Transcript anteffa 2012 carreiras exclusivas

Atividades Exclusivas
de Estado e a
Fiscalização
Agropecuária
Luiz Alberto dos Santos
Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais
Casa Civil da Presidência da República
Julho de 2012.
O Brasil, a produção
agropecuária e o agronegócio
• 5º maior pais do mundo em
extensão territorial
• 5ª maior população mundial
• 6ª maior economia mundial
• 86% da população vive em áreas
urbanas
100
80
Exportação - US$ bilhões
Importação - US$ bilhões
95
60
40
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Maior produtor de café
Maior produtor de açucar
5º maior produtor agrícola
3º maior produtor de carne
3º maior produtor de frutas
5º maior produtor de grãos
5º maior produtor de algodão
6º maior produtor de cacau
6º maior produtor de cereais
10º maior produtor de arroz
20
17
--97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
2011
PRODUTOS EXPORTADOS
COMPLEXO SOJA
COMPLEXO SUCROALCOOLEIRO
CARNES
PRODUTOS FLORESTAIS
CAFÉ
FUMO E SEUS PRODUTOS
CEREAIS, FARINHAS E PREPARAÇÕES
DEMAIS
TOTAL:
Valor
Part. %
(US$ bi)
24,1
16,2
15,6
9,6
8,7
2,9
4,2
13,2
94,6
25,5%
17,1%
16,5%
10,2%
9,2%
3,1%
4,4%
13,9%
100,0%
Novo celeiro do mundo
• O Estado de S.Paulo
• Há tempo destacada, a participação do Brasil na produção mundial
de alimentos deverá ser ainda maior nos próximos anos. O Brasil
integra um pequeno grupo de países produtores agrícolas - do qual
fazem parte Rússia, Ucrânia, China, Indonésia e Tailândia - que
responderá pela maior parte da produção adicional necessária para
alimentar a população mundial até 2050.(...)
• Para evitar a fome no mundo, na metade deste século, a produção
anual de cereais deverá ser 1 bilhão de toneladas maior do que a
registrada em 2007 e a de carne precisará aumentar 200 milhões de
toneladas. (...)
• Na próxima década, o Brasil deverá registrar o maior crescimento de
produção agrícola em todo o planeta. Até 2019, segundo o estudo, a
produção brasileira deverá crescer 40%, bem mais do que o
aumento estimado para a produção da Rússia, da Ucrânia, da China
e da Índia.
Funções do Estado
• Funções do Estado
–
–
–
–
–
Clássicas
Mínimo/necessário
Bem Estar Social
Regulador
Subsidiariedade x essencialidade/exclusividade
• Contexto político
– Independência e harmonia dos Poderes
– Responsividade e legitimidade
• Estrutura
–
–
–
–
Instituições
Burocracias
Carreiras e Competências
Monopólios funcionais
• As funções típicas do Estado moderno decorrem, evidentemente, dos
objetivos fundamentais e das opções sociais formuladas por este
Estado, as quais acabam por se inserir na sua estrutura administrativa. A
conceituação de quais sejam as carreiras típicas de Estado depende,
portanto, da extensão e do papel deste Estado, e dos instrumentos
que utiliza para atingir seus fins.
• Neste contexto, as funções possíveis do Estado moderno podem ser
classificadas em três grandes grupos, segundo ANDRADE (1):
1) funções de Estado stricto sensu: manutenção da ordem interna,
defesa do território, representação externa, provimento da justiça,
tributação e administração dos serviços que presta;
2) funções econômicas: criação e administração da moeda nacional,
regulamentação dos mercados e promoção do desenvolvimento
(planejamento, criação de incentivos, produção de bens de infraestrutura e
insumos estratégicos, etc).
3) funções sociais: provimento universal dos bens sociais fundamentais
(saúde, educação, habitação), cobertura dos riscos sociais, proteção dos
setores mais necessitados, etc.
As funções stricto sensu são
intransferíveis, logo, exclusivas e
permanentes do Estado.
• É o Estado, e apenas ele, através de meios próprios, quem mantém a
ordem interna (ordem social), as relações diplomáticas com outros
países, assegura a justiça, impõe e arrecada tributos, formula e
administra as políticas públicas, estabelece os meios e controla a
execução da despesa pública.
As funções econômicas são parcialmente intransferíveis: apenas no que
se refere à atividade regulatória o Estado a exerce indelegável e
permanentemente. A execução de serviços nesta área não é exclusiva
do Estado.
As funções sociais são exercidas tanto pelo Estado quanto pelo setor
privado: embora sejam de responsabilidade última do Estado, a
descentralização por colaboração é comum e até mesmo recomendável,
em muitos casos.
