Transcript 事业单位财务规则解读
事业单位财务规则解读 财政部教科文司 宋文玉 第一部分 事业单位财务制度的历史沿革 第二部分 修订规则的基本原则 第三部分 规则修订的主要内容 第一部分 事业单位财务制度的历史沿革 第一部分 历史沿革 （一）什么是事业单位财务制度 事业单位财务制度是国家财政制度的重要组成 部分，是根据有关法律、法规和政策对事业单位有 关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、 执行和控制等工作，所规定的基本行为准则或行为 规范。 三个层次涵义： 国家财政制度的重要组成部分； 事业单位财务制度具有法律性质； 涵盖事业单位所有的财务活动 。 第一部分 历史沿革 （二）事业单位财务制度的历史沿革 第一个阶段：新中国成立到1989年 没有建立起独立统一的事业单位财务制度体系 第二个阶段：从1989年到1997年 初步建立起相对独立统一的事业单位财务制度 体系（财政部2号令) 第三个阶段：从1997年至今 以颁布实施《事业单位财务规则》为标志 第二部分 修订规则的基本原则 第二部分 修订规则的基本原则 保持现有事业单位财务制度体系框架 体现财政改革的相关成果 突出事业单位公益属性的性质 突出科学化精细化管理的要求 第三部分 规则修订的主要内容 第三部分 规则修订的主要内容 一、总则和附则 二、单位预算管理 三、收入管理 四、支出管理 五、结转结余和专用基金管理 六、资产和负债管理 七、其他内容 一、总则和附则 （一）《规则》的适用范围 1. 《规则》适用于各级各类事业单位的财务活动。 2.参照公务员法管理的事业单位财务制度适用问题。 3.社会力量举办的公益服务性组织和社会团体。 4.某些事业单位或事业单位特定项目不适用规则。 5.事业单位的基本建设财务与《规则》的关系。 一、总则和附则 （二）事业单位财务管理的基本原则 1.执行国家有关法律、法规和财务规章制度。 2.坚持勤俭办事业的方针。 3.正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效 益和经济效益的关系，国家、单位和个人三者利益的关系。 首先，要正确处理事业发展需要和资金供给的关系。 其次，要正确处理社会效益和经济效益的关系。 再次，要正确处理国家、单位和个人三者利益关系。 一、总则和附则 （三）事业单位财务管理的主要任务 1.合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单 位决算，真实反映单位财务状况。 2.依法组织收入，努力节约支出。 3.建立健全财务制度，加强经济核算，实施绩效考评，提 高资金使用效益。 4.加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流 失。 5.加强对单位经济活动的财务控制和监督，防范财务风险。 一、总则和附则 （四）在部分行业事业单位财务制度引入权责 发生制 ——引入权责发生制的必要性 更加准确真实地提供财务会计信息的需要 实行成本核算和绩效管理的需要 及时揭示财务风险的需要 ——部分行业引入权责发生制的特点 修正的权责发生制，而不是完全的权责发生制 一、总则和附则 （五）关于制定行业事业单位财务管理制度和地方 事业单位具体财务管理办法 1.《规则》第六十六条规定：“行业特点突出，需要制定 行业事业单位财务管理制度的，由国务院财政部门会同有关主管 部门根据本规则制定。” 与《规则》的关系：《规则》是最高层次的基本制度，行 业财务制度在体系中处于第二层次，不得与《规则》相抵触 2. 《规则》第六十七条规定：“省、自治区、直辖市人民 政府财政部门可以根据本规则结合本地区实际情况制定事业单位 具体财务管理办法。” 是地方为贯彻《规则》和行业制度、结合实际情况制定的 具体管理办法，是必要补充，不得与《规则》和行业制度相抵触 二、单位预算管理 事业单位预算管理贯穿了事业单 位预算编制和执行的全过程，是事业 单位进行各项财务活动的前提和依据。 二、单位预算管理 （一）事业单位预算的概念和内容 《规则》第六条规定：“事业单位预算是指事业 单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计 划。事业单位预算由收入预算和支出预算组成。” 事业单位预算反映了预算年度内事业单位的资 金收支规模、业务活动范围以及事业发展目标和计划 的规模和方向，是事业单位财务工作的基本依据。 