《金融理论与实践》

第五讲 金融监管

中央党校经济学教研部 曹 立 教授

四个问题

一、金融监管概述 二、金融监管的理论基础 三、国际监管标准与国际监管模式 四、我国金融监管体制的建设与完善

一、金融监管概述

 金融监管的涵义与目标  金融创新、金融风险与金融监管  金融监管的必要性  全球化与国际金融监管

金融监管需要解决好五个问题

 监管的5W:  1、为什么需要监管（Why）  2、谁来进行监管（Who）  3、谁是金融监管的对象，即监管的客 体是谁（Whom）  4、监管什么（What）  5、通过什么手段监管（How）

(一)金融监管的涵义与目标

 金融监管：是指一国政府根据经济发 展、金融体系稳定以及社会公共利益 的要求，通过一定的金融监管机构， 依据特定的法律准则和法规程序，对 金融体系中的各种金融主体和市场活 动所实施的监督管理活动。

 金融监管有狭义和广义之分。  狭义的金融监管是指中央银行或其他金 融监管当局依据国家法律规定对整个金 融业（包括金融机构和金融业务）实施 的监督管理。  广义的金融监管在上述涵义之外，还包 括了金融机构的内部控制、同业自律性 组织的监管、社会中介组织的监管等内 容。

金融监管的目标

确保金融体系的安全 确保存款人和借款人的安全 保障社会信用秩序 维护金融机构公平且有效率的竞争 保证货币政策的贯彻执行 增强国家金融的国际竞争力

金融监管的主要对象

 金融监管的传统对象是国内银行业和 非银行 金融机构 ，但随着 金融工具 的不断创新，金 融监管的对象逐步扩大到那些业务性质与银 行类似的准金融机构，如集体投资机构、贷 款协会、银行附属公司或 银行持股公司 所开 展的准银行业务等，甚至包括对 金边债券 市 场业务有关的 出票人 、 经纪人 的监管等等。 目前，一国的整个金融体系都可视为金融监 管的对象。

金融监管的主要内容

 1 、金融机构的市场准入的监管（机构 准入、业务准入、高级管理人员准入）  2、对金融机构业务运营的监管  3、对金融机构的市场推出的监管

金融监管的手段

   法律手段 行政手段 经济手段

（二）金融创新、金融风险与金融监管  60年代末期以来开始于发达市场经济国家 中的金融创新，从根本上改变了整个金融 业的面貌。新的金融工具、金融市场和金 融机构不断出现，一方面为金融全球化提 供了客观基础和强有力的技术支持，另一 方面又成为发达国家放松管制和发展中国 家金融深化或发展的主要诱因。

1、 金融创新的影响

金融创新和金融自由化使各国的金融结 构发生了巨大的变化。 （1）证券化 （2）表外业务的重要性凸显 （3）混业经营 （4）金融全球化的步伐加快

2、金融创新“创造”新的市场需 求  （1）价格风险转移类。如选择权、期货等  （2）信贷风险转移类。如各种信贷担保以 及证券化  （3）信贷手段创新类。如像负债利率掉期、 垃圾债券  （4）权益手段创新类。如欧洲权益债券

3、金融创新和放松管制

 发达国家解除管制和自由化的总趋势加速了这 种金融创新浪潮。1999废除了《格拉斯—斯蒂 格尔法》。  1933年银行法《格拉斯—斯蒂格尔法》是美国 目前监管金融体系的主要法律，它对美国 商业银行与投资银行的业务设有严格的界限， 重点强调银行的安全性，但却限制了银行的竞 争力。

4

、

金融风险与金融监管

 金融风险：是指金融机构在经营过程中， 由于决策失误，客观情况变化或者其他 原因使资金、财产、信誉遭受损失的可 能性。  金融活动具有较大不确定性。

（三）金融监管的必要性

 金融业的特殊性  金融产品与服务的社会性  金融机构的信用扩张性（创造功能）  金融产业的社会信用连接性（信用链条）  金融体系的复杂性  金融市场的直接性

（四）全球化与国际金融监管

 金融国际化是全球化条件下国家金融发 展的趋势。  加强金融监管的国际合作，构成世界金 融安全与稳定的基本制度框架。

国际金融监管合作机构与组织

        国际清算银行（

BIS

） 国际货币基金组织

(IMF)

世界银行

(WB)

巴塞尔银行监管 委员会

(BCBS)

世界贸易组织

(WTO)

国际证券委员会组织

(IOSCO)

国际保险监管者协会

(IAIS)

国际会计准则委员会

(IASC)

国际金融监管合作模式

 