Carreiras e Burocracia
• A burocracia estaria ligada ao
surgimento e desenvolvimento do
Estado moderno (Weber)
• Carreiras: expressão pura do modelo
burocrático weberiano
• Conceito ambíguo: carreira “pessoal” e
carreira institucional
Modelo burocrático weberiano
• O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por
meio de um quadro administrativo burocrático.
• Mas suas competências senhoriais são também competências legais.
O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro,
de funcionários individuais (monocracia, em oposição à
'colegialidade' [...]), os quais:
• são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas
de seu cargo;
• são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;
• têm competências funcionais fixas;
• selecionados segundo a qualificação profissional
• seu salário está escalonado, em primeiro lugar, segundo a posição
na hierarquia e, além disso, segundo a responsabilidade do cargo e o
princípio da correspondência à posição social;
• exercem seu cargo como profissão única ou principal;
• têm a perspectiva de uma carreira: 'progressão' por tempo de
serviço ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios
dos superiores;
B. G. Peters e o Burocrata Político
B. G. Peters (1981:58) :
• não é mais possível assumir como válida a premissa de que a
burocracia atua de forma neutra e desapaixonada, mas que atua
num ambiente político, e tem interesses que busca maximizar
através de sua atuação política, tais como segurança, recursos
orçamentários e poder. Assim, as motivações da burocracia não
são, necessariamente, prover serviços públicos ou atender ao
interesse público .
• Há um claro contraste entre o burocrata “clássico” e o burocrata
“político” (Peters, 1981:60): tendo em vista as vantagens
comparativas dos burocratas frente aos agentes políticos, como a
maior “longevidade” e o maior nível de informação, o governo
“burocrático” pode ser uma ameaça para os que entendem o papel
central da burocracia no policymaking process moderno como uma
ameaça aos valores democráticos tradicionais, e também uma
ameaça para os que desejam um governo efetivo como um
requisito para uma democracia estável (1981:82).
• A administração pública se dá, assim, num ambiente
necessariamente político e politizado, onde conflitos de interesses
manifestam-se cotidianamente, e onde as pressões fazem parte do
contexto natural de sua ação.
• Autonomia da burocracia é uma noção que pode ser
operacionalizada como a capacidade:
•
•
•
•
de ocupar posições centrais no governo;
de formular preferências políticas;
de ajustar os objetivos aos procedimentos já estabelecidos;
de controlar a implementação das decisões públicas (Peters, 1987,
apud Rua, 1997).
e a disponibilidade de qualificações para
comando ou gerenciamento das atividades;
Howlett e o Poder burocrático
Michael Howlett (2000):
• Burocratas são, freqüentemente, os atores centrais em processos políticos e as figuras
centrais em muitos subsistemas de políticas, dada a impossibilidade de que políticos
generalistas controlem ou mesmo percebam as atividades específicas de governo
nominalmente sob seu controle.
• A maior parte das funções de implementação desempenhadas pelas legislaturas e pelo
executivo político no passado são hoje desempenhadas pela burocracia, requerendo,
muitas vezes, estruturas complexas e um grande número de especialistas habilitados a
lidar com a questão política em base contínua.
• O poder e a influência da burocracia sobre a implementação de políticas baseiam-se na
dimensão dos recursos politicamente relevantes por ela controlados, o que, ao lado da
“legitimidade” muitas vezes conferida pela lei ao atribuir-lhes certas funções, confere
ampla autonomia a burocratas individuais para tomar decisões pelo Estado.
• A permanência da burocracia e a estabilidade de seus membros também lhe conferem
uma vantagem sobre seus superiores, o executivo eleito.
• “o fato de que as deliberações sobre políticas em sua maior parte ocorrem em segredo
dentro da burocracia nega a outros atores a oportunidade de preparar uma oposição a
seus planos”, o qual contribui para isolar a burocracia da pressão pública, protegendo-a
do escrutínio público ou de penalidades.
Poder da burocracia está intimamente relacionado ao seu nível de responsividade
(promoção dos interesses dos cidadãos), que indica a extensão em que as agências
burocráticas promovem a correspondência entre as decisões dos burocratas e as
preferências da comunidade ou dos dirigentes políticos.
HOWLETT, Michael. A Dialética da Opinião Pública: efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública em sociedades democráticas
contemporâneas. Opinião Pública, Campinas, Vol.VI, nº2, 2000, p.167-186.
