Transcript レジュメ

社会保障論講義No.2
ホームレス問題の経済学
イントロ
• 自立支援法施行後5年の中間見直し年
• 厚労省全国ホームレス調査：全国のホームレ
ス総数は18,564人2003年の調査に比べて
6,732人、率にして26．6%の減少⇒ホームレス
の定義の問題。成功といえるのか。
• 虹連調査などの広義のホームレスの実態把握
と評価。
• 経済学的な視点からの解説の試みと、評価、
自立支援法改正への提言。
20 以下
～
25 24歳
～
30 29歳
～
35 34歳
～
40 39歳
～
45 44歳
～
50 49歳
～
55 54歳
～
60 59歳
～
65 64歳
～
70 69歳
～
75 74歳
～
80 79歳
歳
以
上
歳
19
2.1 ホームレスのプロフィール
• 平均年齢57.5歳
• 性別は2003調査で95.2％
%
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
2003年調査％
2007年調査％
表1 野宿生活者の生活場所
公園
道路
河川敷
駅舎
その他
2007年調査％
36.1
15.0
32.7
7.1
9.1
2003年調査％
48.9
12.6
17.5
7.5
13.5
上
満
未
満
未
以
年
10
10
年
～
5年
満
未
5年
～
3年
満
未
満
未
3年
～
1年
1年
～
6ヶ
月
満
未
6ヶ
月
～
3ヶ
月
満
未
3ヶ
月
～
1ヶ
月
1ヶ
月
図2
今回の路上の生活期間
%
30
25
20
15
2003年調査％
2007年調査％
10
5
0
表2 路上生活直前の職業
専門・技術的従事者
管理的職業従事者
事務従事者
販売従事者
サービス従事者
保安職業従事者
農林漁業作業者
運輸、通信従事者
採掘作業者
生産工程・製造作業者
印刷・製本作業者
建設技能従事者（大工、配管工など）
建設作業従事者（土木工、現場片づけなど）
労務・運搬作業従事者
清掃作業・廃品回収
その他
2007年調査％
2.0
1.7
1.2
4.9
10.3
2.6
0.7
4.8
0.1
13.0
1.4
18.5
30.6
4.0
2.5
1.6
2003年調査％
1.0
0.9
1.1
4.3
8.9
2.7
0.6
3.7
0.0
10.5
0.9
20.3
34.9
3.1
2.9
4.3
表3 路上生活直前の雇用形態
経営者・会社役員
自営・家族従業者
常勤職員・従業員（正社員）
臨時・パート・アルバイト
日雇
その他
2007年調査％
2.2
7.1
43.5
19.7
26.3
1.2
2003年調査％
2.2
4
39.8
13.9
36.1
4.1
表4 路上生活に至った理由
倒産・失業
仕事が減った・出なくなった
病気・けが・高齢で仕事ができなくなった
労働環境が劣悪なため、仕事を辞めた
人間関係がうまくいかなくて、仕事を辞めた
上記以外の理由で収入が減った、又は、低い
借金の支払が出来ない・取立により家を出た
アパート等の家賃が払えなくなった
契約期間満了やその他会社の都合で宿舎を出た
ホテル代、ドヤ代が払えなくなった
差し押さえや他の事情で、家やアパートから立ち
退きさせられ
病院や施設などから出た後行き先がなくなった
家庭内のいざこざや、その他家庭内の事情
飲酒、ギャンブル
その他
理由無し
2007年調査％
17.6
19.1
13.3
3.1
9.5
1.7
4.4
8.1
1.6
3.1
0.9
1.8
5.4
4.1
5.2
1.0
表5 路上生活直前の住居形態
持ち家（一戸建て、マンションなど）
民間賃貸住宅（アパート・マンション）
公共賃貸住宅（公団賃貸住宅・公営住宅等）
勤め先の住宅や寮
親族・知人宅
住込み先
飯場・作業者宿舎（飯場など現場に仮設された宿
舎）
簡易宿泊所（ドヤ）
