Transcript PROCESOS DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO: SUS

PROCESOS DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO: SUS
IMPLICANCIAS EN LA PLANIFICACIÓN, EL
PRESUPUESTO Y LOS SISTEMAS DE CONTROL
LIC. OSCAR DOMENELLA
PROCESOS DE INTERVENCIÓN SOBRE LA ORGANIZACIÓN
ESTATAL
PLANIFICACIÓN
PRESUPUESTO
SISTEMAS DE
CONTROL
MODELOS DE INTERVENCIÓN
REFORMAS ADMINISTRATIVAS VS. MODERNIZACIÓN DEL
ESTADO
INTERVENCIONES CUANTITATIVAS VS. INTERVENCIONES
CUALITATIVAS
LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
• INTERVENCIONES CUANTITATIVAS
• CARÁCTER NORMATIVO
• CAMBIOS DESDE FUERA Y DE UNA SOLA VEZ
• ECONOMIAS DE ESCALA
• AUSENCIA DE INCENTIVOS
LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
• DIAGNOSTICO INADECUADO
• IMPLANTACION CENTRALIZADA Y HOMOGENEA
• NO CONSIDERACION DE LA EFECTIVIDAD
• HORIZONTALIDAD DE LAS INTERVENCIONES
EL CICLO DE LAS REFORMAS VISTO EN PERSPECTIVA
AJUSTE
FISCAL
AJUSTE DE
MACRO
CRISIS
EXPANSION
FISCAL
EXPANSION
MACRO
LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN
• INTERVENCIONES CUALITATIVAS
• CARÁCTER CULTURAL
• PERSPECTIVA ESTRATEGICA
• PROCESOS DE LARGO ALCANCE
• INICIATIVAS CONTINUAS
• CARÁCTER CORRECTIVO Y PREVENTIVO
LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN
• NUEVOS PATRONES JURIDICO INSTITUCIONALES
• PAUTAS PARA LA ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO
• INCORPORACION DE PLANIFICACION ESTRATEGICA
• INCORPORACION DE INCENTIVOS
• GESTIÓN Y CONTROL POR RESULTADOS
OBSTÁCULOS DE LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN
• FUERON EXTENPORÁNEOS RESPECTO AL CONTEXTO FISCAL
• PROCESOS COSTOSOS Y DE LARGO PLAZO
• POCO REDITUABLES POLÍTICAMENTE
REFORMA VS. MODERNIZACIÓN
NORMAS
COMPORTAMIENTOS
INSTITUCIONES
IMPACTOS DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
• LA AUSENCIA DE PLANIFICACION ESTRATEGICA Y POLITICAS
DE ESTADO
– Distintas capas “geológicas” que responden a diversos momentos
históricos
– Baja capacidad de organismos “extemporáneos”
– Descentralización incompleta
– Permanencia de estructuras sin funciones
– Ausencia de reasignación de recursos en aquellas cuestiones que se
volvías prioritarias
CONCLUSION: se financia un Estado deformado, con poca capacidad de
acción y sin perspectiva estratégica
IMPACTO DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
• ASIGNACION DE RECURSOS CENTRALIZADA Y POCO FLEXIBLE
– Asimetría de poder entre la Secretaría de Hacienda y el resto de los
organismos públicos
– Los formuladores e implementadores no tienen gobierno sobre sus
decisiones
– Incremento asimétrico de poder en las DGA
– Categorías programáticas presupuestarias sin vinculación con los
objetivos institucionales
CONCLUSION: la asignación de recursos no responde de manera
relativamente lineal a los objetivos de política pública
IMPACTO DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
• CONTROL DE CARÁCTER FORMAL SOBRE CUMPLIMIENTO DE
NORMAS Y PROCEDIMIENTOS
–
–
–
–
Ausencia de la dimensión operacional y de efectividad
No se orientan a los resultados de las instituciones
Centrados en aspectos contables y legales
Omite la idea de productividad
CONCLUSION: ausencia del concepto de “rendición de cuentas”
ELEMENTOS PARA PENSAR UN PROCESO DE
MODERNIZACIÓN EFECTIVO Y VIABLE
TRES MODELOS DE GESTION PUBLICA
• MODELO ORTODOXO O BUROCRATICO
–
–
–
–
Se aproxima al tipo ideal weberiano
Control central sobre la planificación y ejecución de las políticas
Aumento de la capacidad y el alcance de la gestión estatal
Carrera profesional, basada en capacitación, tecnología, equipamiento
y recursos presupuestarios
– Limitación de la interferencia política sobre la administración
– Responsabilidad jerárquica piramidal en la estructura funcional de la
administración
TRES MODELOS DE GESTION PUBLICA
• MODELO NEOLIBERAL
–
–
–
–
Se asienta en la lógica del mercado