从预算的内容来看，事业单位预算应当包括事 业单位全部收入和全部支出预算。 二、单位预算管理 （一）事业单位预算的概念和内容 将原《规则》“事业单位预算是指事业单位根 据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划”中 的“任务”改为“目标”，并提到“计划”之前。主 要考虑： 一是符合事业单位改革和发展的要求。 二是符合预算绩效管理的要求。 二、单位预算管理 （二）事业单位预算管理办法 《规则》第七条规定：“国家对事业单位实行 核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结 余按规定使用的预算管理办法。定额或者定项补助根 据国家有关政策和财力可能，结合事业特点、事业发 展目标和计划、事业单位收支及资产状况等确定。定 额或者定项补助可以为零。” 二、单位预算管理 （二）事业单位预算管理办法 我国事业单位预算管理办法，经历了多次历史演变: ——在1997年前，实行全额、差额和自收自支三种预算 管理办法； ——1997年施行《事业单位财务规则》后，对事业单位 统一实行了“核定收支，定额或定项补助，超支不补，结余留 用”的预算管理办法； ——本次修订，沿用97年的表述，将“结余留用”改为 “结转和结余按规定使用”，赋予了新的内涵。 核定收支；定额或定项补助；分类改革；收入上缴办法。 二、单位预算管理 1. 核定收支 事业单位按照国家有关规定将单位的全部 收入和全部支出统一编列预算，报主管部门和 财政部门核定。 主管部门和财政部门根据国家有关政策和 财力可能，结合事业特点、事业发展目标和计 划、事业单位收支及资产状况，核定事业单位 的年度收支规模。 二、单位预算管理 2. 定额或者定项补助 定额补助：根据事业单位收支情况，按照 相应标准确定总的补助数额。 定项补助：根据事业单位收支情况，确定 对事业单位某些支出项目进行补助。 对非财政补助收入可以满足单位经常性支 出需要的，定额或者定项补助可以为零。 二、单位预算管理 3. 超支不补，结转和结余按规定使用 事业单位预算经主管部门和财政部门按照 法定程序核定以后，其收支预算应当由单位自 求平衡。 除特殊因素外，增加支出由单位自行组织 收入解决，主管部门和财政部门不追加预算。 形成结转和结余资金，按照同级财政管理 规定执行 二、单位预算管理 4. 收入上缴 非财政补助收入大于支出较多的事业单位， 可以实行收入上缴办法。 定额上缴 比例上缴 二、单位预算管理 新旧规则的比较 将“结余留用”改为“结转和结余按规定 使 用”。 定额或定项补助确定依据中增加“资产状况”， 体现了预算管理和资产管理相结合的要求。 将定额或定项补助确定依据中“国家财政政策 和财力可能”改为“国家有关政策和财力可能”， 并将先后顺序进行了调整。 二、单位预算管理 确定事业单位财政补助的原则 按照公共财政的要求，根据事业单位分类， 确定事业单位财政补助。 以“具有公益特点，满足社会共同需要”确 定国家财政对事业单位补助范围的原则。 保证重点与兼顾一般相结合的原则。 结合事业单位经费自给水平确定具体财政补 助额度的原则。 二、单位预算管理 （三）事业单位预算编制和审批程序 《规则》第八条：“事业单位参考以前年度 预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和 措施，以及以前年度结转和结余情况，测算编制 收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测算 编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡， 不得编制赤字预算。” 二、单位预算管理 1.事业单位预算编制的原则 √ 合法性原则 √ 稳妥性原则 √ 完整性原则 √ 真实性原则 √ 科学性原则 √ 合理性原则 √ 统一性原则 二、单位预算管理 2. 预算编制的准备工作 核实各项基本数字 分析整理上年预算执行情况 分析研究影响预算期收支的有关因素 正确领会财政和主管部门对预算编制的要求 二、单位预算管理 2. 预算编制的准备工作 核实各项基本数字：主要包括事业单位机构数、 人员编制数、在职实有人数、离退休人数、房屋建 筑面积、机动车辆数、设备台数等基本数据资料。 二、单位预算管理 2. 