Peter Evans e a Burocracia Inserida
Implementação de uma burocracia meritocrática é essencial para que o Estado supere a fase
predatória
Coerência corporativa que existe quando se implementa essa burocracia dá ao Estado a
capacidade de resistir às incursões, por meio da mão invisível, da maximização individual:
• “Um recrutamento meritório altamente seletivo e uma carreira de longo prazo criam um
compromisso e um sentido de coerência corporativa. O agudo contraste entre o caráter
weberiano do Estado desenvolvimentista e o caráter pré-burocrático e patrimonial do Estão
predatório reforma a proposição de que a ineficiência pode ser atribuída mais à escassez do
que ao excesso de burocracia”. (Evans, 2004:92)
Quando o Estado está conectado com todos os principais atores sociais, torna-se “implausível a
imagem de burocratas independentes executando os seus próprios projetos e os impondo à
sociedade”.
Para que essa burocracia autônoma atue com vistas ao interesse da sociedade e promova o
desenvolvimento, é necessário, assim, “conectar o Estado com a sociedade”, estabelecendo
uma “parceria”, uma conexão que complemente a capacidade da burocracia ao objetivo de
promover o desenvolvimento.
Conectar o Estado com a sociedade requer mais do que as agências governamentais e as redes
pessoais que nascem delas (2004:311). Conforme Evans, “a combinação de autonomia e
parceria, não apenas autonomia, dá eficiência ao Estado desenvolvimentista” (2004:313).
A autonomia, segundo Evans, “complementa a parceria, protegendo o Estado da captura que iria
destruir a coesão do Estado em si e eventualmente minar a coerência de seus interlocutores
sociais. A coerência corporativa do Estado acentua a coesão das redes externas e ajuda grupos
que compartilham sua visão a superarem seus próprios problemas de ação coletiva”
•
EVANS, Peter. Autonomia e Parcerias: Estados e Transformação Industrial. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2004, 404 p.
Avner Greif e o Poder Administrativo
• Autonomia burocrática versus a accountability democrática - “poder
administrativo”:
• cada vez mais, a implementação das escolhas políticas é dependente
dos agentes burocráticos
• administração efetiva é a que tem a capacidade organizacional de
executar suas escolhas de políticas atuando em nome do governante,
tornando públicas as escolhas políticas, monitorando o
comportamento e punindo os divergentes, e mesmo retaliando
contra os que se recusam a concordar com essas escolhas.
• Administração efetiva é a que executa as escolhas adotadas, mas,
como os governantes têm capacidade física limitada de implementar
suas escolhas políticas, a administração à sua disposição é quem
determina quais dessas escolhas serão implementadas.
• Administradores estão em uma posição vantajosa, pois podem
“desafiar” ou “sancionar” os tomadores de decisão – governantes ou
elites políticas -, recusando seus serviços, implementando outras
escolhas, ou usando sua capacidade administrativa contra eles,
enquanto reduzem a sua capacidade de retaliar.
A organização de carreiras
• Reflete o grau de complexidade e organização de
uma estrutura burocrática
• isomorfismo institucional: permite definir o processo
de homogeneização das práticas organizacionais e
suas estruturas.
• Demanda corporativa x Demanda organizacional
• Vinculada às funções institucionais do Estado e da
organização a que servem
• Deve ser necessária e suficiente
O Diagnóstico recorrente...
• Modelo de gestão burocrática não atende às necessidades
• Organização de serviços públicos conservadora e inadequada
• Excesso de formalismo, regras e limitações para compras e contratações,
em detrimento da agilidade e eficiência
• Inadequação das regras para gestão de pessoal
• Carreiras rígidas, com ingresso apenas por concurso público em todos os
níveis – demonstra inconformidade com o sistema do mérito
• Rigidez na descrição de cargos, em detrimento da flexibilidade na alocação e
gestão de pessoas – impessoalidade x eficiência e discricionariedade
• Lógica corporativa, conservadora e reativa – resposta ao autoritarismo?
• valorização da ascensão por tempo de serviço em detrimento do desempenho
– insegurança quanto aos procedimentos e à cultura
• Baixa adesão aos conceitos de gestão de competência, produtividade e
qualidade no atendimento
15
Reforma do Aparelho do
Estado no Brasil (1990-2002)
 Efetividade da Carta de 1988 e seus objetivos
 Quando a lei não “pega”: formalismo x informalidade na cultura
brasileira
 Superação do paradigma burocrático: mito ou realidade
 Importação de modelos: regresso ao passado – a reforma de 1967
 Reconceituação: administração direta e administração indireta.
Neoinstitucionalismo.
 Divisão: núcleos e atividades  critério para definir “o que é” ou
continua sendo Estado.
 Materialização: EC nº 19 e 20; Lei 9.647; Lei 9.717; Lei 9.801; Lei de
Responsabilidade Fiscal; Agências Reguladoras; Lei do Emprego
Público; PLP 248; políticas de arrocho salarial e redução de gastos –
mais de 50 direitos suprimidos desde 1995
Algumas disfunções no Brasil
• Burocracia, apesar dos avanços formais e dos múltiplos “principais” a que está
submetida, mantém ainda características típicas do Estado burocráticoautoritário e das formas corporativistas de representação de interesse adotadas
desde a década de 1930.