1

、国际组织全球性监管合作与协调 巴塞尔银行监管合作 国际金融组织的监管合作 国际金融监管组织的合作  2、区域性金融监管合作  3、多边合作与双边合作

二、金融监管的理论基础

 现代经济学，尤其是“市场失灵理 论”和“信息经济学”的发展成为 金融监管的基本理论。

1、外部效应和系统性风险

 外部效应  金融机构更容易产生系统性问题  银行挤兑  机构之间关联性很强

2、市场不完善和市场失效  信息不对称  委托

——

代理问题  消费者无法以较低成本来评价银 行的稳健程度  金融产品日益复杂化，消费者没 有能力评估这些产品

3、道德风险

  道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融 部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济 体制下，存款人( 个人或集体) 必然会评价商业性金 融机构的安全性。 但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府 会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款， 因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言， 金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理 的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是 一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众 金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补 充。

金融监管的道德风险

 投资者相信监管当局而忽视自己对金融 机构的监督、评价和选择  金融机构在接受监管中承担成本损失， 因而会通过选择高风险、高收益资产的 方式来弥补  监管过度会导致保护无效率金融机构的 后果，从而造成整个社会的福利损失

 监管行为的非理想化：尽管监管者主观上想最大 限度地弥补市场缺陷，但由于受到各种客观因素 的制约，并不一定能达到理想化的目标。  制约监管效果的客观因素：监管者对客观规律的 认识具有局限性；监管者面临着信息不完备问题； 监管时滞问题。  作为监管制度的制定和实施者，金融监管机关处 于独特的地位，它们几乎受不到来自于市场的竞 争和约束，从而也就没有改进监管效率的压力和 动机。这会导致监管的低效率。

三、国际监管标准与监管模式介绍 （一）巴塞尔标准与银行业的监管 （二）德国监管模式 （三）美国监管模式

（一）巴塞尔标准与银行业的监管  以银行业监管为例：之前，银行监管基 本上是一个国家内部的事情。银行监管 成为一个国际性的问题。1975年创建了 巴塞尔银行监督委员会 。其主要目标 是在全球银行监管领域加强国际合作和 提高监督质量。

 巴塞尔委员会发表的文件主要有以下两类： 一是报告、建议和最佳习惯作法，有关当 局可以根据本国的实际情况自由选择实施 的细节；二是具有约束力的协议，成员国 必须执行和实施所有的细节。  在具有约束力的文件中，有二个文件是最 重要的：一是巴塞尔协定，二是资本协议。

 巴塞尔协定是1975年签订的，后来 于1983年进行了修订，到1990年进 行了重新修订。该协定主要是明确 规定国际银行总部所在国及东道国 的监督机构各自对银行海外分支机 构的监督职责。

 资本协议是1988年签订的，基于巴 塞尔委员会的大多数成员对国际上 非常活跃的银行脆弱的资本基础的 担心。

 协议的目的有两个：一是通过要求银 行保持充足资本的方式来加强国际银 行体系的稳健；二是消除由各国监督 要求存在差异而引起的不平等竞争。

 2001年1月16日，巴塞尔银行监 管委员会发布了新的资本协议的 征求意见稿，向全球银行业征求 意见，经过长达六年时间的讨论、 征求意见和定量影响分析。

 2004年6月26日巴塞尔银行监管委员 会发布了《巴塞尔新资本协议》(以 下简称《新协议》)。作为国际银行 业风险监管的新标准，《新协议》于 2006年底在十国集团国家开始实施， 中国作为国际清算银行的成员国之一， 也有责任积极落实新的资本协议。

《新协议》的主要内容及其监管思 想  新协议比1988年协议的内容更全面、更 复杂。这是因为新协议力求把资本充足 率与银行面临的主要风险有机地结合在 一起，反映银行业风险监管的最新方面， 具有相当的前瞻性。

 《新协议》由三大支柱构成：最重要 的支柱(第一支柱)为资本充足率，即： 计算银行资本比率的规则，以及监管 当局评价银行是否遵守最低资本标准 的规则。虽然继承了旧资本协议中关 于资本构成和8%资本充足率的规定， 但引入了灵活的风险资产计算方式， 将操作风险也纳人了计量。

 第二支柱是监管当局的监督检查。它包含 的概念是，管理有序的银行不应该仅仅是 遵守最低资本要求，而是应全面评估银行 的资本是否足以抵御各类风险。尽管《新 协议》鼓励银行建立内部自我评估机制， 但必要的外部监督有利于防止银行内控流 于形式，实际上是一种以他律规范和监督 自律的手段。