ビジネス・カプセルホテル・サウナ・映画館
病院
更正施設等の福祉施設
自立支援センターやシェルター
その他
2007年調査％
8.1
38.3
3.6
17.3
4.1
3.3
2003年調査％
8.1
37.5
3.2
13.8
3.1
3.5
13.7
13.9
8
1.8
0.2
0.3
0.4
0.8
11.8
1.9
0.7
0.6
―
1.9
10
00
円
そ
他
の
未
満
50
0
0円
50
00
未
～
1万 満
円
未
1～
3万 満
円
未
3～
5万 満
5～ 円未
満
10
万
円
10
未
～
満
15
万
円
15
未
～
満
20
万
円
未
満
20
万
円
以
上
00
～
10
図3
現在の仕事による収入月額
%
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
2003年調査％
2007年調査％
5.0
0.0
表6 今後どのような生活を望むか
きちんと就職して働きたい
アルミ缶回収など都市雑業的な仕事
行政から支援を受けながらの軽い仕事
就職できないので福祉を利用して生活したい
入院したい
今のままでいい（路上（野宿）生活）
わからない
その他
2007年調査％
37.0
9.1
10.9
11.4
1.0
18.3
5.6
6.7
2003年調査％
49.7
6.7
8.6
7.5
0.7
13.1
4.7
8.9
表7 求職活動状況
求職活動をしている
今は求職活動をしていないが、今後求職活動をす
る予定である
求職活動をしていないし、今後も求職活動する予
定はない
2007年調査％
19.6
2003年調査％
32.0
20.6
26.1
59.8
42.0
• 2007年調査は2003年に比べ、①年齢層が高
くなって高齢化が進んだ、②路上生活期間が
長期化した、③就労率が上がり、労働収入も
増加した、④しかしながら、就労意欲は減退し、
求職活動率も下がった、という傾向。
• 理由は、この数年間の時が経過したり、景気
が好転したということだけではなく、路上期間
が短く、比較的若いが労働収入が低い人々が、
中間施設を利用して、野宿生活から脱却
• 現在、野宿生活を長期に続けている人々は、
自立支援事業の利用を希望していない傾向。
• ①巡回相談員に会ったことがある者は62.3%、
うち会ったことがあり相談した者は35.9%
• ②シェルターを知っている者は61.9%、うち
知っており利用したことがある者は13.1%
• ③自立支援センターを知っている者は66.3%、
うち知っており利用したことがある者は9.1%
2.2 ホームレス対策事業とその現状
• 自立支援法以降の施策の中心は自立支援
事業、つまり「就労支援」。
• 自立支援センター：全国で22ヶ所、定員2060
人の規模で運営されている
• 自立支援事業のほかに、公園対策や日雇対
策から派生している緊急一時宿泊（シェル
ター）事業：全国10ヶ所において定員2220人
• 巡回相談等の総合相談推進事業や、職業相
談・職業紹介、職業能力の開発等
例）東京都の自立支援事業
第1ステップ
（緊急一時保護とアセスメント）
第2ステップ
（自立支援プログラム）
緊急一時保護センター
自立支援センター
・心身の健康回復
・能力に応じた処遇方針
の決定
（原則1ヶ月入所）
就労自立を支援
（原則2ヶ月入所）
全体計画700人程度
（5箇所）
13年度
14年度
15年度
16年度
1箇所
1箇所
1箇所
2箇所
全体計画400人程度
（5箇所）
12年度 2箇所
13年度 2箇所
15年度 1箇所
第3ステップ
（地域生活のサポート）
社会生活へ
の復帰
就労自立
（都営住宅）
グループホーム
生活・就労指導
就労自立
（アパート等）
16年度 1箇所
半福祉・半就労
（宿泊所等）
生活保護
（居宅、施設、入院）
≪多分野にわたる総合的対策の推進（目的）≫
