Transcript 新高等学校财务制度讲解1（修订的主要内容、背景等）

高等学校新财务制度
解读
几个小问题:
1、为什么要修改？---背景简介
2、修改了些什么？---内容比较
3、对内审的影响？---几点认识
一、高等学校财务制度修订的背景
定义：是国家财政制度的重要组成部分，是
根据有关法律、法规和政策对高等学校有
关资金的筹集、分配、使用等业务进行计
划、组织、执行和控制等工作，所规定的
基本行为准则或行为规范。
高校财务制度的历史沿革
1949 年—
国家没有统一的高等学校财务制度，
1989年
也没有事业单位财务制度
1989 年— 国家没有统一的高等学校财务制度；
1997 年
事业单位财务制度初步建立——《关于事业单位
财务管理的若干规定》（1989年财政部2号令）
1997 年—
1997年《高等学校财务制度》（财文字〔1997〕
2012 年
第280号），于1997年1月1日开始实施。
高校会计制度的历史沿革：




1988年12月10日，国家教育委员会颁发了《高等学校会
计制度》(试行)。
1998年3月31日，财政部和教育部颁发了《高等学校会计
制度》(试行)。
2009年8月1日 《高等学校会计制度》(征求意见第一稿)。
2010年9月2 日《高等学校会计制度》(征求意见第二稿)。
2012年12月28日，财政部、教育部关于印发《高等学校
财务制度》财教[2012]488号的通知。
从高等教育发展看：
我国高等教育已经实现了规模上的跨越式发展，
步入了以提高教育质量的内涵式稳定发展阶段。
我国已成为名符其实的高等教育大国。
从高等教育投入看： 4%目标的实现
从高等学校功能看：人才培养
服务
文化传承
科学研究
社会
从高校自身管理需要看：
财务参与学校决策的参谋助手功能越来越突出。
高校财务管理还有很多薄弱环节。
强化管理将是今后一段时期高校财务工作的重点。
从促进高教事业全面健康可持续发展看：
第一，校办产业问题。
第二，债务问题。
第三，资产管理问题。
第四，信息公开问题。
第五，勤俭办学问题。
第六，成本绩效问题。
从公共财政改革的要求看：
部门预算改革
国库集中收付制度改革
政府采购制度改革
 “收支两条线”改革
 政府收支分类改革
制度修订遵循以下三项基本原则：
（一）保持与《事业单位财务规则》的框架基本一致
（二）符合高校财务管理的特点
（三）部分业务引入权责发生制
二、修订的主要内容
概 述：
与原《制度》相比，新制度的14章76条中
新增了“成本费用管理”一章，净增了22
条内容。其中：新增了支出管理、资产管
理、成本费用管理等方面的内容27条，删
除或合并了支出管理和附则等方面的内容5
条。
重点：
与原《制度》相比，重点在制度的适用
范围、总会计师的职权职责、预算管理、
收支管理、结转结余管理、资产管理、财
务风险管理、成本费用管理和财务监督体
系等方面进行了改革与创新。修订的主要
内容大致可以概括为二十个方面。
修订的主要内容：
1、调整了《制度》的适用范围
（1）第一章“总则”第二条规定：“适用于各级人
民政府举办的全日制普通高等学校、成人高等学
校”。
（2）取消：原《制度》中的“普通中等专业学校、
技工学校、成人中等专业学校依照执行”条款。
修订的主要内容
（3）修改：“其它社会组织和个人举办的上述学校可以
参照本制度执行”。

“其他社会组织和个人举办的上述学校”，可理解为不
接受国家经常性资助的社会力量所举办的学校。

其他社会组织举办的学校会计业务虽大多属于执行《民
间非营利组织会计制度》的范畴，可以参照《制度》执
行。
修订的主要内容
2、增加了财务决算、绩效评价和财务控制监督及风险防
范等财务管理任务
第一章“总则”第四条规定了高等学校财务管理五个
方面的主要任务，新增了三个方面的任务。

完整、准确编制学校决算：反映了学校预算管理的实
际需求，体现了学校预、决算管理的统一性与完整性。
修订的主要内容


实施绩效评价：建立绩效考核和追踪问效制度，体现
了绩效预算的理念，反映了学校预算管理的新要求。
加强财务控制和监督：
第一，建立健全涵盖预算、收支、采购、资产、建
设项目、经济合同、债务等经济业务的内部控制体系。
（行政事业单位内部控制规范2014实行）
第二，发挥内部监督的预警和防范作用，形成决策、
执行和监督相互协调、相互制衡的机制。
修订的主要内容
第三，自觉接受并积极配合财政、审计、价格、税
收等部门对学校实施的外部监督检查。
第四，稳步推动财务公开，增强财经决策和财务信
息透明度。