 第三个支柱是市场约束，即要求银行及 时提供可靠的信息，以利于其他市场主 体对银行风险进行全面评估，运用市场 力量敦促银行审慎经营，这是旧资本协 议中所未涉及的全新领域。新协议第一 次正式引入市场约束机制。

 新协议的三大支柱相辅相成，构成 一个有机整体，共同服务于银行有 效监管的目标。新资本协议框架强 调，最低资本比率、外部监管和市 场纪律这三大支柱是紧密联系、缺 一不可的。任何一方面落实不好， 新巴塞尔协议的作用和效果就难以 实现。

（二）德国金融监管局  德国作为世界经济强国，金融中心地位 突出。自2000年以来，德国政府冲破重 重阻力，坚决推进金融监管体制改革。

1、机构设置

 德国金融监管局设置了三个专业部门， 分别监管银行、保险、证券业务，三个 交叉业务部门，专门负责处理交叉领域 的问题。主要目标是确保整个金融产业 的正常功能，保证银行、金融服务机构 和保险企业的清偿能力，保护客户和投 资者的利益。

2、依法监管

 银行监管部门依据《联邦银行法》、《 抵押银行法》进行监管，确保银行清偿 能力和银行业的稳定，最大限度地保护 存款人和投资者利益。

 保险监管部门依据《保险监管法》 监督保险公司，主要目的是保护被 保险人利益，确保保险人在任何时 候都能承担预期责任。  证券监管部门依据《联邦证券交易 法》对证券和衍生市场进行监管。

3

、重视社会审计

德国的商业银行每年必须接受经济审 计公司的审计，并且其审计报告直接 作为联邦金融监管局评价银行的重要 依据，而每年由该局直接审计的银行 只占银行总数的极小比例，这决定了 社会审计在德国金融监管中扮演着重 要角色。

（三）美国监管模式

 金融监管体系包括金融监管机构和金融监管法 规。金融监管机构是要维持金融体系的稳定及 提供安全的金融环境，而金融监管法规则要为 金融体系提供运作规则。  美国模式可以称为“双元多头金融监管体制” ，即中央和地方都对银行有监管权，同时每一 级又有若干机构共同行使监管职能。

美国金融监督机构主要有：

 联邦储备银行、货币监理局、联邦住宅贷款银 行理事会、国家信用合作社管理局、联邦存款 保险公司、联邦储蓄贷款保险银行、国家信贷 股份保险基金等。  前四个机构的主要任务是进行金融检查与监督， 以维持金融体系的稳定；而后三个机构是以保 护存款利益及提供完全的金融环境为目的。

采取机构监管的方式

 这些监管机构在监管职能上既有分工也有重叠， 但金融监管的大多数措施都是非强制性的。例 如，州银行可以申请加入联邦存款保险公司和 联邦储备体系。  目前美国的州立商业银行基本上都是联邦存款 保险公司的成员。这样，州立银行要接受联邦 和各州金融监管机关的共同监管，而且要接受 一个以上的金融监管机构的现场检查和管理条 例、法规的约束。

 1.联邦储备银行，即中央银行。它又分 为联邦储备理事会和公开市场委员会。前 者的职责是制定货币政策，并对银行进行 监督；后者通过公开市场业务执行联邦储 备体系的货币政策。

 2.货币监理局。美国财政部下的 金融监督机构，负责监督联邦注 册银行、核准新联邦注册银行的 设立、审批兼并或设立分支机构 的申请等。

 3.联邦住宅贷款银行理事会。负责 联邦储贷协会和联邦储蓄银行的执 照发放、制定该类机构运作规则、 监督与检查这些机构的运作，保证 它们的稳健经营与活力。

 4.国家信用合作社管理局。负责 联邦信用社的注册、资格审查和 监督工作, 并建立国家信贷股份 保险基金，为所有的联邦和州注 册的信用社提供保险。



5

.联邦存款保险公司。以银行保险基 金的方式为所有参加在联邦或州注册 的银行提供存款保险。它不仅可以保 护存户的权益，更重要的是它拥有监 督权，一旦发现银行逾期贷款比例过 高，可以中止保险关系，并可以将任 何不称职的保险公司的董事和职员免 职及管理与清算破产银行的资产。

美国的金融监管法规

 目前美国国内金融监管核心法规就是1999年 正式实施的《金融服务现代化法案》。  该法案以加强金融机构之间的竞争为出发点， 确立了银行业、证券业和保险业之间参股和 业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股 公司的模式。（混业经营）

 为金融控股公司提供了适应市场变化 的灵活空间。法案规定金融控股公司 要进入银行、证券和保险等领域，应 达到一定的自有资本比率及相应的有 关资格，当无法满足这些条件时，则 必须退出相应业务。