公共施設の適正管理
保健・医療の充実
就労機会の拡大
住宅の確保
• 墨田寮、渋谷寮、北寮、中央寮、杉並寮の5
施設が存在（合計で342名）
• 各寮は東京都区部を5ブロックに分け、その
中で5年ごとに違う区に施設を移動してゆく
• 管理は特別区人事・厚生事務組合が行い、
運営は委託を受けた社会福祉法人。
• 入所期間は原則2ヶ月 （延長2ヶ月）
• 生活相談、住宅相談、就労相談、技能講習、
法律相談が提供。就労相談はハローワーク
出向。
• ベッドのある相部屋、入浴、娯楽室、洗濯機
（乾燥機）、エアコンなどが整備
• 食事提供、日用品や理髪等も提供。
• 支給金：日曜品費、求職交通費、外食費、就
労支度金が提供、面接衣類の貸出
• 入所中は、飲酒や金銭の貸借、ギャンブル、
ケンカ・口論、無断外出・外泊などが禁止
• 門限も設定
• 持ち込める荷物はダンボール1箱から2箱分
程度に制限
• ペット、動物を飼うことも禁止、家族も離散
• 2003～2006年度の退所者22,721人のうち就労に
よって退所した人数は5282人であり、就労退所率
は23.2％。
23%
38%
就労による退所
生活保護による退所
期限到来・無断退所
39%
• 通常型において2003～2006年度に退所者
した3,523人のうち就労によって退所した人
数は428人であり、就労退所率は12.1％
12%
23%
就労による退所
生活保護による退所
23%
42%
自立支援センターへの入
所
期限到来・無断退所
• 東京都は2004年から「地域生活移行支援事
業」
• 3年間で1,541人が地域の借上げアパートに
移行
• 自立とみなされる月収13万円以上を得ている
入居者は、約2割に過ぎず 。既に生活保護の
受給率は各区とも2～4割に上っている。
• 自立支援事業も、生活保護による退所率が4
割。
• ホームレス対策の決め手は、「生活保護頼り」
である。
2.3 民間中間施設の重要性と多様
性
• 生活保護にかかった後の公的施設の硬直性
と機能不全
• 更正施設（施設数20ヶ所、定員2,097名のう
ち700名程度がホームレス）、救護施設（施設
数183ヶ所、定員16,824人のうち、ホームレ
ス受入数は764名）、宿所提供施設（施設数
12ヶ所、定員951人のうち、ホームレス受入
数39人）
• しかし圧倒的な割合は、民間の中間施設に存
在している。
• 第二種社会福祉事業に基づく無料低額宿泊所
（施設数224ヶ所、定員7765人）
• 簡易宿泊所から共同住宅に転換したサポー
ティブハウス（施設数10～15ヶ所、定員1200
～1500人）
• NPOや個人支援者の借上げ住宅・支援者個
人宅
• 入院先あるいは社会的入院先としての病院。
H18のホームレスの生活保護適用件数30,298
件のうち、入院は38％に当たる11,467件。
• 一般住宅における居宅保護は8％、無料低額
宿泊所が24％であるから、残りの3割程度で
ある1万件程度は、それ以外
• 「福祉マンション」
• 「ドヤ保護」
• 未登録で元ホームレスの生活保護受給者を
受け入れている施設、小規模の共同住宅
• 登録宿泊所の中にも劣悪な施設は存在する。
• こうした行政指導や支援者の目の届かない施
設にも多くの人々がいるという問題がある。
2.5 脱野宿者の状況
現況の生活類型（細分類）と地域分類との関係（％）
＜660名中637ケースが対象＞
48
全体
四大都市
6
45
5 12
3 3 01
12
23
12
32
1
0
政令指定都市等
50
7
6 21
13
17
2
中核市･地方都市
49
9
6
10
19
1
0%
全福祉
就労・年金
20%
生保・年金
半就労・半福祉
40%
60%
年金
就労
4
80%
100%
生保・年金・就労
その他
•
•
•
•
不安定な住居、最低水準以下が2割。
孤独な生活