• Em muitas áreas vigora, ainda, cultura que, seja para garantir privilégios, seja
para fugir do escrutínio público, privilegia o “secretismo” sob pretexto de
preservar o “interesse” do Estado, mas com o fim último de preservar e garantir
a assimetria de informações sobre o campo das políticas públicas.
• Burocratas e agências não atuam segundo padrão “niskaniano” de
comportamento, sob o ponto de vista de maximização de utilidades, e tem forte
influência nas decisões políticas.
• Exceto no que se refere ao poder de nomear e demitir, múltiplos controles
sobre a burocracia incidem com diferentes “intensidades”, sendo mais sentidas
os controles “hierárquicas” e relacionados às pressões legislativas do que as
pressões emanadas da sociedade.
• A aversão ao controle social é, ainda, significativa
• Necessário aprofundar os estudos sobre as formas como pode ser exercida sem
dar margem a novas formas de captura.
Eficiência Administrativa e
a EC 19, de 1998
• Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
• ..............
• § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o
poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
• I - o prazo de duração do contrato;
• II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
• III - a remuneração do pessoal.“
• Art. 39 ...........
• § 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da
economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e
fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de
qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público,
inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade."
Custos da “burocracia”
• 39º país em ambiente de negócios
• 6º país em maior número de dias para abrir uma empresa
• A burocracia empurra o Brasil para o 179º lugar no
ranking global com 183 países
• Folha de São Paulo, 15.02.12
• País é o mais lento dos Brics para abertura de empresas
• Apesar de melhora de 20% em cinco anos, abrir negócio leva 120 dias. Estrangeiro precisa dar endereço de
companhia, mas que só pode sair após registro do executivo no país.
• O tempo que se leva para abrir uma empresa no Brasil encolheu 20% nos últimos cinco anos, mas segue
entre os maiores do mundo, segundo dados do Banco Mundial.
• Os atuais 119 dias de processo já foram 152 em 2007. Apesar da melhora, somente quatro países exigem
hoje mais paciência dos futuros empresários: Guiné Equatorial (137 dias), Venezuela (141), República do
Congo (160) e Suriname (694 dias).
• A burocracia empurra o Brasil para o 179º lugar no ranking global com 183 países. E em último entre os
emergentes chamados Brics, grupo que inclui ainda Índia (29 dias), Rússia (30), China (38) e África do Sul (19
dias).
• (...)
IMD World Competitive Yearbook
(IMD Institute for Management Development World Competitive Yearbook)
Doing Business 2012 -Facilidade em
se fazer negócios
TOPICOS DO RANKING
DB 2012
Rank
DB 2011
Rank
Mudança de posições
no Rank
Abertura de empresas
120
125
5
Obtenção de alvarás de construção
127
133
6
51
53
2
114
109
-5
Obtenção de crédito
98
96
-2
Proteção de investidores
79
74
-5
Pagamento de impostos
150
148
-2
Comércio internacional
121
116
-5
Execução de contratos
118
118
Sem mudança
Resolução de Insolvência
136
137
1
Obtendo eletricidade
Registro de propriedades
Fonte: Banco Mundial, 2012.
Efetividade do Governo
10 maiores PIBs do Mundo e países selecionados - 2010
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fonte: Banco Mundial, 2010.
Corrupção no Brasil
• Transparência Internacional: índice de corrupção percebida do Brasil, em que
10 corresponde ao menor grau de corrupção:
• O Índice de Percepções de Corrupção mostra que o Brasil não mostrou alteração significativa,
mantendo o status de país afetado por níveis relativamente altos de corrupção
• Corrupção percebida não indica necessariamente aumento da corrupção, mas,
eventualmente, maior combate à corrupção pelas instituições.
23
Efeitos da corrupção
• A posição do Brasil no ranking (73º entre 182 países) e a
sua situação acarretam enormes custos sociais e
econômicos, além de políticos.
• Exemplificando como a corrupção erode as instituições,
aponta Shepherd (1998):
• 1. a corrosão das instituições públicas pela subversão das leis,
regulamentos e do sistema de freios e contrapesos, reduzindo,
conseqüentemente, a legitimidade e a credibilidade do Estado,
acarretando sérios problemas de governança;
• 2. o incentivo ao desperdício, à ineficiência dos gastos públicos e
à sonegação de impostos;
• 3. o desencorajamento do investimento externo e interno;
• 4. o aumento dos custos de transação.
