forvaltningsloven § 6 tredje ledd
• ”Er den overordnede tjenestemann ugild, kan
avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte
underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.”
– Til en viss grad avskåret fra å treffe beslutning som
ledd i saksgangen
– Hva med innstilling eller uttalelse som fremstår som
et selvstendig og formalisert ledd i
beslutningsprosessen?
Avgjørelse av habilitetsspørsmålet
• Den enkelte vurderer i utgangspunktet egen habilitet
• Overordnet kan instruere om at vedkommende skal
fratre under saksbehandlingen
• I kollegiale organer: Kollegiet – uten at vedkommende
deltar i debatt eller votering
Konsekvensene av inhabilitet
• Skal avstå fra å delta i både saksforberedelse og
avgjørelse jf. forvaltningsloven § 9
• Unntak ved hastesaker, jf. forvaltningsloven § 7.
• Unntak ved skjønnsfrihet, jf. forvaltningsloven § 6 fjerde
ledd.
• Hvis reglene ikke følges blir ugyldighet lett resultatet:
– «Når tre av tretten medlemmer, herunder lederen, var
inhabil, kan det imidlertid heller ikke være særlig
tvilsomt at vedtaket må kjennes ugyldig også på dette
grunnlag, jf forvaltningsloven § 41.» (Rt.1998.1398)
Taushetsplikt
• Utgangspunkt – den alminnelige handlefrihet
• Behovet for unntak:
– Personvernhensyn
– Legge til rette for god – og åpen – kommunikasjon
mellom forvaltningen og den private part
• Behovet for unntak fra unntaket:
– Videreformidling av taushetsbelagt informasjon
Taushetsplikt (forts.)
• To hovedtyper taushetsplikt:
– I egenskap av offentlig ansatt:
• Forvaltningsloven § 13 flg.
– I egenskap av yrke/profesjon:
• Eks: Helsepersonelloven kapittel 5
• Rt. 2006.799 – Overlege ga informasjon om arvelig
tarmsykdom. Forsikringsselskapers bruk av geninformasjon.
Oppreisning etter skadeerstatningsloven § 3-6.
– Straffeperspektivet:
• Straffeloven § 121: «Den som forsettlig eller grovt uaktsomt
krenker taushetsplikt som i henhold til lovbestemmelse …
følger av hans tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt
organ, straffes med bøter eller med fengsel inntil 6
måneder.»
Taushetsplikt for offentlig tjenestemann / folkevalgt
• Gjelder alle sakstyper
– Ikke bare taushetsplikt, men også plikt til å hindre
spredning av taushetsbelagt informasjon
• Hva med minnepinne på avveie?
• Gjelder også for folkevalgte
Taushetsplikt for offentlig ansatte (forts.)
• Subjektet: Forvaltningsloven § 13: ”Enhver som utfører
tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”
• Private?
– Forvaltningsloven § 13 b annet ledd
• Situasjonsbestemt taushetsplikt
– ” … det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet
får vite … ”
– Rt. 1989.1363. Straffesak etter straffeloven § 121.
Sosialkurator fikk – og videreformidlet –
taushetsbelagte opplysninger.
Taushetspliktens objekt
• Objektet: Opplysningens type og innhold
– «noens personlige forhold», § 13 første ledd 1)
• Ikke sensitivitetskrav
– «tekniske innretninger og fremgangsmåter» samt
forretningshemmeligheter, § 13 første ledd 2)
– Unntak for enkelte opplysninger (personnummer mv.) i § 13
annet ledd.
– Unntakene i § 13a:
• Samtykke
• Opplysninger gitt i statistisk eller anonymiserende form
• Alminnelig kjent eller tilgjengelig «andre steder»
Taushetspliktens objekt (forts.)
•
Unntakene i forvaltningsloven § 13b:
1) Sakens parter
2) Saksforberedelse
3) Organ- og etatintern kommunikasjon
4) Statistikk, revisjon, kontroll
5) Opplysninger til andre forvaltningsorganer
– «som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets
oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag»
6) Mulige lovbrudd
7) Lov om Oppgaveregisteret
8) Opplysninger til forvaltningsorgan i annen EØS-stat
Taushetspliktens objekt (forts.)
• Opplysninger til bruk i forskning, § 13d
– Dersom det finnes «rimelig» og ikke medfører
«uforholdsmessig ulempe»
– Forutsetter avgjørelse av «departementet»
– Adgang til å knytte vilkår til vedtak om formidling av
opplysninger til bruk i forskning
Brudd på taushetsplikten
• Virkningene av brudd på reglene om taushetsplikt:
– Brudd på taushetsplikt påvirker neppe gyldigheten av
vedtaket
– Reglene er pliktregler som retter seg mot ansatte mfl.
i den offentlige forvaltning.
– Sanksjoner rettes i så fall mot dem: Straff, oppsigelse
etc.
Ha et strålende opphold videre i Bergen !