Transcript 行政事业单位内部控制规范讲解

行政事业单位内部控制规范讲解
上海市财政局 会计处
2014年3月
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《行政事业单位内部控制规范（试行）》框架结构
目 录
第一章 总则
第二章 风险评估和控制方法
第三章 单位层面内部控制
第四章 业务层面内部控制
第五章 评价与监督
第六章 附则
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《行政事业单位内部控制规范（试行）》框架结构
内部控制规范（试行）
内部控制基本原理
总
则
风险评估和
控制方法
组织、机制、
关键岗位和
人员、信息
技术
预
算
业
务
内部控制实际应用
单位层面
内部控制
收
支
业
务
政
采
业
务
业务层面
内部控制
资
产
管
理
建
设
项
目
评价与监督
合
同
内
部
监
督
外
部
监
督
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学习内容
一、什么是单位内部控制
二、什么是经济活动风险评估
三、内部控制的控制方法有哪些
四、如何建立和实施单位内部控制
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一、什么是单位内部控制
 定义：单位为实现控制目标，通过制定制度、
实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防
范和管控。3W+1H
 谁执行（who）—适用主体
 控什么（what）—控制客体
 如何控（how）—控制机制
 为何控（why）—控制目标
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内控规范的适用主体
适用主体：各级各类行政事业单位
1、党的机关
2、人大机关
3、行政机关
4、政协机关
5、审判机关
6、检察机关
7、各民主党派机关
8、人民团体
9、事业单位（不包括纳入企业财务管理体系的事业单位和
事业单位附属独立核算的生产经营单位）
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内部控制的控制客体
 针对行政事业单位的经济活动进行风险管控
 行政事业单位业务活动
 经济活动
 非经济活动—专业业务活动
 经济活动是行政事业单位共有的业务活动
 《内控规范》暂定位于经济活动的内部控制
 经济活动一般涉及使用或配置公共资金、国有资产、
国有资源
 预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建
设项目、合同管理等6项业务
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内部控制的机制
 静态
 制度安排：是内部管理系统，包括各项内部管理制度
以及落实制度所需的控制措施和程序
 动态
 内部管理活动：通过制定制度、实施措施和执行程序
，为实现内控目标的自我约束和规范的过程
 循环往复，不断优化完善的过程
 两个特点
 制衡性
 流程化
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1. 制衡性
 内部控制的基本假设
 两个人有意识地犯同样的错误的概率要少于一个人
 两个人有意识地合伙舞弊的可能性要少于一个人
 相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。
所谓制衡，就是在单位议事决策机制、岗位设
置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约
、相互监督的机制
 横向：由两个或两个以上相对独立的平行部门或人员
完成
 纵向：由两个或两个以上互不隶属的岗位和环节完成
 监督检查部门应具有良好的独立性
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2. 流程化
 内部控制是将所有的经济业务活动按流程进行
风险分析，并按风险点制定管控措施，将分散
的各项管理制度有机地连接起来
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内部控制的目标
（一）合理保证单位经济活动合法合规
（二）合理保证资产安全和使用有效
（三）合理保证财务信息真实完整
（四）有效防范舞弊和预防腐败
（五）提高公共服务的效率和效果
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二、什么是经济活动风险评估
（一）什么是风险
风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生
的影响
 经济活动风险表现为经济活动的实际结果与内
部控制目标之间的差异程度
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二、什么是经济活动风险评估
（二）什么是风险评估
 风险评估是量化测评风险发生的可能性及其造
成的后果（影响程度）。
 可能性测评





几乎确定：多数情况下预期会发生
很可能：多数情况下很可能发生
可能：某些时候可能发生
不太可能：多数情况下不太可能发生
几乎不可能：例外情况下才可能发生
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二、什么是经济活动风险评估
 影响程度测评
 不重要：不受影响，较低的损失
 次要：轻度影响（情况马上受到控制），轻微损
失
 中等：中度影响（情况需要外部支持才能得到控
制），中等损失
 主要：严重影响（情况失控，但非致命影响），