24
A alternativa para a Reforma do Aparelho
do Estado
• Rejeição às premissas e propostas do Consenso de Washington
(privatização, publicização, contratualização, desregulamentação)
• Preservação da atuação do Estado como prestador de serviços
públicos
• Relegitimação do Estado e do Serviço Público
• Eficácia e Efetividade, antes da eficiência
• Valorização da cidadania e da participação, antes do “value for
money”
• Parceria com a sociedade e com o servidor, em lugar de
antagonismo
• Preservação das instituições estatais e valorização do princípio da
continuidade administrativa
• Qualificar o Estado “Regulador” para exercer essa função sem impor
ônus excessivos à sociedade.
27
RJU e Planos de Carreira
• Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico
único e planos de carreira para os servidores da administração
pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Vide
ADIN nº 2.135-4)
Profissionalização do Serviço Público
Art. 37. ...........
• "II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração;“
• V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de
cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de
carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
• IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender
a necessidade temporária de excepcional interesse público;
Art. 39 ..........
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a
formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada,
para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.“
• Necessidade de regramento geral e específico, em cada Carreira, a fim de valorizar
qualificação, desempenho e compromisso para desenvolvimento na Carreira.
•  SIDEC: Sistema de Desenvolvimento em Carreira
Estabilidade
 Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso
público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 § 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
 I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
 II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla
defesa;
 III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
 ...........
 § 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável
ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de
serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.
 § 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a
avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa
finalidade.
Política de Remuneração
• Art. 37 .........................................
• XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do
Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos
pelo Poder Executivo;
• XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer
espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de
pessoal do serviço público; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
• Art. 39(a). A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios instituirão conselho de política de
administração e remuneração de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
 § 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais
componentes do sistema remuneratório observará: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos
cargos componentes de cada carreira;
 II - os requisitos para a investidura;
 III - as peculiaridades dos cargos.
 § 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art.
7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a
lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do
cargo o exigir. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:
 XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério
de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
Subsídio
• § 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os
Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão
remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única,
vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono,
prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
• § 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira
poderá ser fixada nos termos do § 4º. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
Sistema de Carreiras - Aspectos
históricos
 Evolução dos sistemas de carreira
 1936 – Lei do Reajustamento e criação do Conselho Federal do
Serviço Público
 1938 – DASP
 1939 – Primeiro Estatuto dos Servidores
 1951 – Segundo Estatuto dos Servidores
 1961 – Lei 3.780
 1970 – PCC
 1985 – Criação de carreiras fora do PCC
 1988 - até hoje – vários modelos / imprecisão
conceitual
• Lei 8.112/90: “ Art. 10,Parágrafo único. Os demais requisitos
para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira,
mediante promoção, serão estabelecidos pela lei que fixar as
diretrizes do sistema de carreira na Administração Pública
Federal e seus regulamentos”
SAG/Casa Civil/Presidência da
República
 Existem mais de 100 carreiras na Administração
Pública Federal direta, autárquica e fundacional;
 Diplomacia: exemplo mais antigo de uma carreira
estruturada no Governo Federal
 Experiências setoriais: Advocacia, Fisco, Polícia
Federal, Banco do Brasil, CEF, Ciclo de Gestão
 A atual política de recursos humanos busca a
criação de carreiras horizontais, com atuação em
diversos órgãos e entidades, conforme a
necessidade.
13/04/2015
Carreiras no Governo Federal
33
Principais Carreiras/Grupos de Cargos
do Serviço Público Federal (Executivo)
Carreira
Saude e Trabalho
Membros ATIVOS (2011)
83.827
Magistério Superior
66.660
Seguro Social (INSS)
35.106
Auditoria Fiscal (Auditor RFB, Anal.Trib.RFB, Auditor
Fiscal do Trabalho)
Ciência & Tecnologia
22.565
Polícia Federal
11.471
Advogados da União e Procuradores Federais
8.277
Fiscalização Agropecuária
5.942
Gestão Governamental (Ciclo de Gestão)
5.219
Regulação setorial
7.226
Perícia Médica – Previdência Social
4.617
Diplomata
1.562
14.117
Atividades Exclusivas de
Estado
• Conceito constitucionalizado
• Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do
art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do
cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das
atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de
Estado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
• .................
