Transcript Managementbyråkratins hot mot högskolan

”Managementbyråkratins hot
mot högskolan”
Patrik Hall, statsvetare vid GPS,
Malmö högskola
Bakgrund
• RJ-projekt 2007-2010 om organisatoriska
konsekvenser av managementreformer i offentlig
förvaltning i Sverige
• Utgångspunkter: byråkratiseringsrisker samt att
den svenska förvaltningsstrukturen (bl a dualism
och delegering) kan innebära särskilda sådana
risker
• Studie av projektledning i en kommun samt
kvalitetssystem i ett landsting och vid ett
universitet
Data
• Ca 30 intervjuer vid landsting om kvalitetsstyrning. Direkt
observation av närmare 20 möten (främst kvalitetsråd men
även andra möten) vid kvinnoklinik i landstinget som
arbetar aktivt med kvalitetsstyrning
• Ca 10 intervjuer vid större universitet om kvalitetsstyrning.
Direkt observation av 10 möten (främst beredande organ
för fakultetsstyrelsen) vid Ekonomihögskolan
• Ca 20 intervjuer vid Malmö Stad och stadsdel inom Malmö
Stad om projektledning. Direkt observation av 10 möten
inom EU-arbetsgruppen vid stadsdelen
• Några intervjuer på ”central” nivå – SKL, Socialstyrelsen,
Högskoleverket
Det svenska forskningsläget
• Förvånansvärt lite svensk, statsvetenskaplig
forskning om managementreformer i offentlig
förvaltning. Därmed få politologiska perspektiv,
desto mer ekonomiska, pedagogiska och
arbetsvetenskapliga perspektiv
• Svensk forskning dominerad av nyinstitutionalism
– viss skepsis mot reformernas genomgripande
betydelse. Men har trots allt inte reformerna stor
betydelse?
• Tes jag driver: managementidéer förefaller vara
en slags ersättning för politik
New public management (NPM)
• Två strategier: marknadisering och företagisering – jag har
studerat den senare
• Tes inom NPM: verksamhetsoberoende
organisationsmodeller hämtade från näringslivet för att
skapa effektiva och styrbara offentliga organisationer.
Kundorientering, marknadslikhet och rationalitet viktiga
ideal
• Moderna förändringsmodeller såsom TQM, lean, BPR etc
med inriktning på en i grunden förändrad verksamhet,
• samt styrsystem, ofta med något äldre anor, såsom
resultatenheter och standarder, med inriktning på
standardiserad styrning – det ger sig närmast självt att
förändring och standardisering kan hamna i konflikt
Exempel på marknadslikhet
• Informationsenheten svarar för universitetets övergripande
interna och externa kommunikation och profilering.
Enhetens uppdrag är att skapa förutsättningar för intern
och extern kommunikation som bidrar till att målen för Xuniversitetet nås. I uppdraget ingår intern kommunikation,
press- och forskningskommunikation samt
marknadskommunikation och profilering. Med den
strategiska planen och kommunikationsplattformen som
grund arbetar informationsenheten med analys, planering,
genomförande och utvärdering av olika informations- och
kommunikationsaktiviteter i samarbete med
kommunikatörer inom andra delar av X-universitet
(webbsida).
Historiskt perspektiv
• NPM bara den senaste reformvågen i ett organisationsstyrningstänkande som uppstod i USA i slutet av 1800-talet, med bakgrund i
ingenjörsvetenskap
• I ett halvlångt perspektiv är det under decennierna efter WWII som
organisationsvetenskap och organisationsutbildningar exploderar.
Förvaltningspolitik framträder som ett eget politikområde som
sätter ramarna för andra politikområden, inspirerat av
organisationsvetenskapen. Mål- och resultatstyrning ett exempel
• I det korta perspektivet (sent 80-tal och framåt) handlar det om
olika modeller som oftast har konsultbakgrund. Denna marknad tas
över av amerikanska bolag. Ännu starkare explosion av
organisationsutbildningar (t.ex. MBA).
• I Sverige kopplas NPM oftast till den offentliga sektorns expansion
och besparingsbehov, men alternativa förklaringsmodeller är
möjliga (t.ex. bakgrunden i det politiskt polariserade 70-talet).