重大损失
 重大：严重影响（情况失控，给单位致命影响）
，极大损失
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（三）建立风险评估机制
 单位应当成立风险评估工作小组，并且由单位
领导亲自担任组长
 具体可由各单位根据实际自行确定，既可以
由单位负责人担任组长，也可以由分管财务
工作的领导担任组长
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（三）建立风险评估机制
1、人员构成
 组长负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估
工作；
 由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长；
 由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检
监察等部门或岗位，抽调关键工作人员或技术专家作为
工作小组的成员
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（三）建立风险评估机制
2、机构设置

风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部
控制职能部门或者牵头部门内。

工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测
评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查
风险点。
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（三）建立风险评估机制
3、评估周期: 经济活动风险评估至少每年进行一次
 第一次风险评估应尽可能全面、细化，最好形成业务流
程图，确定关键风险点，剖析风险存在原因及导致损失
的可能性
 后续的可以定期进行，主要侧重于经济活动的变化部分
，但如果外部环境、经济活动或管理要求等发生了重大
变化，则应及时对风险进行重新评估，单位还可以对某
些高风险经济活动展开不定期评估
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（三）建立风险评估机制
4、评估结果的应用

评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整
理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导
班子，作为完善内部控制的依据
 组织情况：机制、范围、程序和方法、收集的资料和证据等
 发现的风险因素：单位层面、业务层面
 风险分析：总体风险水平、重要和重大风险因素
 应对风险的措施建议
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（四）风险评估的范围
两个层面
1、单位层面风险评估应当重点关注的方面——规范
第10条规定
2、业务层面风险评估应当重点关注的方面——规
范第11条规定
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三、单位内部控制方法有哪些
（一）什么是单位内部控制的控制方法
 内部控制方法：是指为将经济活动风险控制在
可承受的范围之内，根据内部控制的原理，并
结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施
和程序
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三、单位内部控制的方法
（二）第1种方法：不相容岗位相互分离
 所谓不相容岗位，是指从相互牵制的角度出发，不能由一
人兼任，否则可能发生弄虚作假，且能掩盖舞弊行为的岗
位
 不相容岗位分离机制的设计原理
 两个或两个以上的人员无意识地犯同样错误的可能性很小
 有意识合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性
 内部牵制核心思想：经济业务或事项的处理不能由一个人
或一个部门总揽全过程
 内容：人员牵制、记录牵制、物理牵制、程序牵制
 方式：横向牵制、纵向牵制
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（二）第1种方法：不相容岗位相互分离
 一是合理设置内部控制关键岗位，
 二是明确划分职责权限，
 三是实施相应的分离措施，
 四是形成相互制约、相互监督的工作机制。
 行政事业单位的各项经济活动通常可分为事项申请、审
核审批，业务执行（经办），信息记录，以及内部监督
（稽核检查）等岗位
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三、单位内部控制的方法
（三）第2种方法：内部授权审批控制
 内部授权审批是指单位处理经济业务或事项时，必须经
过授权审批才能执行
 一是明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程
序和相应责任，
 二是建立重大事项集体决策和会签制度，
 三是相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理
业务。
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（三）第2种方法：内部授权审批控制
 行政事业单位的任何授权应当以法律、行政法规和单位
规章制度为依据，并予以书面化，通知到经济活动业务
流程中的相关人员。
 授权一经确定，相关工作人员应当在授权的范围内行使