• FISCALIZAÇÃO AGROPECUÁRIA: exercício do Poder de Polícia
manifestado na atividade de fiscalização e regulação constitui-se em
atividade exclusiva e indelegável do Estado
• Como regra, não se admite:
• Contratação de pessoal sob outro regime outro que não o estatutário
• Terceirização de pessoal
• Contratação temporária
ADIN 2.310-DF
• “Está-se diante de atividade na qual o poder de
fiscalização, o poder de polícia fazem-se com
envergadura ímpar, exigindo, por isso mesmo, que
aquele que a desempenhe sinta-se seguro, atue sem
receios outros, e isso pressupõe a ocupação de cargo
público, a estabilidade prevista no artigo 41 da
Constituição Federal. Aliás, o artigo 247 da Lei Maior
sinaliza a conclusão sobre a necessária adoção do regime
de cargo público relativamente aos servidores das
agências reguladoras. Refere-se o preceito àqueles que
desenvolvam atividades exclusivas de Estado, e a de
fiscalização o é.”
• Brasília, 19 de dezembro de 2000.
Ministro MARCO AURÉLIO Relator
Exceções
Como regra, atividades exclusivas de Estado somente podem
ser exercidas por servidores efetivos, de carreira, exceto em:
• Situação de emergência ou calamidade
• Situação de excepcional interesse público que não possa ser
atendida pelas vias regulares
• Aumento imprevisto da demanda
• Ampliação/criação de novas unidades que requeiram
implementação imediata
• Situação de greve em serviço público essencial
MANDADO DE INJUNÇÃO 712-8 PARÁ
RELATOR : MIN. EROS GRAU
Parágrafo único. É assegurado ao empregador, enquanto perdurar a
greve, o direito de contratar diretamente os serviços necessários a
que se refere este artigo”;
Serviço essencial x Interrupção
• Decisão judicial proferida no âmbito da Ação Civil Pública nº
2009.61.00.026369-6 – 19ª Vara Federal de São Paulo:
• “[...] DEFIRO PARCIALMENTE o requerido pelo Ministério
Publico as fls. 11 55/ 1 161, renovando a decisão proferida de
9571960, para autorizar a Autarquia Previdenciária a contratar
emergencialmente serviços médicos para a realização de
perícias, adotando para tanto a forma legal que melhor atenda
ao pretendido na presente ação.”
Subsídio e Carreiras Exclusivas
• Medida Cautelar ADIn nº 3923-7, Relator o Min. Eros Grau
• É possível, legalmente, a extensão da remuneração sob meio de subsídio
a cargos efetivos organizados em carreira, na melhor interpretação do
art. 39, § 8º da Constituição Federal.
• Não se admite, porém, a sua extensão genérica e indiscriminada a todos
os servidores .
• Voto do Ministro Carlos Ayres Britto: trata-se de forma remuneratória
associada à natureza das Carreiras que exercem “funções estratégicas de
Estado”.
• Assim, não é possível a adoção do subsídio, genericamente, para todos
os cargos públicos efetivos no âmbito de um Poder ou Ente estatal.
• Trata-se, portanto, sistema direcionado aos agentes políticos, ocupantes
de cargos públicos intrínsecos à estrutura do Estado como forma de
expressão dos Poderes da República, nos três níveis de Governo,
evitando-se, assim, que sua remuneração seja contaminada pela
concessão de vantagens variáveis e suprimíveis, que retirem a
transparência da respectiva composição.
Carreiras remuneradas por subsídio
(CF)
• Art. 93, VI e 135 CF
• Magistratura – Lei 11.143
• Ministério Público – Art. 93, VI CF, ex vi Art. 129, § 4° - Lei
11.144
• Art. 135 CF
• Advocacia-Geral da União
• Procuradores Federais
• Procuradores da Fazenda Nacional
• Defensores Públicos
• Art. 144 - CF
• Polícia Federal (Delegados, Peritos, Agentes)
• Policial Rodoviário Federal
• Polícia Civil do DF
• Polícia Civil dos Ex-Territórios
Carreiras remuneradas por subsídio
(Leis ordinárias)
• Carreiras de Oficial de Inteligência, Oficial Técnico de Inteligência,
Agente de Inteligência e de Agente Técnico de Inteligência da ABIN
• Cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal e Analista Tributário da
Receita Federal (Carreira Auditoria da RFB)
• Carreira de Auditor-Fiscal do Trabalho
• Carreiras do Ciclo de Gestão: EPPGG, AFC, TFC, APO, TPO
• Carreira de Analista de Comércio Exterior
• Cargos de Analista do Banco Central do Brasil e Técnico do Banco
Central do Brasil (Carreira Especialista do BACEN)
• Carreira de Diplomata
• Carreira de Analista Técnico da SUSEP
• Carreira de Analista da CVM e Carreira de Inspetor da CVM
• Carreira de Planejamento e Pesquisa do Ipea
Critérios
• Requisitos: condição necessária, mas não suficiente
• Organização em carreira “stricto sensu”
• Identidade atributiva
• Exercício de atividade típica e exclusiva de Estado, notadamente poder
de polícia