预算编制的准备工作 分析整理上年预算执行情况：统计上年已发生 月份的累积实行执行数，预计全年收支数；分析上 年度事业计划完成情况、预算执行情况，分析、预 测发展趋势；分析各项资金来源及变化发展情况； 分析物价、收支标准及定员定额变化情况；分析资 金使用中存在的问题；分析上年出台的有关政策对 预算期收支影响程度；等等。 二、单位预算管理 2. 预算编制的准备工作 分析研究影响预算期收支的有关因素：预算期 内事业发展目标和计划变化情况；预算期内各类人 员实有数或定员比例的变动情况；预算期内需要购 置和维修的设备设施基本情况；预算期内市场物价、 收支标准变动情况；预算期内新出台的政策对收支 影响情况；等等。 二、单位预算管理 2. 预算编制的准备工作 正确领会财政和主管部门对单位预算编制的要 求：学习编制预算有关规定；熟悉预算收支科目和 预算表格；熟练使用预算编制软件；等等。 二、单位预算管理 （三）事业单位预算编制和审批程序 《规则》第八条规定：“事业单位参考以前年度预算执 行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，以及以前年度 结转和结余情况，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财 力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡， 不得编制赤字预算。” 第九条规定：“事业单位根据年度事业发展目标和计划 以及预算编制的规定，提出预算建议数，经主管部门审核汇总 报财政部门（一级预算单位直接报财政部门，下同）。事业单 位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核 汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。” 二、单位预算管理 （三）预算编制和审批程序：“二上二下” 1.单位提出预算建议数。 2.财政部门下达预算控制数。 3.单位编报正式预算。 4.财政部门正式批复预算。 二、单位预算管理 （四）事业单位预算的执行 《规则》第十条规定：“事业单位应当严格执 行批准的预算。预算执行中，国家对财政补助收入和 财政专户管理资金的预算一般不予调整。上级下达的 事业计划有较大调整，或者根据国家有关政策增加或 者减少支出，对预算执行影响较大时，事业单位应当 报主管部门审核后报财政部门调整预算；财政补助收 入和财政专户管理资金以外部分的预算需要调增或者 调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备 案。收入预算调整后，相应调增或者调减支出预算。” 二、单位预算管理 与原《规则》相比： 一是明确提出“事业单位应当严格执行批准的预 算”，更加强化了预算的严肃性和约束力； 二是根据预算管理改革的要求，取消了预算外资 金的提法，将原“从财政专户核拨的预算外资金”改 为“财政专户管理资金”； 三是进一步明确财政补助收入和财政专户管理资 金预算调整必须经主管部门审核后报财政部门审批， 而不能仅由主管部门审批。 二、单位预算管理 单位预算执行的主要任务 合理分解预算，落实管理责任 依法组织收入，确保应收尽收 加强支出管理，严格预算执行 及时分析收支，保证完成预算 二、单位预算管理 （五）事业单位决算的管理 增加决算管理要求,体现单位预算管理的完整性。 事业单位决算是单位预算管理的重要组成部分。目前， 事业单位预算管理中普遍存在重预算、轻决算倾向， 决算数据不完整、不真实，与预算不衔接。增加“决 算管理”内容，能够进一步强化决算管理的重要作用， 有利于加强决算管理。 三、收入管理 （一）事业单位收入的概念 《规则》第十四条规定：“收入是指事业单位为开展业务 及其他活动依法取得的非偿还性资金。” 主要有以下几层含义: 1.事业单位的收入是为开展业务活动及其他活动而取得的。 2.事业单位的收入是依法取得的。 3.事业单位的收入是通过多种形式、多种渠道取得的。 4.事业单位的收入是非偿还性资金。 三、收入管理 （二）事业单位收入的分类 1.财政补助收入。是指“事业单位从同级财政部门取得 的各类财政拨款”。 2.事业收入。是指“事业单位开展专业业务活动及其辅 助活动取得的收入”。 3.上级补助收入。是指“事业单位从主管部门和上级单 位取得的非财政补助收入”。 4.附属单位上缴收入。是指“事业单位附属独立核算单 位按照有关规定上缴的收入”。 5.经营收入。