Risken för managementbyråkrati enligt
internationell forskning
• Ökad delegering av utförande riskerar leda till uppbyggnad
av rigorösa kontrollsystem på central nivå. Kontroll av
produktionen blir viktigare än produktionen som sådan
(”goal displacement” eller ”målförvirring”)
• Minskad tillit till offentliga tjänster (”audit society”), ökad
tillit till kontroll
• Delegering och företagslogik leder också till utökat
samordningsbehov. Risk för ökad fragmentering (Nya
Zeeland)
• Image, presentation, transparens utåt viktigare än
verksamheten som sådan (Brunsson, KRUS 2011 –
”nybyråkratisk” tjänstemannaroll)
• Sammantaget – ökad ”pappersproduktion”
Ökad administration = ökad
managementbyråkrati?
• Det är belagt att det administrativa arbetet har ökat i
svensk, offentlig sektor
• Ökad m-byråkrati innebär enheter, positioner samt
arbetsuppgifter som ökar, inspirerat av
managementmodeller/idéer.
• Att enheter och positioner med managementkoppling ökar
står klart, men svårare att belägga gällande arbetsuppgifter.
Stark ökning av chefspositioner samt en del andra
positioner – t ex ekonomer, informatörer och pers.tjm.
• Ökningen av m-byråkrati behöver dock ej ha direkt koppling
till managementidéer, skulle även kunna kopplas till
långtgående delegering (med samordningsbehov), EUinträdet m.m.
Ökad byråkrati vid högskolan?
• Rätt stora mätproblem. Vad är en ”byråkrat”? Disparata
yrkeskategoriseringar, t ex i SCB:s yrkesregister
• Mellan 1995 och 2007 ökade antalet administrativa chefer vid svenska
högskolor med 72%. Under samma period ökade antalet lärare och
administratörer med ca 25-30% (SCB)
• Ca 2007 passerade enhetscheferna vid mitt studerade universitet
professorerna i ”löneligan”. Jfr t.ex. sjukvården
• Vid samma universitet finns i nuläget knappt 600 ”centrala tjänstemän”,
vilket är knappt 10% av antalet anställda
• Antalet byråkratiska enheter har ökat kraftigt de senaste 20 åren, störst
ökning inom området marknadsföring och externa relationer
• Trots allt är det väl den ev ökningen av byråkrati som aktivitet som är mest
intressant
• Min fallstudie handlade om aktiviteten kvalitetsstyrning
Det nya granskningssamhället
Kvalitetssystem i högre utbildning
• Bolognaprocessen ett formativt moment för en ny
näringslivsinspirerad kvalitetsstyrning vid universitetet, bl a
via ENQA ”Standards and Guidelines for Quality Assurance
in the European Higher Education Area”
• Ett instrument för centralisering internt (datainsamling,
planer, system för validering) samt signalering externt (t ex
extern audit).
• Tidigare kvalitetsstyrning marginaliserad och särkopplad
från ledningsstrukturer.
• Anpassning på lägre nivå – t ex ekonomihögskolan vid mitt
studerade universitet utvecklar ett professionsbaserat
kvalitetssystem (EQUIS). Detta kvalitetssystemet har större
legitimitet internt eftersom det är professionsbaserat
Fallillustration 1
• ”Man kan säga att det sker en näst intill global kapprustning i olika
länders och regioners satsningar på forskning, innovation och högre
utbildning” (rektorn vid mitt studerade universitet på Newsmill)
• ”Vi måste benchmarka oss mot de bästa universiteten, men om vi vill
detta så måste vi jämföra oss med andra, dokumentera detta och visa
upp oss själva. Den yttersta moroten för detta arbete är att
kvalitetsarbete belönas i pengar. Detta kommer att ge oss
internationellt erkännande och förutsättningar att klara framtida test.
För det är inte fråga om annat än att bara den bästa produkten
kommer att överleva i framtiden, allting leder mot detta, och
kvalitetsarbetet blir därför avgörande för förmågan att få studenter och
resurser. I nuläget är vi inte riktigt på Oxfords nivå, men bara en liten
bit under” (kvalitetstjänsteman ansvarig för validering).
Fallillustration 2
Vid första mötet med det nya Utbildningskollegiet (ett beredande
organ för fakultetsstyrelsen), har prorektorn vid ekonomihögskolan
placerat en pärm vid alla deltagares platser, som innehåller material om
universitetets kvalitetsarbete. På pärmen står det med stora bokstäver
”TQM”. Studierektorn i informatik tittar chockad på pärmen när han
kommer in i lokalen.
”Vänta tills du öppnar den!”, skojar kanslichefen.
”Jo, tack”, säger studierektorn. ”Jag vet vad TQM är. Industriell utbildning
närmar sig med stormsteg.”