悪い健康状態
中間施設のサポート無しには、就労継続も難
しい
• 小括・・・野宿数は減少。しかし、中間施設に
入所している数が多くなっている。居宅保護
は少ないし、安定している生活とは言いにくい。
対策の最大の効果は、就労支援ではなく、生
活保護。
3.1 ホームレス対策の経済学的根拠
• セーフティーネットの不備論の不備
• 外部性 ・・・①結核などの伝染病②公園や駅、
道路などの公共空間占拠、③一般市民が悲
しい気分になる、④周辺環境の悪化と地価・
賃貸料の低下、⑤医療扶助の利用増
• 外部性の対処として、ペナルティーか公費に
よる支援策の選択。
• 情報の非対称性・・・生活保護へのモラルハザー
ドと、低家賃住宅市場の問題
• 当てはまらない人ももちろん居るが、生活保護に
対するモラルハザードがある。生活保護にいずれ
かかるから、労働調整して貯蓄、生産形成しない、
自立をしないという行動。特に、現在地保護が認
められたことにより、ホームレスの生活保護は非
常にかかりやすくなった。
• 低家賃住宅市場では、情報の非対称性に起因す
る市場の失敗（敷金、礼金、保証人） 、借地借家
法、家賃滞納、近隣住民の迷惑⇒「住宅弱者」 へ
の介入の正当性
• 非価値財
• ひとたびホームレスになってしまえば、様々な
不可逆性（様々な行政サービスを得るために
は住所設定必要、路上生活は犯罪に巻き込
まれやすい）
• 消費者として合理的な判断が難しい人々の存
在。
3.2 ホームレス発生に関する簡単な
経済モデル
• 簡単に野宿生活に落ちる人々の存在。
• 現金収入を持ちながらもホームレス生活。
• 低家賃賃貸市場の失敗。敷金・礼金・保証
人。
• ホームレスの人々を野宿状態から脱却させ
るためには、就労支援をするなどして所得水
準を上昇させてゆくということだけではなく
• 住宅市場の不完全性に対処することも政策
的な対応として考えられる。
住宅の質
I1
A
通常の住宅
U1
I2
U2
E
U3
I3
B
C
F
広義のホームレス
G
I3
I2
D
I1
他の財
-4
-2
賃
金
率
（
対
数
）
-6
lwage
0
2
3.3 野宿生活脱却に関する簡単なモ
デル
0
1
2
ljobday
m
労働日数（対数）
3
4
消費
U1
U2
A
B 貯蓄ゼロ水準
C
生存限界水準
D
O
労働日数
• 低家賃住宅の住宅市場の不完全性による問
題。就労自立すると、家賃がかかる、敷金礼
金等の初期投資額も大きい、税金・社会保険
料も支払わなければならない、炊き出しや支
援団体の支援も対象ではなくなる、住所が設
定されると借金の取立てが来る、
• 「生活保護へのモラルハザード」の非効率・・・
貯蓄すると生活保護にかからなくなるという自
立への障害。
• いずれにせよ、ノッチにかかる。
• 就労能力が低い人は、生存ぎりぎりの就労。
3.4 自立支援事業利用に対する
簡単な意思決定モデル。
賃金
率
W
2
W
1
65歳
年齢
入所期
間 （T １）
就 労 期 間 （T 2 ）
保護期間
• 2期間人的資本モデル
• 入所と非入所の総価値を比較、NPVが高いほど
入所確率が増す。
• 費用としては、アパートや宿泊所に移った後の家
賃、借金の返済などの直接費用、自立支援セン
ター入所時に失う資産（諸荷物、テント、テントを
置いていた場所の価値等）や、やはり入所時に失
う犬などの動物や同居家族ホームレス期間中の
自由な生活時間、生活習慣（アルコール、ギャン
ブル等）の効用価値
  w 2  (1   ) w1 T 2

NPV  
C
1 r


w 1T 2 

 w1T1 

1 r 

NPV   w1T1 
T2
1 r
( w 2  w1 )  C
• ①現在の賃金率が高いほど入所確率が低くなる（月
収入、賃金率、食事回数）
• ②将来の賃金率が高いほど入所確率が高くなる（最