职权办理业务。对于审批人员超越授权范围的审批业务
，经办人员有权拒绝办理，并向上级授权部门报告。
 对“三重一大”业务，还应当建立集体决策和会签制度
，确保任何人不得单独进行决策，或者擅自改变集体决
策意见。
 重大决策、重大事项、重大人事任免；大额资金拨付
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（四）第3种方法：归口管理
 归口管理是指行政事业单位按照管理事项的性
质与管理要求，结合单位职责，组织机构和岗
位设置，在不相容岗位互相分离和内部授权审
批控制的前提下，明确单位各个业务的归口管
理责任单位的控制方法。
 归口管理原因
 一是分散开展
 二是协同完成
 三是专业性强
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（四）第3种方法：归口管理
 一是根据本单位实际情况，
 二是按照权责对等的原则，
 三是采取成立联合工作小组并确定牵头部门或
牵头人员等方式，
 四是对有关经济活动实行统一管理。
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（五）第4种方法：预算控制
 预算是根据单位发展目标和计划编制的年度财务收支计
划，是单位业务活动的财力支持和经济活动的基本依据
 预算是行政事业单位工作的起点和依据，是建立和实施
内部控制的核心环节，行政事业单位所有业务最终都要
通过预算管理衔接起来，从而实现全过程控制
 一是强化对经济活动的预算约束，
 事先要有计划，要有预算
 严格按预算执行，严格预算追加调整
 准确完整编制决算；重视预算绩效
 二是使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程，建立“
以预算为主线，以资金管理为核心”的预算管理体系
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（五）第4种方法：预算控制
 预算控制不同于预算业务控制
 预算控制是一种方法，在行政事业单位的经
济活动中发挥“事前计划，事中控制，事后
反馈”的作用
 预算业务控制是对各项预算业务的控制，是
内部控制的一项内容，可以使用多种控制办
法
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（六）第5种方法：财产保护控制
 一是建立资产日常管理制度和定期清查机制，
 资产日常管理制度包括资产记录（资产登记、建档、
分类汇总）、实物保管和处置报批等
 资产定期清查机制包括定期盘点和账实核对
 二是采取资产记录、实物保管、定期盘点、账
实核对等措施，
 三是确保资产安全完整
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（七）第6种方法：会计控制
 一是建立健全本单位财会管理制度，
 二是加强会计机构建设，配备相应资格和能力的会计人
员，提高会计人员职业道德和业务水平，
 三是合理设置会计岗位，不相容岗位相互分离，强化会
计人员岗位责任制，
 四是规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计
凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。
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（八）第7种方法：单据控制
 假发票问题
 国家审计署2009年度中央预算执行和其他财政收支审
计报告显示：在56个中央部门已报销的近3万张可疑
发票中，有5170张为假发票，列支金额1.4亿元
 8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务情
况下，利用“假发票”套取资金9784万元，主要用
于发放职工集体福利
 12个部门本级和37个所属单位对票据审核不严，
接受“假发票”报账4457万元
 2010年，国务院开展打击“假发票”专项活动
 “假发票“的两种表现形式
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（八）第7种方法：单据控制
 表单和票据是单位发生经济行为的“留印”和
“痕迹”，能够反映单位经济活动是否真实、
合法和合规
 表单通常是指单位发生经济行为所涉及的内部凭证，
如：签报、审批单等
 票据通常是指单位发生经济行为在报销环节使用的外
部凭证，证实经济事项的真实性及其金额
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（八）第7种方法：单据控制
 一是要求单位根据国家有关规定和单位的经济
活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各
项经济活动所涉及的表单和票据—单据制度化
 二是要求相关工作人员按照规定填制、审核、
归档、保管单据—使用和管理规范化
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（八）第7种方法：单据控制
 单据控制就是对经济行为的痕迹进行控制，实
际上就是把支出事项的外部票据控制与支出事
项的内部表单控制相结合，建立对单据的内外
结合控制体系，保证经济交易事项真实、合法
 一是避免虚假交易
 二是减少建立“小金库”机会
 三是使“假发票”没有市场
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（九）第8种方法：信息内部公开
 信息内部公开是指某些与经济活动相关的信息，在单位
内部的一定范围，按照既定的方法和程序进行公开，从
而达到加强内部监督，促进部门间信息沟通协调，以及