是指“事业单位在专业业务活动及其辅助 活动 之外开展非独立核算经营活动取得的收入”。 6.其他收入。即上述规定范围以外的各项收入。 三、收入管理 （三）主要修订内容 1.按照事业单位收支管理完整性的原则，将财政补助收 入为“各类事业经费”改为“各类财政拨款”。 2.将财政补助收入“从财政部门取得”改为“从同级财 政部门取得”。 3.在对事业收入的规定中，将原规定修改为“按照国家 有关规定应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入； 从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财 政专户的资金，计入事业收入。” 三、收入管理 （四）收入管理的基本要求 1.依法取得收入。 2.科学分类管理。 3.坚持把社会效益放在首位。 4.各项收入全部纳入单位预算。 5.加强对应缴资金的管理。 四、支出管理 （一）事业单位支出的概念和分类 《规则》第十八条规定：“支出是指事业单位开 展业务及其他活动发生的资金耗费和损失。” 《规则》规定，事业单位支出分为事业支出、经 营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出和其他 支出。与原《规则》相比，增加了一类支出，即其他 支出。 四、支出管理 （一）事业单位支出的概念和分类 1.事业支出。是指“事业单位开展专业业务活动及其辅 助活动发生的基本支出和项目支出”。与原《规则》相比，把 事业单位支出划分为基本支出和项目支出两个部分。 2.经营支出。是指“事业单位在专业活动及其辅助活动 之外开展非独立核算活动发生的支出”。 3.对附属单位补助支出。是指“事业单位用财政补助收 入之外的收入对附属单位补助发生的支出”。 4.上缴上级支出。是指“事业单位按照财政部门和主管 部门的规定上缴上级单位的支出”。 5.其他支出。是指“上述规定范围以外的支出”。 四、支出管理 （二）事业单位支出管理要求 1.事业单位应当对各项支出进行合理分类、科学管理。 2.事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算，建立健全 支出管理制度。 3.事业单位各项支出必须严格执行国家有关财务规章制度 规定的开支范围和开支标准。 4.事业单位的专项资金必须坚持专款专用、单独核算原则。 5.事业单位的支出必须严格执行国库集中支付制度和政府 采购制度等有关规定。 6.事业单位必须加强支出的绩效管理。 7.事业单位必须依法加强票据管理。 四、支出管理 （三）关于事业单位经济核算问题 《规则》第二十四条规定：“事业单位应当加强 经济核算，可以根据开展业务活动及其他活动的实际 需要，实行内部成本核算办法。” 1.借鉴企业经济核算的目的和作用。 2.事业单位实行内部成本核算问题。 五、结转结余及专用基金管理 （一）《规则》对结转结余的主要修订 1. 将 “ 结 余 留 用 ” 改 为 “ 结 转 和 结 余 按 规 定 使 用”。 2.将原“结余”区分为“结转”和“结余”两个 不同的概念。 3.对财政拨款结转结余和非财政拨款结转结余实 行分类管理。 ——财政拨款结转结余的管理 ——非财政拨款结余的管理 4.增加了加强事业基金使用管理的要求。 五、结转结余及专用基金管理 （二）《规则》对专用基金的主要修订 1.在专用基金中取消了医疗基金。《社会保险法》 将于2011年7月1日正式实施，城镇职工基本医疗保险 制度将覆盖城镇所有用人单位及其职工。 2.事业收入和经营收入较少的事业单位可以不提 取修购基金，实行固定资产折旧的事业单位不提取修 购基金。 3.增加专用基金管理要求。《规则》规定：“专 用基金管理应当遵循先提后用、收支平衡、专款专用 的原则，支出不得超出基金规模。” 五、结转结余及专用基金管理 （三）关于事业单位提取专用基金比例的规定 《规则》第三十四条规定：“各项基金的提取比例和管理 办法，国家有统一规定的，按照统一规定执行；没有统一规定 的，由主管部门会同同级财政部门确定。” 1.1998年，财政部出台了《关于中央级文教事业单位提取 专用基金比例问题的通知》（财文字[1998]15号)。 2. 1997年财政部、原国家科委出台的《关于执行<科学事 业单位财务制度>若干问题的通知》（财文字[1997]256号） 。 3.近期，财政部拟出台事业单位提取专用基金比例的规定。 