• Orientação para atividade finalística
• Demandas no Executivo:
•
•
•
•
•
•
Agências Reguladoras
Fiscais Agropecuários
Médicos Peritos
Peritos Agrários (INCRA)
IBGE
Agente Penitenciário
PLP 248 e Atividades Exclusivas de
Estado
• Art. 15. Desenvolvem atividades exclusivas de Estado, no âmbito da Poder Executivo da União,
os servidores integrantes das carreiras, ocupantes dos cargos efetivos ou alocados às atividades
de Advogado da União, Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União, Defensor Público da
União, Juiz do Tribunal Marítimo, Procurador, Advogado e Assistente Jurídico dos órgãos
vinculados à Advocacia-Geral da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador da
Procuradoria Especial da Marinha, Analista e Inspetor da Comissão de Valores Mobiliários,
Analista Técnico da Superintendência de Seguros Privados, Auditor-Fiscal de Previdência Social,
Auditor-Fiscal e Técnico da Receita Federal, Especialista do Banco Central do Brasil, Fiscal de
Defesa Agropecuária, Fiscal Federal de Tributos, fiscalização do cumprimento da legislação
ambiental, Fiscalização do Trabalho, Analista e Técnico de Finanças e Controle, Analista e Técnico
de Orçamento, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Técnico de
Planejamento, código P-1501, Técnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada e demais cargos técnicos de provimento efetivo de nível superior ou
intermediário integrantes dos quadros de pessoal dessa fundação destinados à elaboração de
planos e orçamentos públicos, Policial Federal, Policial Ferroviário Federal, Policial Rodoviário
Federal, Diplomata, Policial Civil federal e Agente Fiscal federal integrantes de quadro em extinção
dos ex-Territórios Federais, assegurando-se a preservação dessa condição inclusive em caso de
transformação, reclassificação, transposição, reestruturação, redistribuição, remoção e alteração
de nomenclatura que aferem os respectivos cargos ou carreiras sem modificar a essência das
atribuições desenvolvidas.
Pec 210/2007 e Carreiras
Exclusivas
• “Art. 3º Os servidores públicos organizados em carreira remunerada por subsídio e aqueles
que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo desenvolvam atividades
exclusivas de Estado, perceberão adicional por tempo de serviço, na razão de cinco por
cento a cada quinquênio de efetivo exercício, até, no máximo, trinta e cinco por cento,
incidente sobre o subsídio ou a remuneração, excluídas as parcelas de caráter indenizatório.
• § 2º. Dentre outras que a lei dispuser, são consideradas atividades exclusivas de Estado:
• I – as exercidas por policiais, bombeiros, guardas municipais, militares, membros da carreira
diplomática e, ainda, no âmbito do Poder Executivo, as demais relacionadas à atividade fim
de planejamento de infraestrutura, fiscalização previdenciária e do trabalho, controle
interno, segurança pública, planejamento e orçamento, gestão governamental, comércio
exterior, política nacional de inteligência, política monetária e cambial e supervisão do
sistema financeiro nacional;
• IV – as exercidas pelos integrantes das carreiras jurídicas de magistrado, membro do
ministério público, delegado de polícia, advogado público, defensor público e, ainda, no
âmbito do Poder Judiciário e das demais funções essenciais à Justiça, as atividades fins
exercidas por seus integrantes;
• V – os auditores e agentes fiscais de rendas ou tributos, integrantes das administrações
tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”
Linhas de ação e diretrizes para a
Administração Pública Federal – 2003/2012
Mesas de negociação para questões de relações de trabalho e
reconhecimento da organização sindical
Recomposição da força de trabalho de forma transparente e
meritocrática - Reabertura de concursos para servidores temporários e
permanentes dos órgãos públicos e agências reguladoras
Concurso público como forma exclusiva de ingresso e acesso a cargos
superiores – art. 37, II da CF
Valorização do serviço público de carreira - Realocação do pessoal na
estrutura das carreiras e ordenamento das carreiras de Estado
Racionalização dos quadros de pessoal
Substituição de pessoal ocupado em atividades fins com contratos
temporários ou via organismos internacionais
Combate à corrupção – sistemas de correição e integridade
Revisão dos sistemas de avaliação de desempenho
As políticas para o Serviço Público (2003-2012)
• Recuperação do poder aquisitivo x correção de
distorções
• Recomposições graduais da remuneração, com destaque
para carreiras de Estado