督促相关部门自觉提升工作效率的有效方法
 一是建立健全经济活动相关信息内部公开制度
 二是根据国家有关规定和单位的实际情况
 三是确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序
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四、如何建立和实施单位内部控制
 内部控制试行较好单位的经验
 单位领导高度重视，积极支持开展内控
 组织机构和人员队伍比较健全，岗位职责明确，并形
成工作合力
 制度建设比较完备，注重构建一系列相互配合、相互
支撑的制度体系
 通过信息化实现业务管理和财务管理一体化，提升管
理效能
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（一）单位层面的内部控制
 建立内部控制的组织架构
 建立内部控制的工作机制
 对内部控制关键岗位及相关工作人员的要求
 编报财务信息的要求
 运用信息化手段加强内部控制
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建立内部控制的组织架构
3个方面
（一）单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门
（二）建立沟通协调机制，积极发挥相关部门或岗位
的职能作用
 财会、政府采购、基建管理、资产管理、合同管理等部
门
（三）充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能
作用
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建立内部控制的工作机制
3个方面
（一）单位经济活动的决策、执行和监督应当相互
分离
 过程分离；岗位分离
（二）建立健全议事决策机制
 制度：议事成员、事项范围、表决规则、纪要撰写、
流转保存以及贯彻落实和监督程序
 集体研究、专家论证和技术咨询相结合
 决策执行的追踪问效
（三）建立健全内部控制关键岗位责任制
 设置关键岗位、落实责任制、实行轮岗制度
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对内部控制关键岗位工作人员的要求
（一）把好人员入口关
 关键在人。以人的风险防控意识、职业道德
修养、专业胜任能力为基础
 “有德无才”是次品；“有才无德”是危险品；
“德厚才丰”是合格品
（二）加强业务培训
 提升专业胜任能力
（三）强化职业道德教育
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编报财务信息的要求
4个方面
（一）严格按照法律规定建立会计机构和配备人员
（二）落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离
 会计岗位可以一人一岗，一人多岗或一岗多人
，但应依法合理设置，形成相互分离、制约机
制
 应当实行财会部门关键岗位定期轮岗制度或采
取替代控制措施，防范财务舞弊的发生
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四、编报财务信息的要求
4个方面
（三）加强会计基础工作管理，按法定要求编制和提供财务
信息
 依法抓好会计基础工作，按要求进行会计处理，是财务
信息真实完整的重要保证
 单位还应按照预算法的要求编制预决算报告和预算执行
情况报告等
（四）建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制
 财会部门应与其他业务部门之间加强信息沟通，定期开
展必要的信息核对，实现重要经济活动信息共享
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运用信息化手段加强内部控制
（一）内部控制信息化的涵义
 内部控制信息化是将内控理念、控制流程、控制方法等
要素，通过信息化手段固化到信息系统中，从而实现内
控体系的系统化与常态化
（二）内部控制信息化的实现
 在建立健全各项制度基础上，推进信息化建设
 行政事业单位要实现信息化，可能需要借助外力共同完
成
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（二）业务层面的内部控制
《行政事业单位内部控制规范（试行）》目录
第一章 总则
第二章 风险评估和控制方法
第三章 单位层面内部控制
第四章 业务层面内部控制
第五章 评价与监督
第六章 附则
第一节 预算业务控制
第二节 收支业务控制
第三节 政府采购业务控制
第四节 资产控制
第五节 建设项目控制
第六节 合同控制
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（二）业务层面的内部控制
 具体工作步骤：
 梳理单位经济活动业务流程、明确业务环节
 系统分析经济活动风险，确定风险点
 选择风险应对策略
 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全
管理制度
 督促相关工作人员认真执行
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四、如何设计和实施内部控制（举例）
了解
单位的
组织结
构和经
济活动
管理结
构
对单位
业务活动
的流程和
适用的法
律法规进
行全面梳
理，找出
风险点
根据找
出的风险
点、结合
现行的法
律法规，
来选择具
体应对措
施，建立
健全内部
管理制度
采取
有效监
督措施
切实保
障各项
制度得
到贯彻
实施
对单
位内部
控制设
计和实
施情况
进行评
价，不
断完善