防范财务风险：增加风险意识，建立完善防范财务
风险的机制。
修订的主要内容
3、进一步明确了总会计师的职责
第二章“财务管理体制”第六条进一步确定了高等学校
“校长负责、总会计师协助”的财务工作领导体制。

强调了总会计师岗位的设置：由原来的“符合条件的高
等学校，应设置总会计师”改为“高等学校应当设置总
会计师岗位”。

明确了总会计师的职责地位：按国家有关法律、法规、
规章和制度的要求组织领导高等学校的财经管理和会计
核算工作；参与高等学校重大财务、经济事项的决策并
对执行情况进行监督。
修订的主要内容
4、增加了预算管理的内容
第三章“预算管理”中第十一条规定，国
家对高等学校实行核定收支、定额或者定项
补助、超支不补、结转和结余按规定使用的
预算管理办法。

核定收支。

定额或定项补助。

超支不补、结转和结余按规定使用。
修订的主要内容
5、强调了预算编制、审批及调整的程序
（1）预算编制与审批程序
第三章“预算管理”中第十四条明确了高
校预算编报的 “二上、二下”程序。

高校提出预算建议数（“一上”）。

主管部门下达预算控制数（“一下”）。

高校编报正式预算（“二上”）。

主管部门正式批复预算（“二下”）。
修订的主要内容
（2）预算调整程序
第三章“预算管理”中第十五条规定，应当严格执行批
准的预算，如果进行调整，履行预算调整程序。
 提出追加或追减预算申请。
 上级主管部门审核后报财政部门批准。
 学校进行预算调整。
国家已下达的财政补助收入和财政专户核拨资金的预算
一般不予调整。
新制度预算编制方法采用的是基数法
 根据预算年度的收支增减因素和措施，以及以前年度
结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展
需要与财力可能，测算编制支出预算。
 预算按照编制基础划分为零基预算和增量预算。基数
法即是增量预算法，又称调整预算方法，是指以基期
预算执行情况为基础，考虑预算年度收支增减编制预
算的方法，这种传统方法的不足是单注重量的变化，
而量的变化又忽略了定额与标准的变化。
 采用项目预算、零基预算和绩效体系结合的模式，这
是改革的趋势。
修订的主要内容
6、在预算管理中增加了决算管理的规定
第三章“预算管理”中增加了第十六条、第十七条、第
十八条共三条高校决算管理的内容，分别对决算是什么、
如何编制决算、如何加强决算管理做出了明确规定。

高校应当按照规定编制年度决算，由上级主管部门审核
汇总后报财政部门审批。

高校应当加强决算审核和分析，保证决算数据的真实、
准确，规范决算管理工作。
修订的主要内容
7、调整了高校财政补助收入和科研事业收入的口径
第三章“收入管理”中第十二条规定了财政补助收入和
科研事业收入的概念。

强调财政补助收入的“同级”：高校直接或者按照部门
预算隶属关系从同一级次财政部门取得的财政拨款。

各类财政拨款的含义。
修订的主要内容

明确科研事业收入的口径 ：
——科研事业收入是“高等学校开展科研及其辅助活动
而取得的”。
——将原“科研事业收入”的口径做了适当扩大，不包
括按照部门预算隶属关系从同级财政部门取得的财政拨
款。
——与原《制度》口径的比较，口径做了适当扩大。
修订的主要内容
8、增加了收入上缴管理的有关规定
第三章“收入管理”中第二十条、第二十二条均明确
作出规定。

符合收支两条线和国库集中收付的要求。从财政专户
核拨给学校的资金和经核准不上缴国库或财政专户的
资金，计入教育事业收入。

按规定应上缴国库或财政专户的资金，必须及时足额
上缴。
修订的主要内容
9、调整了事业支出七大类的划分

原《制度》：事业支出按用途划分为教学支出、科研
支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学
生事务支出和离退休人员保障支出七大类。

新《制度》：将事业支出只是划分为基本支出和项目
支出，并规定了各自的开支范围。
修订的主要内容
10、增加了国库集中支付、政府采购、支出
绩效和票据管理等规定
（1）国库集中支付的有关规定

第四章“收入”中第二十二条规定：高校对按照
规定上缴国库或财政专户的资金，应当按照国库
集中收缴的有关规定及时足额上缴。
——原“上缴财政”改为“上缴国库或财政专户”。
修订的主要内容
——高校的收费收入按照规定应上缴国库或者财政
专户。
——实行“收支两条线”管理。

第五章“支出”中第二十八条规定：高校应当严
格执行国库集中支付制度有关规定。
——高校设立国库单一账户。
——高校国库集中支付行为受国库的动态监控。
修订的主要内容
（2）政府采购的有关规定