Reducción del tamaño del Estado
Descentralización, desconcentración, desregulación y privatización
Administración por resultados con premios y castigos en función de
logros
– Análisis costo/beneficio como insumo para la toma de decisiones
TRES MODELOS DE GESTION PUBLICA
• MODELO GERENCIAL
– Toma elementos de los anteriores y de técnicas empresariales exitosas
con el fin de bajar costos y mejorar el resultado de la gestión
– Tercerización, asociación gobierno – sociedad civil
– Gestión participativa y estímulo a la competencia interna y externa
– Reconocimiento del cliente – ciudadano como criterio de control
– Calidad de servicios
– Descentralización y desconcentración del aparato estatal
LA NUEVA GESTION PUBLICA
• FUNDAMENTOS
– AUMENTO DE EFICIENCIA Y EFICACIA DEL APARATO ESTATAL
• Descentralización y desconcentración
• Separación entre órganos formuladores de políticas y agencias
autónomas ejecutoras
• Control gerencial de las agencias (control de resultados, contable,
social)
• Transferencia al sector público no estatal de servicios competitivos
• Terciarización de actividades
• Fortalecimiento de una burocracia moderna y entrenada
LA NUEVA GESTION PUBLICA
• FUNDAMENTOS
– ASEGURAR EL CARÁCTER DEMOCRATICO DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA
• Orientar las acciones a las necesidades del cliente – ciudadano o
beneficiario de los servicios de gobierno
• Mayor “responsabilización” del funcionario público ante la
sociedad
LA NUEVA GESTION PUBLICA
• APLICACIONES
– FLEXIBILIDAD INSTITUCIONAL
• Creación de nuevas agencias de gobierno y organizaciones
públicas no estatales (publicización)
– FORTALECIMIENTO DEL CONTROL
• Aplicación de tecnología presupuestaria, administración financiera
integrada, transparencia, fortalecimiento de controles internos y
externos
– GESTION POR RESULTADOS Y ORIENTACION AL CLIENTE
• Aplicación de indicadores de desempeño, calidad de servicios,
carta compromiso con el ciudadano
LA NUEVA GESTION PUBLICA
• APLICACIONES
– MAYOR CAPACIDAD DE GOBIERNO
• Fijación de políticas de RRHH, jerarquización, concursos,
consolidación de carreras administrativas
– RELACIONES CON OTROS NIVELES DE GOBIERNO
• Descentralización , redistribución de responsabilidades,
coordinación y consulta inter jurisdiccional
TIPOLOGIAS ORGANIZACIONALES Y DE VINCULACION
FUNCIONAL
• CLASIFICACION SEGÚN FUNCIONES ESTATALES O DE OTRAS
INSTANCIAS SOCIALES
– SECTOR NUCLEO ESTRATEGICO
• Define decisiones estratégicas, políticas y leyes
– SECTOR DE ACTIVIDADES EXCLUSIVAS DEL ESTADO
• Policía, Hacienda, Recaudación, Seguridad Social, Defensa, etc.
– SECTOR DE SERVICIOS NO EXCLUSIVOS DEL ESTADO
• Salud, Educación, Investigación, Servicios Culturales, etc.
– SECTOR DE BIENES Y SERVICIOS PARA EL MERCADO
• Prestación de bienes y servicios, Infraestructura, etc.
TIPOLOGIAS ORGANIZACIONALES Y DE VINCULACION
FUNCIONAL
• ESTRATEGIA DE MODERNIZACION POR SECTOR
SECTOR NUCLEO ESTRATEGICO
FORMA DE
PROPIEDAD
Propiedad
Estatal
MODELO
GERENCIAL
Burocrático –
Jerárquico
CRITERIOS DE
ÉXITO
Políticas y normas
adecuadas
Efectividad en las
decisiones
OBJETIVOS DE
REFORMA
Incremento de la
capacidad de planificar
Aumento de la
efectividad de la acción
Instalación de una
cultura gerencial
TIPOLOGIAS ORGANIZACIONALES Y DE VINCULACION
FUNCIONAL
• ESTRATEGIA DE MODERNIZACION POR SECTOR
SECTOR ACTIVIDADES EXCLUSIVAS DEL ESTADO
FORMA DE
PROPIEDAD
Propiedad
Estatal
MODELO
GERENCIAL
Administración
gerencial
CRITERIOS DE
ÉXITO
Eficiencia
Eficacia
Economía
OBJETIVOS DE
REFORMA
Administración
gerencial orientada a
resultados
TIPOLOGIAS ORGANIZACIONALES Y DE VINCULACION
FUNCIONAL
• ESTRATEGIA DE MODERNIZACION POR SECTOR
SECTOR SERVICIOS NO EXCLUSIVOS DEL ESTADO
FORMA DE
PROPIEDAD
MODELO
GERENCIAL
Propiedad
Administración
pública no
gerencial
estatal (ONGs,
Fundaciones,
Asociaciones sin
fines de lucro,
etc.)