Benämningen diskuteras inte vidare vid mötet. Efter mötet frågar jag
prorektorn om varför hon kallar kvalitetsarbetet för TQM. ”För att förekomma
universitetsledningen!”, är hennes snabba svar (observation
vid ekonomihögskolan).
Nyinstitutionalism
• Nyinstitutionell tolkning att de grundläggande institutionerna för högre
utbildning ändå ej påverkas – kvalitetssystem fortfarande en
”presentationsmodell” utåt. T ex kvantitativt baserade tilldelningssystem
som styr verksamheten – kvalitetssystemet ett slags kompensation för att
styrsystemen är uppbyggda kring kvantitet
• Att kvalitetsstyrningsmodet följs har främst med extern legitimitet att
göra. Signalera utåt att man är en modern organisation. Avspegla
”tidsandan”
• Särkoppling av pratet om kvalitet i utbildning och utförandet av utbildning.
Pratet och den praktiska verksamheten sker vid olika tider och rum, och
utförs dessutom av helt olika personer. I realiteten tuffar utbildningståget
på som vanligt och i stället för kvalitet är det den utbildning som gavs
terminen före som är styrande
• Managementbyråkratins hot mot högskolan: formalisering, byråkrati,
fokus på yta snarare än innehåll
Governmentality
• Styrningsmentalitet samt att styra mentalitet
• Diskurser som är formativa, tillmäter därmed retorik en mycket stor
betydelse
• Enligt en sådan tolkning kan kvalitetssystem inom högskolan ses
som skapandet av högskolor, enheter och medarbetare såsom
utvärderingsbara subjekt, som ständigt måste göra sig mer
transparenta och utvärderingsbara
• Ger samtidigt makt åt anonyma styrningsteknologier som utformas
på avstånd från det som styrs, men ändå har formativ betydelse
• Managementbyråkratins hot mot högskolan: medarbetarna
underkastas en anonym makt, vars syften man samtidigt fullföljer.
Makten har inget tydligt centrum utan utgår från olika
standardiseringsorgan (EUA, ENQA etc)
Exempel
”Med utgångspunkt i redovisningen av pedagogiska
meriter och meritförteckningen i övrigt ska
faktaunderlaget sättas i ett sammanhang, t.ex. den
sökandes utveckling och pedagogiska mål, hur
samverkan med andra personer och de egna målen
utvecklats. Den sökandes utbildningstänkande bör
bli synligt i redovisning av personliga drivkrafter, hur
olika pedagogiska mål ska uppnås, hur integrering
av olika pedagogiska metoder och mål planeras” (en
fakultetsstyrelse angående ansökningshandlingar
om lektorstjänst vid mitt studerade universitet,
2006)
Organisatorisk makt
• Kvalitetssystemet kan ses som en av flera följder av
decentraliseringen av det svenska högskolesystemet. Ett
försök från centrala beslutsfattare att styra
• Men decentraliseringen har också skapat behov av nya,
lokala auktoritetsrelationer. Kvalitetsstyrning blir ett
instrument för centralisering och kontroll över
underliggande nivåer. Skapa en helhet ur fragmentering
• Image management – externt och internt riktad
• Döljande av den egna makten genom förflyttning av
formella relationer till organ utanför organisationen. På så
sätt konfliktundvikande
• Managementbyråkratins hot mot högskolan: centralisering
och hot mot den professionella makten (på gott och ont?)
Det formaliseringshysteriska samhället
Jag upplever sammanfattningsvis
managementbyråkratins största hot mot
högskolan som att mer informella samarbetsoch konflikthanteringsmönster som tidigare (på
gott och ont) var styrande, ersätts med en slags
”externa, artificiella beslutssystem” (ISO, ENQA,
EQUIS) som skapar ett stelbent och formalistiskt
system
Finns lösningar?
• Politikerna har hamnat väl långt bort från verksamheten,
om man t ex jämför med kommun och landsting. Idag står
de mest vid sidan av och pekar finger. Det är viktigt att sluta
låtsas som att högskolor och andra offentligt styrda
verksamheter inte är politiskt styrda
• Styrelserna måste representera verksamheten! På så sätt
manifesteras konflikter mycket tydligare i högskolans
ledning
• Resursfördelningssystemet befrämjar inte kvalitet, därför är
mycket av talet om kvalitet ett spel för galleriet
• Man måste ha större respekt för verksamhetens egna
avvägningar kring t ex kvalitet. Standardisering föder
likriktning och passivitet