Transcript Burocracia no processo de políticas públicas

POLÍTICAS PÚBLICAS
Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental
Prof. Marcelo Gonçalves
Conteúdo Programático
Conceito de Política Pública. relação entre Política e Política Pública.
Tipos de políticas públicas: distributivas, regulatórias e redistributivas.
Análise de Políticas Públicas.
Modelos de tomada de decisão em política pública: incremental, racional e suas
variantes.
As perspectivas do neo-institucionalismo na análise das estratégias e dos
resultados das políticas públicas.
O papel da Burocracia no processo de formulação e implementação de políticas
públicas.
Políticas Públicas e suas fases: formação da agenda; formulação; implementação;
monitoramento e avaliação.
Controle Social – transparência e participação social.
Novos arranjos de políticas públicas.
Federalismo e descentralização.
Políticas Públicas no Brasil.
Abordagem Tradicional
• Conceito tradicional: ligado à idéia de burocracia
maquinária = influência de Weber.
• Burocracia: conjunto de pessoas organizadas de maneira
hierárquica que realiza um trabalho rotineiro de natureza
eminentemente rotineira, repetitiva e que, portanto, tem
sua pauta de trabalho fortemente fixada e normatizada.
• Segundo weber, as vantagens da ordem burocrática são:
1. Precisão;
2. Falta de ambigüidade
3. Unidade (que subentende coerência)
4. Subordinação;
5. Continuidade.
Abordagem Tradicional
• Haveria clara distinção entre o núcleo decisório (formulação) e o
operacional (implementação)
• Essa leitura pressupõe que:
1. O tomador de decisão dispõe de informações completas do que
ocorre dentro e fora da organização;
2. O contexto em que os atores políticos operam é relativamente
estável, de modo que não se torna necessária nenhuma
formulação durante o processo de implementação.
• Burocracia tradicional é pouco adaptável aos novos compromissos
do Estado democrático. Mais apta a questões técnico-regulatórias
que para a prestação de serviços demandados pela população;
Controle X Discricionariedade
• Necessita fortes controles externo e interno.
• O debate sobre o controle suscita
questionamentos sobre a discricionariedade,
que pode significar:
1. Personalismo e arbitrariedades;
2. Liberdade de movimento do agente estatal;
3. Mudanças marginais feitas pelos órgãos
descentralizados com relação às ordens
emanadas dos órgãos centrais;
Burocracia e controle
• O fato inevitável é que toda delegação implica algum
grau de discricionariedade. Além disso, quanto maior e
mais complexa a organização (e o Estado deve ser uma
das organizações mais complexas que o homem já criou)
mais aberta à discricionariedade.
• É preciso considerar que a discricionariedade pode ter
duas dimensões ou significados, um negativo e outro
positivo:
1. Capacidade de juízo (+) âmbito de mobilidade do
agente estatal. Representa um espaço no qual pode
exercer a criatividade;
2. Violação de normas (-): quando o agente público
transcende suas obrigações infringindo normas que
regulamentam o dever ser de seu comportamento.
Controles da burocracia
• Engloba:
1. Conformidade da atuação administrativa com
as regras pré-estabelecidas (leitura clássica);
2. A adequação entre os objetivos previstos e os
procedimentos adotados;
3. Capacidade de prestar contas (accountability)
Dimensões do controle:
• Top-down: tradicional
• Bottom-up:
principalmente
fluxo
de
informação
• De dentro para fora (da administração):
controle dos serviços ou produtos oferecidos;
• De fora para dentro: pressões dos grupos
sociais
Burocracia no processo de
políticas públicas
• Fatores que contribuem para tornar a burocracia um ator
político relevante:
1. O processo de racionalização da sociedade moderna;
2. O avanço tecnológico;
3. O crescente papel do Estado em diversas esferas sociais;
4. A aguda crise de credibilidade da classe política
5. No caso do Brasil, ainda é necessário apontar a experiência
recente do "autoritarismo burocrático" que tem
significativas implicações para a convivência entre
administração e política
Algumas características fundamentais
da burocracia como ator político
Os agentes burocráticos:
1. Não são neutros, mas têm interesses próprios, que tentam
maximizar;
2. São atores capazes de mobilizar recursos políticos;
3. Têm capacidade para desenvolver concepções próprias sobre as
políticas governamentais e sobre o seu próprio papel no jogo
político, independentemente de considerações de natureza
estritamente técnica;
4. São capazes de competir com os políticos não apenas visando a
decisões favoráveis às suas propostas quanto a policies
específicas, mas até mesmo pelo controle do processo político.