改革后的金融法案

 2010年7月22日，经美国总统奥巴马签 署后，美国金融监管改革法案作为法 律正式生效，就广度和深度而言，该 法案的改革力度空前，引起了世界各 国的广泛关注。

1、防范系统性风险

 一是建立金融稳定监察委员会。该委员 会委员包括财政部长、美联储主席及七 家金融监管机构的高级官员，主要职责 是找出威胁金融体系稳定的因素和监管 上的漏洞，向各监管机构提出调整建议。

二是“沃尔克规则”。总体来说“沃 尔克规则”是对混业、分业经营的一 种纠正。其最主要的内容就是将商业 银行和投资银行的业务重新进行分离， 同时要求银行对私募基金和对冲基金 的投资额不能超过基金总资产的3%以 及银行自身核心资本的3%,以此限制 银行利用自有资本进行自营交易。

 三是提高银行资本标准。要求银行和 具有系统重要性的非银行金融机构在 法案通过后18个月内实施新的对资本 充足率和杠杆比例的最低要求；  四是建立金融机构的清算与破产机制。 将美国联邦存款保险公司（FDIC）的 清算职能扩大到大型非银行金融机构， 给予FDIC“清算授权”，要求其建立 起安全有序的破产清算机制；

2、消费和投资者保护

 法案规定在美联储内设立独立的金融消费者 保护局，以保护金融消费者利益免受不公平 的、欺诈性的金融交易损害，主要负责监管 银行和金融服务业为消费者提供的信用卡、 按揭贷款等个人金融产品；在美国证监会内 部设立投资者顾问委员会和投资者保护办公 室；对信用评级机构，要求更完全的信息披 露，

3、加强股东在公司治理和确定高管 薪酬方面的作用  董事会下属薪酬委员会完全由独立董事组 成；允许监管机构强行中止金融机构不恰 当、不谨慎的薪酬方案，要求金融机构披 露薪酬结构中所有的激励要素；对上市公 司基于错误财务信息发放的高管薪酬，美 国证监会拥有追索权。

 其中，限制高管薪酬是此法案的又一重大 理论突破。在此之前，证券市场和金融机 构一直认为管理者的薪酬是其劳动所得， 应由市场决定，不应纳入监管内容，如果 对管理者薪酬进行管制，有违经济学上的 人力资本理论。但是现在不仅是美国金融 监管法案对此提出了明确限制，英国也正 在筹划一项大方案，要对年薪逾50万英镑 的高管薪酬全部限制。

4

、完善金融监管体制

 重组银行监管机构，将储蓄机构监 理署合并到货币监理署中，其部分 职能转移到美联储和联邦存款保险 公司；由美联储负责监管银行控股 公司和部分州注册银行，货币监理 署监管联邦注册银行，而联邦存款 保险公司负责监管州注册银行。

 对美联储监管权限进行规定，在扩大 美联储的监管范围的同时也要求其增 加透明度。国会审计办公室要对美联 储自金融危机以来发放的紧急救援贷 款和其它行动进行一次性的审计。

四、我国金融监管体制的建设与完善 1 、金融监管体制  金融监管体制，指的是金融监管的制度 安排，它包括金融监管当局对金融机构 和金融市场施加影响的机制以及监管体 系的组织结构  综合监管和分业监管

2、中国金融监管体制框架  中国当前的金融监管体制，属于集权多头式。 （一行三会）  中国人民银行不承担主要的监管任务，专 司货币政策的制定和实施  中国证券监督管理委员会（证监会，1998 年5月），主要负责证券市场、证券业和 投资基金的监管。

一行三会

 中国保险监督管理委员会，主要负责 保险市场和保险业的监管。 （保监会， 1998年11月）  中国银行业监督管理委员会（银监会， 2003年4月），主要负责银行、信托业 的监管。

3、我国金融监管存在的问题

 （1）监管当局缺乏自主权和权威  （2）监管基础不牢  稳健的银行业应该包括三个方面的内容：一 是高效的微观基础

——

银行业的高效运转； 二是有效的政府监管体制；三是市场约束。  （3）监管方法、技术手段和人员素质等不 适应监管要求

 （4）三大监管机构本身监管不力， 再加上它们之间缺乏协调，造成严重 的监管“重叠”与缺失。  （5）监管法律体系不完善  完善的法律体系是强化金融监管的基 础条件。包括《中国人民银行法》、 《商业银行法》等在内的原有金融法 律法规在实践中起到了积极的作用。 但我国金融立法工作任务仍很艰巨。