第五章“支出”中第二十八条规定：高校应当严格执
行政府采购制度等有关规定。
——按规定的采购方式、采购方法、采购程序来进行。
——遵循“公开、公平、公正”的原则，根据同级财政
部门的要求，编制政府采购预算。
修订的主要内容
（3）支出绩效有关规定

第五章“支出”中第二十九条规定：高校应当加强
支出管理，不得虚列虚报；应当进行支出绩效评价，
提高资金使用的有效性。
——开展绩效管理，进行支出的绩效评价。
——促进高校增强效益观念，加强支出管理。
修订的主要内容
（4）票据管理有关规定

第四章“收入”中第二十一条规定：高校各项收费应
当严格执行国家规定的收费范围和标准，并使用合法
票据。
——使用财政部门统一印制的票据。
——依法加强各类票据管理。
修订的主要内容

第五章“支出”中第三十条规定：高校应当依法
加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真
实、使用正确，不得使用虚假票据。
——应加强支出票据管理。
——确保会计核算中使用的所有票据来源合法，坚
决杜绝使用虚假票据。
修订的主要内容
11、完善了结转和结余资金管理制度

将原《制度》中的“结余留用”改为“结转和结
余按规定使用”。

将原《制度》中的“结余”划分为“结转和结
余”，将结转和结余又划分为财政拨款结转和结
余资金、非财政拨款结转和结余资金两部分。

财政拨款结转和结余的管理，应当执行同级财政
部门的规定。
修订的主要内容
12、修订了专用基金的具体内容
第七章“专用基金管理”中第三十七条仅列举职工福
利基金、学生奖助基金和其他基金，不再列修购基金，
并将学生奖贷基金和勤工助学基金合并为学生奖助基
金。
 高校修购资金在很大程度上通过财政专项资金安排。
 高校仍需按有关规定提取学生资助资金。
 专用基金管理应当遵循”先提后用、收支平衡、专款
专用”的原则。
修订的主要内容
13、提高固定资产标准并进行合理分类
（1）提高了固定资产标准
通用设备单位价值标准由500元提高到1,000元；
专用设备单位价值标准由800元提高到1,500元。
（2）对固定资产进行合理分类
结合新修订的《中华人民共和国国家标准—固定资
产分类与代码》（GB/T 14885-2010），充分考虑高
等学校固定资产的实际情况和具体特点。
修订的主要内容
14、健全了资产处置和出租出借等管理制度
第八章“资产管理”中新增第四十九条、第五十条、
第五十一条，作出明确规定。

建立健全资产管理制度，加强资产管理。

资产处置应严格履行相关审批程序。

出租、出借资产经上级主管部门审核同意后报同级财
政部门审批或备案。

实行“收支两条线”管理。
修订的主要内容
15、严格控制高校对外投资
《制度》第八章“资产管理”中第四十八条
对高校对外投资行为作了更为明确的规定。

严格控制高校对外投资行为。

严格规范高校对外投资资金来源和投资方向。

严格执行对外投资评估制度。
修订的主要内容
16、明确建立健全财务风险控制机制
第八章“资产管理”中新增第五十五条针对高校
债务负担加重、财务风险加剧现状，
明确建立健全财务风险控制机制的规定。

规范和加强银行贷款的管理。

建立财务风险控制机制。

不得违反规定提供担保。
修订的主要内容
17、引入修正的权责发生制
主要体现在第八章“资产管理”和第十章“成本费用管
理”两个章节。
修正的权责发生制，即在现有收付实现制基础上，对部
分业务事项有选择、有步骤地采用权责发生制予以确认
和计量。
引入修正的权责发生制后，主要对高校的资产管理、成
本费用管理有较大影响。


2009年8月12日，财政部发布了《高等学校会计
制度(征求意见稿第一稿)》“第一部分总说明”第
三条规定：“高等学校会计采用修正的权责发生
制基础。”
2010年9月2日，财政部发布了《高等学校会计制
度(征求意见稿第二稿)》“第一部分总说明”第三
条规定：“高等学校会计采用权责发生制基础。”
修订的主要内容
18、增加了成本费用的管理







明确了成本费用管理的定位。
明确费用概念及归集方法。
将“离退休费用”独立出来。
单独设置“其他费用” 。
对成本核算细化工作提出了要求。
规定了成本核算实施细则制定的主体。
明确了成本费用管理与支出管理协调的要求。
修订的主要内容
19、完善了高校财务监督体系
第十三章“财务监督”对原《制度》的相关内
容进行了完善，同时，新增两条内容，明确了高等
学校财务监督的主要内容、形式，提出了加强财务
监督的内部和外部保障手段。

要求实施全过程的监督。

建立健全财务监督机制。

实行内部和外部监督相结合制度。
修订的主要内容
20、将基本建设财务管理纳入《制度》规范
范围
第十四章“附则”中第七十四条规定：高等学校
基本建设投资财务管理，应当执行本制度。但国
家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其
规定”。