Burocracia no processo de políticas públicas
Os recursos da Burocracia no processo de políticas públicas
• Controle sobre informações e sua capacidade profissional
(informação e expertise);
• Sua posição permanente no processo;
• Sua rede de contatos formais e informais;
• Capacidade de articular-se com grupos fora do governo.
Fatores que reduzem o poder da burocracia:
• O poder da mídia;
• A quantidade de cargos de confianças;
• A influência dos líderes políticos.
Burocracia como ato político
• Pode se falar em seis pré-requisitos para que um grupo
seja capaz de prover governo: a capacidade
1. de formular intenções políticas;
2. de ajustar suas intenções a procedimentos
governamentais já estabelecidos (viabilidade);
3. de competir pelo preenchimento de cargos
governamentais;
4. de ocupar posições centrais no governo;
5. a disponibilidade de qualificações para comando ou
gerenciamento das atividades governamentais;e
6. a capacidade de controlar a implementação das decisões
públicas.
“O exame das condições para a formação de um
governo indica que a burocracia é capaz de
atuar no cenário político de forma autônoma e
direta, dispensando o concurso dos políticos,
seja para formular demandas, para definir
preferências, para manejar recursos de poder ou
para mobilizar o apoio de diferentes atores em
sustentação às suas iniciativas. Além disso, a
burocracia é capaz de
controlar a
implementação das decisões e de conquistar
legitimidade por vários meios, entre os quais se
destaca o argumento da competência técnica,
da eficácia e da eficiência” (Rua e Aguiar).
Padrões de Relacionamento: Políticos e Burocratas
1. Modelo Formal-Legal: o papel do burocrata se reduz à
obediência às ordens do líder político.
2. Modelo Paroquial (integração e à coalescência): decorre da
possibilidade de integração de valores por meio dos processos
de socialização e do recrutamento dos membros da classe
política (guarda afinidades com a teoria das elites). Os
burocratas de status mais elevado e os políticos envolvidos em
atividades executivas são vistos como portadores de valores e
objetivos afins ou similares (* manutenção do governo e o bom
funcionamento da máquina executiva). Existe possibilidade de
troca de papéis. Supõe a integração horizontal entre políticos e
burocratas e a oposição do governo à sociedade.
Padrões de Relacionamento: Políticos e Burocratas
1. Modelo Funcional: integração e a coalescência ocorre ao longo de linhas
funcionais: políticos, burocratas e representantes de grupos e/ou
categorias econômicas organizadas compartilhariam vínculos baseados
em interesses setoriais. Sugere a integração vertical e envolve contatos
mais íntimos entre políticos e burocratas, por um lado, e determinados
segmentos sociais, por outro, mobilizados em torno de questões e
interesses específicos.
2. Modelo Adversário (contrário aos dois anteriores): políticos e burocratas
competem pelo poder e pelo controle sobre as decisões. A disputa pode
envolver diversas manobras. A primeira delas é a oposição passiva, que
freqüentemente se origina da inércia e da resistência à inovação por
parte da burocracia. Outra forma é mais ativa e intencional e resulta de
variados motivos, sendo o mais freqüente a divergência quanto ao
conteúdo de decisões específicas. Outra fonte de conflitos é a luta das
organizações pela sobrevivência. Mas os políticos ainda são os atores
centrais do processo de policy making.
Padrões de Relacionamento:
Políticos e Burocratas
1. Modelo do Estado Administrativo: o processo decisório
governamental é definitivamente dominado pela burocracia.