（6）缺乏对监管者进行有效监管 的制度安排  对监管者的监管基于以下四个理论假设： 第一，监管者不可能什么都知道，不能 假设监管者最聪明。  第二，监管者不可能任何时候都公正。 第三，监管者不可能永远兑现它的承诺， 即监管者不可能随时都说到做到。第四， 监管者也有很强的利益动机。

4 、 加强我国金融监管的措施思考  （1）构筑防范金融风险的第一道防线

——

促进金融机构增强风险内控能力。  （2）构筑防范金融风险的第二道防线

——

推进行业自律建设。  （3）构筑防范金融风险的第三道防线

——

强化外部审计与社会舆论监督。

 （4）建立和完善金融监管的法规体系  （5）加强金融监管机构间的协调配合，防 止出现监管真空和重复监管  （6）不断提高监管人员素质  （7）加强金融监管的国际交流与合作  （8）提升金融监管有效性、完善金融安全 网

5、2013年以来加强监管的新措施    （1）建立金融监管协调部际联席会议制度 2013年8月15日，国务院正式批复同意建立由人 民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度 。 其职责和任务包括：货币政策与金融监管政策 之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的 协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性 金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金 融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统 计体系的协调等。

  联席会议将重点围绕金融监管开展工作， 不改变现行金融监管体制，不替代、不 削弱有关部门现行职责分工，不替代国 务院决策，重大事项按程序报国务院。 联席会议由人民银行牵头，成员单位包 括银监会、证监会、保监会、外汇局， 必要时可邀请发展改革委、财政部等有 关部门参加。

（

2

） 实施新资本管理办法。 

2012

组。 年 施行。

6

月，银监会正式颁布了《商 业银行资本管理办法（试行）》。为 配合新办法的实施，

2013

年

10

月 行）》，该办法自

11 2013 2014

年 年

1 4

月 月

1 17

日起 日， 银监会下发《关于做好〈商业银行资 本管理办法（试行）〉实施工作的指 导意见》。要求商业银行应落实一把 手责任制，建立由高管层牵头并向董 事会负责的《资本办法》实施领导小 日，银监会发布 《商业银行流动性风险管理办法（试

 在

2013

年全国银行业监管工作会议上， 银监会将“守住不发生系统性和区域性 风险底线”作为首要任务，并特别强调 防范信用违约、表外业务关联和外部风 险传染三类风险。



2013

年

10

月，巴塞尔委员会对外发布了中 国资本监管规则与国际资本监管规则一致性 的评估报告，对中国银行业有关资本监管制 度进行了积极正面的评价。巴塞尔委员会的 这种高度评价，反映出我国审慎银行监管制 度建设取得了重大进展，有助于提升国际市 场对我国银行体系的信心，深入推动国内大 型银行实施国际化战略。

（

3

） 构建多层次资本市场  在

2013

年全国证券期货监管工作会 议上，证监会提出了十项重点工作， 其中加快发展多层次资本市场被作为

2013

年证券市场的头等大事。

   （

4

）出台

“

金十条

”

为更好地促进经济结构调整，充分发挥金融 对实体经济的支持作用。

“

三农

”

费升级，支持企业

“

点领域做出了十条规定。

2013

走出去

”

年

7

月

5

日国 务院发布《关于金融支持经济结构调整和转 型升级的指导意见》，综合提出了货币、信 贷、证券、保险、外汇等多方面政策措施， 围绕继续执行稳健货币政策，引导推动重点 领域与行业转型和调整，加大对小微企业、 等国民经济薄弱环节的支持，推动消 ，扩大民间资本 进入金融业等经济结构调整和转型升级的重

“

金十条 文件。

”

的出台，无疑为中国金融改革指明 了方向，是未来金融改革的纲领性兼操作性

  （

5

）依托上海自贸区建设，推动金融改革 为应对西方主要贸易伙伴需求不振及全球贸 易保护主义抬头的不利局面，在

7

月

3

日国务 院总理李克强主持召开的国务院常务会议上 ，通过了《中国（上海）自由贸易试验区总 体方案》。会议强调，在上海

4

个海关特殊监 管区域内，建设中国（上海）自由贸易试验 区，这是顺应全球经贸发展新趋势、更加积 极主动地对外开放的重大举措。  从主要任务看，上海自贸区的试点方案将首 要贯彻深化行政管理体制改革，并在投资、 贸易、金融及法制保障方面取得突破。

 在金融改革方面，方案明确在风险可控前提下， 可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市 场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件 进行先行先试。同时，推动金融服务业对符合条 件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在 试验区内设立外资银行和中外合资银行。

 从金融服务业扩大开放的具体措施 看，方案强调在加强有效监管的前 提下，允许试验区内符合条件的中 资银行开办离岸业务。

谢 谢！