長職正社員、資格保有）
• ③就労確率が高いほど入所確率が高くなる（健康、
年齢）
• ④就労期間が長くなるほど（年齢が若いほど）入所
確率が高くなる（年齢）、
• ⑤費用が高くなるほど入所確率が低くなる（アルコー
ル、テント、借金）
• 鈴木・阪東(2006) 「墨田区ホームレス実態調
査」では、①現在の賃金率が入所希望率に対
して負に有意、②若い層のダミー変数（40代
ダミー）が正で有意であり、記述統計の結果と
も合わせて、概ね上記のモデルが妥当。
• 合理的に、自立支援事業に乗らない人々が
いる。所得が高い人、高齢の人が多い理由に
は合理性がある。自立支援事業の限界があ
る。
4.1 現在までのホームレス対策の評
価と自立支援法改正への提言
• ①就労支援型自立支援事業の行き詰まり
• 第一に、就労退所率は高々2割程度。野宿のホー
ムレスの9％が自立支援センターの退所者。
• 第二に、福祉退所する割合の方が多い。
• 第三に、長期化しているホームレス達の受け皿とし
て機能していない。
• 第四に、自立支援センターが存在する一握りの大
都市を除いて、その他の政令指定都市、中核都市、
地方都市はこうした資源を用いることが出来ず、公
的資源の偏在、格差。
• 就労自立率を高めるための抜本的に見直し。社会
福祉法人や公的法人から、NPO法人や営利法人の
運営。職業訓練の内容や期間、職業紹介の実施方
法なども見直し。就労自立率の評価に対しては、一
定期間後の就労継続率も評価基準として、アフター
フォローに対する人員や予算の充実が必要。
• 就労支援という側面だけではなく、日常生活訓練、
社会生活訓練も兼ね備えた事業に展開することも必
要。自立支援センターをいつまで法外化するのでは
なく、更正施設化することも一案であろう。
• 現在の入所期限を少なくとも半年程度に長くする必
要。
• 野宿を経験することない生活困窮者に対する予防
機能。
• 長期化する野宿のホームレスに対して、入所の魅力
を持たせるために、①個室化を進める、②集団生活
の制約や様々な制約を必要の無い限り緩和すると
いった「使い勝手」を良くする必要。
• 第四に、自立支援センターが持つ生活相談、住宅相
談等、公共職業安定所と密接な連携を持った就業
相談・紹介といった機能については、「出張サービ
ス」
• 地方都市がそうした箱物と分離したケア・サービスを
独自に開始するのに際して、その事業はセーフ
ティーネット支援対策等事業費補助金
• ②生活保護の問題
• 生活保護が便りであるが、生活保護は「オー
ル・オア・ナッシング」
• 事前的にはモラルハザード。事後的には就労
インセンティブが欠ける。
• 「半就労半支援」という形を公式化して、生活
保護制度をもっと早い段階で機動的に運用す
る一方、生活保護受給後の就労や自立への
インセンティブを確保するために自立支援プロ
グラムでインセンティブを作るというのが一案
とよく言われる。⇒現行制度では非現実的。
• ホームレスの人々に対して生活保護制度の
前に、もっと機動的でインセンティブに配慮し
た資金の支援、資金貸し付けを行なう制度を
創設することが現実的⇒生活資金貸付制度
の拡充、住宅困窮者への住宅対策。
• 生活保護では、認可外の劣悪な住宅に居住
して、監視が行き届かないという問題。
• 劣悪な住宅が生き残る。また、質にかかわら
ず、住宅扶助の上限に張り付き、低家賃賃貸
住宅市場にディストーションを与えている。
• 生活保護受給者が利用できる住宅の基準を
作り、無料低額宿泊所のガイドラインのように
全ての種類の住宅に適用して、それを厳守し
ない住宅・施設に対して、生活保護受給者の
入居を認めないといった制度を設けることが考
えられる。
• ③社会的自立・日常生活自立までの長期間の
一体的支援の必要性
• 民間の活用。中間居住施設や一般住宅に移っ
た後の生活支援、アフターフォローに重点