• Soluções setoriais x soluções gerais
• Reestruturações remuneratórias
• Aumento do gasto com pessoal 2012/2002: 171%
•
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•
2002 – R$ 75,029 bilhões
2007 - R$ 119,5 bilhões
2008 – R$ 134,1 bilhões
2009 – R$ 155,6 bilhões
2010 – R$ 169,4 bilhões
2011 - R$ 199,8 bilhões
2012 – R$ 203,24 bilhões
• Compromisso com o equilíbrio e a
responsabilidade fiscal
46
Evolução da Força de Trabalho – Administração
Pública Federal e Emprego Formal – 1996/2011
Ingressos no Governo Federal
(2003-2011) – 177,5mil
Despesa com Pessoal x PIB
Receita
Gastos com
Ano
Pessoal
PIB
% do PIB
União
Corrente
Líquida
% RCL
(RCL)
2003
70.213,90
1.699.648,00
4,13%
224.920,2
31,22%
2004
79.959,90
1.941.498,00
4,12%
265.798
30,08%
2005
82.761,60
2.147.239,00
3,85%
303.015,8
27,31%
2006
102.496,70
2.369.484,00
4,33%
344.731,4
29,73%
2007
112.596,00
2.661.344,00
4,23%
386.763
29,11%
2008
130.636,90
3.032.203,00
4,31%
428.563,3
30,48%
2009
149.648,80
3.239.404,00
4,62%
437.199,4
34,23%
2010
166.590,50
3.674.964,00
4,53%
499866,6
33,33%
Implantando o Sistema do Mérito e a
Responsividade
• Profissionalização dos comissionamentos – art. 37,
V da CF e Decreto 5.497, de 2005
• Preservação do regime jurídico estatutário – ADIN
2135
• Valorização da estabilidade em benefício do
servidor e da sociedade
• Avaliação de desempenho isenta e impessoal
• Formação e qualificação permanente em escolas
de governo e sistema de ensino regular
• Vedação e erradicação do nepotismo
• Controle social sobre o serviço público:
“accountability”, “responsiveness” e transparência
• Lei de Acesso a informação
• Lei de Conflito de Interesses
51
Conclusão
• Estado Mínimo dá lugar, cada vez mais, ao Estado Necessário
• Poder do Estado: interesse da sociedade e capacidade administrativa –
resgate da governança
• Carreiras Exclusivas de Estado: essenciais para a governança
• Burocracia “weberiana”: paradigmas não superado, mas renovado
• Poder burocrático no contexto da Governança Democrática e
Responsiva
• Cidadania ativa
• Transparência e Accountability (responsabilização/prestação de contas)
• Desafios da inovação tecnológica e produtividade
• Meritocracia e Desempenho
• Eficiência e Legitimidade – capacidade administrativa como
pressuposto
52/27
Desafios
•
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•
Preservação e ampliação do sistema do mérito
Estabelecer e observar diretrizes para a organização de carreiras
Valorização das carreiras e da profissionalização do serviço público
Cumprimento do princípio da isonomia
Impessoalidade e regularidade nos sistemas de avaliação de desempenho
Legitimação das estruturas burocráticas pelo mérito, eficiência, transparência e
responsividade
Valorização da democracia e dos direitos do cidadão nas relações com o Estado
Desenvolver um Estado mais honesto e capaz, não apenas para assegurar que os
fortes não explorarão os fracos num regime de propriedade privada, mas
também para prover serviços públicos dentro das regras legais e que favoreçam
os menos privilegiados
Compromisso incondicional com a regularidade e continuidade da prestação do
serviço público
Parceria servidores e Governo para melhor servir à sociedade
Fortalecimento da capacidade de formulação avaliação e gestão de políticas;
Fortalecimento da capacidade regulatória
Fortalecimento do aparelho arrecadador
Promover a melhoria da segurança pública com cidadania
“Eu acredito num Estado que seja
meritocrático e profissionalizado, e
que o funcionalismo público seja
valorizado, porque a experiência
que a gente tem é que com um
funcionalismo
valorizado
os
serviços públicos prestados à
população são muito melhores.”
Presidenta Dilma Rousseff, outubro de 2010.
“Nenhuma categoria profissional está mais perto dos brasileiros do que o servidor
público. O compromisso de cada servidor público em suas tarefas e
responsabilidades estabelece, na prática, a diferença entre uma máquina estatal
ineficiente e injusta e um Estado democrático, ético, atento aos direitos de todos
os cidadãos, sobretudo aos direitos dos que mais precisam. Você, serv1dor
público, faz a diferença.
Trabalhamos para fortalecer cada vez mais nosso modelo de desenvolvimento
com Inclusão social e para avançar no processo de reconstrução do Estado
brasileiro. Sabemos que o aprimoramento da gestão pública passa pelo servidor
público Contamos com vocês. Seu profissionalismo e empenho são decisivos na
tarefa de tomar o Brasil um pais cada vez mais justo para todos.”
Presidenta Dilma Rousseff, outubro de 2011.
Obrigado!
[email protected]