CRITERIOS DE
ÉXITO
Agilidad, eficiencia
y calidad en la
atención de
demandas sociales
OBJETIVOS DE
REFORMA
Superar la rigidez
burocrática
Autonomía y
responsabilización
TIPOLOGIAS ORGANIZACIONALES Y DE VINCULACION
FUNCIONAL
• ESTRATEGIA DE MODERNIZACION POR SECTOR
SECTOR DE BIENES Y SERVICIOS PARA EL MERCADO
FORMA DE
PROPIEDAD
MODELO
GERENCIAL
Propiedad
Administración
privada o mixta gerencial
CRITERIOS DE
ÉXITO
Rédito
Lucro
OBJETIVOS DE REFORMA
Lógica de la rentabilidad
privada
MODELO DE AGENCIA PUBLICA
• CONCEPTOS BASICOS
– BUSQUEDA DE FLEXIBILIZACION ADMINISTRATIVA
– AUTONOMIA OPERATIVA
– BUSQUEDA DE SEPARACION ENTRE LA FORMULACION DE LAS
POLITICAS Y SU EJECUCION
– MODALIDAD CONTRACTUAL CON MINISTERIOS (incluye: el mandato
político, los objetivos estratégicos, los recursos, las facultades
delegadas, los incentivos, etc.)
– RENDICION DE CUENTAS POR LOS RESULTADOS COMPROMETIDOS
– VARIACION EN LA APLICACIÓN DE PAÍS EN PAÍS
MODELO DE AGENCIA PUBLICA
• DIFERENCIA CON EL MODELO TRADICIONAL DE ORGANIZACIÓN
MODELO BUROCRATICO
AGENCIA POSTBUROCRATICA
Enfoque hacia sus propias necesidades
Enfoque hacia las necesidades del cliente
Definición de importancia en base a
recursos y tareas que desarrolla
Definición de importancia en base a los
resultados que alcanza
Énfasis en el control legal y de costos
Énfasis en el valor agregado neto
Enfoque en la rutina de los procedimientos
Enfoque en la flexibilidad procedimental
Compite por su esfera de influencia
Compite por sus resultados
Anuncia políticas y planes
Comunicación con clientes para definir
operaciones
Énfasis en cumplir con el presupuesto
financiero
Énfasis en cumplir con resultados y calidad
de servicios
Sujeta a control burocrático
Sujeta a control político y social
INNOVACIONES EN LA RELACION ESTADO /SOCIEDAD
• ORGANIZACIONES DE SERVICIOS PUBLICOS NO ESTATALES
– Alternativa entre el estatismo y la privatización: “publicización”
– ONGs prestan servicios públicos previo acuerdo con el Estado
– Aseguran el carácter público, pero en el marco del derecho
privado
– Mayor autonomía administrativa con financiamiento estatal
– Generalmente vinculadas a temáticas sociales (capacitación,
salud, investigación, programas sociales, etc.)
– Presentan debilidades institucionales (flujo irregular de
financiamiento, trabajo no profesionalizado, baja capacidad para
servicios de alta calidad, etc.)
INNOVACIONES EN LA RELACION ESTADO /SOCIEDAD
• ORGANIZACIONES SOCIALES (Brasil)
– Entidades de derecho privado que obtienen autorización
legislativa para celebrar contratos del gestión con el Poder
Ejecutivo
– Se financian con recursos estatales y no estatales
– Los ámbitos más desarrollados son: hospitales, universidades,
centros de investigación, bibliotecas y museos
INNOVACIONES EN LA RELACION ESTADO /SOCIEDAD
• VINCULACIONES ASOCIATIVAS (Canadá)
– Constituyen vinculaciones entre el gobierno y otras
organizaciones de la sociedad
– Se sustentan en tres pilares básicos: poder compartido, acción
conjunta y beneficios mutuos
– Los ámbitos de actuación son diversos: organización de Juegos
Olímpicos o Ferias Mundiales, inversiones en infraestructura,
recolección de residuos, salud, medio ambiente, etc.
INNOVACIONES EN LA RELACION ESTADO /SOCIEDAD
• INTEGRACION HORIZONTAL (Canadá y Australia)
– Apuntan a terminar con la concepción “silo” (compartimentos
estancos, desconocimiento de las producción de otros
organismos, limitación para afrontar cuestiones complejas)
– Son estructuras horizontales que amalgaman distintos
organismos públicos para afrontar los problemas con mayor
eficacia
– El caso australiano CENTRELINK (macro agencia social que
articula la provisión de servicios pertenecientes a distintos
ministerios, en formato de “ventanilla única”)
COMENTARIOS FINALES
• La cuestión de fondo es cómo orientar la transformación de
estilos de gobierno rígidos, poco transparentes y con baja
participación social, hacia modelo más abiertos, con
resultados estimables o medibles, más transparentes y con
una cultura de rendición de cuentas.
• Ello supone un largo proceso de articulación entre las distintas
jurisdicciones gubernamentales, el sector privado y las
organizaciones de la sociedad civil
COMENTARIOS FINALES
MODELO
BUROCRÁTICO
MODELO NEO
LIBERAL
MODELO
GERENCIAL