六、资产和负债管理 （一）完善了资产的分类 为了全面反映资产总量信息，完整反映事业单位财务状 况，在资产分类中增加“在建工程”，并明确了在建工程的定 义和管理要求； 适应国库集中收付制度改革的要求，在流动资产分类中 增加了“零余额账户用款额度”。 按照2011年5月新修订的《中华人民共和国国家标准—— 固定资产分类与代码》，《规则》对固定资产分类进行了适当 调整：一是将原“房屋和建筑物”修改为“房屋及构筑物”;二 是将原“一般设备”修改为“通用设备”;三是将原“图书”修 改为“图书、档案”;四是将原“其他固定资产”修改为“家具、 用具、装具及动植物”。 六、资产和负债管理 （二）修改了固定资产的定义，适度调高了固定 资产的单位价值标准 根据固定资产分类改革实践和经济社会的发展水 平，修改了固定资产的定义,适度调高了固定资产的单 位价值标准。考虑到当前经济发展水平和物价状况， 《规则》中的固定资产标准比原制度规定的标准有所 提高，即：通用设备（原一般设备）单位价值标准由 原来的500元提高到1000元，专用设备单位价值标准由 原来的800元提高到1500元。 六、资产和负债管理 （三）规范资产配置、使用和处置管理 增加事业单位应当建立健全单位资产管理制度， 加强和规范资产配置、使用和处置管理，维护资产安 全完整，保障事业健康发展，并分别规定了资产的配 置、使用和处置管理要求，同时，根据非税收入管理 改革有关要求，删除了“固定资产的变价收入应当转 入修购基金”的规定。 六、资产和负债管理 （四）规范事业单位对外投资 按照从严从紧管理的原则，明确规定“事业单位应当严格 控制对外投资。在保证单位正常运转和事业发展的前提下，按 照国家有关规定可以对外投资的，应当履行相关审批程序。事 业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股 票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。” 《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件 的通知》（国办发[2011]37号）也明确规定:“（公益一类事业 单位）不得从事经营活动……（公益二类事业单位）在确保公 益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务， 收益的使用按国家有关规定执行。” 六、资产和负债管理 （五）加强事业单位负债管理 《规则》第四十九条、第五十条规定：“事业单位应当对 不同性质的负债分类管理，及时清理并按照规定办理结算，保 证各项负债在规定期限内归还”、“事业单位应当建立健全财 务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程 序，不得违反规定举借债务和提供担保。”要求重点加强对借 入款管理，同时，建立健全财务风险控制机制。事业单位应当 严格控制新增贷款、降低债务规模；建立建设项目规划、银行 贷款审批制度和单位债务情况动态监控机制等。不得违规举债。 事业单位资金来源主要依靠国家财政补助，支出主要是消耗性 支出。确有需要举债的，《规则》规定，必须严格执行相关的 审批程序。不得违反规定提供担保。 七、其他内容 （一）在财务报告和财务分析方面 与原《规则》相比，主要对以下部分内容作了修改：一 是对财务报告的概念作了调整；二是在事业单位报送的年度财 务报告中增加了“财政拨款收入支出表”、“固定资产投资决 算报表”两张主表；三是在财务情况说明书的内容上增加了 “结转”、“对外投资”、“资产处置”、“固定资产投资”、 “绩效考评”等情况；四是对财务分析的内容和主要指标进行 了部分调整，取消了“经费自给率”指标，增加了“预算收入 和支出完成率”、“人均基本支出”两个指标。 七、其他内容 （二）在财务监督方面 增设了“财务监督”一章，建立健全了事业单位 财务监督制度。要求对事业单位财务运行的全过程实 施监督，包括对预算管理、收入管理、支出管理、结 转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理 等的监督。建立健全财务监督机制，形成事前监督、 事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相 结合监督机制。实行内部和外部监督相结合制度。事 业单位要建立健全内部控制制度、经济责任制度、财 务信息披露制度等监督制度，并自觉依法接受主管部 门和财政、审计部门的监督。 谢谢！