Uma vez que os quadros legislativos não dispõem de número
suficiente para administrar a carga de trabalho exigida pelo
governo moderno e os políticos amadores não possuem a
capacidade necessária, parte importante das tarefas é
transferida para a burocracia permanente. Por outro lado,
mesmo quando os políticos decidem, suas decisões são
controladas pela burocracia, que domina as informações técnicas
essenciais à decisão e máquina do governo. A burocracia ocupa o
papel mais preeminente, ficando os políticos, tanto
parlamentares como membros do executivo, reduzidos ao papel
de "participantes no processo de registro da decisão".
Burocracia e Formulação
• Maior relevância da burocracia no processo
de formulação esta na sua capacidade de
apresentar alternativas. Além disso, antes da
tomada de decisão, a burocracia analisa as
diversas alternativas e suas possíveis
conseqüências,
sempre
alegando
cientificidade e imparcialidade (objetividade).
Papel da Burocracia na Implementação
• É o momento em que o alcance da burocracia
sobre as política públicas se torna mais claro.
• Alguns pontos fundamentais:
• 1. Formulação na implementação
• 2. Ilegalidade útil
Formulação na implementação
• Como há uma tendência de os formuladores (políticos) tomarem
decisões que definem as políticas de forma muito genérica, ambígua
ou até contraditória, é natural que uma boa parte da decisão repouse
no domínio da burocracia.
• A ambigüidade dos atores políticos muitas vezes é resultado do
próprio jogo político no qual estão inseridos. Acordos vagos e
genéricos, às vezes, é o que a conjuntura política permite fazer.
• Ressalta a margem de discricionariedade do burocrata. Pode ser um
aspecto positivo ou negativo.
• Os problemas relacionados a esse primeiro desafio são usualmente os
seguintes:
1. Déficit de execução: quando não se aplicam as normas ou não são
alcançados complemente os objetivos propostos;
2. Deslocamento de objetivos: quando, no curso da execução,
transforma-se de fato o objetivo a ser seguido;
3. Seletividades involuntárias: quando se direciona a aplicação de um
programa abrangente a um grupo ou coletividade específico;
Ilegalidade útil
• Situação em que existem tantos normativos para
o comportamento do burocrata que ele pode
escolher ad hoc qual é o mais interessante para a
situação que enfrenta, suprimindo as normas que
acha menos interessante;
• A utilidade refere-se a sua possível utilidade do
ponto de vista do clientes do serviço oferecidos
ou do bom andamento da máquina burocrática;
Burocracia e Implementação
• Assim, torna-se evidente que para o sucesso da política é
fundamental ter-se em conta a disposição dos atores
implementadores. O formulador deve obter o apoio desse grupo
para evitar a guerra pós-legislativa.
• Não se deve imaginar o processo de implementação como sendo
afeto apenas a políticos e burocratas. O clássico conceito de
triângulos de ferro (políticos, burocratas e grupos de interesses)
também não é adequado. A noção que melhor responde à
realidade atual é a de rede. Ou seja, a política pública envolve um
conjunto complexo de atores, variável e de ligações variadas e de
diferentes matrizes. Não se deve menosprezar esse fato no
momento de elaborar as políticas (p.ex. existem atores com poder
de veto que não participam do processo político-decisório, mas que
podem aparecer no momento da implementação vetando as
decisões tomadas anteriormente).
Burocracia e Implementação
Como as burocracias enfrentam as dificuldades e desafios
do processo de implementação de políticas públicas:
1. Geram certas pautas de atuação que tendem a limitar a
demanda, maximizar a utilização dos recursos
disponíveis e obter resposta positiva da clientela dos
serviços para reforçar sua própria existência;
2. Tendem a modificar seu trabalho de tal maneira que se
ajustem os objetivos do programa aos recursos
disponíveis, reduzindo tais objetivos ou simplesmente
modelando-os às condições existentes;
3. Modificam sua própria definição do que deveria ser o
serviço a ser prestado, para assim acomodar as
distâncias existentes entre os objetivos e resultados e
encontrar um eco positivo de seu trabalho entre a
clientela do serviço.
Conclusão: uma aproximação
• Burocracia é complexa, o que dificulta
regulamentações específicas, mas não impede
necessárias regulamentações gerais.
• A burocracia deve possuir uma dimensão
humana;
• Necessário um equilíbrio entre controle e
flexibilidade.