为适应建立“大收大支、收支统管”高等学校财
务管理体系的需要。
修订的主要内容

高校的基本建设投资财务管理首先适用国家关于
基本建设投资财务管理的专门规定。
2002年财政部印发的《基本建设财务管理规定》
（财建[2002]394号）是国家基本建设投资财务管
理的基本制度。

第八章“资产管理”中增加了“在建工程”管理
的内容。

第五章“支出管理”中取消了原《制度》中的自
筹基本建设支出的内容。
三、几点认识
高校内部审计工作类型
 新制度对内审工作的影响
 新制度下财务和审计的关系

高校内部审计工作类型
预决算审计
（含预算管理委员会委托的专项预算执行审计）
 经济责任审计（组织部委托）
 科研经费审计（科研院委托、内审自主立项）
 专项调查（职能部门委托或自主立项）
 财务收支专题审计（国资办委托、资产管理经营
公司委托)

新制度对内审工作的影响
审计主体：
内审机构：促使高校内审机构职能转变。内审工作更
多的将透过监督手段实现其价值及服务理念，从而为
使用者提供更客观、更有效的决策信息，这将致使审
计的监督职能进一步延伸。
审计人员：对内审人员的能力要求更高。新制度所涉
及的校内经济工作的复杂性，将促使内审工作在充分
利用信息化手段提高效能的同时，对内审人员的专业
技术和职业判断能力提出更高要求。
新制度对内审工作的影响

审计内容：
例：经济责任审计
重大决策；预算管理；流程控制；支出绩效；
例：科研经费审计
外协费、劳务费、真票假用；
新制度对内审工作的影响

审计标准：
审计评价时所依据的法律法规即为审计标准。
“小金库”表现形式的界定
科研经费院系监管
“三公经费”核算的会计科目口径变化
组织行为违规所带来的责任风险
“小金库”的定义：
违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入
符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及
其形成的资产。 （中办发[2009]18号）

如何界定账内“小金库”？
学校账内“小金库”的主要表现形式
学校账内“小金库”的表现形式主要有六种 ：
一是以虚假的“劳务费”发票或发放清单入账，套取现金
用于其他支出，或者规避缴纳个人所得税；
二是以虚假的“食品、礼品、办公用品、劳保用品、书籍”
等发票入账，用于购买商场超市购物卡；
三是以虚假的“数据费、通讯费”发票入账，用于为职工
移动电话充值或购买电话卡；
四是以虚假的“会议费”发票入账，套取资金用于职工福
利、弥补招待费用、专家劳务费等支出；
五是以虚假“交通费、差旅费”发票入账，套取课题经费；
六是在下属单位账上核算资产出租收入，形成账外资产。
界定帐内“小金库”的两点补充说明：
第一，界定帐内“小金库”的核心所在是“虚假”两字，
即适用于“以虚假经济业务事项取得发票等骗取财政资
金或其他公款设立小金库的”的有关规定。
第二，界定不合规发票主要有五种表现形式：
一是伪造发票，即完全意义上假发票；
二是虚构发票，即实际经济事项与发票内容完全不符 ；
三是阴阳发票，也就是我们通常所说的大头小尾发票；
四是无效发票，即要素不全的发票；
五是过期发票。
单位组织行为违规的责任风险
以单位组织行为违规设立“小金库”，
其主要领导、分管领导和直接责任人按组
织程序先免职后查处。
个人行为违法所承担的法律责任


定性为个人虚假套取财政资金或其他公款，将会
以涉嫌贪污公款的名义移送司法机关。
定性为个人虚假公务借款的公款私用，将会以涉
嫌挪用公款的名义移送司法机关。
科研经费院系监管

分级管理，落实科研经费三级责任管理。
学校承担法人责任；
学院（部门）对科研经费使用承担监管责任；
科研项目负责人对经费使用的合规性、合理性、
真实性和相关性承担直接责任。
财务信息公开所造成的隐性风险
“三公经费”口径难以确定
 财务信息的极度不对称导致财务信息公开所形成
的期望差加大。
 学校财务信息被动公开的风险加大，财务档案的
规范管理面临困境。
“三公一会”经费核算的会计科目口径变化
新增设“三公”经费核算科目
因公出国（境）费用
公务接待费
公务用车运行维护费
 会议费

新制度下财务和内审的关系
目标一致
共同服务于组织内部的资源配置。
 路径不同
财务通过会计技术，以“证—账---表”
正向反映和监督经济活动。
内审透过结果以追溯的方式反向求得
决策的正确与否。

谢谢各位！
江南大学 王新元
[email protected]
2013-05-21