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了解组织结构
某行政单位
内设机构
。
。
。
。
。
。
。
。
。
直属机构
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
派出机构
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
事业单位
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
。
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。
。
。
了解经济活动管理结构
 预算业务管理
 收支业务管理
 采购业务管理
 资产管理
 建设项目管理
 合同管理
负责业务工作的部门或岗
位，部门内人员组成、各
岗位的职责，目前内部管
理制度的建设情况
 纪检监察
 内部审计
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固定资产控制（举例）
使用部门
归口部门
主管领导
请购
组织论证
决策
编制预算
制定计划
验收
使用
财务部门
核
对
付款
购置
定期核对
管理台帐
处置申请
移交资产
审核
记帐
决策
组织处置
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固定资产管理风险及控制措施（举例）
风险点
控制措施
控制岗位
固定资产购置
不符合资产配
置标准或未纳
入预算
1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准规
定和预算指标。
2、请购与内部审核审批相分离。
3、加强部门间联系，负有审核责任的部门要履
行职责。
4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班子
集体审议。
使用部门、资产管
理部门、采购部门
、技术部门、办公
室、财审部门等的
负责人及单位领导
固定资产购置
程序不合规
1、对外购的资产加强采购控制。
2、对自行建造的固定资产应加强工程项目控制
。
资产管理部门、采
购部门办公室、财
审部门
验收程序不规
范、导致质量
不符合要求
1、技术设备由资产管理部门和技术部门共同验
收。
2、建立资产管理信息系统，进行信息比对。
资产管理部门、采
购部门和技术部门
负责人
入账不及时，
形成账外资产
1、内部审计定期清查或不定期抽查。
2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门定
期沟通。
财审部门及相关部
门
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固定资产管理风险及控制措施（举例）
风险点
控制措施
控制岗位
虚构固定资产购置
业务，套取财政资
金
1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真
实，审批手续是否完整。
2、保存所有文件及技术资料。
3、加强内部审计。
财审部门、合
同管理部门
固定资产保管或使
用不当，造成丢失
、毁损等情况。
1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责
。
2、实行定期清查与不定期检查相结合。
3、部门间适时沟通，账实、账卡核对。
4、盘盈盘亏情况及时汇报单位领导。
使用部门、资
产管理部门、
财审部门等及
单位领导
固定资产的处置未
经过适当权限的审
批，处置收入流失
或未按规定处理
1、明确不同价值固定资产处置的审批权限。
2、由资产管理部门会同技术部门对处置资产
的残值进行评估。
资产管理部门、
技术部门、财
审部门负责人
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单位主要的业务活动及其管理制度（举例）
 预算业务——预算管理办法
 收支业务——收支管理办法
 收入管理办法
 经费支出管理办法—会议费、出国（境）费、差旅费等
 采购业务——采购管理办法
 资产管理——资产管理办法
 建设项目管理——建设项目管理办法
 合同管理——合同管理办法
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监督与评价
 监督的内容和方法
 内部控制缺陷
 设计上、执行上
 监督的主要内容
 制度、机制的建立和执行情况
 关键岗位的设置和实施情况
 授权审批的设计和执行情况，等等
 监督的方法
 个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重
新执行法、穿行测试法
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监督与评价
 内部监督检查、自我评价
 制定工作方案
◆依据、范围、内容、方式、人员构成等
 实施监督检查
 提交检查和评价报告
◆依据、范围、程序、方法、存在缺陷、整改
建议，并提交领导班子
 外部监督
 财政、审计、纪检监察和主管部门
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实现的目标
提高公共服务效率和效果
有效防范舞弊和预防腐败
提高经营效率和效果
合理保证财务信息真实完整
合理保证信息真实完整
合理保证资产安全和使用有效
合理保证单位经营管理合法合规
合理保证单位经济活动合法合规
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欢迎大家批评指正
谢谢大家！
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